Luận án Tiến sĩ Chính trị học: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:189

Thêm vào BST

Báo xấu

47
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay" nhằm làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về mô hình tổ chức chính quyền đô thị, luận án phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và vận hành của chính quyền đô thị ở TP.HCM hiện nay; từ đó đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp với đặc thù của TP.HCM trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Chính trị học: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGUYỄN THỊ LIÊN PHƯƠNG C¥ Së Lý LUËN Vµ THùC TIÔN X¢Y DùNG M¤ H×NH CHÝNH QUYÒN §¤ THÞ THµNH PHè Hå CHÝ MINH HIÖN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC HÀ NỘI - 2022
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả Nguyễn Thị Liên Phương
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU...................................................................................................................................................................................... 01 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI...... 10 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài................................................................... 10 1.2. Những công trình nghiên cứu ở trong nước.......................................................................... 18 1.3. Đánh giá về những công trình nghiên cứu liên quan đến luận án......................... 30 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY………………………….….... 35 2.1. Quan niệm, các tiêu chí và mô hình tổ chức của chính quyền đô thị................. 35 2.2. Cơ sở chính trị và pháp lý cho việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay............................................................................... .............................................. 51 2.3. Kinh nghiệm về tổ chức chính quyền đô thị ở một số nước trên thế giới và bài học cho xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay............................ 63 Chương 3: MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH HIỆN NAY – THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA............................................... 74 3.1. Khái quát về tình hình kinh tế - xã hội và tổng quan về chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh....................................................................................................................... 74 3.2. Thực trạng tổ chức của chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh hiện nay............................................................................................................................................................... ...... 81 3.3. Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh hiện nay và một số vấn đề đặt ra.................................................................... ...... 110 Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH HIỆN NAY........... ... 126 4.1. Dự báo những nhân tố tác động, ảnh hưởng đến xây dựng mô hình chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh hiện nay.................................................................. 126 4.2. Phương hướng xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh............................................................................................................................................... 135 4.3. Một số giải pháp xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh hiện nay......................................................................................................................... 138 KẾT LUẬN................................................................................................................................................................................ 153 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................................................ 153 PHỤ LỤC…................................................................................................................................................................................ 169
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển châu Á CNXH : Chủ nghĩa xã hội CNH-HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CQĐP : Chính quyền địa phương CQĐT : Chính quyền đô thị HĐND : Hội đồng nhân dân HTX : Hợp tác xã KH&ĐT : Kế hoạch và đầu tư MTTQ : Mặt trận tổ quốc NN&PTNT : Nông nghiệp và phát triển nông thôn NNPQ : Nhà nước pháp quyền QLNN : Quản lý nhà nước OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế TP. HCM : Thành phố Hồ Chí Minh UBND : Ủy ban nhân dân UBTVQH : Ủy ban Thường vụ Quốc hội UNDP : Chương trình phát triển Liên hiệp quốc TAND : Tòa án nhân dân TP. HCM : Thành phố Hồ Chí Minh XHCN : Xã hội chủ nghĩa WB : Ngân hàng Thế giới
DANH MỤC CÁC BIỂU, BẢNG, PHỤ LỤC, SƠ ĐỒ TT Nội dung Trang Bảng 3.1 : Một số tiêu chí của đơn vị hành chính đô thị đối với thành 80 phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương Phụ lục 1 : Sơ đồ mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền 173 nông thôn ở TP trực thuộc Trung ương theo Phương án 1 Phụ lục 2 : Sơ đồ tổ chức các cơ quan chuyên môn của CQĐT và chính 174 quyền nông thôn thành phố trực thuộc Trung ương theo Phương án 1 Phụ lục 3 : Sơ đồ tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông 175 thôn của tỉnh theo Phương án 1 Phụ lục 4 : Sơ đồ tổ chức các cơ quan chuyên môn của chính quyền 176 đô thị và chính quyền nông thôn ở Tỉnh theo Phương án 1 Phụ lục 5 : Sơ đồ mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền 177 nông thôn ở TP trực thuộc Trung ương theo Phương án 2 Phụ lục 6 : Sơ đồ tổ chức các cơ quan chuyên môn của chính quyền đô 178 thị và chính quyền nông thôn TP trực thuộc Trung ương theo Phương án 2 Phụ lục 7 : Sơ đồ tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông 179 thôn của tỉnh theo Phương án 2 Phụ lục 8 : Sơ đồ tổ chức các cơ quan chuyên môn của chính quyền 180 đô thị và chính quyền nông thôn ở tỉnh theo Phương án 2 Phụ lục 9 : Sơ đồ mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền 181 nông thôn TP trực thuộc Trung ương theo Phương án 3 Phụ lục 10 : Sơ đồ tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp việc Thị 182 trưởng TP trực thuộc Trung ương Phụ lục 11 : Sơ đồ tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông 183 thôn của tỉnh theo Phương án 3
1 MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Hiện nay Việt Nam có 63 tỉnh, thành phố, trong đó có 5 thành phố trực thuộc trung ương gồm: Hà Nội và TP. HCM (đô thị loại đặc biệt), Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ (đô thị loại 1). Là một thành phố loại đặc biệt, TP. HCM có diện tích là 2.095 km2, chiếm 0,63% diện tích cả nước, dân số có trên 7,4 triệu người chiếm 8,6% dân số cả nước. Năm 2018, TP. HCM đóng góp gần 21,5% GDP của cả nước và 35,2% ngân sách quốc gia. TP. HCM hiện có 24 đơn vị hành chính gồm 19 quận, 5 huyện với 322 phường, xã [101]. Xuất phát từ vai trò, vị trí và đặc điểm của TP. HCM, việc xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình CQĐT là cần thiết bắt nguồn từ những lý do sau: Thứ nhất, xây dựng mô hình CQĐT TP. HCM là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng, đổi mới hệ thống bộ máy chính quyền địa phương hiện nay. Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương, trong đó có mô hình CQĐT là vấn đề mới cả về lý luận và thực tiễn, ý nghĩa hết sức quan trọng trong quá trình đổi mới chính trị ở Việt Nam hiện nay. Khẳng định tầm quan trọng của mô hình chính quyền đô thị, Nghị quyết số 17-NQ/TƯ - Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X kết luận: “Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý bộ máy Nhà nước đã đề ra yêu cầu thực hiện thí điểm mô hình tổ chức CQĐT, nhằm tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị, hải đảo” [43]. Tiếp đó, Đại hội lần thứ XI của Đảng đã đề ra mục tiêu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương; nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp; nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo” [40]. Nhằm cụ thể hóa các
2 nghị quyết của Đảng về xây dựng chính quyền đô thị, ngày 6/7/2012, Bộ Chính trị đã họp, cho ý kiến về tổng kết nghị quyết số 20 - NQ/TW (khóa IX) về phương hướng, nhiệm vụ phát triển TP. HCM đến năm 2020. Theo đó, Bộ Chính trị đồng ý tiếp tục cho phép TP.HCM được thực hiện thí điểm đối với những vấn đề phát sinh mà thực tiễn thành phố đặt ra trong quá trình phát triển, nhưng chưa có quy định hay những quy định hiện hành của Nhà nước không còn phù hợp; xây dựng và thực hiện thí điểm đề án tổ chức quản lý hành chính theo mô hình CQĐT. Khẳng định quyết tâm xây dựng mô hình CQĐT nhằm tạo ra động lực cho sự phát triển, Đại hội đại biểu Đảng bộ TP. HCM lần thứ VIII (2005) đã chỉ rõ “Xây dựng đề án, kiến nghị Trung ương cho làm thí điểm mô hình CQĐT ở thành phố” [32]. Hiện nay, nhằm cụ thế các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội thông qua ngày 19/ 6/2015 thì việc xây dựng mô hình CQĐT đang đặt ra hết sức bức thiết. Trong các kỳ họp của Trung ương Đảng, của Quốc hội và trong dư luận xã hội, việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương (bao gồm HĐND và UBND) ở các đô thị được nghiên cứu, bàn luận sôi nổi với nhiều quan điểm khác nhau. Thực tế cho thấy, các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn còn mang tính chất “tạo khung” mà chưa mô tả hết nét đặc thù của một địa phương như TP. HCM. Thực tiễn cho thấy, việc nghiên cứu tổ chức CQĐT phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển và đáp ứng nguyện vọng của người dân TP.HCM trong bối cảnh mới là hết sức cần thiết. Hiện nay, Đảng và Nhà nước đã chính thức cho phép TP. HCM xây dựng một mô hình CQĐT mang tính đặc thù. Mặc dù còn có những bàn luận khác nhau trên cả phương diện chính trị và luật pháp nhưng trong thời gian tới, việc tìm kiếm một mô hình CQĐT phù hợp đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý và phát triển đang đặt ra là một nhiệm vụ cơ bản, là tiền đề quan trọng để xây dựng CQĐT TP.HCM hoạt động đảm bảo hiệu lực, hiệu quả.
3 Thứ hai, xuất phát từ thực trạng và yêu cầu xây dựng mô hình CQĐT phù hợp với những nét đặc thù của TP. HCM Với yêu cầu phát triển như hiện nay, TP.HCM cần xây dựng CQĐT theo mô hình tập trung quản lý ở cấp thành phố để có thể giải quyết các vấn đề quan trọng của đô thị là vấn đề hết sức cần thiết. Công tác QLNN ở đô thị có nhiều đặc điểm khác biệt về nội dung và tính chất so với nông thôn, nhưng mô hình chính quyền địa phương hiện nay thiếu cơ chế mang tính đặc thù phù hợp với đối tượng, tính chất quản lý. Mặt khác, khác với quản lý ở nông thôn, yêu cầu quản lý đô thị là phải tập trung, đồng bộ, xuyên suốt các nguồn lực và biện pháp quản lý; trong khi mô hình chính quyền hiện nay lại bị cắt khúc ra thành nhiều cấp. Quan hệ Trung ương - địa phương cũng chưa rõ ràng và tương xứng về quyền hạn và trách nhiệm; nguyên tắc “kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ” đã dẫn đến việc không điều hòa tốt lợi ích giữa trung ương và địa phương, tạo kẽ hở phát sinh “quyền lực ngành”, “trên bảo dưới không nghe”; và cái yếu nhất của mô hình chính quyền hiện tại còn là chế độ tập thể lãnh đạo của UBND (ngược với thông lệ quốc tế), không làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu và của cá nhân nên dẫn đến phản ứng chậm, hiệu quả kém. Báo cáo đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền các cấp ở TP.HCM đã cho thấy, trong điều hành, giải quyết các công việc của UBND, trên một số lĩnh vực, giữa thẩm quyền chung của UBND và thẩm quyền riêng của chủ tịch UBND là không rõ... Tổ chức và hoạt động của chính quyền trên địa bàn thành phố đang tồn tại nhiều hạn chế, vướng mắc và những vấn đề bất cập gây khó khăn cho sự phát triển. Cụ thể, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền hiện nay chưa phân định, làm rõ những sự khác biệt trong công tác QLNN ở địa bàn nông thôn và đô thị. Việc tổ chức chính quyền hiện tại thành thang bậc trên dưới theo cơ chế hành chính nên cứng nhắc, thiếu linh hoạt, không phù hợp với tính đa dạng của các địa phương. Thậm chí gần như rập khuôn, không có sự phân biệt giữa đô thị và các vùng
4 miền khác. Đồng thời, mô hình tổ chức bộ máy hiện tại của TP.HCM không được xây dựng trên các đặc trưng của đô thị và đặc thù của từng loại đô thị cụ thể. Tổ chức bộ máy và hoạt động các cơ quan chuyên môn của UBND thành phố trực thuộc Trung ương, UBND quận không có sự khác biệt đáng kể so với các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh và huyện trên pham vi, quy mô cả nước hiện nay. Để khắc phục những hạn chế trên, TP.HCM đã xây dựng “Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị”. Trong mô hình này, thành phố vừa đóng vai trò là chính quyền cấp trực thuộc trung ương, vừa là CQĐT của 13 quận nội thành; tại mỗi quận tổ chức cơ quan đại diện hành chính dưới hình thức Ủy ban hành chính và Chủ tịch Ủy ban này sẽ do Chủ tịch UBND thành phố Hồ Chí Minh bổ nhiệm. Còn ở các khu vực đang đô thị hóa sẽ thành lập 4 thành phố, tạm gọi là thành phố Đông (gồm quận 2, 9 và Thủ Đức); Thành phố Tây (gồm quận Bình Tân hiện nay, một phần quận 8 và một phần huyện Bình Chánh); Thành phố Nam (gồm toàn bộ quận 7, huyện Nhà Bè và điều chỉnh một phần diện tích của quận 8) và thành phố Bắc (gồm quận 12 và phần lớn huyện Hóc Môn). Theo đề án này, ở cấp thành phố Hồ Chí Minh và cấp cơ sở gồm 4 thành phố nhỏ vệ tinh trực thuộc thành phố Hồ Chí Minh, các xã - thị trấn có đầy đủ hệ thống tổ chức HĐND và UBND. Đối với các đơn vị hành chính hiện hành, ở 24 quận huyện, 259 phường không tổ chức thành một cấp chính quyền, mà chỉ có cơ quan đại diện hành chính (hiện gọi là UBND) của chính quyền cấp trên hoặc chính quyền cơ sở. Mỗi cấp chính quyền hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp. Đề án CQĐT của TP.HCM đã đề xuất định hướng tổ chức bộ máy và đổi mới cơ chế phân cấp, ủy quyền theo hướng kiến nghị Trung ương phân cấp mạnh nhằm tăng cường tính tự chịu trách nhiệm, tự chủ trong phạm vi ủy quyền nhằm đáp ứng yêu cầu thực và thực tiễn phát triển đô thị. Theo đó, kiến nghị Trung ương phân cấp cho Thành phố các thẩm quyền, đó là quản lý tài
5 chính công, ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức nhân sự, trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch và đầu tư, phân cấp trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính. Chính quyền TP. HCM phân cấp cho chính quyền 4 thành phố trực thuộc: Đông, Tây, Nam, Bắc. Đề án sẽ giúp cơ cấu lại bộ máy chính quyền ở một đô thị phát triển tương đối đặc trưng như TP.HCM. Tuy nhiên, các ý tưởng như Đề án đưa ra có những điểm chưa phù hợp với các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp chính quyền địa phương thuộc đô thị tùy theo mức độ cao thấp đều có sự khác biệt nhất định. TP.HCM nói riêng và đặc biệt là các thành phố lớn trực thuộc Trung ương hiện nay đang đối diện với nhiều vấn đề về quản lí đô thị nhưng chưa có cơ chế giải quyết. Do đó, cần phải có những chính sách riêng để “cởi trói” những hạn chế về cơ chế quản lý, phản ánh được tính đặc thù của địa bàn. Trước yêu cầu của toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, quá trình CNH, HĐH và đô thị hoá thì các đô thị giữ vai trò là hạt nhân, có tác động lan toả đến sự phát triển của từng khu vực, từng vùng và trên phạm vi toàn quốc. Xuất phát từ đòi hỏi đó, việc xây dựng luận cứ về chính quyền đô thị ở TP. HCM là yêu cầu hết sức khách quan nhằm tạo ra động lực phát triển, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của thành phố hiện nay. Thực tiễn đang đặt ra yêu cầu quan trọng và cấp thiết hiện nay là xây dựng cơ sở khoa học cho mô hình chính quyền đô thị, lựa chọn mô hình tổ chức CQĐT phù hợp với đặc điểm của TP. HCM trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận, tổng kết việc thực hiện các thí điểm mô hình trong thực tế để từ đó đưa ra các đề xuất kiến nghị xây dựng mô hình tổ chức CQĐT phù hợp. Từ những yêu cầu lý luận và thực tiễn này, tác giả lựa chọn đề tài Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay làm luận án tiến sĩ chuyên ngành chính trị học. 2. MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Trên cơ sở làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về mô hình tổ chức CQĐT,
6 luận án phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và vận hành của CQĐT ở TP.HCM hiện nay; từ đó đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mô hình tổ chức CQĐT phù hợp với đặc thù của TP.HCM trong thời gian tới. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Tổng quan các các công trình nghiên cứu, chỉ ra những vấn đề liên quan đến CQĐT tại Việt Nam mà các nghiên cứu trước chưa đề cập một cách đầy đủ. Làm rõ cơ sở lý luận về CQĐT (quan niệm, đặc điểm, mô hình, mối quan hệ giữa CQĐT với chính quyền trung ương, QLNN của CQĐT, kinh nghiệm tổ chức CQĐT của một số thành phố trên thế giới và rút ra bài học trong tổ chức CQĐT TP. HCM hiện nay...); - Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng mô hình tổ chức CQĐT tại Việt Nam (chỉ ra căn cứ lý luận; cơ sở chính trị, pháp lý cho việc thiết lập CQĐT); - Khảo sát thực trạng, chỉ ra các ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân và những vấn đề cần khắc phục trong tổ chức và hoạt động của CQĐT TP.HCM hiện nay; - Đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mô hình tổ chức CQĐT phù hợp với đặc điểm của TP.HCM. 2.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu + Đối tượng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu mô hình tổ chức của CQĐT. + Phạm vi nghiên cứu: Về nội dung: Luận án tập trung làm rõ thực trạng mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐT thành phố Hồ Chí Minh để đề xuất mô hình tổ chức CQĐT phù hợp. Về thời gian: Luận án khảo sát nghiên cứu thực trạng CQĐT TP HCM từ năm 2013 đến nay. 2.4. Câu hỏi nghiên cứu và giả quyết khoa học 2.4.1. Câu hỏi nghiên cứu - Vì sao phải xây dựng mô hình tổ chức CQĐT ở TP.HCM trong bối cảnh mới?
7 - Hiện tại tổ chức và hoạt động của CQĐT tại TP HCM đang ở mức độ như thế nào? - Những định hướng, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức của CQĐT TP.HCM hiện nay là gì? 2.4.2. Giả thuyết khoa học - Mô hình CQĐT phù hợp là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của TP.HCM, từ đó tạo ra các động lực phát triển kinh tế - xã hội. - Tổ chức và hoạt động của CQĐT thành phố Hồ Chí Minh hiện nay có nhiều bất cập, cần có những điều chỉnh cần thiết cho phù hợp với các tiêu chí của CQĐT hiện đại - Cần đề xuất các giải pháp khả thi cho việc xây dựng mô hình CQĐT TP. HCM trong thời gian tới. 3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 3.1. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 3.1.1. Cơ sở lý luận, phương pháp luận Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng bộ máy nhà nước làm cơ sở lý luận và phương pháp luận nghiên cứu. 3.1.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phân tích, so sánh. Các phương pháp này được sử dụng chủ đạo trong nghiên cứu của đề tài. Phương pháp phân tích được sử dụng trong phân tích, đánh giá, tìm ra các vấn đề bất cập và xác định các giải pháp xây dựng mô hình CQĐT TP.HCM. Phương pháp so sánh được sử dụng khi nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước, đánh giá thực trạng hệ thống pháp tổ chức bộ máy CQĐT TP. HCM hiện nay. - Phương pháp tổng hợp. Phương pháp này được sử dụng trong khái quát, hệ thống hóa các vấn đề tổng kết thực tiễn, kinh nghiệm. - Phương pháp khảo cứu tài liệu. Phương pháp khảo cứu tài liệu được sử
8 dụng trong phân tích, đánh giá, tổng quan những công trình khoa học đã nghiên cứu có liên quan đến luận án; đề xuất các bài học kinh nghiệm nước ngoài... phục vụ cho các nghiên cứu ở Chương 1, 2 và 3. - Phương pháp thu thập số liệu thống kê. Thu thập số liệu thống kê của TP. HCM và số liệu thống kê (Tổng cục Thống kê, Cục thống kê TP.HCM, Thành ủy, UBND TP. HCM, số liệu thống kê của các đề tài, dự án, đề án...) của các cơ quan khác ở Việt Nam để so sánh các chỉ tiêu của TP.HCM so với cả nước và so sánh giữa các thành phố với nhau. Ngoài ra, luận án một số quận, huyện, sở ngành tại TP.HCM để thu thập số liệu so sánh, so sánh. - Phương pháp chuyên gia được sử dụng trong việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia về vấn đề nghiên cứu. Phương pháp này được sử dụng ở cả 4 nội dung nghiên cứu. Dự kiến tác giả sẽ tiến hành nghiên cứu thực hiện phỏng vấn sâu các đối tượng có liên quan đến CQĐT là các chuyên gia nghiên cứu về CQĐT, lãnh đạo, cựu lãnh đạo UBND thành phố, lãnh đạo các sở, quận, phường, HĐND và MTTQ thành phố, quận, phường, doanh nghiệp và người dân (tập trung vào thủ tục hành chính về cấp giấy phép kinh doanh, giấy phép xây dựng và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mối quan hệ với chính quyền địa phương, mức độ hài lòng của họ đối việc cung cấp dịch vụ công, thủ tục hành chính của chính quyền, cũng như các kênh phản ánh các bức xúc, đề xuất về các mô hình CQĐT thích hợp…). 4. NHỮNG ĐÓNG GÓP, Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN 4.1. Những đóp góp mới của luận án - Luận án làm rõ những vấn đề lý luận về mô hình tổ chức CQĐT ở TP.HCM. - Từ phân tích thực trạng, luận án chỉ ra những ưu điểm và hạn chế trong mô hình tổ CQĐT TP.HCM (mô hình theo luật đang áp dụng và các mô hình đang thí điểm hoặc đề xuất theo Đề án thí điểm của TP.HCM); chỉ ra những thách thức trong xây dựng mô hình tổ chức CQĐT TP.HCM hiện nay. - Luận án đề xuất phương hướng và môt số kiến nghị xây dựng mô hình tổ chức CQDT phù hợp với đặc điểm của TP. HCM.
9 4.2. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Luận án là công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức CQĐT TP.HCM, kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn đang đặt ra đối với quá trình xây dựng mô hình CQĐT hoạt động hiệu lực và hiệu quả của TP. HCM. Những kết quả nghiên cứu, kiến nghị của luận án là căn cứ tham khảo quan trọng đối với các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình hoạch định chính sách đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động theo mô hình CQĐT ở TP.HCM. Luận án là tài liệu tham khảo quan trọng đối với đội ngũ những người làm công tác thực tiễn ở TP. HCM, những người làm công tác nghiên cứu, giảng dạy khoa học chính trị, khoa học hành chính, luật học, lãnh đạo học... 5. KẾT CẤU LUẬN ÁN Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, các bảng hỏi điều tra xã hội học, luận án được kết cấu gồm 04 chương, 09 tiết.
10 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI Ở nước ngoài các công trình nghiên cứu về CQĐT đã được tiến hành trong nhiều thập kỷ qua, thậm chí đã trở thành những ngành khoa học độc lập gọi là “đô thị học”, “kinh tế học đô thị”, “hành chính học đô thị”… Các nghiên cứu thường tiếp cận dưới góc độ phân bổ không gian kiến trúc đô thị, nghiên cứu về tổ chức chính quyền đô thị, về đảm bảo cung ứng dịch vụ công ở đô thị… Tùy theo thiết kế mô hình tổ chức của hệ thống chính trị mà các nghiên cứu đề cập đến việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị tương thích. Trong phạm vi nghiên cứu, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu sau: - Những nghiên cứu dưới góc độ lý thuyết về phát triển đô thị Khảo sát khuôn khổ lý thuyết đô thị qua các thành phố lớn, Ash, và Nigel Thrift trong công trình nghiên cứu Các thành phố: Tạo phong cách mới cho đô thị. (Cambridge, U.K.: Polity, 2002) [111] đã cho thấy việc xây dựng một mô hình chính quyền theo hướng kết hợp các chuỗi đô thị là nhân tố quan trọng để thúc đẩy hình thành không gian sống, cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công của chính quyền cho người dân. Bên cạnh đó nghiên cứu cũng chỉ ra thách thức mà quá trình hình thành các chuỗi đô thị lớn gặp phải đó là tình trạng ô nhiễm, năng lực quản lý, tính tự quản và mối quan hệ với chính quyền trung ương cũng như năng lực tài chính để phát triển các đô thị dạng này. Cũng tiếp cận dưới góc độ này, tác giả Brenner, Neil, David J. Madden, và David Wachsmuth (2010), trong công trình nghiên cứu Đô thị học về hiện tượng tụ tập và các thách thức của lý thuyết chủ chốt về đô thị, (Tạp chí Thành phố (City) 15, no. 2: 225 – 40) [114] đã cho thấy việc hình thành các đô thị lớn là cần thiết nhưng nó cũng gặp không ít các thách thức đó là năng lực cung ứng dịch vụ công đô thị (thu gom rác thải, nước sinh hoạt, trường học…) và tình trạng tội phạm ở đô thị; nghiên cứu của Soja, Edward (2000) trong cuốn Hậu
11 thủ phủ: Các nghiên cứu chính về thành phố và vùng (Oxford: Blackwell) [134] đã chỉ ra rằng việc phát triển các siêu đô thị là thách thức lớn đối với năng lực quản lý của chính quyền... Các lý thuyết về đô thị hết sức đa dạng và thậm chí xung đột nhau giữa các mô hình tổ chức đô thị. Simon Parker (2015) trong nghiên cứu Urban Theory and the Urban Experience: Encountering the city (University Oxford press) [134] đã cho thấy việc tập trung các chuỗi đô thị lớn chưa hẳn là tốt, đặc biệt là khi chưa có sự đồng thuận của người dân, sự thay đổi mô hình sản xuất và thói quen không phải là điều dễ dàng. Lấy trường hợp của nước Anh, K. Newton (1984) trong nghiên cứu Urban System Theory, and Urban Policy and Expenditures in England and Wales (European Journal of Political Research, Volume 12, Issue 4, pages 357–369) [127] đã chỉ ra tính truyền thống và sự bảo thủ trong mô hình tổ chức cư dân đô thị ở một số vùng thuộc Anh. Cũng liên quan đến chủ đề này còn có các nghiên cứu của: J. Logan và H. Molotch, Urban Fortunes (Berkeley: University of California Press, 1987). L. J. Sharpe, ed., The Government of World Cities:The Future of the MetroModel (New York: John Wiley and Sons, 1995) [124]. Dân cư tập trung nhiều ở các đô thị lớn là xu hướng phát triển ở nhiều quốc gia trong quá trình công nghiệp hóa, việc lựa chọn hệ thống mô hình tổ chức chính quyền phù hợp là nhân tố để quản trị đô thị hiệu quả. Brenner, Neil, và Christian Schmid (2012) trong nghiên cứu Đô thị hóa toàn cầu (in trong Chòm sao đô thị [115, tr.10 - 13] và Berlin: Jovis. 2012b. Nghi vấn về thời đại đô thị - Cambridge) [114] đã chỉ ra các thách thức và cơ hội của xu hướng tập trung đông dân cư mà các quốc gia phải vượt qua. Cũng dưới góc độ này còn có nghiên cứu của Burdett, Ricky, và Deyan Sudjic (2006) trong cuốn Thành phố vô tận: Dự án thời đại đô thị (London School of Economics và Deutsche Bank’s Alfred Herrhausen Society phát hành, London: Phaidon) [117] và cuốn Những tụ tập tại đô thị: Lý thuyết mạng nhân tố hành dộng đã thay đổi nghiên
12 cứu đô thị ra sao của Farías, Ignacio và Thomas Bender (New York: Routledge, 2010) [120]. Thủ đô Tokyo của Nhật Bản là một trong những mẫu hình thành công trong tổ chức chính quyền đô thị hiện đại. Các nghiên cứu đã tổng kết về sự thành công của Nhật Bản bắt nguồn từ các yếu tố: Thứ nhất, cần phải cầu trúc chính quyền tại chỗ và cấp vùng miền sao cho đảm bảo hiệu quả quy hoạch siêu đô thị, sự hợp tác và sự phát triển. Thứ hai, cần tổ chức phân bổ dịch vụ công sao cho hiệu quả, có trách nhiệm giải trình và công bằng. Thứ ba, cần phát triển xã hội dân sự và đảm bảo rằng, chính quyền tại chỗ và cấp vùng đáp ứng các khát vọng dân chủ. Một trong những yếu tố quan trọng của chính quyền đô thị Tokyo đó là phân quyền mạnh mẽ cho địa phương; đảm bảo tự chủ trong các vấn đề cung ứng dịch vụ công mà khu vực tư nhân có thể đảm nhận. Liên quan đến vấn đề này có thể kể đến các công trình nghiên cứu của: Akira Nakamura, “Cải cách hành chính kiểu Nhật - Phi tập trung hóa quyền lực Trung ương: một só sánh xuyên quốc gia” (in trong Các thách thức tương lai của tự trị địa phương ở Nhật, Hàn quốc và Mỹ, Tokyo; Nxb. National Institute for Research Advancement, 1997) [113]; Kurt Steiner, Chính quyền địa phương ở Nhật (Stanford, CA: StanfordUniversity Press, 1965) [121]; Kimihiko Kitamura, “Chính quyền địa phương ở Nhật” (in trong sách Dân chủ ở cấp địa phương: một nghiên cứu so sánh về chính quyền địa phương, Margaret Bowman và William Hampton, biên soạn., 1983); Hiromi Muto, “Chiến lược của cải cách hành chính ở Nhật” (trong Các thách thức tương lai của tự trị địa phương ở Nhật, Hàn quốc và Mỹ, Tokyo; Nxb. National Institute for Research Advancement, 1997); Nobuo Sasaki, “Nghiên cứu lãnh đạo về chính trị trong chính quyền Thủ đô Tokyo: tìm tòi mô hính lý tưởng về phi tập trung hóa ở Nhật” (Tạp chí International Review of Administrative Sciences, số 64 (1998), tr. 247-260) [128]; Sheila A. Smith, Tiếng nói địa phương, Chủ đề quốc gia: Dấu ấn của địa phưong trong hoạch định chính sách của Nhật (tập
13 hợp công trình nghiên cứu Nhật của đại học Michigan. No 31 ((Ann Arbor: Trung tâm nghiên cứu Nhật, Đại học Michigan, 2000) [133]; Yasuo Miyakawa, “Nhật Bản: hướng tới Nhóm siêu đô thị tầm thế giới và quan hệ quốc tế đa hình thái” (Ekiatics 340, No. 341 (1990), tr. 48-75) [136]; Yousuke Isozaki, Chính quyền địa phương ở Nhật (Tokyo,NXB Local Autonomy College, 1997) [137]; Junshichiro Yonehara, “Quan hệ về tài chính giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương”, (in trong Khu vực hành chính công Nhật Bản: Chính quyền được cấp ngân sách ra sao (Japan’s Public Sector: How the Government is Financed, Tokyo, NXB University of Tokyo Press, 1993) [139]… - Nghiên cứu CQĐT dưới góc độ giải quyết các vấn đề đô thị Cùng với tổ chức chính quyền đô thị, giải quyết các vấn đề xã hội đô thị là mối quan tâm lớn trong nhiều nghiên cứu. Điển hình có thể kể đến nhà xã hội học đô thị thuộc Đại học Chicago Louis Wirth, trong các nghiên cứu của mình (Wirth, Louis, Đô thị hóa như một cách sống, in trong Các tiểu luận kinh điển về văn hóa của các thành phố, Richard Sennett biên soạn, 143 - 64. Englewood Cliffs, N.J. Prentice- Hall) [140] ông đã phác họa một khuôn khổ có tính phân tích về đô thị học dưới góc độ xã hội học như: quy mô dân số đông, mật độ dân số cao và cấp độ cao của tính đa dạng của các sắc tộc, tôn giáo. Đối với Wirth, sự cùng chung sống trong cùng không gian đô thị với sự đa dạng về kết cấu xã hội là lợi thế nhưng cũng là thách thức trong quản lý xã hội. Wirth đã chỉ ra, đầu thế kỷ 21, đô thị rõ ràng đã trở thành một biểu thị hiển hiện cho tinh hoa, đây là nơi thu hút, tập trung các thành phần ưu tú trong xã hội, tạo ra động lực dẫn dắt, do đó, trong các chính sách phát triển đô thị cũng cần phải chú ý đến sự phân tầng xã hội giữa nông thôn và đô thị. Quá trình đô thị hóa ngày một mở rộng quy mô đang tạo ra một bức tranh đa dạng của đô thị, mà thay vì chỉ kết nối đơn giản bên trong các nút, hay đơn thuần hạn chế trong ranh giới các vùng, nó đang đan kết một cách đều đặn và ngày một dày đặc hơn dọc xuyên qua khắp hang cùng ngõ hẻm trên thế giới. Một hình dạng
14 như thế không thể nắm bắt được thích đáng nhờ vào những quan niệm truyền thống về tính thành thị (cityness), về tính thủ đô (metropolitanism), hoặc về tính chất kép thành thị - nông thôn, những gì trước đây gợi một sự chia tách mạch lạc theo khu vực của các cách định cư [140]. Trong nghiên cứu Innovation Managemnt in Local Gorernment: An Emprical Anylysis of Suburban Municipalities các tác giả Kimberly L. Nelson, Curtis H. Wood and Gerald T. Gabris [124] đã chỉ ra những thách thức của thành phố Chicago cần vượt qua trên cả phương diện nhân sự và cung ứng dịch vụ công. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị là cần thiết để tăng cường năng lực quản trị đô thị, việc thiết lập mô hình phù hợp sẽ góp phần giải quyết các các vấn đề đô thị. Tuy nhiên, đây là vấn đề nan giải, các tác giả đã đưa ra yêu cầu phân cấp mạnh mẽ cho các tổ chức xã hội dân sự và doanh nghiệp trong cung ứng dịch vụ công của đô thị. Nhóm tác giả khẳng định, nếu không có sự phân cấp, ủy quyền thì sẽ vượt quá khả năng đáp ứng của chính quyền độ thị trên cả phương diện nhân sự và nguồn lực. - Nghiên cứu CQĐT góc độ mô hình, cách thức tổ chức chính quyền Trong nghiên cứu "Forms and Structure of Municipal Government in the United States" tác giả Barnes, William R. (1991) [116] đã chỉ ra các mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Qua khảo sát ở Mỹ, tác giả đã chỉ ra những mô hình chủ yếu như: Mô hình Giám đốc - hội đồng: Đặc điểm của mô hình này là: (1). Hội đồng thành phố giám sát hành chính tổng thể, hoạch định chính sách, lập ngân sách; (2). Hội đồng bổ nhiệm một người quản lý thành phố chuyên nghiệp để thực hiện các hoạt động hành chính hằng ngày; (3). Thường thì thị trưởng được chọn từ các hội đồng trên cơ sở luân phiên. Tác giả đã chỉ ra đây là hình thức phổ biến nhất trong tổ chức chính quyền địa phương. Theo các cuộc điều tra của Hiệp hội Quản lý Thành phố / Hạt Quốc tế (ICMA), hình thức này tổ chức này đã tăng từ 48% năm 1996 lên 55% trong năm 2006. Mô hình trở nên phổ