Luận văn: Mối quan hệ giữa ban quản lý khu kinh tế Dung Quất với chính quyền địa phương

Chia sẻ: Hera_02 Hera_02 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:0

Thêm vào BST

Báo xấu

81
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn: Mối quan hệ giữa ban quản lý khu kinh tế Dung Quất với chính quyền địa phương với mục tiêu nghiên cứu sự hình thành và phát triển của mô hình ban quản lý đối với các khu vực lãnh thổ đặc thù trong hệ thống chính quyền, từ đó lý giải sự tồn tại, xác định vị trí và vai trò của mô hình này trong hệ thống chính quyền địa phương;...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn: Mối quan hệ giữa ban quản lý khu kinh tế Dung Quất với chính quyền địa phương

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Ngày tháng năm 2012 Tác giả Trà Thanh Danh
ii LỜI CẢM ƠN Đầu tiên, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với ba mẹ tôi, vợ và những người thân yêu trong gia đình của tôi, những người đã luôn sát cánh ủng hộ, tạo điều kiện cho tôi trong suốt thời gian của khóa học. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy Phạm Duy Nghĩa, người đã có những trao đổi chân thành, cởi mở với tôi trong suốt quá trình học tại trường và cho tôi những lời khuyên bổ ích, giúp tôi hoàn thành được luận văn này. Tôi xin gửi đến các cán bộ của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất, Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn, Sở Tài nguyên và Môi trường Quảng Ngãi lời biết ơn sâu sắc vì sự giúp đỡ tận tình trong tham gia phỏng vấn và cung cấp thông tin giúp tôi hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn quý Thầy Cô của Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright đã nhiệt tình giúp đỡ, truyền đạt cho tôi những kiến thức và kinh nghiệm quý báu, cũng như tạo môi trường thuận lợi cho tôi học tập, nghiên cứu tại trường. Và sau cùng tôi xin gửi lời cám ơn đến các bạn học viên MPP3, những người đã luôn quan tâm giúp đỡ tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập tại trường. Ngày tháng năm 2012 Trà Thanh Danh
iii TÓM TẮT Xuất hiện đầu tiên từ năm 2003, mô hình khu kinh tế ven biển của Việt Nam đã có gần 10 năm hoạt động. Do nằm trên địa bàn bao gồm cả dân cư và các cơ sở công nghiệp, đô thị với ranh giới mềm có tính chất gần giống với lãnh thổ nên khu kinh tế có tính chất khác hẳn so với khu công nghiệp nhưng quản lý nhà nước trên khu kinh tế lại không khác nhiều so với khu công nghiệp, thiết chế quản lý nhà nước trên khu kinh tế thông qua ban quản lý khu kinh tế vẫn chưa được xác lập một vị trí rõ ràng trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương cho đến địa phương. Hơn nữa, với một hệ thống nhiều văn bản khác nhau quy định về chức năng quản lý nhà nước của ban quản lý và sự rối rắm, thiếu rõ ràng trong phân cấp, ủy quyền thực hiện các chức năng này đã làm cho việc quản lý nhà nước của ban quản lý trên địa bàn khu kinh tế gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Cùng trong bối cảnh đó, khu kinh tế Dung Quất với mức độ phát triển cao nhất trong các khu kinh tế trên toàn quốc, để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trực tiếp trên địa bàn, Ban quản lý phải phối hợp với các cơ quan trong hệ thống chính quyền địa phương, nhưng chất lượng công tác phối hợp thấp đang làm giảm hiệu quả của quản lý nhà nước trên địa bàn. Để cải thiện tình trạng này, việc Chính phủ phải xác định rõ vị trí của mô hình Ban quản lý khu kinh tế là rất cần thiết, làm cơ sở để tổ chức thực hiện ở địa phương. Ở cấp độ địa phương, do hạn chế về không gian chính sách nên việc ban hành quy chế phối hợp với mức độ chi tiết trong nội dung, quy trình phối hợp lẫn mối quan hệ ngang giữa các cơ quan thuộc Ban quản lý khu kinh tế với các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân huyện sẽ cải thiện được chất lượng của quản lý nhà nước trên địa bàn. Cùng với đó là các giải pháp thực thi thông qua mô hình các Tổ công tác, bố trí nhân sự cấp phó của Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn kiêm cấp phó của Ban quản lý khu kinh tế Dung Quất sẽ làm tăng trách nhiệm giải trình trong hệ thống, giúp cho quản lý nhà nước trên địa bàn hiệu quả hơn.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ ii TÓM TẮT ............................................................................................................................. iii MỤC LỤC ............................................................................................................................ iv DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT........................................................................................ vi CÁC KHÁI NIỆM ............................................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH .............................................................................................................. ix DANH MỤC BẢNG .............................................................................................................. x DANH MỤC HỘP ................................................................................................................ xi 1. PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách ......................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn............................................................ 4 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 5 1.4. Phương pháp luận ............................................................................................................ 5 1.5 Cấu trúc dự kiến của đề tài................................................................................................ 6 2. MÔ HÌNH BAN QUẢN LÝ TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH ....................................... 7 2.1. Lịch sử và phát triển của mô hình Ban quản lý Khu chế xuất, Khu công nghiệp ............... 7 2.2 Cơ quan quản lý các Ban quản lý Khu công nghiệp, Khu chế xuất và Khu công nghệ cao 10 2.3 Sự ra đời của khu kinh tế, đòi hỏi mới của quản lý nhà nước............................................11 3. KHU KINH TẾ DUNG QUẤT..........................................................................................14 3.1. Sự ra đời và phát triển của mô hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất ............................14
v 3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi ...........................................................................................................................17 3.3 Mối quan hệ của Ban với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn, Ủy ban nhân dân các xã trên địa bàn khu kinh tế ...........................................................19 4. SỰ PHỐI HỢP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở CÁC LĨNH VỰC QUAN TRỌNG ........................................................................................22 4.1 Lập, quản lý và thực hiện quy hoạch ................................................................................22 4.2 Quản lý đất đai ................................................................................................................23 4.3 Quản lý môi trường .........................................................................................................26 4.4 Quản lý lao động .............................................................................................................29 5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................................................31 5.1 Đối với Chính phủ ...........................................................................................................32 5.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi .....................................................................34 KẾT LUẬN...........................................................................................................................37 TÀI LIỆU THAM KHẢO .....................................................................................................38 PHỤ LỤC HÌNH ...................................................................................................................43 PHỤ LỤC BẢNG .................................................................................................................51 PHỤ LỤC HỘP .....................................................................................................................77
vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BQL Ban quản lý BVMT bảo vệ môi trường CKBVMT cam kết bảo vệ môi trường CP Chính phủ CQĐP chính quyền địa phương ĐKKD đăng ký kinh doanh ĐMC đánh giá môi trường chiến lược ĐTM đánh giá tác động môi trường GCN Giấy chứng nhận HĐND Hội đồng nhân dân HĐBT Hội đồng Bộ trưởng KCN khu công nghiệp KCNC khu công nghệ cao KCX khu chế xuất KKT khu kinh tế LĐTBXH Lao động, Thương binh và Xã hội QLNN quản lý nhà nước TNMT Tài nguyên và môi trường TTPTQĐ Trung tâm phát triển quỹ đất UBND Ủy ban nhân dân
vii CÁC KHÁI NIỆM 1. Phân cấp quản lý nhà nước: là quá trình chuyển giao quyền hạn, trách nhiệm từ cấp trung ương xuống các cơ quan cấp địa phương, hoặc chuyển giao trách nhiệm đó cho khu vực tự nhân, nhờ đó các quy trình điều hành cũng như phục vụ có hiệu quả cao hơn và đáp ứng nhanh hơn các yêu cầu của xã hội (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, tr.10). 2. Ủy quyền: là việc trao cho chính quyền cấp dưới quyền ra quyết định và quản lý trong khuôn khổ các hướng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, tr.10). 3. Phân quyền: là việc chuyển giao hoàn toàn chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính của chính quyền cấp trên cho các đơn vị chính quyền cấp dưới (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, tr.10). 4. Quản lý nhà nước: là hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua công cụ pháp luật tác động vào các mối quan hệ trong xã hội để quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội. 5. Chính quyền địa phương: là hệ thống các cơ quan nhà nước bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương (Trương Đắc Linh, 2001). 6. Khu kinh tế: là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt với môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008). 7. Khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008). 8. Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo
viii điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008). 9. Khu kinh tế cửa khẩu là khu kinh tế hình thành ở khu vực biên giới đất liền có cửa khẩu quốc tế hoặc cửa khẩu chính và được thành lập theo các điều kiện, trình tự và thủ tục pháp luật quy định (Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế, ngày 14/3/2008). 10. Khu công nghệ cao: là khu kinh tế - kỹ thuật đa chức năng, có ranh giới xác định nhằm nghiên cứu - phát triển và ứng dụng công nghệ cao, ươm tạo doanh nghiệp công nghệ cao, đào tạo nhân lực công nghệ cao và sản xuất, kinh doanh sản phẩm công nghệ cao. Trong Khu công nghệ cao có thể có khu chế xuất, kho ngoại quan, khu bảo thuế và khu nhà ở (Nghị định số 99/2003/NĐ-CP của Chính phủ về ban hành Quy chế khu công nghệ cao, ngày 28/8/2003). 11. Trách nhiệm giải trình: là việc có thể sử dụng các thông tin chính xác và dễ tiếp cận để đánh giá xem một công việc có được thực hiện tốt hay không. Trách nhiệm giải trình cũng gồm có các cơ chế khen thưởng, xử phạt để khuyến khích tính hiệu quả. Trong đề tài này chỉ đề cập đến trách nhiệm giải trình đảm bảo việc tuân thủ, cá nhân, tổ chức chú trọng tới các nguyên tắc, quy định và kiểm soát đưa từ trên xuống, nhấn mạnh tới sự tuân thủ các quy định và hướng dẫn trong một hệ thống cấp bậc (Ngân hàng thế giới, 2009).
ix DANH MỤC HÌNH Hình 3.1: Sơ đồ quy trình phối hợp ........................................................................................43 Hình 3.2: Sơ đồ quản lý nhà nước trên địa bàn khu kinh tế (khi không có Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất) ................................................................................................................44 Hình 3.3: Sơ đồ quản lý nhà nước trên địa bàn khu kinh tế khi có Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất .............................................................................................................................45 Hình 4.1: Phối hợp trong lập quy hoạch .................................................................................46 Hình 4.2 Qui trình bồi thường và hỗ trợ, tái định cư ..............................................................47 Hình 4.3: Quy trình xử lý vướng mắc. ...................................................................................48 Hình 4.4: Quy trình kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường đối với các dự án trên địa bàn Khu kinh tế Dung Quất .................................................................................................................49 Hình 4.5: Quy trình giải quyết tranh chấp lao động ................................................................50
x DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1 Sự phát triển của mô hình ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế ................................................................................................................................51 Bảng 2.2: Số lượng các bộ, cơ quan thuộc CP và cơ quan thuộc Thủ tướng ...........................55 Bảng 2.3: Các khu kinh tế cửa khẩu .......................................................................................56 Bảng 2.4: Các khu kinh tế ven biển ở Việt Nam tính đến tháng 3 năm 2008 ..........................60 Bảng 2.5: Thay đổi của mô hình quản lý Khu kinh tế Dung Quất theo thời gian ....................64 Bảng 3.1: Vốn ngân sách dành cho đầu tư phát triển của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất .. ................................................................................................................................69 Bảng 4.1: Những hạn chế, vướng mắc của các quy định pháp luật về quản lý môi trường Khu kinh tế ................................................................................................................................70 Bảng 4.2: Hiện trạng môi trường của Khu kinh tế Dung Quất ................................................74 Bảng 4.3: Một số kết quả quản lý nhà nước về môi trường tại Khu kinh tế Dung Quất...........75 Bảng 4.4: Số lượng lao động trên địa bàn Khu kinh tế Dung Quất .........................................76 Bảng 4.5: Một số kết quả quản lý nhà nước về lao động của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất ................................................................................................................................76
xi DANH MỤC HỘP Hộp 2.1: Cơ sở ra đời của Nghị định số 322 ..........................................................................77 Hộp 2.2: Nhân sự Ban quản lý ...............................................................................................77 Hộp 2.3: Tình trạng pháp lý của các khu kinh tế cửa khẩu .....................................................78 Hộp 2.4: Đặc điểm của Khu kinh tế Dung Quất .....................................................................79 Hộp 3.1: Nội dung quản lý nhà nước đối với khu kinh tế .......................................................79 Hộp 4.1: Kết quả phỏng vấn ..................................................................................................80 Hộp 4.2: Thanh tra và xử phạt vi phạm hành chính ................................................................81 Hộp 4.3: Vi phạm và xử phạt vi phạm ...................................................................................82 Hộp 4.4: Nội dung quản lý nhà nước về đất đai .....................................................................83 Hộp 4.5: Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường trên địa bàn Khu kinh tế Dung Quất...................84 Hộp 4.6: Các loại xác nhận thuộc thẩm quyền của UBND xã .................................................85 Hộp 4.7: Nguyên nhân của sự thiếu tin tưởng trong phối hợp với các xã ................................86 Hộp 4.8: Trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của UBND các cấp ................87 Hộp 4.9: Trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của Ban quản lý Khu kinh tế .... ................................................................................................................................88 Hộp 4.10: Nội dung quản lý nhà nước về lao động trên địa bàn khu kinh tế ...........................89 Hộp 4.11: Nhiệm vụ quản lý lao động của Ban quản lý Khu kinh tế ......................................90
1 1. PHẦN MỞ ĐẦU 1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách Việt Nam bắt đầu công cuộc “đổi mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam. Kể từ đó, đất nước đã trải qua quá trình cải cách mạnh mẽ mang tính định hướng thị trường (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008). Từ những năm đầu của cải cách, với mong muốn tạo ra những khu vực có cơ sở hạ tầng tốt với thủ tục hành chính thuận lợi để thu hút đầu tư nước ngoài, ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện các khu vực lãnh thổ theo mệnh lệnh hành chính, có hoạt động kinh tế và quản lý nhà nước (QLNN) đặc thù. Đầu tiên là sự ra đời các khu chế xuất (KCX) Tân Thuận, Linh Trung ở thành phố Hồ Chí Minh vào năm 1991. Sau đó Nghị định 192 ngày 28/12/1994 về ban hành Quy chế khu công nghiệp (KCN) đã tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của hàng loạt KCN trên cả nước. Đến năm 1998 mô hình khu kinh tế (KKT) cửa khẩu ra đời và sau đó là mô hình KKT ven biển với KKT mở Chu Lai vào năm 2003. Hàng loạt KCN, KCX và KKT đã được thành lập trên cả nước không những chỉ để thu hút đầu tư nước ngoài mà còn được xem như là giải pháp thúc đẩy phát triển nông thôn (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006). Tính đến tháng 6 năm 2011, cả nước đã có 15 KKT ven biển, 29 KKT cửa khẩu, 173 KCN/KCX (trên tổng số hơn 260 khu) đang hoạt động (Lê Tuấn Dũng, 2011). Trong xu thế đó, năm 1996 KCN Dung Quất được thành lập với quy mô diện tích khoảng 14.000 ha. Tháng 3/2005, trên cơ sở KCN Dung Quất, Chính phủ (CP) đã thành lập KKT Dung Quất với diện tích khoảng 10.300 ha, trên địa bàn 09 xã của huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi. Đến cuối năm 2011, KKT Dung Quất đã cấp giấy chứng nhận đầu tư cho 111 dự án với tổng vốn đăng ký là 8 tỷ USD (trong đó có 98 dự án trong nước với tổng vốn đăng ký là 75.080,61 tỷ đồng; 13 dự án nước ngoài với tổng vốn đăng ký là 3.745,15 triệu USD); có 67 dự án đã đi vào hoạt động sản xuất - kinh doanh. Địa bàn KKT vừa có cơ sở công nghiệp lớn đang hoạt động như: tổ hợp lọc hóa dầu, nhà máy đóng tàu, cảng nước sâu, tổ hợp công nghiệp nặng Doosan,… còn có 16 khu tái định cư cho người dân bị thu hồi đất (với tổng quy mô
2 2.275 lô đất tái định cư), bệnh viện, trường học, hàng trăm khu dân cư tự nhiên tại các xã với dân số 71.426 người1. QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất là mô hình Ban quản lý (BQL) KKT do Thủ tướng CP thành lập, trực thuộc Thủ tướng CP, sau đó được chuyển giao về cho Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Quảng Ngãi. Hiện nay, BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, thực hiện chức năng QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất theo quy định của pháp luật, quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong KKT2. Tuy nhiên, BQL KKT Dung Quất lại không phải là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh. Trong khi đó, bộ máy chính quyền của Việt Nam hiện được tổ chức theo mô hình chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP) ba cấp tỉnh, huyện và xã. Do đó, trên cùng địa bàn KKT Dung Quất, vừa tồn tại chức năng QLNN của UBND tỉnh, của UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã theo phân cấp của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND năm 2003, lại vừa có chức năng quản lý trực tiếp của BQL KKT Dung Quất. BQL được giao thực hiện chức năng quản lý trực tiếp đối với KKT, nhưng thực tế chủ yếu thực hiện quản lý các hoạt động về phát triển kinh tế như: quy hoạch, kế hoạch, xây dựng, đầu tư, sử dụng vốn ngân sách,… Nhiệm vụ quản lý các hoạt động về xã hội, quản lý dân cư, an ninh, bảo vệ môi trường (BVMT) khu dân cư,… chủ yếu do CQĐP phụ trách. Quá trình đầu tư của một dự án thường liên quan tới nhiều khâu, nhiều hoạt động từ kinh tế đến xã hội, an ninh quốc phòng,… và QLNN trên địa bàn không chỉ đơn thuần là quản lý các nhà đầu tư nên đã dẫn tới hiện tượng chồng chéo trong công tác QLNN. Bên cạnh đó, việc phối hợp thực hiện nhiệm vụ giữa các thiết chế liên quan (BQL với chính quyền các cấp trên địa bàn KKT, các sở, ban ngành cấp tỉnh) còn thiếu gắn kết nên nảy sinh hiện tượng nhiều cơ quan cùng quản lý 1 Số liệu lấy từ Báo cáo đánh giá công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư giai đoạn 2005 – 2010 của UBND huyện Bình Sơn. Riêng số liệu dân số tính cho địa bàn 09 xã thuộc KKT Dung Quất, lấy từ Cục Thống kê tỉnh Quảng Ngãi. 2 Xem thêm Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP quy định về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008, Điều 36.
3 nhưng không rõ trách nhiệm và nhiều vấn đề phát sinh chậm được giải quyết. Một số vướng mắc trong QLNN trên địa bàn khi có mô hình BQL: (i) BQL KKT Dung Quất được trao nhiều chức năng và thẩm quyền trong quản lý hành chính trên địa bàn nhưng không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đã làm giảm hiệu lực quản lý của Ban. (ii) BQL KKT Dung Quất được giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư vào khu kinh tế (trong số diện tích đất được UBND tỉnh thu hồi và giao cho Ban). Nhưng quản lý đất đai được phân cấp cho UBND tỉnh, UBND huyện và UBND xã tùy thuộc vào nội dung quản lý, việc thu hồi đất và giải phóng mặt bằng trên địa bàn khu kinh tế liên quan đến rất nhiều cơ quan ở cả ba cấp của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp huyện và cấp xã. Ban quản lý thành lập Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất có chức năng thực hiện việc bồi thường, thu hồi đất trên địa bàn KKT, và UBND huyện Bình Sơn cũng có tổ chức trực thuộc làm nhiệm vụ bồi thường, thu hồi đất (Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện) là trùng lắp về chức năng, nhiều đầu mối phối hợp trong thu hồi đất trên địa bàn, các dự án thu hồi đất do Trung tâm Phát triển quỹ đất của huyện thực hiện luôn nhanh hơn, ít phát sinh khiếu kiện và vướng mắc hơn so với các dự án do Trung tâm Phát triển quỹ đất Dung Quất thực hiện (UBND huyện Bình Sơn, 2011). (iii) KKT Dung Quất với cảng nước sâu Dung Quất là lợi thế chính được giới thiệu trong thu hút đầu tư. Tuy nhiên cơ quan quản lý Cảng Dung Quất không thuộc BQL KKT Dung Quất, cũng không phải là cơ quan thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi mà là cơ quan trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam (thuộc Bộ Giao thông và Vận tải). BQL KKT Dung Quất không có quyền chủ động trong quản lý, khai thác cảng Dung Quất để phục vụ cho mục tiêu thu hút đầu tư của mình. Trong khi đó, Thủ tướng CP vừa phê duyệt quy hoạch mở rộng khu kinh tế Dung Quất từ 10.300ha thành 45.332ha, phạm vi khu kinh tế nằm trên 22 xã thuộc 02 huyện Sơn Tịnh, Bình
4 Sơn và bao gồm toàn bộ huyện đảo Lý Sơn, tỉnh Quảng Ngãi3 càng đặt ra tính cấp thiết phải có giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN trên địa bàn KKT. Từ thực tiễn QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất như nêu trên, đề tài này nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP nhằm có cái nhìn tổng quan về mô hình QLNN đối với KKT Dung Quất hiện nay, vị trí và vai trò của BQL KKT Dung Quất trong bộ máy CQĐP, nhận diện các nguyên nhân để tìm kiếm giải pháp cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn KKT. 1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn 1.2.1 Mục tiêu của đề tài: Đề tài nghiên cứu về sự hình thành và phát triển của mô hình BQL đối với các khu vực lãnh thổ đặc thù trong hệ thống chính quyền, từ đó lý giải sự tồn tại, xác định vị trí và vai trò của mô hình này trong hệ thống CQĐP, liên hệ trực tiếp đến BQL KKT Dung Quất. Từ vị trí của mô hình BQL KKT, đề tài xác định các lĩnh vực trọng tâm cần có sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP trong QLNN trên địa bàn. Qua đó tìm kiếm các giải pháp nhằm phân định rõ trách nhiệm quyền hạn và cải thiện chất lượng của hoạt động phối hợp trong QLNN đối với lĩnh vực trọng tâm trên địa bàn KKT. 1.2.2 Câu hỏi nghiên cứu: Câu hỏi 1: BQL KKT Dung Quất có vị trí như thế nào trong hệ thống CQĐP? Câu hỏi 2: Các lĩnh vực QLNN nào trên địa bàn KKT Dung Quất cần có sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP? Câu hỏi 3: Làm thế nào để cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất với CQĐP, hay cải thiện chất lượng của công tác QLNN trên địa bàn? 1.2.3 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Kết quả nghiên cứu của đề tài không những sẽ đóng góp một góc nhìn cho quá trình tìm kiếm và xây dựng mô hình QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất, mà còn có thể khái quát rộng ra 3 Quyết định số 124/QĐ-TTg của Thủ tướng CP phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng KKT Dung Quất tỉnh Quảng Ngãi đến năm 2025, ngày 20/01/2011.
5 cho cả 15 KKT hiện đang hoạt động trên cả nước, giúp mang lại cái nhìn tổng quát về chức năng QLNN của mô hình BQL đặt trong mối quan hệ với CQĐP ba cấp đối với các KKT, từ đó có thể xác định những nguyên tắc trong phân quyền, ủy quyền cũng như công tác phối hợp để thực hiện tốt chức năng QLNN trên địa bàn các KKT này. 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1.3.1 Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là BQL KKT Dung Quất, một số cơ quan trong bộ máy chính quyền tỉnh Quảng Ngãi và mối quan hệ giữa BQL KKT với các cơ quan này trong thực hiện các hoạt động QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất. 1.3.2 Địa bàn nghiên cứu: Nghiên cứu tại tỉnh Quảng Ngãi, trọng tâm chủ yếu là trên địa bàn KKT Dung Quất. Có kết hợp tham khảo kinh nghiệm thành công trong QLNN của một số KCN, KCX, KKT chọn lọc trên toàn quốc. 1.3.3 Giới hạn phạm vi nghiên cứu: Đề tài này không hướng đến việc nghiên cứu thiết lập một mô hình chính quyền mới cho KKT Dung Quất, mà chỉ nghiên cứu mối quan hệ giữa BQL KKT với CQĐP và sự phối hợp giữa BQL với CQĐP để tìm kiếm các giải pháp về mặt thực thi trên cơ sở các thiết chế quản lý hiện đang tồn tại nhằm cải thiện chất lượng của sự phối hợp. Đề tài quan sát và thu thập số liệu từ năm 2005 đến năm 2011 để dùng cho phân tích. 1.4. Phương pháp luận Để đạt được mục tiêu và trả lời các câu hỏi nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính: (i) Sử dụng phương pháp nghiên cứu lịch sử, dựa trên cơ sở lý thuyết về phân cấp và trao quyền phân tích quá trình hình thành và phát triển của mô hình QLNN bằng thiết chế “BQL” đối với các khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (KCN, KCX, KKT) trong xu thế phân quyền của hệ thống chính quyền từ trung ương xuống địa phương. Từ đó xác định vị trí và vai trò của
6 mô hình BQL trong hệ thống CQĐP ba cấp, cách thức phân quyền, đồng thời phát hiện ra các nguyên nhân dẫn đến sự bất cập trong QLNN bằng mô hình BQL, việc gì và lĩnh vực nào cần phân quyền, ủy quyền cho BQL và việc gì thì không, cơ chế ủy quyền nào là hiệu quả. (ii) Nghiên cứu các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn của BQL KKT Dung Quất đặt trong tương quan với các cơ quan thuộc CQĐP (phương pháp phân tích tài liệu), kết hợp với việc sử dụng kết quả điều tra, phỏng vấn các cán bộ công tác tại các sở, ngành thuộc UBND tỉnh, của BQL, của UBND huyện Bình Sơn (phương pháp phỏng vấn sâu) để xác định được các lĩnh vực then chốt trong phối hợp và thực tế của công tác phối hợp hiện nay trong QLNN ở từng lĩnh vực đó. Từ đó tìm kiếm các giải pháp để có thể cải thiện chất lượng của công tác phối hợp. Đề tài kết hợp sử dụng nguyên tắc về trách nhiệm giải trình trong hệ thống hành chính nhằm phát hiện giải pháp cải thiện chất lượng trong phối hợp. (iii) Ngoài ra, đề tài sẽ nghiên cứu kinh nghiệm thành công của một số BQL (các KCN, KCX, KKT hoặc khu đô thị mới) để đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện chất lượng của công tác phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất và CQĐP, qua đó giúp công tác QLNN trên địa bàn được hiệu quả hơn. 1.5 Cấu trúc dự kiến của đề tài Đề tài dự kiến sẽ bao gồm năm phần: phần 1 giới thiệu về đề tài; phần 2 nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của mô hình BQL trong hệ thống chính quyền; phần 3 nghiên cứu cụ thể quá trình phát triển của BQL KKT Dung Quất; phần 4 tìm hiểu về vị trí, mối quan hệ của BQL KKT trong hệ thống CQĐP; phần 5 sẽ đưa ra kết luận và kiến nghị các giải pháp giúp cải thiện chất lượng QLNN của BQL KKT Dung Quất.
7 2. MÔ HÌNH BAN QUẢN LÝ TRONG BỘ MÁY HÀNH CHÍNH 2.1. Lịch sử và phát triển của mô hình Ban quản lý Khu chế xuất, Khu công nghiệp Khu chế xuất Việt Nam bắt đầu công cuộc “Đổi Mới” từ sau năm 1986 bằng quyết tâm chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam. Hàng loạt văn bản luật sau đó được ban hành như: Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, Luật Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam ngày 30/6/1990, Luật Công ty năm 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990,... đã thay đổi và xác định lại chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền, trao thêm quyền cho các tổ chức, cá nhân hoạt động kinh doanh trên thị trường, phản ánh xu hướng cải cách mang tính định hướng thị trường, đồng thời khởi đầu cho quá trình phân cấp và trao quyền trong hệ thống (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008, tr. 8 - 9). Trong những năm đầu của quá trình Đổi Mới, học tập kinh nghiệm thành công từ mô hình KCX của các nước Đông Á, CP Việt Nam đã có ý tưởng thành lập các khu vực tập trung có cơ sở hạ tầng đặc biệt để có thể thu hút đầu tư nước ngoài bằng nhiều ưu đãi với ít thủ tục hành chính (Mazur, Dapice và Vũ Thành Tự Anh, 2006, tr.10). Để hiện thực hóa ý tưởng đó, Hội đồng Bộ trưởng (HĐBT) đã ban hành Quy chế KCX làm cơ sở cho sự ra đời của các KCX4 (thực tế Nghị định này hình thành dựa trên tiến trình thành lập KCX đầu tiên của nước ta, xem Hộp 2.1). Và KCX đầu tiên của cả nước, đã được thành lập ngày 25/11/19915. Để quản lý hoạt động của KCX này, BQL KCX Tân Thuận cũng đã được Chủ tịch HĐBT thành lập, là cơ quan trực thuộc Chủ tịch HĐBT, với Trưởng ban và thành viên đều do Chủ tịch HĐBT bổ nhiệm6. Đây là mô hình cơ quan quản lý khu vực lãnh thổ đặc biệt đầu tiên xuất hiện trong hệ thống bộ máy chính quyền trung ương của Việt Nam, lúc này được tổ chức gồm HĐBT và các Bộ, Ủy ban nhà nước trực thuộc HĐBT. 4 Nghị định số 322-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quy chế Khu chế xuất, ngày 18/10/1991. 5 Quyết định số 394/CT của Chủ tịch HĐBT về việc thành lập Khu chế xuất Tân Thuận, ngày 25/11/1991 6 Quyết định số 62/CT của Chủ tịch HĐBT về việc thành lập Ban quản lý Khu chế xuất Tân Thuận, ngày 26/2/1992
8 Các quy định thời điểm đó chỉ trao cho BQL KCX một số quyền hạn chế: được làm đầu mối tiếp nhận các thủ tục của DN đầu tư vào khu, được Ủy ban Hợp tác kinh tế nhà nước ủy quyền cấp giấy phép kinh doanh và chứng nhận đăng ký điều lệ cho nhà đầu tư (sau khi Ủy ban hợp tác kinh tế nhà nước chấp thuận). BQL KCX còn có quyền quản lý về hành chính các hoạt động trong KCX; có thẩm quyền cho thuê đất thu hồi đất trong khu; đăng ký lao động làm việc trong KCX; cấp chứng chỉ xuất xứ hàng hóa; hòa giải tranh chấp lao động và tranh chấp hợp đồng kinh tế. Còn lại phần lớn các quy định trong quy chế KCX là dành cho DN đầu tư vào KCX, cụ thể là nhà đầu tư được làm những gì, thủ tục như thế nào. Trong thời gian đầu của quá trình phân cấp, có thể thấy việc nhà nước giảm dần các hoạt động của mình liên quan đến thị trường, tăng quyền cho doanh nghiệp (trao quyền cho thị trường, phân cấp ra bên ngoài) là xu hướng chủ đạo hơn so với việc phân quyền quyết định, quản lý cho BQL KCX (phân cấp xuống bên dưới)7. Khu công nghiệp Từ những hiệu ứng tích cực của KCX Tân Thuận trong thu hút đầu tư, cuối năm 1994 CP tiếp tục thử nghiệm với một mô hình lớn hơn: mô hình KCN, với cơ sở pháp lý là Nghị định số 192-CP ngày 28/12/1994 ban hành quy chế KCN. KCN là “khu vực tập trung, có ranh giới địa lý xác định, chuyên sản xuất công nghiệp và thực hiện các dịch vụ hỗ trợ sản xuất công nghiệp, không có dân cư sinh sống”8, trong KCN có thể bao gồm cả KCX và doanh nghiệp chế xuất. Quản lý KCN tiếp tục là mô hình BQL, một cơ quan thuộc Thủ tướng CP, nhưng khác với BQL KCX, thành viên BQL KCN (các Phó Trưởng BQL) là do Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố thuộc trung ương bổ nhiệm. Quyền hạn của BQL KCN được mở rộng hơn dù không nhiều (xem Bảng 2.1). Thay đổi lớn của mô hình BQL so với Nghị định 322-HĐBT chính là nhân sự và tổ chức bộ máy giúp việc của BQL, cùng với việc các Bộ ủy quyền cho 7 Nghị định 322-HĐBT quy định nhiệm vụ và quyền hạn của BQL KCX chỉ trong một điều luật (Điều 57, có 8 khoản), trong khi quy định rất nhiều quyền và những ưu đãi đối với doanh nghiệp, nhà đầu tư vào KCX (có ở 18 điều luật). 8 Nghị định số 192-CP của CP về việc ban hành Quy chế Khu công nghiệp, ngày 28/12/1994, Điều 2.
9 BQL thực hiện một số nhiệm vụ QLNN9, thể hiện việc trao dần quyền cho cấp dưới. Bên cạnh việc tự do hóa thị trường, phân cấp cho tư nhân thì quá trình phân cấp hành chính cho các cơ quan cấp dưới của bộ máy đã được quan tâm hơn, dù trên thực tế còn có hạn chế và chưa triệt để (xem Hộp 2.2). Khu công nghệ cao Tiếp tục hoàn thiện mô hình khu vực nhằm thu hút đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế, CP đã bổ sung thêm KCNC vào chiến lược, trong bối cảnh CP đã tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan trực thuộc (Bảng 2.2), và nhiều quy định mới có hiệu lực, đã cho thấy không chỉ phân cấp cho thị trường, mà cả việc phân cấp hành chính cho cấp dưới cũng diễn ra mạnh mẽ hơn. Mô hình BQL tiếp tục được sử dụng để QLNN các KCN, KCX và khu công nghệ cao. Chức năng và thẩm quyền của BQL được hoàn thiện và mở rộng đáng kể cùng với tiến trình phân quyền hành chính trong hệ thống. Ngoài những nhiệm vụ quyền hạn chung được quy định trong Nghị định 36/CP năm 1997, BQL KCN được thực hiện các công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, cơ quan thuộc CP do các cơ quan này ủy quyền (các Bộ đã ủy quyền cho BQL KCN cấp tỉnh một số nhiệm vụ, chức năng QLNN thuộc thẩm quyền của mình, và được kiểm soát thông qua việc quyết định cho từng BQL10). Ngoài một số chức năng hạn chế được phân quyền, thẩm quyền về hành chính của mô hình BQL KCN vẫn phụ thuộc chủ yếu vào ủy quyền, nghĩa là chỉ phân cấp ở mức độ trung bình (trong 3 cấp độ: phi tập trung - ủy quyền - phân quyền theo Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008, tr.10)). Do vị trí của BQL KCN cấp tỉnh được thiết kế thuộc Thủ tướng CP, nên dù UBND cấp tỉnh đã được phân cấp mạnh trong nhiều lĩnh vực QLNN nhưng vẫn không xuất hiện khả năng ủy quyền một số chức năng cho BQL KCN từ UBND cấp tỉnh. 9 Việc ủy quyền được thực hiện cho từng BQL chứ không áp dụng chung cho tất cả. Trong giai đoạn này, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và đầu tư chỉ ủy quyền cho BQL KCN Việt Nam - Singapore thẩm định, cấp Giấy phép đầu tư cho các dự án đáp ứng điều kiện do Bộ quy định trước (Quyết định số 67 ngày 17/3/1997 của Bộ trưởng). 10 Từ năm 1997 - 1999, các Bộ đã có 19 Quyết định ủy quyền cho BQL KCN cấp tỉnh về các hoạt động cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy phép đầu tư, quản lý hoạt động thương mại, xuất nhập khẩu, quản lý lao động.