Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Chính sách thí điểm chế định thừa phát lại tại Tp. Hồ Chí Minh – thực trạng và kiến nghị

Chia sẻ: Ganuongmuoimatong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:80

Thêm vào BST

Báo xấu

44
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đề tài hướng đến đánh giá chính sách thí điểm chế định TPL tại TP.HCM trong bối cảnh nhà nước từng bước XHH hoạt động tư pháp. Đồng thời, tác động của chế định TPL đối với các chủ thể liên quan sẽ được phân tích, đặc biệt đối với người dân có nhu cầu hỗ trợ pháp lý nhằm đảm bảo quyền lợi của họ. Ngoài ra, từ góc độ của công chức nhà nước đang làm việc tại cơ quan có khả năng sẽ áp dụng TPL, đề tài này sẽ đánh giá những thuận lợi và khó khăn khi thí điểm TPL tại địa phương.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Chính sách thí điểm chế định thừa phát lại tại Tp. Hồ Chí Minh – thực trạng và kiến nghị

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT - - - W X - - - NGUYỄN THỊ VÂN ANH CHÍNH SÁCH THÍ ĐIỂM CHẾ ĐỊNH THỪA PHÁT LẠI TẠI TP. HỒ CHÍ MINH – THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 603.114 HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. PHẠM DUY NGHĨA TP. Hồ Chí Minh – Năm 2012
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng năm 2012 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Vân Anh
ii TÓM TẮT LUẬN VĂN Tháng 5 năm 2010, sự ra đời của 5 văn phòng thừa phát lại quận 1, quận 5, quận 8, quận Bình Thạnh và quận Tân Bình trong chương trình thí điểm chế định thừa phát lại tại thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) đã đánh dấu giai đoạn mới của quá trình xã hội hóa dịch vụ tư pháp tại Việt Nam. Do tính chất thời sự của một chính sách xã hội hóa trong lĩnh vực tư pháp đã không áp dụng kể từ sau năm 1975, việc thí điểm chế định thừa phát lại tại TP.HCM dành được sự quan tâm của các cơ quan nhà nước, giới báo chí, giới học thuật và cộng đồng xã hội. Công cụ tìm kiếm Google với từ khóa “thí điểm thừa phát lại” đã cho tới 7.320.000 kết quả (truy cập ngày 27/4/2012). Tuy nhiên, đánh giá sơ bộ cho thấy, phần lớn những bài viết về chính sách này mới ở mức độ mô tả và bình luận. Đến nay, trong phạm vi hiểu biết của tác giả và ý kiến của một số chuyên gia, vẫn chưa có đề tài nào đánh giá cụ thể và khách quan về chế định thừa phát lại thí điểm tại TP.HCM. Sắp kết thúc thời gian thí điểm vào tháng 7 năm 2012, việc đánh giá hoạt động và những ảnh hưởng của chế định thừa phát lại càng trở nên cần thiết đối với việc phân tích và hoạch định chính sách. Đề tài không chỉ khái quát về sự hình thành và phát triển của chế định thừa phát lại tại Việt Nam mà còn đánh giá toàn diện quá trình thí điểm tại TP.HCM thông qua việc sử dụng Bộ tiêu chí OECD kết hợp với khảo sát mức độ hài lòng của khách hàng, khảo sát tình hình tổ chức – hoạt động của các văn phòng thừa phát lại và ý kiến của các chuyên gia. Kết quả cho thấy, việc thí điểm thừa phát lại tại TP.HCM đã đạt được những thành công ban đầu trong giảm áp lực đối với hoạt động của tòa án và cơ quan thi hành án dân sự cũng như hình thành kênh xác minh thông tin, tạo lập chứng cứ, góp phần bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho người dân. Nếu được sự hỗ trợ của các cơ quan nhà nước trong việc kéo dài thời gian thí điểm, mở rộng địa bàn thí điểm, hoàn thiện hệ thống pháp lý, chú trọng đến công tác đào tạo và bổ nhiệm cũng như tăng cường giới thiệu chế định thừa phát lại đến với người dân thì chính sách này sẽ đạt kết quả cao hơn nữa. Bài học từ TP.HCM cũng là kinh nghiệm cho các tỉnh thành khác trong việc áp dụng chính sách về thừa phát lại.
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ..................................................................................................................... i TÓM TẮT LUẬN VĂN .......................................................................................................... ii MỤC LỤC ...............................................................................................................................iii DANH MỤC VIẾT TẮT ........................................................................................................ vi DANH MỤC BẢNG BIỂU ................................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH VẼ ........................................................................................................viii DANH MỤC HỘP .................................................................................................................. ix LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................................... x CHƯƠNG 1. DẪN NHẬP ....................................................................................................... 1 1.1. Bối cảnh chính sách ....................................................................................................... 1 1.2. Lý do chọn đề tài ........................................................................................................... 2 1.3. Mục tiêu nghiên cứu ...................................................................................................... 3 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ..................................................................................... 3 1.5. Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................................ 3 1.6. Kết cấu đề tài và khung phân tích ................................................................................. 4 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN . 5 2.1. Một số khái niệm ........................................................................................................... 5 2.2. Lý thuyết nền tảng và những liên hệ ............................................................................. 6 2.2.1. Khái niệm xã hội hóa .............................................................................................. 6 2.2.2. Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong sứ mạng công......................... 7 2.2.3. Xã hội hóa tư pháp và chế định thừa phát lại ......................................................... 9 2.3. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin .............................................................. 10 2.4. Tổng quan các nghiên cứu trước ................................................................................. 11 CHƯƠNG 3. SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA CHẾ ĐỊNH THỪA PHÁT LẠI ................................................................................................................................................ 12
iv 3.1. Trước năm 1945 .......................................................................................................... 12 3.2. Từ năm 1945 – năm 1975 ............................................................................................ 13 3.3. Từ năm 1975 – năm 2005 ............................................................................................ 14 3.4. Từ năm 2005 – nay ...................................................................................................... 15 CHƯƠNG 4. MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THỪA PHÁT LẠI THỰC HIỆN THÍ ĐIỂM TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH .................................................................... 16 4.1. Khái quát về hệ thống cơ quan giải quyết tranh chấp và nhu cầu sử dụng dịch vụ thừa phát lại tại TP.HCM ........................................................................................................... 16 4.1.1. Hệ thống cơ quan giải quyết tranh chấp ............................................................... 16 4.1.2. Nhu cầu sử dụng dịch vụ thừa phát lại ................................................................. 18 4.2. Mô hình thừa phát lại thí điểm tại TP.HCM................................................................ 20 4.2.1. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ ............................................................................... 20 4.2.2. Bổ nhiệm ............................................................................................................... 22 4.2.3. Cấp phép thành lập ............................................................................................... 23 4.2.4. Hoạt động .............................................................................................................. 24 4.2.4.1. Tống đạt ......................................................................................................... 24 4.2.4.2. Lập vi bằng ..................................................................................................... 26 4.2.4.3. Xác minh điều kiện thi hành án...................................................................... 26 4.2.4.4. Trực tiếp thi hành án ...................................................................................... 27 4.2.5. Kiểm tra, giám sát ................................................................................................. 29 CHƯƠNG 5. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH THÍ ĐIỂM THỪA PHÁT LẠI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ............................................................................................................. 30 5.1. Tổng quan về tiêu chí đánh giá.................................................................................... 30 5.2. Đánh giá thí điểm ........................................................................................................ 31 5.2.1. Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách’’........................................................ 31 5.2.2. Tiêu chí “Nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý” ............................................ 33 5.2.3. Tiêu chí “Lợi ích - chi phí và phân bổ tác động” .................................................. 35
v 5.2.4. Tiêu chí “Khuyến khích đổi mới” ......................................................................... 36 5.2.5. Tiêu chí “Thống nhất với các quy định và chính sách khác” ............................... 38 5.2.6. Tiêu chí “Phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thúc đẩy đầu tư” ........................................................................................................................................ 39 CHƯƠNG 6. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH....................... 41 6.1. Kết luận ....................................................................................................................... 41 6.2. Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của thừa phát lại tại một số nước ........................ 41 6.2.1. Sự chuyển giao công việc và vai trò giám sát của nhà nước ................................ 41 6.2.2. Hoạt động tiêu biểu của thừa phát lại tại một số nước ......................................... 42 6.2.3. Đào tạo và bổ nhiệm thừa phát lại ........................................................................ 43 6.3. Kiến nghị chính sách ................................................................................................... 43 6.3.1. Kéo dài thời gian và mở rộng địa bàn thí điểm .................................................... 43 6.3.2. Giúp người dân nhận biết và sử dụng dịch vụ của thừa phát lại ........................... 44 6.3.3. Rà soát pháp luật hiện hành liên quan đến thừa phát lại và có những quy định phù hợp .................................................................................................................................. 45 6.3.4. Chú trọng đến công tác đào tạo và thủ tục bổ nhiệm ............................................ 46 6.4. Tính khả thi của những kiến nghị chính sách .............................................................. 46 6.5. Hạn chế của nghiên cứu............................................................................................... 47 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................................... 48 PHỤ LỤC ............................................................................................................................... 53
vi DANH MỤC VIẾT TẮT KT: kinh tế TP.HCM: thành phố Hồ Chí Minh TPL: thừa phát lại UBND: ủy ban nhân dân XH: xã hội XHH: xã hội hóa
vii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Số lượng vụ việc thi hành án dân sự ............................................................. 10 Bảng 4.1. Số lượng văn bản cần tống đạt của hệ thống tòa án TP.HCM ...................... 19 Bảng 4.2. Số lượng văn bản cần tống đạt của các cơ quan thi hành án tại TP.HCM.... 19 Bảng 4.3. Kết quả đào tạo, bồi dưỡng về thừa phát lại ................................................. 22 Bảng 4.4. Chi phí tống đạt văn bản ............................................................................... 25 Bảng 5.1. Kết quả hoạt động của các văn phòng thừa phát lại .................................... 32 Bảng 5.2. Hệ thống văn bản của nhà nước về chế định thừa phát lại ........................... 34 Bảng 5.3. Những quy định chưa thống nhất về cùng lĩnh vực xác minh thi hành án ... 38
viii DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1.1. Mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và áp lực đối với tòa án ...................... 1 Hình 1.2. Kết cấu đề tài và khung phân tích ................................................................... 4 Hình 2.1. Phạm vi và sức mạnh của nhà nước ................................................................ 7 Hình 2.2. “Cây quyết định” cho sự can thiệp của chính quyền....................................... 8 Hình 3.1. Chức danh thừa phát lại qua các thời kỳ ....................................................... 12 Hình 4.1. Quy trình xét xử vụ án ở Việt Nam ............................................................... 16 Hình 4.2. Hệ thống tòa án tại TP.HCM......................................................................... 17 Hình 4.3. Số lượng việc phải thi hành của cơ quan thi hành án TP.HCM .................... 18 Hình 4.4. Hệ thống đào tạo, bồi dưỡng thừa phát lại .................................................... 21 Hình 4.5. Quy trình bổ nhiệm thừa phát lại .................................................................. 22 Hình 4.6. Tình hình bổ nhiệm thừa phát lại .................................................................. 23 Hình 4.7. Quy trình lập vi bằng..................................................................................... 26 Hình 4.8. Các lĩnh vực xác minh điều kiện thi hành án ................................................ 27 Hình 4.9. Quy trình thi hành án..................................................................................... 28 Hình 5.1. Bộ tiêu chí OECD về đánh giá chính sách .................................................... 30 Hình 5.2. Những lĩnh vực chủ yếu khách hàng sử dụng tại văn phòng thừa phát lại ... 32 Hình 5.3. Nhu cầu sử dụng và đánh giá của khách hàng về dịch vụ thừa phát lại ........ 33 Hình 5.4. Mức độ thường xuyên trong việc sử dụng dịch vụ thừa phát lại .................. 36 Hình 5.5. Trình độ học vấn của nhân viên văn phòng thừa phát lại ............................. 37 Hình 5.6. Kinh nghiệm công tác trong ngành pháp luật của nhân viên thừa phát lại ... 37 Hình 5.7. Mức độ hài lòng của khách hàng đối với dịch vụ thừa phát lại .................... 39 Hình 5.8. Đánh giá của khách hàng về phí dịch vụ....................................................... 40 Hình 6.1. Quy trình thi hành án của thừa phát lại tại Hồng Kông ................................ 42
ix DANH MỤC HỘP Hộp 4.1. Vụ cưỡng chế thi hành án đầu tiên của văn phòng Thừa phát lại Tân Bình .. 28 Hộp 5.1. Các tiêu chí của Bộ tiêu chí OECD để đánh giá chính sách .......................... 31
x LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn quý thầy cô tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã tận tình giảng dạy những kiến thức quý báu và truyền nhiều cảm hứng cho tôi trong quá trình gần 2 năm học tập và nghiên cứu tại Trường. Tôi cũng xin cảm ơn các cô chú, anh chị nhân viên của Trường đã hỗ trợ tôi những điều kiện và môi trường học tập tốt nhất. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Phó Giáo sư - Tiến sỹ Phạm Duy Nghĩa – người đã trực tiếp hướng dẫn, động viên và khích lệ tôi trong quá trình làm luận văn. Luận văn này không thể hoàn thành nếu thiếu sự chỉ dẫn tận tình và những góp ý quý báu của Thầy. Tôi xin cảm ơn các anh chị lớp MPP3, những người bạn thân thiết và gia đình tôi đã luôn ủng hộ tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài này.
1 CHƯƠNG 1. DẪN NHẬP 1.1. Bối cảnh chính sách Trong thời kỳ kinh tế (KT) kế hoạch hóa tập trung của Việt Nam, Nhà nước giữ vai trò chủ đạo và chi phối mọi hoạt động kinh tế - xã hội (KT – XH). Từ khi đổi mới, nhất là những năm 90 của thế kỷ 20, quan niệm nhà nước cung cấp mọi hàng hóa, dịch vụ dần thay đổi. Ngay trong lĩnh vực KT, khu vực tư nhân cũng đã có những đóng góp lớn vào sự phát triển của đất nước. Trước những đòi hỏi về cải cách thể chế và quản trị, đặc biệt là yêu cầu về chất lượng cung ứng các dịch vụ công, nhà nước từng bước chuyển giao một số lĩnh vực cho khu vực tư nhân. Từ đó, thuật ngữ “xã hội hóa” được sử dụng phổ biến và các lĩnh vực xã hội hóa (XHH) nhiều nhất gồm văn hóa, giáo dục, y tế và đạt được những thành tựu đáng kể1. Cùng với sự phát triển của KT, gánh nặng của ngành tư pháp tăng lên mỗi năm2 [Hình 1.1]. Một thẩm phán trung bình xét xử 47 vụ án/năm3, mỗi cán bộ thi hành bản án phụ trách 200 việc/năm, kèm theo là hàng chục triệu văn bản cần gửi đến người liên quan4. Riêng thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM), một thẩm phán xét xử 100 vụ án/năm, thi hành 600 vụ việc/năm. Lượng việc của TP.HCM luôn gấp 3 lần mức trung bình của cả nước, vụ việc tồn đọng từ năm trước chuyển sang ước khoảng 50.000 vụ/năm5. Hình 1.1. Mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và áp lực đối với tòa án Nguồn: Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: Các thể chế hiện đại, Hình 5.4, tr.93 1 Nguyễn Thanh Bình (2001) 2 Báo cáo phát triển Việt Nam (2009, tr.93) 3 Phạm Duy Nghĩa (2011, tr.272) 4 Bộ Tư pháp (2008, tr.17) 5 Bộ Tư pháp (2008, tr.17)
2 Bên cạnh đó, chất lượng công tác tư pháp mà cụ thể là xét xử và thi hành án vẫn còn những bất cập. Người dân còn chưa tin tưởng ở hệ thống giải quyết tranh chấp và còn than phiền về chất lượng xét xử. Đặc biệt, tình trạng án tuyên không rõ, khó thi hành vẫn tồn tại như một căn bệnh kinh niên. Tính đến ngày 30/9/2011, tổng số việc do án tuyên không rõ, khó thi hành là 1.978 vụ việc, trong đó, số việc do án tuyên không rõ, có sai sót là 911 việc. Không ít bản án, quyết định của tòa án đã có hiệu lực pháp luật phải xét xử lại nhiều lần, kết quả các lần xét xử lại trái ngược nhau, đặc biệt, có một số vụ việc, cơ quan thi hành án đã tổ chức thi hành xong, nhưng bản án bị kháng nghị hủy bỏ. Trong khi đó, năm 2011, tình trạng chấp hành viên, cán bộ vi phạm, bị xử lý tăng 24 trường hợp so với năm 2010 và đã có 4 trường hợp bị khởi tố hình sự6. Từ đó, nhu cầu về cải cách việc cung cấp dịch vụ tư pháp trở nên cấp thiết. Năm 2005, Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ra đời cho thấy Nhà nước công nhận vai trò cần thiết của khu vực tư nhân trong quá trình cải cách tư pháp và thực hiện XHH các hoạt động như: công chứng, thừa phát lại (TPL), bán đấu giá tài sản, giám định tư pháp, thi hành án. Nếu như các phòng công chứng tư nhân, các văn phòng luật sư đã quen thuộc với người dân thì hoạt động của TPL vẫn còn khá mới. Nhưng thật ra, xét theo công việc (lập văn bản làm chứng cứ trong giao dịch, hỗ trợ tòa án trong việc chuyển giao văn bản, giữ trật tự tại tòa án và thi hành các bản án) thì những chức danh như TPL đã từng tồn tại ở Việt Nam khá lâu. Nếu đề cập đến TPL vào thời kỳ trước năm 1975 thì những người dân ở Sài Gòn (nay là TP.HCM) lại thấy quen thuộc. Kể từ năm 1975, do yếu tố lịch sử, TPL không được triển khai tiếp mà các công việc của TPL được chuyển giao cho tòa án nhân dân và cơ quan thi hành án dân sự (sau đây gọi tắt là tòa án và cơ quan thi hành án). Theo quy định pháp luật, chế định TPL được thí điểm tại TP.HCM kể từ ngày 01/7/2009 đến ngày 01/7/2012. Thực tế là tháng 6/2010, các văn phòng TPL tại TP.HCM chính thức được thành lập ở quận 1, quận 5, quận 8, quận Bình Thạnh và quận Tân Bình. 1.2. Lý do chọn đề tài Qua gần 2 năm thí điểm, các chủ thể liên quan đến TPL đã có những nhận định khác nhau về chính sách này. 6 Thu Hằng (2011)
3 Sở Tư pháp TP.HCM đánh giá “Các văn phòng TPL góp phần giả tải cho cơ quan nhà nước cũng như giải quyết nhu cầu chính đáng của người dân’’7. Báo Pháp luật TP.HCM nhận định: “TPL nhiều lợi thế nhưng chưa nhiều thực quyền”8. Đại diện Văn phòng TPL quận Bình Thạnh cho biết: “Hiện nay các văn phòng vẫn chủ yếu là lập vi bằng, việc thi hành án và các việc khác còn quá ít”9. Một người dân nhận xét: “Có những chuyện trước đây khi gia đình cần người làm chứng không biết kêu ai, gọi công an, phường cũng khó... Nay có ông TPL giống như công an tư, khỏe hơn nhiều”10. Đến ngày 01/7/2012, thời gian thí điểm sẽ kết thúc, việc đánh giá hoạt động và những ảnh hưởng của chế định TPL, cũng như phân tích tính đúng đắn của việc XHH một số hoạt động tư pháp thông qua thí điểm về TPL là rất cần thiết để đưa ra những chính sách phù hợp không chỉ cho TP.HCM mà còn là bài học kinh nghiệm cho các tỉnh, thành phố khác trong cả nước. 1.3. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài hướng đến đánh giá chính sách thí điểm chế định TPL tại TP.HCM trong bối cảnh nhà nước từng bước XHH hoạt động tư pháp. Đồng thời, tác động của chế định TPL đối với các chủ thể liên quan sẽ được phân tích, đặc biệt đối với người dân có nhu cầu hỗ trợ pháp lý nhằm đảm bảo quyền lợi của họ. Ngoài ra, từ góc độ của công chức nhà nước đang làm việc tại cơ quan có khả năng sẽ áp dụng TPL, đề tài này sẽ đánh giá những thuận lợi và khó khăn khi thí điểm TPL tại địa phương. 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Để thực hiện mục tiêu trên đây, đề tài tập trung nghiên cứu về chính sách thí điểm TPL tại địa bàn TP.HCM từ ngày 01/7/2009 đến tháng 4/2012 thông qua phân tích các quy định pháp luật về TPL, đánh giá hoạt động của TPL đối với đời sống pháp luật TP.HCM và cảm nhận của khách hàng về dịch vụ TPL. 1.5. Câu hỏi nghiên cứu Bài nghiên cứu chính sách được thực hiện để trả lời các câu hỏi sau: 7 Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương (2011) 8 Bộ Tư pháp (2011) 9 VP TPL quận Bình Thạnh (2011) 10 Lê Nga (2011)
4 - Thí điểm chế định TPL có phải là chủ trương XHH hoạt động tư pháp đúng đắn và cần thiết không? - Mô hình TPL thí điểm tại TP.HCM có tác động như thế nào đến các cơ quan tư pháp và người dân? - Thực tế, nhà nước cần và có thể làm gì để hỗ trợ cho chế định TPL hoạt động hiệu quả? 1.6. Kết cấu đề tài và khung phân tích Nghiên cứu gồm có Phần dẫn nhập (chương 1) và 5 chương chính. Chương 2 nêu lên cơ sở lý thuyết về XHH, phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin. Tiếp đó, chương 3 khái quát về quá trình hình thành và phát triển của chế định TPL kể từ khi du nhập vào Việt Nam. Chương 4 tập trung giới thiệu về mô hình thí điểm TPL tại TP.HCM thông qua việc khái quát hệ thống cơ quan giải quyết tranh chấp, nhu cầu sử dụng dịch vụ TPL và các hoạt động chính của TPL. Đến chương 5, Bộ tiêu chí OECD và kết quả khảo sát được sử dụng để đánh giá tình hình thí điểm. Chương 6 nêu lên những kinh nghiệm quốc tế và đưa ra những kiến nghị chính sách và đồng thời đánh giá tính khả thi cũng như những hạn chế của nghiên cứu. Hình 1.2. Kết cấu đề tài và khung phân tích Dẫn nhập Mô hình thí điểm thừa phát -Bối cảnh chính sách lại tại TP.HCM -Mục tiêu nghiên cứu -Nhu cầu sử dụng DV TPL -Câu hỏi nghiên cứu -Mô hình TPL qua cách tiếp cận theo chuỗi quy trình Cơ sở lý thuyết, phương pháp nghiên cứu, nguồn Đánh giá mô hình Kinh nghiệm thông tin thí điểm quốc tế -Khái niệm - Bộ tiêu chí OECD -Lý thuyết “xã hội hóa” - Khảo sát khách hàng -Phương pháp nghiên cứu -Nguồn thông tin -Tổng quan nghiên cứu trước Kiến nghị chính sách -Kiến nghị -Tính khả thi Sự hình thành và phát -Hạn chế của nghiên cứu triển của thừa phát lại -Phương pháp lịch sử -Các giai đoạn phát triển Nguồn: Tác giả tự vẽ
5 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN 2.1. Một số khái niệm Thừa phát lại, theo tiếng Hán là “承發吏”11; tiếng Anh là “bailiff”; tiếng Pháp là “huissier”. Thừa phát lại được giải nghĩa theo Hán – Việt: “thừa” là được ủy quyền (thừa lệnh); “phát” là chuyển tải, đưa đến (phát ra); “lại” là viên chức nhỏ thực hiện các lệnh của quan12. Các quy định pháp luật hiện hành định nghĩa: TPL là người được nhà nước bổ nhiệm để thực hiện một số công việc theo yêu cầu của khách hàng hoặc tòa án và cơ quan thi hành án như tống đạt giấy tờ, lập vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án và trực tiếp tổ chức thi hành án theo quy định pháp luật. TPL không phải là công chức, không hưởng lương từ ngân sách nhà nước13. Theo quy định pháp luật14, TPL hành nghề theo văn phòng và thực hiện 4 công việc gồm: tống đạt văn bản, lập vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án, trực tiếp thi hành án. Trong đó: Tống đạt là đưa, chuyển giao giấy tờ theo hình thức nhận từ tòa án15 và cơ quan thi hành án 16 rồi chuyển đến người có liên quan. Vi bằng là một dạng văn bản dùng làm bằng chứng17. Vi bằng là văn bản do TPL lập để ghi nhận sự kiện, hành vi mà TPL trực tiếp chứng kiến và chịu trách nhiệm về sự ghi nhận đó. Vi bằng được dùng làm chứng cứ trong xét xử, cũng như trong các quan hệ pháp lý 11 Phỏng vấn ông Lê Như Hoàng – Chuyên gia Hán – Nôm học , ngày 04/5/2012 12 Phỏng vấn ông Lê Như Hoàng – Chuyên gia Hán – Nôm học , ngày 04/5/2012 13 Chính phủ (2009) 14 Chính phủ (2009) 15 Tòa án xét xử các vụ án thuộc mọi lĩnh vực trong XH: hình sự (xử về tội phạm), dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, KT và hành chính [Trần Hồng Phong] 16 Thi hành án dân sự là tiến hành theo thủ tục, trình tự nhất định để đưa các bản án, quyết định dân sự đã có hiệu lực thi hành của tòa án ra thi hành [Quốc hội (2008)] 17 Phỏng vấn ông Lê Như Hoàng – Chuyên gia Hán – Nôm học , ngày 04/5/2012
6 khác. Nội dung của vi bằng chỉ là sự mô tả sự kiện thực tế, không có bình luận hoặc đánh giá. Vi bằng gần giống với công chứng: công chứng là xác nhận tính hợp pháp của hợp đồng và giao dịch, còn vi bằng là văn bản ghi nhận sự kiện, hành vi để làm chứng cứ18. Xác minh điều kiện thi hành án là việc tìm hiểu thông tin và chứng minh người phải thi hành án có tài sản để thi hành án19. Trực tiếp thi hành án: hoạt động được tiến hành theo trình tự, thủ tục nhất định để đưa các bản án, các quyết định dân sự đã có hiệu lực ra thi hành20. Vai trò của TPL hiện nay đã được mở rộng hơn so với định nghĩa của Đại từ điển Tiếng Việt, “TPL là viên chức chuyên việc chuyển đạt mệnh lệnh của tòa trong việc thi hành các bản án21” 2.2. Lý thuyết nền tảng và những liên hệ 2.2.1. Khái niệm xã hội hóa Hiện nay, khái niệm “xã hội hóa” ngày càng được sử dụng phổ biến, nhưng cách hiểu về khái niệm này vẫn chưa thống nhất. Theo Từ điển Tiếng Việt (Hoàng Phê chủ biên): “XHH là làm cho trở thành của chung của XH22”. Tiến sĩ Nguyễn Quang A23 lại đưa ra cách hiểu: XHH là đặt dưới sự kiểm soát của chính phủ hay sở hữu tập thể, quốc hữu hóa. Còn trong các văn bản của Đảng và Nhà nước24: “XHH là vận động và tổ chức sự tham gia rộng rãi của nhân dân đối với việc tạo lập và cải thiện môi trường KT, XH lành mạnh.” Hay “XHH là một giải pháp tăng cường trách nhiệm và tham gia của đông đảo nhân dân, mà trọng tâm là chuyển cho các tổ chức ngoài nhà nước những công việc không nhất thiết do nhà nước trực tiếp thực hiện.” 18 Hoàng Tạo (2010) 19 Chính phủ (2009) 20 Chính phủ (2009) 21 Nguyễn Như Ý (tr.1614) 22 Hoàng Phê và đ.t.g (1988, tr.1176) 23 Nguyễn Quang A (2008) 24 Ngô Kiến Dương và Đàm Kiến Lập (2006)
7 Như vậy, theo quan điểm của Đảng và Nhà nước, XHH là: (i) người sử dụng bỏ tiền ra mua dịch vụ; và (ii) khuyến khích các thành phần KT và các tổ chức XH cung ứng dịch vụ. Quan điểm này khác biệt với cách thế giới vẫn hiểu về XHH (quốc hữu hóa, biến thành của chung, đặt dưới sự kiểm soát của chính phủ hay sở hữu tập thể). Trong đề tài này, XHH được hiểu là sự tham gia của các tổ chức không phải nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và người sử dụng trả chi phí cho các dịch vụ đó. 2.2.2. Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong sứ mạng công Mỗi quốc gia đều muốn xây dựng một nhà nước mạnh có thể thực hiện tốt các chức năng cơ bản như khắc phục thất bại thị trường và giảm bất bình đẳng XH. Theo Fukuyama25, nếu kết hợp cả phạm vi và sức mạnh của nhà nước rồi đặt vào một sơ đồ [Hình 2.1] thì góc 1 được đánh giá cao nhất. Khi đó, nhà nước không cần làm quá nhiều việc mà vẫn đảm bảo sức mạnh. Phần lớn các quốc gia muốn tiến đến góc 1 nhưng trong quá trình giảm phạm vi, họ lại làm giảm luôn sức mạnh (tiến về góc 3). Vậy làm thế nào để có thể tiến đến góc 1? Hình 2.1. Phạm vi và sức mạnh của nhà nước Sức mạnh Góc 1 Góc 2 Góc 3 Góc 4 Phạm vi Nguồn: Francis Fukuyama (2004, tr.7) Việc tiến tới góc số 1 có thể thực hiện qua quá trình chuyển giao công việc của nhà nước trong xu hướng quản lý công mới. Khi đó, nhà nước từ nhân vật trung tâm chuyển sang vai trò đối tác, tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư và XH dân sự26. Đối với các nước có quá trình chuyển sang nền KT thị trường dưới sự quản lý của nhà nước (như Việt Nam) thì quá trình chuyển giao này được thực hiện qua phân quyền với biểu hiện cụ thể là XHH và tạo khả năng tự chủ hơn cho các đơn vị cung ứng dịch vụ công27. 25 Francis Fukuyama (2004, tr.6) 26 Nguyễn Hữu Lam (2011) 27 Martin Painter (tr.2)
8 Việc XHH dịch vụ công là hành động gián tiếp của chính phủ thông qua sự tham gia của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân được khuyến khích do có những lợi thế so với chính phủ trong một số bình diện. Đó là năng suất của khu vực tư thường cao hơn và chính phủ thiếu những nguồn lực, hay khả năng huy động nguồn lực cần thiết để thực hiện sứ mạng công28. Ở Việt Nam, sự tham gia của tư nhân được thực hiện qua cổ phần hóa (chuyển giao sở hữu doanh nghiệp nhà nước) và XHH (chuyển giao công việc của nhà nước cho các cơ quan ngoài nhà nước). Việc xác định giới hạn những công việc thuộc chức năng của nhà nước hay khu vực ngoài nhà nước có ý nghĩa quan trọng. Đó không chỉ là giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả của cơ quan nhà nước, mà còn tạo sự chủ động và huy động mọi nguồn lực vào sự phát triển KT - XH. “Cây quyết định” [Hình 2.2] dưới đây cho thấy quan điểm của nhà nước trong việc can thiệp hoặc không can thiệp, ủy quyền hoặc duy trì thẩm quyền tùy theo điều kiện cụ thể mỗi nước. Khi có chủ trương XHH nghĩa là nhà nước muốn ủy quyền cho khu vực ngoài nhà nước nhằm phát huy tiềm năng của mọi thành phần trong XH và giảm sự cồng kềnh cho cơ quan nhà nước.29 Hình 2.2. “Cây quyết định” cho sự can thiệp của chính quyền Không can thiệp Cung cấp trực tiếp LỰA CHỌN Duy trì thẩm Tài chính CHÍNH SÁCH quyền Quy định Can thiệp Chính quyền cấp dưới Ủy quyền Thực thể có mục đích xác định Hướng can thiệp của nhà nước thông qua xã hội hóa Nguồn: Salvatore Schiavo-Campo và Pachampet Sundaram (2003), tr.26 28 John D. Donahue và Richard J. Zeckhauser (tr.10) 29 Salvatore Schiavo-Campo và Pachampet Sundaram (2003, tr.26)
9 Như vậy, mỗi nhà nước đều có những lựa chọn chính sách khác nhau. Khi nhà nước chọn XHH một số dịch vụ công thì phần nhiều là nhà nước đó muốn tăng sức mạnh và giảm phạm vi, cũng như muốn huy động sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước để phục vụ sự phát triển chung của XH. 2.2.3. Xã hội hóa tư pháp và chế định thừa phát lại Từ lâu, việc xuất hiện các trường đại học tư, các tòa soạn báo, các trung tâm cai nghiện, các bệnh viện tư, hãng phim tư nhân là minh chứng cho việc tham gia của khu vực tư nhân vào các hoạt động KT - XH ngày càng phổ biến30. Tuy nhiên, trong lĩnh vực luật công, nhất là tư pháp, việc XHH diễn ra dè dặt hơn. Cải cách thể chế và quản trị quốc gia tạo ra những sức ép đòi hỏi cải cách tư pháp, tăng tính độc lập của tòa án. Cải cách tư pháp và các thiết chế bổ trợ cần thực hiện để giảm chi phí giao dịch nhằm: (i) đáp ứng công việc tốt hơn với chi phí thấp hơn và (ii) chuyển giao cho khu vực tư nhân những việc mà họ làm hiệu quả hơn nhà nước31. Các thiết chế bổ trợ tư pháp quan trọng gồm: luật sư, công chứng, TPL, giám định viên. Luật sư, công chứng viên hành nghề độc lập, tách khỏi nhà nước, tiến hành kinh doanh và cạnh tranh giống như các thương nhân. Nhà nước kiểm soát hoạt động của họ thông qua việc đào tạo, cấp chứng chỉ, giám sát đạo đức hành nghề, quy định biểu phí và định hướng chất lượng dịch vụ. Cùng với quá trình tăng trưởng kinh tế, các yêu cầu về thực hiện hợp đồng và nghĩa vụ trong giao dịch cũng nhiều hơn. Nếu xét riêng lĩnh vực thi hành các án dân sự thì các vụ việc phải thi hành đều có xu hướng tăng [Bảng 2.1]. Và một khó khăn nữa trong thi hành án dân sự là tỷ lệ án tồn đọng cao (49,3% năm 2008). Mà thi hành một vụ án cần tống đạt nhiều giấy tờ, phải xác minh tài sản, phải cưỡng chế thi hành... Số lượng vụ việc tăng đồng nghĩa với các giao dịch liên quan tăng. Vì vậy, Đảng và Nhà nước ta có chủ trương giảm gánh nặng cho cơ quan thi hành án thông qua XHH mà mục đích là tạo điều kiện để người dân lựa chọn phương thức thi hành án thích hợp qua dịch vụ do cá nhân, tổ chức ngoài nhà nước cung cấp. Đối với hoạt động tố tụng, 30 Phạm Duy Nghĩa (2007) 31 Phạm Duy Nghĩa (2007)