LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội

Chia sẻ: Nguyen Hai | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:95

Thêm vào BST

Báo xấu

263
lượt xem 69
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bảo hiểm xã hội (BHXH) là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước nhằm góp phần ổn định đời sống cho người lao động và gia đình họ trong các trường hợp bị ốm đau, thai sản, suy giảm khả năng lao động, mất việc làm, hết tuổi lao động hoặc chết. Chính sách BHXH mà trong đó thu, chi BHXH là những hoạt động chủ yếu đã được thực hiện ở nước ta ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trải qua hơn 50 năm qua; trong quá trình...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội

LUẬN VĂN: Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài Bảo hiểm xã hội (BHXH) là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước nhằm góp phần ổn định đời sống cho người lao động và gia đình họ trong các trường hợp bị ốm đau, thai sản, suy giảm khả năng lao động, mất việc làm, hết tuổi lao động hoặc chết. Chính sách BHXH mà trong đó thu, chi BHXH là những hoạt động chủ yếu đã được thực hiện ở nước ta ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trải qua hơn 50 năm qua; trong quá trình thực hiện, pháp luật BHXH không ngừng được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước. Mở đầu là Sắc lệnh số 54/SL ngày 1/11/1945 của Chính phủ ấn định những điều kiện và mức được hưởng lương hưu cho công chức khi hết tuổi lao động. Từ đó đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã có rất nhiều chủ trương, chính sách cụ thể tổ chức thực hiện thu, chi BHXH nhằm đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của người lao động và chủ sử dụng lao động. Cụ thể là Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH đối với công nhân viên chức nhà nước ban hành kèm theo Nghị định số 218/CP ngày 27/12/1961 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ). Về cơ bản theo nghị định này, các qui định về thu, chi BHXH và điều kiện tham gia, điều kiện hưởng BHXH được áp dụng đến năm 1994. Nhìn chung trong giai đoạn này, hoạt động thu, chi BHXH diễn ra trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp. Những qui định về thời gian, mức đóng BHXH; điều kiện và mức được hưởng của từng chế độ mới chỉ quan tâm đến quyền lợi của người lao động, chưa tính đến khả năng cân bằng thu, chi BHXH cũng như việc hình thành quỹ BHXH tập trung, hạch toán độc lập với ngân sách nhà nước. ở thời kỳ này hoạt động thu BHXH còn rất hạn chế, vì vậy kinh phí để chi trả các chế độ BHXH cho người lao động phần lớn do ngân sách nhà nước bao cấp, năm cao nhất lên đến 98% (năm 1997). Còn về tổ chức quản lý hoạt động BHXH lại phân tán do nhiều cơ quan khác nhau đảm nhận nên hiệu quả quản lý thấp. Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986), thực hiện đường lối đổi mới, nền kinh tế nước ta đã bắt đầu quá trình chuyển từ kế hoạch hóa tập trung, bao cấp sang hoạt động theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, do vậy nhiều quy định trong chính sách BHXH nói chung và trong hoạt động thu, chi BHXH nói riêng đã ban hành trước đây không còn phù hợp. Để khắc phục tình trạng này và cụ thể
hóa các quy định về BHXH trong Bộ luật Lao động, Chính phủ đã ban hành Điều lệ BHXH áp dụng đối với công chức, viên chức nhà nước và mọi người lao động theo loại hình BHXH bắt buộc kèm theo Nghị định số 12/CP ngày 26/1/1995 và Nghị định số 45/CP ngày 15/7/1995 ban hành Điều lệ BHXH đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, binh sĩ quân đội và công an nhân dân. Đây là sự thay đổi lớn và hết sức quan trọng trong quá trình phát triển, hoàn thiện chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng ở nước ta để phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự thay đổi này trong thời gian qua đã thực sự đem lại hiệu quả và được Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đánh giá cao. Việc ban hành chính sách và tổ chức quản lý hoạt động thu, chi BHXH ở nước ta hơn 50 năm qua và nhất là trong thời kỳ đổi mới đã có tác dụng tích cực làm cho đội ngũ cán bộ, công chức, công nhân viên, những người phục vụ trong lực lượng vũ trang gắn bó với cách mạng, khuyến khích họ hăng say lao động sản xuất, chiến đấu, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, nhờ thành công trong chính sách BHXH nói chung và trong hoạt động quản lý thu, chi BHXH nói riêng vẫn còn những hạn chế cần sớm được khắc phục, nhất là về mức đóng, mức hưởng để sao cho quỹ BHXH phải đảm bảo cân đối thu, thi và có điều kiện để đầu tư tăng trưởng. Nhằm góp phần khắc phục những hạn chế trên, tôi đã chọn đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội" để viết luận văn tốt nghiệp cao học luật. 2. Mục đích nghiên cứu Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta qua từng thời kỳ để rút ra những mặt được, mặt chưa được, nguyên nhân và đề xuất giải pháp tiếp tục hoàn thiện các quy định về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta hiện nay. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu - Luận văn lấy quá trình hình thành và không ngừng đổi mới các quy định của pháp luật về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta làm đối tượng nghiên cứu.
- Phạm vi nghiên cứu: Thu BHXH, xét duyệt hồ sơ hưởng chế độ BHXH và chi BHXH là những hoạt động chính của quá trình thực hiện chế độ chính sách BHXH cho người lao động tham gia và hưởng BHXH. Trong phạm vi luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu pháp luật về quản lý hoạt động thu, chi BHXH. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: - Phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin về duy vật lịch sử và duy vật biện chứng. - Các phương pháp tổng hợp, phân tích thống kê, điều tra xã hội học và phương pháp so sánh… 5. Đóng góp của luận văn - Góp phần làm rõ và hoàn thiện thêm những vấn đề lý luận về hoạt động BHXH nói chung và hoạt động thu, chi BHXH nói riêng. - Làm rõ thực trạng hoạt động thu, chi BHXH ở nước ta trong thời gian qua, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi BHXH ở nước ta trong giai đoạn từ nay đến năm 2010. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận, và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề chung về bảo hiểm xã hội và pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội. Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội. Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội ở nước ta đến năm 2010.
Chương 1 Những vấn đề chung về Bảo hiểm xã hội và pháp luật về quản lý Thu, Chi Bảo hiểm xã hội 1.1. Một số vấn đề lý luận chung về bảo hiểm xã hội 1.1.1. Tính tất yếu của bảo hiểm xã hội Cũng như các chính sách kinh tế - xã hội khác, sự hình thành chính sách xã hội bắt nguồn từ những yêu cầu bức xúc do thực tiễn đặt ra. Thời cổ đại, để đảm bảo cuộc sống và chống chọi với thiên nhiên, con người thường phải tự lực là chính và có thêm sự giúp đỡ, tương trợ nhau trong những lúc khó khăn, rủi ro. Tuy nhiên, sự tương trợ lúc này chỉ mang tính tự phát theo bản năng và diễn ra trong một cộng đồng nhỏ, thường là một gia đình hoặc một nhóm gia đình. Xã hội loài người phát triển chuyển sang giai đoạn có phân công lao động, sản xuất lúc này phát triển hơn, quan hệ tác động lẫn nhau giữa các cá nhân, giữa các cộng đồng cũng phát triển theo. Tôn giáo bắt đầu xuất hiện, các thánh địa, nhà thờ, trại bảo dưỡng được thiết lập nhằm đạt được các mục đích riêng của từng tổ chức, nhưng trong đó luôn có mục đích chung là từ thiện, giúp đỡ của các tín đồ, thành viên khi gặp khó khăn, rủi ro. Hình thức tương trợ lẫn nhau thời kỳ này đã mang tính tổ chức và có những quy định cụ thể hơn. Trong khoảng thời gian từ thế kỷ thứ XVI đến thế kỷ thứ XVIII, lực lượng sản xuất đã bắt đầu xuất hiện những yếu tố phát triển của một ngành công nghiệp, lúc này hàng loạt người dân ở các vùng nông thôn vì các lý do khác nhau đã di cư ra thành thị để kiếm việc làm và dần trở thành công nhân. Với mục đích bảo vệ quyền lợi của người lao động, một số nghiệp đoàn thợ thủ công ra đời, tình đoàn kết tương thân giữa những người làm thuê nảy nở dần. ở một số nước Châu Âu những quỹ tương trợ đã được thành lập, tại Anh năm 1793 có Hội bằng hữu giúp đỡ hội viên khi ốm đau, thương tật trong quá trình lao động sản xuất.
Đến thời kỳ Cách mạng công nghiệp, lúc này số công nhân công nghiệp đông dần lên, giai cấp công nhân công nghiệp gồm những nông dân thoát ly từ nông nghiệp, nông thôn, từ sản xuất tự cung tự cấp, nay trở thành người làm công ăn lương, chỉ dựa vào tiền lương làm nguồn sống chủ yếu, có việc làm mới có lương để sống, cho dù đó chỉ là những đồng lương ít ỏi, nếu ốm đau, tai nạn, mất việc làm..., thì cuộc sống của họ lập tức bị đe dọa. Nhằm giảm thiểu nỗi lo âu đó, nhiều hình thức trợ giúp xã hội đã nối tiếp nhau ra đời. Bên cạnh những Hội tương tế còn có những Quỹ tiết kiệm được Nhà nước khuyến khích thành lập. Những quy định bắt buộc người sử dụng lao động phải chu cấp cho người lao động thuộc quyền quản lý khi bị ốm đau, tai nạn lao động, mất việc làm... Những tổ chức BHXH của tư nhân, bảo hiểm sinh mạng và chi phí tang lễ cũng xuất hiện ngày càng nhiều. Giai cấp công nhân càng đông đảo, nhiều sức ép đòi hỏi phải bảo vệ quyền lợi của người lao động đã tác động ảnh hưởng lớn đến đời sống chính trị, xã hội của các quốc gia, buộc chính phủ các nước, nhất là các nước công nghiệp, không thể không quan tâm đến tình cảm của người lao động, phải từng bước cải thiện điều kiện lao động, rút ngắn thời gian làm việc trong ngày, có chế độ và hình thức thích hợp hơn để tỏ ra có chăm sóc đến người làm công ăn lương. Điển hình, năm 1850, dưới thời Thủ tướng Bismark, nhiều bang của nước Đức đã giúp các địa phương thành lập quỹ BHXH ốm đau do người công nhân phải đóng tiền để được trợ giúp khi rủi ro. Nguyên tắc bảo hiểm bắt buộc bắt nguồn từ đây và người được bảo hiểm phải đóng phí bảo hiểm. Sáng kiến về đóng phí bảo hiểm xã hội của chính quyền Bismark đã được nhiều nước Châu Âu tiếp nhận từ thập kỷ 30 của thế kỷ XX, sau đó liên tiếp các nước Châu Mỹ La tinh, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Canada đều áp dụng. Trên cơ sở thực tiễn áp dụng các cơ chế đa dạng bảo vệ người lao động, giảm thiểu những khó khăn, rủi ro, tháng 4/1952, Hội nghị toàn thể của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đã thông qua Công ước số 102 về an toàn xã hội (quy phạm tối thiểu), trong đó BHXH là một cơ chế chủ yếu. 1.1.2. Khái niệm bảo hiểm xã hội
Trong quá trình hình thành chính sách BHXH, chúng ta nhận thấy, lúc khởi đầu, BHXH chỉ mang tính chất sơ khai, tự phát, phạm vi hoạt động nhỏ hẹp, dần dần do nhu cầu thực tiễn, các quy định, chính sách BHXH lần lượt ra đời ở các quốc gia khác nhau. Việc ra đời các luật BHXH, một mặt nhằm bảo vệ quyền lợi của người lao động, nhưng mặt khác, nó cũng mang lại lợi ích cho giới chủ. Chính lợi ích hai mặt này đã góp phần không nhỏ để chính sách BHXH nhanh chóng được thực hiện ở các quốc gia. Cho đến nay, trên thế giới cũng như ở Việt Nam chưa có một khái niệm thống nhất về BHXH. ở nước ta, căn cứ vào tính chất, mục đích của BHXH, Từ điển bách khoa Việt Nam đã định nghĩa: Bảo hiểm xã hội là sự đảm bảo thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao động khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập do bị ốm đau, thai sản, tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp, tàn tật, thất nghiệp, tuổi già, tử tuất dựa trên cơ sở một quỹ tài chính do sự đóng góp của các bên tham gia bảo hiểm xã hội, có sự bảo hộ của Nhà nước theo pháp luật, nhằm bảo đảm an toàn cho người lao động và gia đình họ, đồng thời góp phần bảo đảm an toàn xã hội. Qua khái niệm về BHXH, ta thấy nổi lên hai điểm: - BHXH được thực hiện theo quy định của pháp luật, nếu trước kia BHXH được hình thành một cách tự phát, thì sau này sự tự phát đó đã được thay thế bằng những chính sách, những quy định cụ thể của mỗi nước, những chính sách, những quy định này là tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội và chính trị của mỗi nước ở từng thời kỳ. - Nguồn tài chính để thực hiện BHXH là sự đóng góp bắt buộc của người được bảo hiểm, người sử dụng lao động và sự bảo trợ của Nhà nước. Các nguồn hình thành này là hết sức quan trọng, nếu sự đóng góp bắt buộc của người lao động và chủ sử dụng lao động tạo nên quỹ BHXH thì sự bảo trợ của Nhà nước trong các trường hợp tỷ lệ lạm phát lên cao, sức mua của đồng tiền bị giảm sút cũng không kém phần quan trọng để bảo toàn quỹ. 1.1.3. Chức năng của bảo hiểm xã hội Là một chính sách xã hội quan trọng, BHXH có những chức năng sau:
- Một là, đảm bảo ổn định cuộc sống vật chất cho người lao động và gia đình khi họ mất hoặc giảm khả năng lao động. Một thực tế không thể tránh khỏi của phần lớn người lao động trong quá trình làm việc là những rủi ro do các nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau, làm cho thu nhập bị mất hoặc giảm sút. Trong các trường hợp này nếu không có sự bù đắp từ quỹ BHXH cho phần thu nhập bị mất hoặc giảm sút thì điều kiện sống của người lao động và gia đình họ sẽ gặp nhiều khó khăn. - Hai là, phân phối và phân phối lại thu nhập giữa những người lao động tham gia BHXH, quá trình này diễn ra theo hai cách: + Thứ nhất là phân phối lại thu nhập theo chiều ngang giữa những người lao động trẻ, khỏe và những người lao động già yếu; giữa người lao động đang làm việc với những người lao động đã nghỉ hưu; giữa những người độc thân và những người lao động có thân nhân phải nuôi dưỡng; giữa một bên là người lao động thường xuyên đóng BHXH nhưng chưa gặp rủi ro nên chưa hưởng, một bên là những người có đóng BHXH, gặp rủi ro như ốm đau; tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp… được trợ cấp trước, lúc này số tiền đóng BHXH của mọi người được chuyển giao cho một số ít người gặp rủi ro. + Thứ hai là sự phân phối lại thu nhập theo chiều dọc, quá trình phân phối này được thực hiện giữa người có thu nhập cao và người có thu nhập thấp. Thông thường những người có thu nhập cao mức đóng phí BHXH của họ cũng cao, trong khi đó, điều kiện ăn uống, sinh hoạt của đối tượng này thường đầy đủ hơn những người có thu nhập thấp, do vậy họ ít bị ốm đau hoặc các rủi ro khác so với những người có thu nhập thấp. Sự chuyển giao tiền và sức mua của tầng lớp có thu nhập cao sang tầng lớp có thu nhập thấp thông qua phân phối lại theo chiều dọc là một mục tiêu quan trọng của chính sách kinh tế - xã hội hiện đại. - Thứ ba là gắn lợi ích giữa người sử dụng lao động và người lao động với Nhà nước, điều này càng đặc biệt quan trọng trong nền kinh tế thị tr ường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Vì trên thực tế, nếu người lao động được bảo hiểm trước những rủi ro có thể xảy ra, họ sẽ yên tâm trong lao động, sản xuất, nâng cao năng suất, chất lượng sản phẩm cho xã hội. Ngược lại, người sử dụng lao động có phải bỏ ra một khoản phí đóng BHXH cho người lao động, thì bù lại họ nhận được những sản phẩm có
chất lượng cao, giá thành rẻ từ người lao động. Mặt khác, nếu không có sự can thiệp, quản lý của Nhà nước thông qua chính sách BHXH, thì trong nhiều trường hợp, người lao động bị đẩy ra khỏi cơ quan, doanh nghiệp mà không nhận được một sự bảo vệ quyền lợi nào. Vì vậy, thông qua chính sách BHXH, mối quan hệ người sử dụng lao động, người lao động và Nhà nước càng thêm chặt chẽ, gắn bó hơn. - Thứ tư là đảm bảo an toàn xã hội, gắn bó người lao động với xã hội. Dưới bất cứ một xã hội nào cũng vậy, người lao động khó tránh khỏi những rủi ro trong quá trình lao động và chính lúc này, nguồn thu nhập của họ bị mất hoặc bị giảm sút, cần phải được sự trợ giúp. Nếu trước đây, sự trợ giúp này mang tính tự phát, thì khi xã hội ngày càng phát triển, việc trợ giúp này đã dần được cụ thể hóa bằng các chế độ, chính sách cụ thể và do một hay một số tổ chức đứng ra chịu trách nhiệm, nhằm đảm bảo sự an toàn cho người lao động và gia đình họ. Chính sự đảm bảo này đã gắn bó người lao động với xã hội và càng thúc đẩy hơn nghĩa vụ của người lao động với xã hội. 1.1.4. Nguyên tắc hoạt động bảo hiểm xã hội - BHXH hoạt động theo nguyên tắc đóng, hưởng, cộng đồng chia sẻ rủi ro; lấy số đông, bù số ít, lấy của người đang làm việc trả cho người nghỉ hưởng chế độ BHXH. Đối với nước ta, khi nền kinh tế chuyển từ cơ chế tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường thì nguyên tắc này là hết sức cần thiết, vì chỉ có như vậy mới thực sự hình thành được quỹ BHXH, giảm "gánh nặng" cho ngân sách nhà nước, đồng thời đảm bảo sự công bằng giữa những người lao động tham gia và hưởng BHXH. - Mức hưởng phải thấp hơn tiền lương làm căn cứ đóng BHXH, nhưng thấp nhất cũng phải đảm bảo mức sống tối thiểu cho người hưởng BHXH. Việc quy định mức hưởng phải thấp hơn tiền lương là nguyên tắc bắt buộc của tất cả các nước, song thấp hơn bao nhiều còn tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội của mỗi nước ở các thời kỳ khác nhau. Nước ta quy định không được thấp hơn mức lương tối thiểu ở từng thời kỳ. - Quỹ BHXH phải tự chủ về tài chính, đây là nguyên tắc quan trọng trong chính sách BHXH của các nước và càng đặc biệt nổi lên trong điều kiện của nước ta, bởi vì nếu không thực hiện nguyên tắc này, quỹ BHXH lại nhanh chóng trở về thời kỳ trước
năm 1995, nghĩa là chỉ tồn tại trên danh nghĩa. Nguyên tắc tự chủ tài chính mặc dù hết sức quan trọng, nhưng cũng chỉ mang tương đối và khi áp dụng thì bị giới hạn trong hai quy tắc chủ yếu: + Thứ nhất: Các nguồn quỹ BHXH chỉ được sử dụng vào những mục đích do luật định như: chi các loại trợ cấp do luật định, phòng ngừa rủi ro và những chi phí quản lý cần thiết khác, nghĩa là tránh bị phân tán, sử dụng vào những mục đích khác, dù các mục đích đó có chính đáng hoặc cấp bách đến đâu. Quy tắc này có tính mệnh lệnh, không có gì phải bàn cãi. + Thứ hai: Các nguồn dự trữ của quỹ phải được đưa vào đầu tư để bảo toàn giá trị và tăng trưởng quỹ. Việc đầu tư của quỹ phải đảm bảo các yêu cầu sau: * An toàn: Mục đích của quỹ BHXH là đảm bảo chi trả lương hưu và trợ cấp BHXH cho người lao động. Vì vậy, quỹ BHXH dù có đầu tư vào lĩnh vực nào cũng phải đảm bảo an toàn cho khoản đầu tư đó. Đảm bảo an toàn không phải chỉ là bảo toàn được vốn đầu tư về danh nghĩa, mà còn là bảo toàn được cả giá trị thực tế của đầu tư, điều này càng đặc biệt quan trọng trong các thời điểm có lạm phát, giá sinh hoạt tăng lên khiến sức mua của đồng tiền bị giảm sút và phải điều chỉnh lại lương hưu. Nói cách khác, để đảm bảo an toàn cho quỹ BHXH thì phải lựa chọn lĩnh vực đầu tư để giảm thiểu rủi ro. * Hiệu quả: Hiệu quả của đầu tư (lãi đầu tư) là sự tăng lên toàn bộ giá trị đầu tư được tính trong một giai đoạn nhất định, thường là một năm. Lãi đầu tư làm tăng thu cho quỹ BHXH, đồng thời cho phép hạ tỷ lệ đóng góp hoặc ít nhất cũng không làm tăng tỷ lệ đóng góp của người lao động và người sử dụng lao động. * Khả năng thanh toán, hay tính lưu chuyển của vốn: yêu cầu này trực tiếp liên quan đến dự kiến lưu chuyển tiền mặt trong thu, chi của mỗi loại chế độ BHXH. Bất kỳ một vốn đầu tư nào từ nguồn dự trữ của quỹ BHXH, đều phải sẵn sàng đổi thành tiền mặt và có thể rút được tiền một cách nhanh chóng, tránh cho những khoản đầu tư vướng vào những vấn đề tồn khoản.
* Có ích cho kinh tế và xã hội, là một quỹ tài chính để thực hiện chính sách xã hội, do đó trong quá trình đầu tư phải lưu ý đến việc nâng cao phúc lợi cho dân cư, phải ra sức cải thiện chất lượng chung cho cuộc sống của đất nước. 1.2. Vai trò của bảo hiểm xã hội trong nền kinh tế thị trường Như phần trên ta đã khẳng định, BHXH là một chính sách xã hội lớn nhằm góp phần đảm bảo ổn định cuộc sống cho người lao động và gia đình họ trong các trường hợp bị mất hoặc giảm thu nhập do các nguyên nhân khác nhau. Vì vậy, BHXH có một vai trò hết sức quan trọng đối với mọi người lao động ở tất cả các quốc gia trên thế giới. Với các nước đã có nền kinh tế phát triển thì chính sách an sinh xã hội nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng ra đời và luôn gắn liền với nền kinh tế thị trường. Vì vậy, một trong những nguyên tắc cơ bản mà họ luôn phải tuân thủ là mọi người lao động có thu nhập đều bắt buộc phải tham gia BHXH; mức hưởng BHXH được tính toán dựa trên cơ sở của mức đóng BHXH sao cho quỹ BHXH phải đảm bảo chi trả đầy đủ, kịp thời các chế độ BHXH cho người lao động, đồng thời còn có phần quỹ "nhàn rỗi" để đầu tư tăng trưởng quỹ. Việc can thiệp của Chính phủ vào quỹ BHXH là rất hạn chế, thường chỉ trong các trường hợp đặc biệt như tỷ lệ lạm phát quá cao, làm cho sức mua của đồng tiền bị giảm sút. Đối với nước ta, từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì việc đổi mới cơ chế chính sách BHXH theo nguyên tắc có đóng BHXH mới được hưởng BHXH lại càng trở lên cấp thiết đã làm nổi bật vai trò quan trọng của BHXH trong nền kinh tế thị trường. Chúng ta có thể thấy được điều này qua thực tiễn: Thời kỳ nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, quỹ BHXH chỉ tồn tại trên danh nghĩa, còn thực chất thì không, mọi khoản kinh phí chi trả BHXH đều do ngân sách nhà nước bao cấp, do vậy hiện tượng chậm lương hưu của đối tượng từ 2-3 tháng, thậm chí là lâu hơn vẫn thường xuyên xảy ra làm ảnh hưởng đến đời sống của đối tượng đã khó khăn này càng khó khăn hơn. Từ năm 1995, cơ chế, chính sách BHXH có sự thay đổi cơ bản, mà một trong những thay đổi ấy là người lao động chỉ được hưởng BHXH khi bản thân họ và đơn vị sử
dụng họ phải đóng BHXH theo tỷ lệ do pháp luật quy định (người lao động đóng bằng 5% tiền lương tháng còn người sử dụng lao động đóng bằng 15% quỹ tiền lương) với qui định này từ năm 1995 đến năm 2003 quỹ BHXH đã có số thu trên 42.000 tỷ đồng để đảm bảo chi trả đầy đủ, kịp thời cho đối tượng do quỹ BHXH đảm bảo. Đến hết năm 2003 quỹ BHXH vẫn còn số dư trên 34.000 tỷ đồng để đầu tư bảo toàn, tăng trưởng quỹ. Việc hình thành quỹ BHXH trên thực tế và với số thu ngày càng tăng, đã góp phần giảm đáng kể "gánh nặng" cho ngân sách nhà nước trong việc bao cấp chi trả các chế độ BHXH, để có điều kiện đầu tư vào các lĩnh vực kinh tế - xã hội cần thiết khác. Ngoài ra, hiện nay Chính phủ đang đẩy mạnh quá trình đổi mới sắp xếp lại doanh nghiệp Nhà nước theo hướng cổ phần hóa, giao khoán, bán, cho thuê doanh nghiệp… thì hiện tượng người lao động dôi dư, bị mất việc làm là điều không tránh khỏi, thậm chí còn là một số lượng lớn. Trong điều kiện như vậy, nếu không có BHXH thì người lao động sẽ bị đẩy ra khỏi nơi làm việc mà không được đảm bảo về quyền lợi. Chỉ qua hai ví dụ trên chúng ta cũng đã làm rõ vai trò quan trọng của BHXH trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của nước ta hiện nay. 1.3. Khái quát về pháp luật quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội 1.3.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội Chính sách BHXH đã được hình thành và tổ chức thực hiện ở nước ta ngay từ những ngày đầu thành lập nước. Tuy nhiên, trong những năm đầu, chính sách BHXH mới chỉ giải quyết một số các yêu cầu cụ thể cấp thiết chứ chưa thực sự là một hệ thống chính sách đồng bộ và trong điều kiện này thì pháp luật về thu, chi BHXH cũng mới chỉ được quy định trong một số văn bản chẳng hạn theo Sắc lệnh số 105/SL ngày 14/6/1946 về việc cấp hưu bổng thì từ 1/1/1946 công chức phải đóng lưu niễn (phí bảo hiểm hưu trí) bằng 6-10% tiền lương và từ năm 1947 bằng 10%, Nhà nước hỗ trợ thêm bằng 7- 10% so với tổng quỹ lương công chức. Năm 1961, Điều lệ tạm thời về chế độ BHXH được ban hành và cũng từ đây chính sách BHXH của nước ta nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói
riêng mới được thực hiện một cách tương đối đầy đủ và đồng bộ với tư cách là một hệ thống chính sách. Thời điểm này Điều lệ quy định chỉ cơ quan, xí nghiệp, công trường, lâm trường (tức chỉ có chủ sử dụng lao động) nộp BHXH bằng 4,7% so với tổng quỹ tiền lương, còn người lao động không phải đóng BHXH [35]. Mức nộp này kéo dài đến năm 1986, sau đó ngày 30/6/1986 Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 181/HĐBT quy định kinh phí trích nộp BHXH do Tổng Liên đoàn Lao động thu là 5% để chi trả cho các chế độ BHXH ngắn hạn là ốm đau, thai sản và tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, còn số thu do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội quản lý là 10% để chi trả cho các chế độ BHXH dài hạn là hưu trí, tử tuất và mất sức lao động (trong số này để lại 2% cho cơ sở làm trợ cấp khó khăn cho công nhân viên chức). Từ năm 1993 Chính phủ xác định rõ quỹ BHXH được hình thành từ sự đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động, trong đó người lao động là 5% và người sử dụng lao động đóng 15% tổng quỹ tiền lương. Quy định này hiện vẫn đang được thực hiện [29], [30]. Trên đây là một số nét khái quát về sự hình thành và phát triển của pháp luật thu BHXH, còn về chi BHXH, Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH quy định chi cho các chế độ sau: - Trợ cấp ốm đau; - Trợ cấp thai sản; - Trợ cấp tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; - Trợ cấp mất sức lao động; - Trợ cấp hưu trí; - Trợ cấp chôn cất và trợ cấp vì mất người chủ gia đình (tiền tuất). Các chế độ trợ cấp này tùy vào điều kiện cụ thể, đối tượng sẽ được hưởng các mức khác nhau theo quy định của pháp luật. Các chế độ trên được thực hiện cho đến năm 1994, từ năm 1995 Chính phủ ban hành Điều lệ BHXH kèm theo Nghị định số 12/CP ngày 26/1/1995 quy định lại chỉ còn 5 chế độ, chế độ mất sức lao động không còn thực hiện nữa.
1.3.2. Các bộ phận cấu thành của pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội Thu, chi BHXH là những hoạt động chủ yếu, diễn ra thường xuyên của quá trình thực hiện chế độ, chính sách BHXH đối với người lao động tham gia và thụ hưởng BHXH. Cả hai hoạt động này đều liên quan trực tiếp đến nguồn thu và khả năng đáp ứng chi trả các chế độ BHXH của quỹ và điều này đã được pháp luật quy định rõ: - Về quản lý thu BHXH, không phải ngẫu nhiên mà các nhà hoạch định, xây dựng chính sách BHXH định ra một tỷ lệ bất kỳ mà phải dựa trên các căn cứ pháp luật, trong đó có các căn cứ chủ yếu sau: - Các chế độ và mức hưởng tối đa cho từng chế độ BHXH đã được Chính phủ quy định; - Giá trị thực tế của mức tiền lương tối thiểu ở các thời kỳ khác nhau; - Số người tham gia BHXH và dự kiến số tăng lên hàng năm. Trên cơ sở đó, các nhà hoạch định chính sách sẽ đề xuất tỷ lệ thu cụ thể để hình thành quỹ BHXH theo cơ cấu sau: + Phần thu của người sử dụng lao động; + Phần thu của người lao động; + Phần Nhà nước đóng góp, hỗ trợ thêm; + Phần thu khác. Đây là cơ cấu hiện tại, còn những năm trước đây cơ cấu này không phải lúc nào cũng có đủ các nội dung trên. Chẳng hạn, có thời kỳ người lao động không phải đóng BHXH, lại có thời kỳ người sử dụng lao động không phải đóng BHXH. Như vậy cơ cấu này không phải là cố định mà tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước qua từng giai đoạn phát triển. Tuy nhiên, trong điều kiện nền kinh tế thị trường thì các nội dung trong cơ cấu quỹ BHXH như trên là không thể thiếu được, chỉ có điều tỷ lệ đóng góp của từng bên tham gia có thể có sự thay đổi cho phù hợp với từng thời kỳ. Tiếp đến để đảm bảo các đối tượng tham gia đóng góp theo đúng tỷ lệ đã quy định thì pháp luật về quản lý
thu BHXH còn phải đưa ra các quy định cụ thể để buộc các chủ thể tham gia phải thi hành nghĩa vụ đóng BHXH theo quy định. Về quản lý chi BHXH: Trong quá trình hoạch định chính sách thì các chế độ, điều kiện và tỷ lệ được hưởng thường được xác định trước và cũng như pháp luật về quản lý thu BHXH; chế độ được hưởng, tỷ lệ hưởng cũng không thể tùy tiện định ra mà phải dựa trên các căn cứ pháp luật. Các căn cứ đó là: - Các nhu cầu vật chất tối thiểu để người lao động duy trì một cuộc sống bình thường, khi họ bị mất hoặc giảm thu nhập vì một lý do nào đó (căn cứ này thường được lấy bằng mức lương tối thiểu ở từng thời kỳ). - Những rủi ro chính mà người lao động thường mắc phải trong quá trình làm việc. - Căn cứ vào đặc thù riêng của người lao động phân theo giới tính và tuổi thọ bình quân của người dân. Căn cứ vào các nhu cầu trên và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước qua từng thời kỳ, các nhà hoạch định xây dựng chính sách sẽ định ra từng chế độ BHXH cụ thể với những điều kiện được hưởng cũng như tỷ lệ hưởng phù hợp. Về cơ bản, cơ cấu chi BHXH của nước ta nhìn chung là ổn định qua các thời kỳ, chỉ trừ những năm từ 1961 (năm trước khi Điều lệ tạm thời về các chế độ BHXH có hiệu lực thi hành) trở về trước do điều kiện kinh tế quá khó khăn, đối tượng tham gia còn ít nên các chế độ được hưởng mới chỉ tập trung vào hưu trí, còn các chế độ khác chưa có điều kiện để thực hiện. Hiện tại cơ cấu chi BHXH gồm: - Chi trả chế độ ốm đau; - Chi trả chế độ thai sản; - Chi trả chế độ tai nạn, bệnh nghề nghiệp; - Chi trả tiền tuất; - Chi trả lương hưu; - Chi trả mất sức lao động.
Từ năm 2002 còn có thêm chi nghỉ dưỡng sức phục hồi sức khỏe và chi khám chữa bệnh cho các đối tượng tham gia bảo hiểm y tế (BHYT). Pháp luật cũng quy định quỹ BHXH chỉ phải đảm bảo chi trả các chế độ trên cho những đối tượng hưởng lương hưu và trợ cấp BHXH từ năm 1995 trở đi, còn ngân sách nhà nước phải đảm bảo nguồn để chi trả cho các đối tượng đã nghỉ làm việc để hưởng chế độ hưu trí và trợ cấp BHXH từ năm 1994 trở về trước. Như vậy, trong cơ cấu nguồn kinh phí để chi trả BHXH có hai phần: Phần của ngân sách nhà nước và phần của quỹ BHXH. 1.3.3 Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về quản lý thu, chi bảo hiểm xã hội Chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng ban hành trong thời gian qua, về cơ bản đã giải quyết được các vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ hợp pháp của người lao động tham gia và hưởng BHXH, phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội và chính trị của đất nước qua từng thời kỳ. Đối với nước ta, chính sách BHXH được hình thành và thực thi trong những điều kiện kinh tế - xã hội hết sức khó khăn. Vì vậy, các quy định của pháp luật về đảm bảo tổ chức thực hiện chính sách BHXH ở thời kỳ đầu thường chỉ là giải quyết được một hoặc một số ít các chế độ BHXH chứ chưa thể có một hệ thống chính sách đồng bộ được. Mặt khác, nền kinh tế nước ta đã một thời gian dài hoạt động theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, nên ở thời kỳ này chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng cũng được hoạch định, xây dựng theo cơ chế này. Các quy định của pháp luật về quản lý thu, chi BHXH một khi không được hoạch định và xây dựng cho đúng với quy luật của nó, tức là phải đảm bảo lấy thu bù chi và có phần dư để đầu tư tăng trưởng, tất yếu sẽ dẫn đến những khó khăn, hạn chế trong khâu tổ chức thực hiện. Nhìn chung, các quy định của pháp luật về thu, chi BHXH ở thời kỳ này đã đóng vai trò quan trọng đối với việc ổn định đời sống của công nhân, viên chức và gia đình họ khi gặp rủi ro; đảm bảo an toàn xã hội. Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển đổi từ cơ chế tập trung, bao cấp sang cơ chế thị trường thì chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế, không còn phù hợp, thể hiện trên một số điểm chủ yếu sau:
- Đối tượng áp dụng BHXH còn hạn hẹp; đến trước thời điểm 1993 mới chỉ có 2,6 triệu công nhân viên chức thuộc khu vực Nhà nước được hưởng chính sách BHXH. Còn khoản trên 2 triệu lao động làm công, ăn lương trong các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và hàng chục triệu lao động là xã viên hợp tác xã tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp... chưa được tham gia và hưởng chính sách BHXH. - Mức đóng BHXH còn thấp, mặt khác việc tuân thủ quy định của pháp luật về thu BHXH chưa nghiêm, nên quỹ BHXH chưa đủ chi cho các chế độ BHXH. Kinh phí chi trả BHXH hàng năm chủ yếu do ngân sách nhà nước cấp. Theo qui định hàng tháng các cơ quan, đơn vị đóng 15% tổng quỹ tiền lương để thực hiện BHXH, trong đó phần Nhà nước thu theo kế hoạch là 8%, còn 2% để lại cơ sở để trợ cấp khó khăn cho người lao động. Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam thu 5% để chi cho 3 chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp. Quy định là vậy, nhưng do việc tổ chức thu phân tán, các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh kém hiệu quả, thua lỗ kéo dài nên trên thực tế số thu được là rất ít. Số chi BHXH do ngân sách nhà nước phải cấp bù ngày càng tăng, thường là trên 70%. - Chính sách BHXH làm thay cả các chính sách xã hội khác như: chính sách ưu đãi những người tham gia kháng chiến; chính sách về kế hoạch hóa gia đình; tinh giảm biên chế; lấy thời gian công tác quy đổi để hưởng BHXH, trước khi về hưu được nâng lương; tỷ lệ hưởng BHXH cao so với mức đóng… - Trợ cấp ốm đau trả thay tiền lương không phụ thuộc vào thời gian nghỉ ốm dài hay ngắn và không phân biệt giữa những người làm việc lâu năm với người làm việc ít năm. - Trợ cấp thai sản được hưởng chung là 6 tháng không còn phù hợp với tình hình sử dụng lao động nữ, đặc biệt là những đơn vị sử dụng nhiều lao động nữ. - Chi trả trợ cấp hưu trí, mất sức lao động xuất hiện nhiều bất cập. Chẳng hạn như: mức trợ cấp thay tiền lương khi nghỉ hưu thấp, không đảm bảo cuộc sống của người nghỉ hưu. 40% số người về hưu có mức lương hưu ngang với mức lương tối thiểu. Việc giảm tuổi đời, giảm số năm công tác để hưởng chế độ hưu trí đã dẫn đến độ dài bình quân nghỉ hưu dài hơn độ dài làm việc. Qua khảo sát của Bộ Lao động -
Thương binh và Xã hội, trong 950.000 người hưởng hưu ở thời điểm 1992 có 80% chưa hết tuổi lao động, 10% dưới 45 tuổi; thậm chí nhiều người về hưu ở độ tuổi 37, 38. Trong 359.000 người nghỉ mất sức lao động thì dưới 10% là thực sự ốm đau, mất sức, số còn lại vẫn còn khả năng lao động bình thường [24]. Trước những hạn chế trên, nếu chính sách BHXH nói chung và pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng không được sửa đổi, bổ sung thì ngân sách nhà nước cũng sẽ không còn khả năng để tiếp tục chi trả cho các chế độ BHXH nữa. Để khắc phục các hạn chế trên, ngày 22/6/1993 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/CP quy định tạm thời chế độ BHXH, đây có thể được coi là bước chuyển lớn nhất trong chính sách BHXH để phù hợp với nền kinh tế thị trường, nét đổi mới cơ bản ở đây là Chính phủ đã quy định rõ người lao động và chủ sử dụng lao động phải đóng BHXH mới được hưởng quyền lợi BHXH. Đây là nguyên tắc hết sức quan trọng để hình thành quỹ BHXH tập trung, hạch toán độc lập với ngân sách nhà nước, có khả năng đảm bảo chi trả đầy đủ, kịp thời các chế độ BHXH và phần dư ra để đầu tư tăng trưởng. Tiếp theo Chính phủ lại có những sửa đổi, bổ sung chế độ chính sách BHXH cho phù hợp với tình hình đổi mới ngày càng nhanh của đất nước, bằng việc ban hành Điều lệ BHXH áp dụng cho cán bộ, công chức, công nhân viên nhà nước và mọi người lao động kèm theo Nghị định số 12/CP ngày 26/1/1995 và Nghị định số 45/CP ngày 15/7/1995 áp dụng đối với sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, hạ sĩ quan, bình sĩ quân đội và công an nhân dân. Việc ban hành và thực hiện Điều lệ BHXH mà trong đó nguyên tắc quan trọng nhất là có đóng BHXH mới được hưởng quyền lợi BHXH trong hơn 9 năm qua đã đem lại những kết quả rất tích cực, số thu BHXH ngày càng lớn, số chi do ngân sách nhà nước cấp giảm dần, sự công bằng về quyền lợi và nghĩa vụ của người lao động trong việc tham gia BHXH đã cơ bản được đảm bảo… Tuy nhiên, để đáp ứng xu thế phát triển kinh tế - xã hội theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế thì quy định của pháp luật về quản lý thu, chi BHXH trong thời gian qua cũng đã bộc lộ một số hạn chế, trong đó tập trung chủ yếu vào:
- Đối tượng tham gia BHXH tuy đã được mở rộng và phát triển nhưng vẫn còn hạn hẹp. Hiện cả nước có khoảng trên 40 triệu lao động, trong đó khoảng trên 10 triệu lao động có quan hệ lao động nhưng mới có gần 6 triệu người tham gia BHXH bắt buộc và số này chủ yếu vẫn là lao động thuộc khu vực nhà nước; số lao động làm việc ở các cơ sở sản xuất, kinh doanh ngoài quốc doanh, kể cả các doanh nghiệp liên doanh và 100% vốn đầu tư nước ngoài tham gia BHXH còn thấp, chỉ chiếm khoảng 15 - 20% trong tổng số lao động phải tham gia theo luật định. Hạn chế này đã ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng chi trả và tốc độ tăng trưởng của quỹ BHXH. - Mức hưởng của người lao động chưa tương ứng với mức đóng, quy định mức hưởng hiện nay tuy cao, những người về hưu đời sống vẫn khó khăn, do giá trị thực tế của tiền lương nước ta còn thấp. - Quyền lợi về BHXH của người lao động chưa công bằng, người đóng ít về hưu sớm, hưởng chế độ thời gian dài, ngược lại người đóng BHXH dài chưa hưởng chế độ hưu hoặc mới hưởng một vài năm đã chết mà không có thân nhân đủ điều kiện hưởng tuất hàng tháng thì chỉ được hưởng tối đa 12 tháng lương hoặc trợ cấp. Chính sách chưa khuyến khích người lao động đóng cao hưởng cao. - Các quy định của pháp luật về xử lý các vi phạm về nghĩa vụ đóng BHXH chưa chặt chẽ, chưa có cơ chế rõ ràng do vậy tỷ lệ thất thu BHXH còn rất lớn, ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng chi trả và tăng trưởng của quỹ BHXH. Trước những hạn chế, bất cập trên, đòi hỏi chính sách BHXH nói chung và quy định của pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung cho hoàn thiện để phù hợp với tình hình mới của đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa. Tóm lại, thực tiễn hoạt động thu, chi BHXH qua từng thời kỳ, nhất là từ thời kỳ đổi mới của đất nước, chúng ta thấy rằng việc phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới các quy định của pháp luật về thu, chi BHXH là tất yếu khách quan và là nhu cầu cần thiết để tiến tới hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính sách BHXH nói chung và các quy định pháp luật về quản lý thu, chi BHXH nói riêng. Minh chứng cho kết luận trên ta có thể tham khảo qua con số sau: Theo thống kê chưa đầy đủ của Bảo hiểm xã