Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Cân đối nguồn lực tài chính địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc - tỉnh Đồng Tháp

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:69

Thêm vào BST

Báo xấu

36
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là xem xét việc lập dự toán và phân bổ nguồn tài chính địa phương cho giáo dục có những hạn chế nào ở khía cạnh nguồn lực và trách nhiệm chi tiêu để cung cấp dịch vụ đạt chuẩn. Bên cạnh đó, bài viết đề cập đến sự cân đối nguồn lực ngân sách địa phương và khả năng cung ứng dịch vụ giáo dục tốt hơn trên cơ sở soạn lập ngân sách theo đầu ra (theo học sinh).

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Cân đối nguồn lực tài chính địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc - tỉnh Đồng Tháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH LIÊU THỊ KIM MY CÂN ĐỐI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG ĐỂ CUNG CẤP DỊCH VỤ GIÁO DỤC Ở CÁC TRƯỜNG CÔNG LẬP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ SA ĐÉC-TỈNH ĐỒNG THÁP Chuyên ngành: TÀI CHÍNH CÔNG Mã số: 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2019
LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan Luận văn với đề tài: “Cân đối nguồn lực tài chính địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc - tỉnh Đồng Tháp” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tác giả. Các số liệu thống kê và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong bất cứ công trình nghiên cứu nào. TP. Hồ Chí Minh, ngày 20 tháng 6 năm 2019 Tác giả Liêu Thị Kim My
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ TÓM TẮT CHƯƠNG I GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU .......................................................... 1 1.1. Lý do chọn đề tài...................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu cần trả lời ................................................... 2 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................... 2 1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu cần trả lời....................................................... 2 1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận ................................................ 2 1.3.1. Khung phân tích............................................................................ 2 1.3.2. Dữ liệu thu thập ............................................................................ 2 1.3.3. Cách tiếp cận ................................................................................ 3 1.4. Ý nghĩa thực tiễn ...................................................................................... 3 1.5. Dự kiến kết cấu luận văn .......................................................................... 3 CHƯƠNG II KHUNG PHÂN TÍCH .................................................................... 4 2.1. Lý thuyết về phân cấp ngân sách .............................................................. 4 2.1.1. Khái niệm phân cấp ngân sách ...................................................... 4 2.1.2. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đạt hiệu quả .................................................................................................... 6 2.1.3. Cân bằng ngân sách nhà nước ....................................................... 7 2.1.4. Cân đối ngân sách nhà nước.......................................................... 8
2.2. Lý thuyết về quản lý ngân sách theo đầu ra .............................................. 9 2.2.1. Khái niệm lập ngân sách theo đầu ra ............................................. 9 2.2.2. Những nhược điểm của phương thức lập ngân sách theo đầu ra .. 10 2.2.3. Mục đích của phương thức lập ngân sách theo đầu ra.................. 11 2.2.4. Phương thức lập và quản lý ngân sách theo đầu ra ...................... 11 2.2.5. Đặc trưng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn ................................ 12 2.2.6. Bài học, kinh nghiệm ở một số nước về cải cách trong quản lý và lập NS ................................................................................................................... 14 2.2.7. Thực trạng chi giáo dục – đào tạo ở Việt Nam ............................ 19 2.3. Văn bản pháp lý ..................................................................................... 20 CHƯƠNG III THỰC TRẠNG VIỆC CÂN ĐỐI VÀ SỬ DỤNG NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH ĐỂ CUNG CẤP DỊCH VỤ GIÁO DỤC Ở CÁC TRƯỜNG CÔNG LẬP TRÊN ĐỊA BÀN TP. SA ĐÉC -TỈNH ĐỒNG THÁP GIAI ĐOẠN 2011-2018 ............................................................................................................. 22 3.1. Khái quát chung về thành phố Sa Đéc .................................................... 22 3.1.1. Đặc điểm tình hình kinh tế-xã hội của thành phố Sa Đéc............. 22 3.1.2. Tiềm năng, thế mạnh của thành phố Sa Đéc .............................. 23 3.2. Quy mô và số lượng các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc (các cấp học). ................................................................................................ 24 3.3. Nguồn lực tài chính địa phương và chi cho giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc giai đoạn 2011-2018 ........................................................ 27 3.4. Thực trạng quản lý ngân sách đối với giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc ............................................................................................................ 35 3.4.1. Phân bổ nguồn lực tài chính cho các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc................................................................................................... 35 3.4.2. Đánh giá thực trạng việc quản lý ngân sách đối với giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc.......................................................................... 39 3.4.3. Chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ giáo dục ở các cấp học trên địa bàn thành phố Sa Đéc. .............................................................................. 44
3.5. Phân tích sự phân bổ nguồn lực tài chính địa phương cho giáo dục công lập trên địa thành phố Sa Đéc. ............................................................................... 48 3.5.1. Phân tích sự phân bổ nguồn lực tài chính phương cho giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc. ................................................................ 48 3.5.2. Phân tích quản lý ngân sách theo đầu ra ...................................... 51 3.5.3. Đánh giá khả năng cân đối nguồn lực tài chính địa phương cho giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc. .................................................. 52 3.5.4. Đánh giá công tác quản lý tài chính của các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc ...................................................................................... 53 CHƯƠNG IV NHỮNG KHUYẾN NGHỊ NHẰM CÂN ĐỐI NGUỒN LỰC ĐỊA PHƯƠNG ĐỂ CUNG CẤP DỊCH VỤ GIÁO DỤC Ở CÁC TRƯỜNG CÔNG LẬP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ SA ĐÉC ..................................... 55 4.1. Những khuyến nghị liên quan đến Trung ương và chính quyền địa phương cấp Tỉnh ................................................................................................................ 55 4.1.1. Cải thiện nguồn lực để gia tăng nguồn thu NS trên địa bàn TP Sa Đéc ........................................................................................................................ 55 4.1.2. Thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) trong giáo dục .......................................................................... 56 4.2. Những khuyến nghị liên quan đến vấn đề đổi mới quản lý giáo dục ....... 58 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 60
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT AN - QP An ninh - Quốc phòng BQ Bình quân BS Bổ sung GD Giáo dục HS Học sinh HĐND Hội đồng nhân dân LCB Lương cơ bản MN Mầm non NS Ngân sách NSNN Ngân sách nhà nước QL Quản lý QLHC Quản lý hành chính SN GD - ĐT Sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo SN KH - CN Sự nghiệp Khoa học - Công nghệ SN MT Sự nghiệp môi trường SN VH - TT Sự nghiệp Văn hóa – Thể thao SN PT - TH Sự nghiệp Phát thanh – Truyền hình SN ĐB XH Sự nghiệp đảm bảo xã hội SN KT Sự nghiệp kinh tế TH Tiểu học THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông TB Trung bình UBND Ủy ban nhân dân XD Xây dựng XDCB Xây dựng cơ bản
DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Lập ngân sách hàng năm và khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở cấp Bộ, ngành Bảng 2.2. Những tác động ban đầu của cải cách MTEF ở Châu Phi Bảng 3.1. Số lượng các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc Bảng 3.2. Số các lớp học của các cấp học trên địa bàn thành phố Bảng 3.3. Số giáo viên của các cấp học trên địa bàn thành phố Bảng 3.4. Số học sinh của các cấp học trên địa bàn thành phố Bảng 3.5. Số thu NS cấp huyện giai đoạn 2011-2018 Bảng 3.6. Số chi NSNN cấp huyện giai đoạn 2011-2018 Bảng 3.7. Chi thường xuyên theo ngành giai đoạn 2011-2018 (tỷ lệ % trong tổng chi của ngành) Bảng 3.8. Dự toán chi thường xuyên NSNN cho SNGD giai đoạn 2011 – 2018 Bảng 3.9. Số chi đầu tư xây dựng, cải tạo, sửa chữa lớn trường lớp ở các cấp học trên địa bàn thành phố giai đoạn 2011 -2018 Bảng 3.10. Chi thường xuyên SNGD các cấp học giai đoạn 2011 -2018 Bảng 3.11. Số chi sự nghiệp giáo dục khác Bảng 3.12. Dự kiến nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển cho sự nghiệp giáo dục đến năm 2010 Bảng 3.12. Tỷ lệ huy động học sinh trong độ tuổi mầm non đến trường Bảng 3.13. Tỷ lệ huy động học sinh trong độ tuổi phổ thông đến trường Bảng 3.14. Chất lượng chăm sóc và giáo dục đối với giáo dục mầm non Bảng 3.15. Chất lượng chăm sóc và giáo dục đối với giáo dục phổ thông DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Biểu đồ 3.1. Chi thường xuyên theo ngành giai đoạn 2011-2018 (tỷ lệ % trong tổng chi của ngành)
TÓM TẮT Bất kỳ một quốc gia, một nhà nước nào cũng cần có nguồn lực tài chính để đảm bảo chi cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội nói chung và sự nghiệp phát triển giáo dục nói riêng, do đó vấn đề cân đối nguồn lực tài chính là nhu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay. Luận văn nghiên cứu mối quan hệ giữa phân cấp ngân sách và quản lý ngân sách theo đầu ra, từ đó phân tích sự cân đối và phân bổ nguồn lực tài chính của địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc – tỉnh Đồng Tháp giai đoạn 2011-2018. Nghiên cứu sử dụng phương pháp thống kê mô tả, so sánh số liệu qua các năm để phân tích, đánh giá những kết quả đạt được cũng như những hạn chế còn tồn tại trong việc quản lý ngân sách theo đầu ra đối với giáo dục công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc. Trên cơ sở đó, đề xuất các khuyến nghị để việc cân đối nguồn lực tài chính của địa phương chi đầu tư cho giáo dục phù hợp với yêu cầu đổi mới của đất nước. Từ khóa: phân cấp ngân sách, quản lý ngân sách theo đầu ra, cân đối nguồn lực tài chính, chất lượng giáo dục. ASBTRACT Any country or state needs to have financial resources to ensure expenditure for socio-economic development in general and education development in particular, therefore, it is an urgent need to change the financial resources in the current period. The thesis studies the relationship between budget decentralization and output budget management, thereby analyzing the balance and allocation of local financial resources to provide education services in public schools in Sa Dec city of Dong Thap province in the period of 2011-2018. The study uses descriptive statistical methods, compares data over the years to analyze and evaluate the achieved results as well as remained limitations in managing output budget for public education in Sa Dec city. On that basis, propose recommendations for the balance of local financial resources in education investment in line with the country's renewal requirements. Keywords: budget allocation, output managing budgets, financial resources balance, education quality.
1 CHƯƠNG I GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU 1.1. Lý do chọn đề tài Trước yêu cầu đổi mới của nền kinh tế thị trường theo xu hướng “mở”, “hội nhập quốc tế” tạo ra những tiền đề đòi hỏi Nhà nước cần phải đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, nhằm để tạo điều kiện cho chính quyền địa phương các cấp phát huy tính sáng tạo; tính năng động; nâng cao quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm về tài chính khi thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Nhìn chung, những năm qua chính quyền địa phương các cấp đã phát huy được tính sáng tạo và chủ động khai thác tốt nguồn lực góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội, trên tinh thần thực hiện đúng quan điểm chủ trương của Đảng và Nhà nước về phân cấp quản lý nhà nước. Nếu xét tổng thể quá trình đổi mới về phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương thì vẫn còn tồn tại hạn chế, bất cập như: phân cấp chưa gắn kết với quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm; chưa tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương khi phân bổ và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước. Một số địa phương còn bị phụ thuộc bởi nền kinh tế nông nghiệp chậm phát triển, kinh tế hạ tầng chưa phát triển, nên chưa tự cân đối nguồn lực tài chính còn phải nhận bổ sung kinh phí từ ngân sách cấp trên. Do đó, khi Trung ương phân cấp nhiệm vụ quản lý nhà nước về giáo dục cho địa phương, những địa phương này gặp không ít khó khăn khi cân đối nguồn lực để cung cấp dịch vụ giáo dục tốt hơn cho các trường công lập. Từ những vấn đề trên cho thấy cân đối nguồn lực tài chính địa phương là nhu cầu cấp thiết hiện nay. Xuất phát từ tình hình thực tế tại địa phương, tác giả chọn đề tài: “Cân đối nguồn lực tài chính địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc - tỉnh Đồng Tháp” để làm luận văn thạc sĩ kinh tế.
2 1.2. Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu cần trả lời 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của đề tài là xem xét việc lập dự toán và phân bổ nguồn tài chính địa phương cho giáo dục có những hạn chế nào ở khía cạnh nguồn lực và trách nhiệm chi tiêu để cung cấp dịch vụ đạt chuẩn. Bên cạnh đó, bài viết đề cập đến sự cân đối nguồn lực ngân sách địa phương và khả năng cung ứng dịch vụ giáo dục tốt hơn trên cơ sở soạn lập ngân sách theo đầu ra (theo học sinh). 1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu cần trả lời - Nguồn lực tài chính địa phương phân bổ cho sự nghiệp giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc và cơ sở lập dự toán như thế nào? - Làm thế nào để cân đối nguồn lực địa phương để áp dụng phương thức soạn lập dự toán phù hợp và thực tế tại các trường công lập ở thành phố Sa Đéc để cung cấp dịch vụ giáo dục tốt hơn? 1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận 1.3.1. Khung phân tích - Lý thuyết phân cấp ngân sách để phân tích việc cân đối nguồn lực tài chính địa phương (ngân sách quận, huyện). - Lý thuyết về quản lý ngân sách theo đầu ra để phân tích sự phân bổ nguồn lực tài chính cho các trường công lập và đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ giáo dục ở những trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc – tỉnh Đồng Tháp giai đoạn 2011-2018. 1.3.2. Dữ liệu thu thập Thu thập dữ liệu từ khâu lập dự toán cho đến khâu quyết toán ngân sách của các cấp học: Mầm non, Tiểu học và Trung học cơ sở trên địa bàn thành phố Sa Đéc, giai đoạn từ 2011-2018. Số liệu thứ cấp từ những ngành hữu quan như: Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Sa Đéc; Phòng Giáo dục và Đào tạo thành phố Sa Đéc, Chi Cục Thống kê thành phố Sa Đéc.
3 1.3.3. Cách tiếp cận Để trả lời cho hai câu hỏi trên, tác giả áp dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích, đối chiếu và tổng hợp số liệu qua các năm. 1.4. Ý nghĩa thực tiễn Thông qua việc lập dự toán và phân bổ nguồn lực tài chính địa phương cho sự nghiệp giáo dục giai đoạn 2011-2018. Từ đó, đề xuất một số khuyến nghị để áp dụng phương thức soạn lập dự toán phù hợp và thực tế tại các trường công lập ở thành phố Sa Đéc nhằm tăng khả năng cung cấp dịch vụ giáo dục trên cơ sở soạn lập ngân sách theo đầu ra (theo học sinh). 1.5. Dự kiến kết cấu luận văn Ngoài danh mục các chữ viết tắt, danh mục các bảng, tài liệu tham khảo…, phần nội dung luận văn gồm các chương sau: Chương 1. Giới thiệu nghiên cứu Chương 2. Khung phân tích Chương 3. Thực trạng việc cân đối và sử dụng nguồn lực tài chính để cung ứng dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc – tỉnh Đồng Tháp giai đoạn 2011-2018 Chương 4. Những khuyến nghị nhằm cân đối nguồn lực địa phương để cung cấp dịch vụ giáo dục ở các trường công lập trên địa bàn thành phố Sa Đéc. Kết luận
4 CHƯƠNG II KHUNG PHÂN TÍCH 2.1. Lý thuyết về phân cấp ngân sách 2.1.1. Khái niệm phân cấp ngân sách - Khái niệm: Phân cấp ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. - Nguyên tắc phân cấp của ngân sách địa phương Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phân cấp ngân sách địa phương được thực hiện theo nguyên tắc: + Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể. Việc phân định được đảm bảo theo pháp luật. Các cấp chính quyền không được phép đặt ra hoặc điều chỉnh khoản thu của ngân sách cấp mình. Mỗi cấp ngân sách chỉ phải tiến hành nhiệm vụ thu chi trên cơ sở luật định. + Bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới phải đảm bảo công bằng, đảm bảo yêu cầu phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới. Việc bổ sung không thực hiện đồng loạt đối với mọi cấp ngân sách mà dựa trên khả năng thu, nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách mà ngân sách cấp trên sẽ thực hiện việc bổ sung.
5 + Không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của NS cấp khác. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ đó. Nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương ở Việt Nam theo luật ngân sách Nhà nước hiện hành. HĐND cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương theo nguyên tắc sau: - Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, từng địa phương - Ngân sách xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ các khoản: thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất. - Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa công nghệ. - Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác. Từ những cơ sở nêu trên, nhà nước phải thực hiện chính sách phân cấp quản lý ngân sách để việc điều hành quản lý ngân sách hiệu quả hơn, nhằm góp phần phát triển kinh tế nước nhà. Khi nền kinh tế phát triển thì nhu cầu về hàng hóa tư và công cũng phát triển. Tăng tính dân chủ và sáng tạo cho các đơn vị công quyền. Sự đa dạng về truyền thống tín ngưỡng và văn hóa được đảm bảo. Từ đó, người dân thấy rõ và sẵn sàng chi trả các dịch vụ công cung cấp. Các quyết định của người dân trong việc tạo ra
6 hàng hóa/dịch vụ công phản ánh đúng nhu cầu của họ (Hiệu quả phân bổ). Tăng cường tính kiểm tra và chống tham nhũng. 2.1.2. Những điều kiện tiên quyết để phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đạt hiệu quả Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương các cấp đòi hỏi chính quyền địa phương các cấp phải chuẩn bị cho mình điều kiện để tiếp nhận sự phân cấp. Đồng thời, chính quyền địa phương cấp trên cần hỗ trợ cho chính quyền địa phương cấp dưới có đủ được những điều kiện đó. Những công trình nghiên cứu tổng kết kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền địa phương của các nước cũng chỉ ra những điều kiện tiên quyết cần có. Đó là: Thứ nhất, tăng cường năng lực thực thi quản lý ngân sách nhà nước của chính quyền địa phương các cấp. Thứ hai, thiết kế một cách khoa học mối quan hệ đối tác giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương các cấp về thực hiện nhiệm vụ quản lý ngân sách được chuyển giao. Thứ ba, có con người, vật lực và nguồn tài chính cần thiết để hoạt động thực thi nhiệm vụ quản lý ngân sách của chính quyền địa phương được đảm bảo. Thứ tư, mở rộng sự tham gia của công dân thông qua các cơ quan đại diện cũng như những tổ chức quần chúng. Thứ năm, hoàn thiện việc đánh giá thông tin về kinh tế - xã hội, từ đó đưa ra được những quyết định hợp lý cho cả nước và từng địa phương. Thứ sáu, phân cấp phải được gắn kết giữa quyền tự chủ - tự chịu trách nhiệm về tài chính với chức năng và thẩm quyền cung ứng dịch vụ công của chính quyền địa phương. Nhờ tự chủ - tự chịu trách nhiệm về tài chính, không những giúp cho những nhà lãnh đạo địa phương đảm bảo nguồn lực cho các quyết định của mình mà còn đảm bảo thực hiện những cam kết trước cử tri. Thứ bảy, người dân ở địa phương phải được cung cấp đầy đủ thông tin về nguồn lực mà địa phương hiện có, chi phí cho các dịch vụ công, cũng như các
7 phương án lựa chọn khi cung cấp dịch vụ công để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về phân cấp ngân sách. Thứ tám, phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ được trình bày nguyện vọng của mình, cũng như buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó. Như vậy, mới tạo động lực cho người dân tham gia tích cực vào quá trình phân cấp Thứ chín, cần phải có những quy định buộc chính quyền địa phương phải báo cáo công khai minh bạch và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để người dân có thể giám sát họ chặt chẽ hơn. Thứ mười, nên thiết lập những công cụ cho phân cấp như: hệ thống ngân sách; khung pháp lý; bộ máy tổ chức v.v... 2.1.3. Cân bằng ngân sách nhà nước - Mất cân bằng hàng dọc Theo Wilon (1996): mất cân bằng hàng dọc dùng để chỉ khoảng cách giữa nhu cầu chi tiêu và nguồn thu sẵn có của các cấp chính quyền. Theo Odd Helge Fjeldstad (2001): “Hầu như không có ngoại lệ, các nước phân định chức năng chi tiêu cho chính quyền địa phương luôn nhiều hơn nguồn thu được phân giao cho cấp chính quyền đó. Kết quả của sự không tương khớp giữa chức năng và nguồn lực này gọi là mất cân bằng hàng dọc_ là các chính quyền địa phương thường phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ các cấp chính quyền cao hơn”. Theo Bird và Tarasov (2004): “Kết quả sự khác nhau giữa chi tiêu và nguồn tự thu của các cấp chính quyền khác nhau gọi là mất cân bằng hàng dọc”. Một cách nhìn khác của Rodden (2003), Oates (2006) “xem mất cân bằng hàng dọc là sự phụ thuộc khoản chuyển giao”. Chỉ số mất cân bằng hàng dọc – VFI Theo Eyraud và Lusinyan (2013), chỉ số mất cân bằng hàng dọc -VFI (vertical fiscal imbalance): VFI=1- rown/sown
8 Trong đó rown và sown là nguồn tự thu và chi tiêu của cơ quan địa phương. Nếu VFI= 0,5 có nghĩa cơ quan địa phương nhận khoản chuyển giao từ Trung ương chiếm tỷ trọng 50% tổng thu ngân sách địa phương hay đáp ứng 50% tổng chi ngân sách địa phương. - Mất cân bằng hàng ngang Mất cân bằng hàng ngang là những khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các đơn vị cơ quan địa phương trong cùng một cấp chính quyền. 2.1.4. Cân đối ngân sách nhà nước Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước - Xét về bản chất, cân đối ngân sách nhà nước là cân đối giữa nguồn thu mà Nhà nước huy động được tập trung vào ngân sách nhà nước trong một năm và sự phân phối, sử dụng nguồn thu đó thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong năm đó. - Xét về gốc độ tổng thể, cân đối ngân sách nhà nước phản ánh mối tương quan giữa thu và chi trong năm tài khóa. Nó không chỉ là sự tương quan giữa tổng thu và tổng chi mà còn thể hiện sự phân bổ hợp lý giữa cơ cấu các khoản thu và cơ cấu các khoản chi của ngân sách nhà nước. - Xét về phương diện phân cấp quản lý nhà nước, cân đối ngân sách nhà nước là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn thu giữa các cấp ngân sách, giữa Trung ương và địa phương và giữa các địa phương với nhau để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao. Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Tính toán nhu cầu chi sát với khả năng trong khi lập ngân sách ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp. Nguyên tắc này được quán triệt chặt chẽ trong quá trình quản lý ngân sách trên cả ba khâu: lập dự toán, tổ chức chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách cũng như quá trình phân cấp ngân sách cho các địa phương.
9 2.2. Lý thuyết về quản lý ngân sách theo đầu ra 2.2.1. Khái niệm lập ngân sách theo đầu ra Theo Kristensen cho rằng: “Quản lý và lập ngân sách theo đầu ra mô tả những chức năng khu vực công trong cung ứng hàng hóa và dịch vụ và tính toán bao nhiêu dịch vụ đang được cung cấp và sản phẩm đang được sản xuất. Tập trung vào đầu ra chủ yếu hướng đến các chỉ số như là khối lượng và tính kịp thời, và đến mức độ khác nhau, chất lượng, ví dụ có bao nhiêu tuyên bố liên quan người hưởng quyền lợi được xử lý với các lỗi tối thiểu”. Theo Irene Rubin, khác với ngân sách đầu vào, lập ngân sách theo đầu ra ít tập trung vào kiểm soát chi phí và quan tâm đến việc xem xét chương trình có mang tính hiệu quả - chi phí không? Có nghĩa là, nó không chú ý chi phí của chương trình bao nhiêu nhưng xem xét công dân sẽ nhận được gì với số tiền chính phủ bỏ ra. Ngân sách đầu ra không chú ý đến hạng mục, giảm một số hoặc thậm chí loại bỏ hạng mục bằng cách đưa ra số tiền trọn gói. Ngân sách đầu ra nhấn mạnh quản lý chương trình hơn là quản lý đơn vị hành chính như là các phòng ban. Thay vì mô tả những phòng ban của những công trình công cộng, báo cáo ngân sách chi tiết theo chương trình như là cung ứng và phân phối nước sạch, sửa chữa và xây dựng đường, xử lý chất thải. Bằng cách chia ngân sách theo những chương trình hiện hành, ngân sách được phân ra theo chức năng, ví dụ: chi phí về cung cấp 1m3 nước sạch. Lập ngân sách theo đầu ra là một phương thức soạn lập ngân sách dựa trên nhu cầu người thụ hưởng để xây dựng, lựa chọn chương trình nhằm tạo ra đầu ra tương ứng với nguồn lực cho trước, đảm bảo tính hiệu suất, tính kịp thời và trong một vài trường hợp cũng xem xét đến hiệu quả. Đo lường kết quả hoạt động của đơn vị theo đầu ra một cách truyền thống phải đầy đủ các yếu tố: số lượng, chất lượng, tính kịp thời và chi phí. Một cách phức tạp hơn, đo lường chất lượng đầu ra có thể xem xét đến những kết quả của chính phủ mà đầu ra đóng góp. Kết quả đo lường đầu ra không chỉ phục vụ cho nhu cầu nội bộ để quản lý mà là cơ sở để cộng
10 đồng có thể biết được chính quyền đang cung ứng dịch vụ như thế nào, qui mô và chất lượng ra sao? 2.2.2. Những nhược điểm của phương thức lập ngân sách theo đầu ra Lập ngân sách dựa vào đầu ra cũng có những nhược điểm sau: Một là, những dịch vụ công điển hình như là thu gom xử lý chất thải rắn, cung cấp nước sạch, vệ sinh đô thị, phát hành hộ chiếu v.v… thì việc đo lường số lượng đầu ra dễ thực hiện. Những dịch vụ không dễ đo lường dịch vụ đầu ra vì có những đơn vị sản phẩm tạo ra không đồng nhất như cấp phép đầu tư, giải quyết tranh chấp (tòa án), dịch vụ xã hội v.v… Hai là, nhấn mạnh việc đo lường đầu ra về số lượng tại các cơ quan cung cấp, khía cạnh tác động chương trình đối với xã hội không được chú ý. Ba là, Chính phủ và công chúng thường đề cập đến kết quả chứ không phải đầu ra trong các chương trình nghị sự, điều này làm gia tăng trách nhiệm giải trình không phù hợp (vì giải trình tập trung vào đầu ra). Bốn là, đầu ra thường không có sự liên kết mạnh mẽ giữa các chính sách của chính phủ bằng kết quả. Năm là, tập trung vào đầu ra, ít có thông tin hoặc những bài học cho chính phủ để sau đó sử dụng trong xây dựng chính sách hoặc kiểm tra công trình nào thực sự hoàn thành. Aiden Rose (2003) viết: “Cách tiếp cận đầu ra bị chỉ trích bởi vì trong khi lập ngân sách theo đầu ra đảm bảo rằng các chính phủ nhận nhiều hơn với chi phí ít hơn, họ có thể nhận nhiều đầu ra mà chúng ít đóng góp trong giải quyết những vấn đề chính sách. Vì thế, nhiều nước tuyên bố rằng họ sẽ thích nghi với cách tiếp cận theo kết quả, nhấn mạnh việc thực hiện những kết quả. Tuy nhiên, bằng chứng thực nghiệm cho thấy rằng tiến trình này hiện nay là hạn chế. Đối với nhiều nước, điều này vẫn còn là mục tiêu hoặc một khát vọng chứ không phải là một sự mô tả về công việc nhà nước hiện hành”.
11 2.2.3. Mục đích của phương thức lập ngân sách theo đầu ra Phương thức lập ngân sách theo đầu ra nhằm đẩy mạnh việc đổi mới quản lý nguồn lực của Chính phủ ở tầm trung hạn. Để có tầm nhìn trung hạn trong ước tính chi tiêu ngân sách, thông tin các khuôn khổ kinh tế vĩ mô, chính sách tài chính, chính sách cân đối hay thâm hụt tài khóa phải được dự báo và dự kiến, thông tin về xu hướng và các thay đổi trong ưu tiên chiến lược phải được cập nhật gắn với chính sách quốc gia. Điều nay, đòi hỏi một sự quyết tâm chính trị, nâng cao năng lực của các cơ quan thuộc khu vực công cũng như Chính phủ để tạo nên tính ổn định và khả năng tiên liệu trong lập ngân sách. Mặt khác, tính tiên liệu sẽ được hỗ trợ bởi quy trình MTEF (Medium-Term Expenditure Framework, MTEF) hoạt động liên tục và theo nguyên tắc cuốn chiếu. MTEF còn góp phần: cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô, đặc biệt là kỷ luật tài khóa; phân bổ nguồn lực tốt hơn giữa các ngành và khu vực; dự báo ngân sách tốt hơn và giới hạn nguồn lực các Bộ hợp lý hơn; sử dụng tiền ngân sách hiệu quả hơn; trách nhiệm giải trình về kết quả các khoản chi tiêu công có ý nghĩa hơn. 2.2.4. Phương thức lập và quản lý ngân sách theo đầu ra - Phương thức lập ngân sách đầu ra đòi hỏi việc dự báo nhu cầu xã hội, nguồn lực của chính phủ ở tầm trung hạn để xác định ưu tiên chính sách, chủ động lựa chọn hoạt động, chương trình cung cấp hàng hóa và dịch vụ theo hướng hoạt động, chương trình đảm bảo tính hiệu suất, hiệu quả, tính kịp thời và chất lượng. - Quản lý ngân sách theo đầu ra theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium- Term Expenditure Framework, MTEF) nhằm gia tăng kỷ luật chi tiêu của Chính phủ và có sự gắn kết giữa chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách. Theo ngân hàng Thế giới, “MTEF bao gồm về nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống; và việc ước tính chi phí dự toán năm hiện hành và giai đoạn trung hạn cho chính sách đang tồn tại và sau cùng, một sự đối chiếu giữa dự toán chi tiêu với nguồn lực sẵn có trong nội dung tiến trình ngân sách hàng năm”. “Tổng nguồn lực được giới hạn theo con đường từ trên xuống” về cơ bản dựa trên mô hình kinh tế vĩ mô để đưa ra mục tiêu tài khóa và ước tính nguồn thu và tổng chi
12 tiêu, bao gồm nghĩa vụ tài chính của Chính phủ. Thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô, các ngành cam kết trong “tiến trình từ dưới lên” bắt đầu xem lại những chính sách và hoạt động của ngành với quan điểm tối ưu hóa trong phân bổ nguồn lực”. MTEF là một phương pháp soạn lập ngân sách trung hạn, có tính minh bạch. MTEF xác định một giới hạn nguồn lực tài chính tổng thể từ trên xuống đối với kỷ luật tài chính tổng thể và yêu cầu các dự toán chi phí thực hiện các chính sách từ dưới lên và hợp nhất chúng với các chi tiêu phù hợp với các ưu tiên chiến lược. Việc xác định một giới hạn nguồn lực tổng thể được thực hiện ở quy trình thứ nhất “xác định nguồn lực tài chính” theo trình tự: Cơ quan Trung ương chuẩn bị báo cáo cập nhật về tình hình kinh tế và tài chính và Chính phủ tiến hành xác định các chi tiêu tài chính. Sự minh bạch đòi hỏi nội dung cập nhật vào dự báo kinh tế vĩ mô này thể hiện trong báo cáo cập nhật kinh tế và tài chính; kết quả về xác định chi tiêu tài chính được thể hiện trong tài liệu gọi là khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF- Medium -Term Expenditure Framework). Việc xây dựng các dự toán chi phí thực hiện các chính sách từ dưới lên được thể hiện ở quy trình thứ hai theo trình tự: Trước hết, Chính phủ phải xác định các ưu tiên của Chính phủ và các Bộ, chính quyền địa phương (cấp Tỉnh, thành phố) phải xác định được các ưu tiên của toàn ngành hoặc Tỉnh. Tính minh bạch đòi hỏi các ưu tiên của Chính phủ phải được giải thích trong báo cáo chính sách ngân sách trung hạn và các ưu tiên của từng Bộ phải được nêu ra trong các kế hoạch phát triển chiến lược của ngành. Kế tiếp, các ngành sẽ ước tính chi phí thực tế thông qua việc lựa chọn các hoạt động, chương trình nhằm thực hiện các ưu tiên chiến lược và cuối cùng là cân đối chi phí với nguồn lực sẵn có. 2.2.5. Đặc trưng của khuôn khổ chi tiêu trung hạn - MTEF là phương pháp lập ngân sách theo cách tiếp cận trung hạn và theo nguyên tắc cuốn chiếu. Trung hạn là từ 3 đến 5 năm. Nguyên tắc cuốn chiếu là liên tục, không bị cắt đoạn giữa các kỳ lập ngân sách để thực hiện những chương trình, hoạt động kéo dài, đã được dự kiến trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn trước đó