Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Chia sẻ rủi ro về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam thông qua trong hình thức hợp tác nhà nước tư nhân

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:102

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu là nhận diện những rủi ro và xem xét nguyên tắc chia sẻ rủi ro trong hình thức quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân trên lý thuyết và đối chiếu với những dự án trên thực tiễn theo hình thức BOT (một dạng của hình thức PPP) ở Việt Nam để làm rõ việc chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân như thế nào. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Chia sẻ rủi ro về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam thông qua trong hình thức hợp tác nhà nước tư nhân

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH  NGUYỄN SỸ CƯỜNG CHIA SẺ RỦI RO VÀ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM THÔNG QUA HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG MÃ SỐ: 60.31.12 NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS NGUYỄN THỊ HUYỀN TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2011
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi, không sao chép công trình của người khác. Các số liệu, thông tin được lấy từ nguồn thông tin hợp pháp, chính xác và trung thực. Những khuyến nghị được nêu trong luận văn là của cá nhân tôi đưa ra sau quá trình nghiên cứu tà lý thuyết và thực tiễn. Tôi chịu hoàn toàn trách nhiệm nếu có bất kỳ sự gian dối nào trong đề tài nghiên cứu này. TP.Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2011 Người cam đoan Nguyễn Sỹ Cường
MỤC LỤC Trang PHỤ BÌA MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG, DANH MỤC HÌNH DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC - TƯ NHÂN 1.1 Khái niệm và đặc điểm dự án đầu tư công .............................................................. 4 1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư công ....................................................................... 4 1.1.2 Đặc điểm dự án đầu tư công ....................................................................... 5 1.1.3 Phân loại dự án đầu tư công......................................................................... 6 1.1.3.1 Phân loại theo nội dung dự án đầu tư ............................................... 6 1.1.3.2 Phân loại theo phí người dử dụng .................................................... 6 1.2 Cơ sở lý thuyết của hình thức hợp tác nhà nước tư nhân ......................................... 7 1.2.1 Bối cảnh cải cách khu vực công và lý thuyết quản lý công mới NPM .......... 7 1.2.2 Quan hệ hợp tác công tư góp phần thực hiện mục tiêu chiến lược quản lý chi tiêu công .............................................................................................................. 9 1.2.3 Thực hiện quan điểm “đáng giá đồng tiền trong việc lựa chọn đầu tư theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân.................................................................... 10 1.3 Hình thức hợp tác nhà nước tư nhân ..................................................................... 11 1.3.1 Khái niệm hợp tác nhà nước tư nhân ......................................................... 11 1.3.2 Các hình thức hợp tác nhà nước tư nhân .................................................... 12
1.3.3 Đặc điểm hợp tác nhà nước tư nhân........................................................... 14 1.3.4 Mục tiêu của chính phủ và sự lựa chọn hình thức nhà nước tư nhân .......... 23 1.4 Vấn đề về rủi ro và chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân ..................................................................................................... 20 1.4.1 Khái niện và các loại rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng .............................. 20 1.4.1.1 Lý thuyết về rủi ro ......................................................................... 20 1.4.1.1 Những rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng ......................................... 21 1.4.2 Vấn đề về chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân................................................................................................ 25 1.4.2.1 Lý thuyết về chia sẻ rủi ro.............................................................. 25 1.4.2.1 Vấn đề chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng thông qua hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân ......................................................................................... 26 1.5 Kinh nghiệm các nước áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân ..................... 31 1.5.1 Vương quốc Anh ....................................................................................... 31 1.5.2 Úc ............................................................................................................. 32 1.5.3 Hàn Quốc .................................................................................................. 32 1.5.4 Ấn Độ ....................................................................................................... 33 1.5.5 Philippines ................................................................................................ 34 1.5.6 Inđônêxia .................................................................................................. 36 Tóm lại, bài học kinh nghiệm................................................................................... 37 CHƯƠNG 2 CHIA SẺ RỦI RO VÀ NHỮNG TRỞ NGẠI KHI ÁP DỤNG HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM 2.1 Những dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam giai đoạn 2001 – 2010 ......................................................... 38
2.1.1 Cơ sở pháp lý đã ban hành có liên quan đến hình thức hợp tác nhà nước tư nhân ở Việt Nam ................................................................................................ 38 2.1.2 Danh mục dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010 ..................................... 39 2.2 Những dự án gặp rủi ro và cơ chế chia sẻ rủi ro của các đối tác tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010 ................................................................................................... 44 2.2.1 Cơ chế chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư ............................................................... 44 2.2.2 Những dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự đã triển khai ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010 gặp vấn đề về rủi ro ..... 45 2.3 Những tồn tại và hạn chế trong hoạt động trong hợp tác nhà nước tư nhân về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam ....................................................................................... 61 2.3.1 Chưa đúng bản chất của hình thức đầu tư BOT ......................................... 61 2.3.2 Năng lực quản lý thực hiện các dự án BOT và các thỏa thuận tương tự của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên liên quan................................. 62 2.3.3 Khung pháp lý và thể chế quy định về hình thức đầu tư............................. 62 2.3.4 Trở ngại do môi trường đầu tư kinh doanh ................................................ 63 CHƯƠNG 3 NHỮNG KHUYẾN NGHỊ VỀ CHIA SẺ RỦI RO TRONG ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC TƯ NHÂN Ở VIỆT NAM 3.1 Nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020................... 66 3.2 Những giải pháp hoàn thiện hình thức hợp tác nhà nhà nước – tư nhân trong đầu tư cở hạ tầng ................................................................................................................... 67 3.2.1 Chuẩn bị tốt danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân ...................................................................................................... 67
3.2.2 Thành lập Trung tâm hợp tác nhà nước tư nhân ......................................... 68 3.2.3 Ban hành luật về hợp tác nhà nước tư nhân với khung pháp lý hoàn thiện và đầy đủ ................................................................................................................ 69 3.2.4 Quy định rõ các cơ chế hỗ trợ và đảm bảo của Nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư................................................................................................... 69 3.3.5 Xây dựng cơ chế hỗ trợ và chia sẻ rủi ro với đối tác tư nhân..................... 70 3.3 Những giải pháp tăng cường chia sẻ rủi ro trong mô hình hợp tác nhà nước – tư nhân về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.................................................................... 70 3.3.1 Sử dụng mô hình tài chính để hỗ trợ việc ra quyết định đầu tư ................. 71 3.3.2 Kiểm tra khả năng thanh toán nợ hàng năm trên cơ sở chỉ số tài chính về thanh toán nợ.........................................................................................................71 3.3.3 Khuyến nghị trong công tác giải phóng mặt bằng ..................................... 72 3.3.4 Xác định năng lực tài chính của Chủ đầu tư để hạn chế rủi ro về cung cấp tài chính cho dự án ............................................................................................. 73 3.3.5 Khuyến nghị vấn đề khu vực công chia sẻ rủi ro về nhu cầu với khu vực tư nhân .................................................................................................................. 74 3.3.6 Thành lập quỹ hạ tầng đô thị hỗ trợ cho các dự án hợp tác công tư ........... 75 3.3.7 Rút ngăn thời gian đàm phán hợp đồng hợp tác công tư .......................... 75 3.3.8 Tăng cường chức năng quản lý thực hiện hợp đồng PPP của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền .................................................................................... 76 Kết luận ..................................................................................................................... 77 Kiến nghị nghiên cứu tiếp theo ................................................................................ 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................... 79 Danh mục Bảng: Trang - Bảng 1.1: So sánh đặc điểm khác nhau giữa đầu tư công và đầu tư tư ........................ 5 - Bảng 1.2: Phân loại dự án đầu tư theo phí người sử dụng ........................................... 7
- Bảng 1.3: Vai trò của các bên trong hình thức hợp đồng hợp tác công tư.................. 13 - Bảng 1.4: Mục tiêu của Chính phủ và sự lựa chọn hợp đồng PPP ............................. 19 - Bảng 1.5: Lợi ích và mức độ tham gia của khu vực tư nhân vào hợp tác công tư ...... 19 - Bảng 1.6: Phân bổ ro giữa Nhà nước và đối tác tư nhân trong hợp tác công – tư ...... 28 - Bảng 1.7: Đảm bảo doanh thu tối thiểu trong các dự án PPP cơ sở hạ tầng ............... 33 - Bảng 2.1: Danh mục dự án đầu tư cơ sở hạ tầng điển hình theo hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự khác từ năm 2001 – 2010 .......................................... 40 - Bảng 2.2: Các dự án đầu tư BOT điển hình gặp rủi ro trong giai đoạn 2001- 2010 ... 46 - Bảng 2.3: Bảng thống kê sự thay đổi của lưu lượng xe dự án Quốc lộ 2 Nội Bài-Vĩnh Yên ........................................................................................................... 52 - Bảng 2.4: Bảng thống kê sự thay đổi của lưu lượng xe tải của dự án Cầu Phú Mỹ.... 53 - Bảng 2.5: Tiến độ nhu cầu vốn của dự án Cầu Rạch Chiếc ....................................... 55 - Bảng 2.6: Báo cáo ngân lưu Tổng đầu tư Cầu Phú Mỹ ............................................. 59 - Bảng 2.7: Báo cáo ngân lưu Chủ đầu tư Cầu Phú Mỹ ............................................... 59 - Bảng 3.1: Nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam trong giai đoạn 2011 -2020 ........................................................................................................ 66 - Bảng 3.2: Phân tích dòng tiền với việc giả định những thay đổi của một số yếu tố ... 72 Danh mục Hình: - Hình 1.1: Mô hình mối quan hệ giữa chính sách và chương trình dự án công ............. 5 - Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng BOT và các thỏa thuận tương tự ................................. 14 - Hình 1.3: Quy trình ADB trong hợp tác công tư – PPP............................................. 15 - Hình 1.4: Cơ cấu vốn của dự án PPP ........................................................................ 16 - Hình 1.5: Lợi ích của các bên liên quan trong mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân ... 18 - Hình 1.6: Mô hình xác định và hành động giải quyết rủi ro ...................................... 26 - Hình 1.7: Phương thức tham gia và chia sẻ rủi ro của khu vực công và khu vực tư ... 27
Phụ lục 1: - Bảng PL - 1.1: Các thông số dự án Cầu Phú Mỹ - Bảng PL - 1.2: Mức chi phí sử dụng vốn và vận hành dự án Cầu Phú Mỹ - Bảng PL - 1.3: Lưu lượng xe và Mức giá thu phí hiện hữu Cầu Phú Mỹ - Bảng PL - 1.4: Dự kiến doanh thu dự án và tỷ lệ xe tăng hàng năm Cầu Phú Mỹ - Bảng PL - 1.5: Lịch trả nợ vay của dự án Cầu Phú Mỹ - Bảng PL - 1.6: Báo cáo thu nhập của dự án Cầu Phú Mỹ Phụ lục 2: - Bảng PL - 2.1: So sánh sự khác nhau về khuôn khổ pháp lý giữa Nghị định 108/NĐ- CP và Quyết định 71/2010/QĐ-CP - Bảng PL - 2.2: Quy trình thực hiện dự án đầu tư cơ sở hạ tầng do nhà nước đề xuất thực hiện theo hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân - Bảng PL - 2.3: Quy trình thực hiện dự án đầu tư cơ sở hạ tầng do tư nhân đề xuất thực hiện theo hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á BOT Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao BTO Xây dựng - Chuyển giao – Kinh doanh BT Xây dựng – Chuyển giao CSHT Cơ sở hạ tầng CPI Chỉ số giá tiêu dùng DWRF Quỹ quay vòng nước Philippines GDP Tổng sản phẩm quốc dân ICC Ủy ban điều phối đầu tư IDA Hiệp hội Phát triển Quốc tế IMF Quỹ tiền tệ Quốc tế JBIC Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản KKPPI Ủy ban Xúc tiến cơ sở hạ tầng Inđônêxia NEDA Cơ quan phát triển kinh tế quốc gia NPM Lý thuyết Quản lý công mới ODA Hỗ trợ Phát triển chính thức OECD Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu OGC Văn phòng Thương mại Vương quốc Anh PEM Chiến lược quản lý chi tiêu công PIMAC Trung tâm nghiên cứu quản lý đầu tư nhà nước và tư nhân trong cơ sở hạ tầng PPP Mô hình hợp tác công tư VFM Hiệu quả đầu tư UBND Ủy ban Nhân dân USAID Cơ quan phát triển Hoa Kỳ WB Ngân hàng Thế giới WEF Diền đàn kinh tế Thế giới
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thực hiện Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2001-2010, Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ, với tốc độ tăng trưởng GDP bình quân khoảng 7%/năm, đã đưa nước ta từ một nước thuộc nhóm các nước kém phát triển, có thu nhập bình quân đầu người thấp, trở thành nước thuộc nhóm các nước có thu nhập bình quân đầu người trung bình trên thế giới. Đạt được thành quả này, đầu tư công luôn chiếm vai trò hết sức quan trọng, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư của toàn xã hội, tạo ra cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội then chốt cho sự phát triển của đất nước, đồng thời, tạo điều kiện, định hướng và “mồi vốn” vốn đầu tư xã hội vào những lĩnh vực cần khuyến khích phát triển. Tuy nhiên, hiện nay do thâm hụt ngân sách cao, nguồn vốn ODA và các nguồn tài trợ khác của Chính phủ bị thu hẹp, hạn chế về quy mô vốn và các điều kiện giải ngân ngày càng khó khăn, dẫn đến nguồn vốn đầu tư có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng nhu cầu rất lớn về đầu tư cơ sở hạ tầng. Do đó, để chia sẻ gánh nặng đầu tư công với nhà nước trong điều kiện nguồn vốn ngân sách hạn hẹp, thu hút thêm nguồn vốn nội lực của khu vực tư nhân để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh kế xã hội là những vấn đề cần đặt ra và mô hình xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) và các thỏa thuận tương tự (mô hình hợp tác công tư) là một lời giải cho những khó khăn trong đầu tư công hiện nay. Đẩy mạnh hình thức hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng sẽ giúp giảm vốn đầu tư của khu vực công, tăng thêm nguồn vốn đầu tư, tăng tính cạnh tranh trong cung cấp sản phẩm, dịch vụ, xóa bỏ cơ chế độc quyền.. Qua đó người dân có cơ hội tiếp cận với một chất lượng dịch vụ ngày càng cao, với một mức phí hợp lý. Do đó, tác giả đã chọn đề tài “ Chia sẻ rủi ro về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam thông qua trong hình thức hợp tác nhà nước tư nhân” để làm luận văn tốt nghiệp của mình.
2 2. Mục tiêu nghiên cứu Hình thức quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân (PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng mang lại lợi ích lớn nhất là cung cấp đa dạng hàng hóa dịch vụ công với chất lượng đáng giá đồng tiền, nhưng không dễ áp dụng đối với những nước đang phát triển. Một trong những vấn đề khó khăn ảnh hưởng đến việc thu hút và thực hiện dự án PPP là vấn đề chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân trong dự án đầu tư cơ sở hạ tầng. Do vậy, mục tiêu nghiên cứu là nhận diện những rủi ro và xem xét nguyên tắc chia sẻ rủi ro trong hình thức quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân trên lý thuyết và đối chiếu với những dự án trên thực tiễn theo hình thức BOT (một dạng của hình thức PPP) ở Việt Nam để làm rõ việc chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân như thế nào. 3. Đối tượng nghiên cứu:  Cơ sở nào hình thành mối quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng.  Điều gì ảnh hưởng mạnh mẽ đến khả năng thành công của các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân? (đề tài muốn xem xét, nhận diện các rủi ro và vấn đề chia sẻ rủi ro trong các dự án PPP). Phạm vi nghiên cứu:  Tập trung xem xét và nhận diện rủi ro chủ yếu liên quan đến tính bền vững của dự án và chia sẻ rủi ro trong dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT và các thỏa thuận tương tự trên địa bàn Việt Nam từ năm 2001 đến 2010: Các dự án đã đầu tư, các dự án đang được kêu gọi đầu tư theo Nghị định 78/2010/NĐ-CP của Chính phủ về thí điểm thực hiện đầu tư theo hình thức hợp tác công tư – PPP.  Phân tích dự án chủ yếu ở khía cạnh tài chính, pháp lý, không đề cập đến khía cạnh kỹ thuật, công nghệ có thể ảnh hưởng đến dự án; không đề cập đến cơ sở lý thuyết về sự hình thành cũng như cách xác định phí sử dụng. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu chính: nghiên cứu định tính. Phương pháp nghiên cứu định tính ở đây không nhằm xây dựng lý thuyết từ hiện
3 tượng, mà đi tìm những cơ sở lý thuyết đề cập đến đối tượng nghiên cứu: Cơ sở lý thuyết về sự hình thành của hình thức PPP và cơ sở lý thuyết về rủi ro và chia sẻ rủi ro trong dự án đầu tư. Từ đó, luận văn so sánh, phân tích và kiểm chứng với những dự án BOT (một dạng của PPP) có chọn lọc trên thực tiễn ở Việt Nam để tìm ra vấn đề cốt lõi dẫn đến sự không thành công của nó trong thời gian qua. Luận văn còn sử dụng phương pháp thống kê mô tả, so sánh, phân tích, tổng hợp; sử dụng minh họa, sự kiện trong thực tiễn; sử dụng các trích dẫn ý kiến của chuyên gia để minh họa vấn đề cần nghiên cứu. 5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài Hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư công tuy là mô hình được áp dụng nhiều ở các nước trên thế giới, nhưng là mô hình mới đối với Việt Nam nhất là về cơ chế tài chính, kỹ thuật, cơ chế chia sẻ rủi ro, phí sử dụng. Trong đó, rủi ro và chia sẻ rủi ro là một khía cạnh rất quan trọng quyết định đến sự thành công hay thất bại của dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo mô hình hợp tác nhà nước tư nhân. Đề tài này hướng đến mục tiêu nhận diện các rủi ro, đối tượng chịu rủi ro và cơ chế chia sẻ rủi ro trong các dự án BOT và các thỏa thuận tương tự. Qua đó, đưa ra các ý kiến đóng góp về lý luận, kinh nghiệm thực tiễn khi áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng theo điều kiện nền kinh tế hiện nay tại Việt Nam. 6. Nội dung luận văn: Luận văn gồm: 77 trang với: 16 bảng, 07 hình và 02 phụ lục Ngoài mở đầu và kết luận, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Tổng quan về hình thức hợp tác nhà nước tư nhân và chia sẻ rủi ro trong hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân về đầu tư cơ sở hạ tầng. Chương 2: Chia sẻ rủi ro và những trở ngại khi áp dụng hình thức hợp tác nhà nước tư nhân trong đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Chương 3: Những khuyến nghị về chia sẻ rủi ro trong đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân ở Việt Nam
4 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN VÀ CHIA SẺ RỦI RO TRONG HÌNH THỨC HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN VỀ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG Chương này trình bày một số lý thuyết nền, khái niệm và đặc điểm có liên quan đến dự án đầu tư đầu tư công, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, các quan điểm về chia sẻ rủi ro trong dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân. 1.1 Khái niệm và đặc điểm dự án đầu tư công: 1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư công: Theo Glenn P.Jenkins và Arnold C.Harberger “Dự án đầu tư công là những dự án do Chính phủ tài trợ (cấp vốn) toàn bộ hay một phần hoặc do dân chúng tự nguyện đóng góp vốn bằng tiền hay bằng ngày công nhằm đáp ứng nhu cầu mang tính cộng đồng.[18,9]. Theo Nghị định 52/NĐ-CP ngày 8/7/1999 dự án đầu tư công là quá trình Nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàng hoá nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. Các khoản chi đầu tư phát triển tạo ra những cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, nâng cao tri thức con người tạo ra nhiều của cải vật chất cho xã hội. Các khoản chi này có tác dụng làm cho nền kinh tế tăng trưởng. Như vậy, chúng ta có thể thấy rằng dự án đầu tư công là dự án đầu tư do chính phủ tài trợ toàn bộ hay một phần để hình thành cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, với mục tiêu đáp ứng nhu cầu phát triển và mang lại lợi ích cho cộng đồng. Dự án đầu tư công được thực hiện để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội nên các dự án này được đặt ra trong chương trình đầu tư công hoặc trong chính sách, quy hoạch của ngành và vùng lãnh thổ. (Xem hình: 1.1)
5 Chính sách, chiến lược phát triển quốc gia và vùng lãnh thổ Chương trình, quy hoạch quốc gia về hạ tầng, kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng… Dù ¸n ®Çu t c«ng Dự án Dự án Dự án Dự án Dự án đầu tư đầu tư đầu tư đầu tư đầu tư công công công công công Hình 1.1: Mô hình mối quan hệ giữa chính sách và chương trình dự án công 1.1.2 Đặc điểm dự án đầu tư công Dự án đầu tư công được thẩm định dựa trên nhiều khía cạnh: phân tích tài chính, phân tích kinh tế, phân tích phân phối, tác động môi trường...Điều này có nghĩa là dự án khi quyết định đầu tư cần xem xét dự án có bền vững về mặt tài chính hay không và chú trọng đến việc dự án mang lại lợi ích gì cho nền kinh tế hay xã hội. Điển giống nhau của đầu tư công và đầu tư tư là: nhu cầu vốn lớn, thời gian đầu tư và thu hồi vốn kéo dài, chịu tác động của các yếu tố kinh tế, xã hội, thị trường…., điểm khác nhau giữa đầu tư công và đầu tư tư ( Xem bảng 1.1) Bảng 1.1: So sánh đặc điển khác nhau giữa đầu tư công và đầu tư tư Nội dung Đầu tư công Đầu tư tư Chủ yếu nguồn vốn từ khu Vốn đầu tư 100 % vốn ngân sách vực tư nhân, vốn vay Tư nhân chịu rủi ro, tư nhân Rủi ro trong hoạt động đầu Khi xảy ra rủi ro nhà nước quản lý tốt với mục tiêu hạn tư gánh chịu hoàn toàn chế thấp nhất rủi Lợi ích xã hội => Lợi ích Khu vực tư nhân phải có lợi Lợi ích kinh tế kinh tế ích kinh tế
6 1.1.3 Phân loại dự án đầu tư công 1.1.3.1 Phân loại theo nội dung dự án đầu tư Phân loại theo nội dung dự án chia làm hai nhóm: dự án đầu tư về hạ tầng kinh tế và dự án đầu tư về hạ tầng xã hội. Dự án đầu tư về hạ tầng kinh tế: cơ sở hạ tầng tiện ích công cộng (public utilities): năng lượng, viễn thông, nước sạch cung cấp qua hệ thống ống dẫn, khí đốt truyền tải qua ống, hệ thống thu gom và xử lý các chất thải trong thành phố...; công chánh (public works): đường sá, các công trình xây dựng đập, kênh phục vụ tưới tiêu...; giao thông (transport): các trục và tuyến đường bộ, đường sắt, cảng cho tàu và máy bay, đường thuỷ... Dự án đầu tư về hạ tầng xã hội (social infrastructure): bao gồm các cơ sở, thiết bị và công trình phục vụ cho giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, ứng dụng và triển khai công nghệ; các cơ sở y tế, bảo vệ sức khoẻ, bảo hiểm xã hội và các công trình phục vụ cho hoạt động văn hoá, xã hội, văn nghệ, thể dục thể thao, chăm sóc các đối tượng thuộc diện chính sách, cai nghiện, thông tin truyền thông và điều trị các bệnh xã hội… 1.1.3.2 Phân loại theo phí người sử dụng dự án đầu tư Thông qua hoạt động đầu tư, nhà đầu tư bỏ ra một khoản chi phí nhất định để cung cấp dịch vụ cho người tiêu dùng, nhằm mục đích bù đắp chi phí đầu tư bỏ ra và thu được lợi nhuận (về lợi nhuận kinh tế hay ích lợi xã hội) trong tương lai, hoạt động cung cấp dịch vụ có thể thu phí hoặc không phí người sử dụng tùy theo mục đích của nhà đầu tư. (Xem Bảng 1.2)
7 Bảng 1.2: Phân loại dự án đầu tư theo phí người sử dụng Loại dự án Phạm vi áp dụng Mức phí nhằm đảm bảo cân Đầu tư Trung tâm thương mại, trung tâm đối kinh tế và tài chính: không thể thao, chỗ đậu xe, đường quốc lộ, cầu chỉ bù đắp chi phí mà còn tạo cảng, sân bay, mạng thông tin viễn ra lợi nhuận cho chủ dự án. thông;…. Đầu tư xây dựng các khu vui chơi giải trí Có thu phí Để bù đắp chi phí đầu tư công cộng, hầm giao thông, tỉnh lộ, khu an nhưng không tạo ra lợi nhuận điều dưỡng.. Thu phí để bù đắp chi phí quản Đầu tư đường giao thông nông thôn, cầu, lý, vận hành, duy tu bảo dưỡng cống thoát nước, khu điều dưỡng người không bù đắp phần chi đầu tư. già, diện chính sách… Dự án tạo dựng những cơ sở, Dự án vệ sinh môi trường, tạo cảnh quan, Không thu phương tiện để khu vực công trường học, công trình văn hóa, kiến trúc phí cung cấp dịch vụ công tốt hơn lịch sử, trung tâm điều hành giao thông, cho người dân xúc tiến thương mại…. Nguồn: Giáo trình thẩm định dự án đầu tư khu vực công, TS. Nguyễn Hồng Thắng và TS. Nguyễn Thị Huyền,2009 1.2 Cơ sở lý thuyết của hình thức hợp tác nhà nước – tư nhân 1.2.1 Bối cảnh cải cách khu vực công và lý thuyết quản lý công mới – NPM [3,65] Giữa thập niên 70, sức ép gia tăng từ hai phía (suy thoái kinh tế - thất nghiệp cao, lạm phát và sự chỉ trích kéo dài về chất lượng và hiệu quả của dịch vụ công) đã thúc đẩy sự thay đổi trong quản trị của chính quyền. Mô hình “Quản lý công mới – New Public Management - NPM” ra đời ở Anh. Đảng Bảo thủ đứng đầu là Thủ tướng Mageret Thatcher - lãnh đạo chính phủ Anh vào 1979 đã bắt đầu hàng loạt cải cách. Sau đó, New Zealand, Mỹ, Úc đã tham gia và mang lại làn sóng cải cách lan tỏa trên thế giới vào thập niên 80. NPM được tạo ra bởi những lý thuyết được chia làm hai nhóm:
8 Một là, “kinh tế thể chế mới”, được xây dựng dựa trên lý thuyết lựa chọn công (Public Choice Theory) của Kenneth Arrow (1950), James Buchanan phát triển thêm(1962); lý thuyết người chủ - người đại diện (Principal-Agent Theory) của Ross (1973), Wood và Waterman (1994) và lý thuyết chi phí giao dịch (Transation Cost Economics) của Ronald Coase (1960), Klein (1978), Oliver (1985) mà xem chính trị như là một hiện tượng của thị trường.[23,1] Hai là, “nghệ thuật quản lý” mà ý tưởng của nó đề cập những cải cách khu vực công bắt nguồn từ khu vực tư hay ứng dụng một số kỹ thuật quản lý doanh nghiệp vào quá trình cung ứng hàng hoá dịch vụ công (Hood, 1991; Yamamoto, 2003). Sự định hướng đến thị trường là nguyên tắc đầu tiên của NPM, với sự giới thiệu những cơ chế thị trường bao gồm công nghệ và những giá trị trong khu vực công, sẽ dẫn đến dịch vụ công của chính phủ có chất lượng cao và hiệu quả, cũng làm chi phí lớn hơn (Zhang, 2004). NPM cung cấp một số phương pháp và công cụ quản lý đến khu vực công, như là tư nhân hóa và hợp đồng để nhận thức rõ sự không thích hợp của những tổ chức chính quyền mang tính quan liêu truyền thống, đồng thời xác định lại quan hệ giữa người mua dịch vụ (công dân) và nhà cung cấp (tổ chức công). Vì thế, có sự cạnh tranh nhiều hơn ở cả hai: giữa các tổ chức công với nhau và giữa các tổ chức công và khu vực tư nhân khi đưa ra sự cung ứng dịch vụ. Từ đó, chất lượng dịch vụ được cải tiến thông qua việc sử dụng những nhà cung cấp có tính cạnh tranh và những điều khoản cam kết trong hợp đồng (Yamamoto, 2003). Sự hoạt động thiếu hiệu quả của các tổ chức công (các đơn vị công) cung ứng dịch vụ là do những can thiệp chưa đúng của chính phủ, cũng như cơ cấu và bộ máy nhà nước có tính quan liêu cao, lý do đó đã thúc đẩy sự cải cách. Trong thập niên 90, làn sóng cải cách về quản lý chi tiêu công ở các nước OECD được tiếp tục theo hướng đẩy mạnh trách nhiệm giải trình và quản lý hiệu quả (xu hướng quản lý và soạn lập ngân sách theo kết quả). Các kỹ năng quản lý ở khu vực tư cũng được quan tâm: nhận diện và quản lý rủi ro trong các dự án đầu tư; ứng dụng kỹ thuật công nghệ và sự
9 cạnh tranh; lợi ích mang lại từ hoạt động có tính hiệu suất và hiệu quả khi từng bước có sự tham gia khu vực tư trong cung ứng dịch vụ công thông qua các dạng hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, hợp đồng hợp tác công tư trong đầu tư (PPP). Do đó theo lý thuyết NPM và xu hướng quản lý ngân sách theo kết quả này, quan hệ hợp tác công-tư là cần thiết để cho phép các ngành thuộc khu vực công có thể thích ứng với thị trường và trở nên cạnh tranh hơn. 1.2.2 Quan hệ hợp tác nhà nước tư nhân tư góp phần thực hiện mục tiêu chiến lược quản lý chi tiêu công Theo quan điểm của World Bank (1997), Chính phủ kết hợp với khu vực tư để cung ứng hàng hóa, dịch vụ công là một cấp độ cao trong thực hiện chức năng kinh tế của mình là giải quyết thất bại thị trường. Phối hợp giữa nhà nước và tư nhân trong cung ứng hàng hóa dịch vụ công là một chính sách góp phần thực hiện những mục tiêu trong chiến lược quản lý chi tiêu công [3,12] (Public Expenditure Management - PEM) đó là: + Tuân thủ kỷ luật tài khóa tổng thể (Nợ công và vay ở mức hợp lý, không tạo gánh nặng nợ và vượt ngưỡng an toàn nợ cho thế hệ sau); + Hiệu quả phân bổ nguồn lực; + Hiệu quả hoạt động. Chính phủ gia tăng đầu tư thông qua huy động vốn tư nhân ở hình thức hợp tác PPP là cách làm khôn khéo để thỏa mãn nhiều vấn đề như: đáp ứng nhu cầu đầu tư để phát triển kinh tế xã hội nhưng không quá chú trọng về nguồn vốn; tận dụng kỹ năng quản lý và công nghệ ở khu vực tư nhân (kể cả nhà đầu tư nước ngoài); có sự cạnh tranh trong lựa chọn nhà đầu tư (giữa các đơn vị công hoặc giữa tổ chức công và tư) và chia sẻ rủi ro. Theo thời gian, chính phủ nhiều quốc gia đã ngày càng coi PPP là cách để thay thế hoặc bổ sung cho tài chính và quản lý các dự án cơ sở hạ tầng phức tạp. Các mối quan hệ PPP cho phép các chính phủ có thể cân nhắc các dự án mà chưa có khả năng thực hiện. Theo khía cạnh này, PPP giúp hoàn thiện những thiếu sót về cơ sở hạ tầng mà chính phủ có thể thực hiện được và bổ sung những gì mà xã hội và
10 công chúng cần. Chính phủ mong đợi và ưu đãi hơn cho các đơn vị tư khi tham gia vào những thỏa thuận PPP. Trong khi các chính phủ cố gắng tận dụng nguồn lực hạn chế của họ thông qua sự tham gia của tư nhân vào PPP, thì các công ty tư nhân cũng có lợi nhuận khi tham gia những thỏa thuận đó. Do vậy, lợi nhuận dự án PPP là rất quan trọng để thu hút các đối tác tư nhân. Các dự án cơ sở hạ tầng thường có chi phí trả trước lớn và thường cần thời gian để tạo ra doanh thu. Điều này cũng có nghĩa rằng rủi ro thương mại của các dự án như vậy là cao. 1.2.3 Thực hiện quan điểm về “Đáng giá đồng tiền” trong việc lựa chọn đầu tư theo hình thức hợp tác nhà nước tư nhân Theo Darrin Grimsey [16,135-137], đáng giá đồng tiền (Value for money) được định nghĩa là sự tối kết hợp tối ưu chi phí của tòan bộ vòng đời của dự án và chất lượng dịch vụ để đáp ứng yêu cầu người sử dụng. Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các tổ chức quan hệ đối tác và tư vấn cho các cơ quan chính phủ tại Úc, Canada, lục địa châu Âu, Hồng Kông và Anh, đã đưa ra 6 yếu tố quyết định “sử dụng đồng tiền đáng giá” (Athur Andersen,2000): + Chuyển giao rủi ro giữa các đối tác tham gia dự án PPP; + Hợp đồng dài hạn (bao gồm chi phí vòng đời của dự án); + Sự hữu ích của dịch vụ đầu ra cụ thể (dịch vụ công); + Sự cạnh tranh; + Đo lường kết quả hoạt động và các ưu đãi; + Những kỹ năng quản lý của khu vực tư. Trong đó, yếu tố cạnh tranh và rủi ro là hai yếu tố quan trọng nhất để xác định quan hệ hợp tác công tư có “Đáng giá đồng tiền” hay không. Để xác định các yếu tố của “đáng giá đồng tiền” thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xây dựng được các chỉ tiêu, tiêu chuẩn đánh giá dự án đầu tư, để cho khu vực công thực hiện tốt hơn hay khu vực tư thực hiện tốt hơn, hay phân chia từng hạng mục để mỗi bên có khả năng tốt hơn thực hiện...(phải có dự án tương tự đã hoàn thành để đối chiếu, so sánh).
11 1.3 Hình thức hợp tác nhà nước tư nhân 1.3.1 Khái niệm hợp tác nhà nước tư nhân Không có định nghĩa duy nhất cho quan hệ đối tác công tư . Theo quan điểm của ADB [12,1] định nghĩa thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. Nó thể hiện một khuôn khổ hợp tác có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước về đầu tư công. Theo quan điểm OECD [26,3] một quan hệ đối tác công - tư là một thỏa thuận giữa chính phủ và một hoặc nhiều các đối tác (có thể bao gồm các nhà điều hành và các tổ chức tài chính) theo hình thức các đối tác tư nhân cung cấp các dịch vụ theo mục tiêu của chính phủ với mức lợi nhuận mục tiêu được thỏa thuận và hiệu quả của sự liên kết phụ thuộc vào một chuyển giao đầy đủ về lợi ích và rủi ro cho các đối tác tư nhân. Theo JICA [28,6] định nghĩa: PPP là một khái niệm có liên quan đến hợp tác giữa khu vực công và tư nhân để cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ. Một cấu trúc điển hình PPP thường tạo ra một doanh nghiệp độc lập, duy nhất, được tài trợ và điều hành bởi khu vực tư nhân. Mục đích của PPP là để tạo ra các tài sản và sau đó cung cấp dịch vụ cho khách hàng của khu vực công và khu vực tư nhân được thanh toán một khoản thu nhập tương xứng với mức độ dịch vụ cung cấp. Theo từ điển kinh tế Chính trị Anh [30,6] hợp tác công tư là: Một hiệp định giữa chính phủ và khu vực tư nhân về việc cung cấp các dịch vụ công cộng, cơ sở hạ tầng. PPP được xem là một phương tiện nhằm mang lại hiệu quả cho xã hội với những kỹ năng quản lý của khu vực tư nhân, làm giảm gánh nặng về chi phí đầu tư lớn cho chính phủ, và chuyển giao các nguy cơ về tăng chi phí đầu tư sang cho khu vực tư nhân. Chính phủ thay vì hoàn toàn chuyển giao tài sản công cộng cho khu vực tư nhân thì sẽ hợp tác với tư nhân kinh doanh để cung cấp dịch vụ công.