Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Nợ công và chính sách tài khóa bền vững - Bằng chứng thực nghiệm tại các nền kinh tế mới nổi

Chia sẻ: Thiên Vũ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:77

Thêm vào BST

Báo xấu

37
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài nghiên cứu nhằm mục đích đánh giá một cách khoa học, khách quan về tính bền vững của chính sách tài khóa qua bằng chứng nghiên cứu về nợ công, dưới tác động của yếu tố thể chế từ 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới bằng phương pháp định lượng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Nợ công và chính sách tài khóa bền vững - Bằng chứng thực nghiệm tại các nền kinh tế mới nổi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH TRẦN XUÂN BIỂN NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA BỀN VỮNG: NGHIÊN CỨU TẠI CÁC NỀN KINH TẾ MỚI NỔI LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH TRẦN XUÂN BIỂN NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA BỀN VỮNG: NGHIÊN CỨU TẠI CÁC NỀN KINH TẾ MỚI NỔI Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC GS.TS. SỬ ĐÌNH THÀNH TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn “Nợ công và chính sách tài khóa bền vững: Bằng chứng thực nghiệm tại các nền kinh tế mới nổi” là công trình nghiên cứu của tôi, dưới sự hướng dẫn của GS.TS. Sử Đình Thành. Các số liệu, trích dẫn trong bài có nguồn gốc rõ ràng và được tổng hợp từ các nguồn đáng tin cậy. Nội dung và kết quả của bài nghiên cứu là trung thực và chưa được công bố tại bất cứ công trình nào trước đây. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 27 tháng 12 năm 2018 TÁC GIẢ Trần Xuân Biển
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TÓM TẮT CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU .........................................................1 1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu.................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................2 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .......................................................................2 3. Phương pháp nghiên cứu .....................................................................................3 4. Kết cấu bài nghiên cứu ........................................................................................3 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT ........................................................................4 2.1. Lý thuyết về nợ công ........................................................................................4 2.1.1. Khái niệm về nợ công ................................................................................4 2.1.2. Phân loại nợ công .......................................................................................5 2.1.3. Đặc trưng, bản chất và tác động kinh tế của nợ công ................................6 2.1.4. Rủi ro của nợ công ...................................................................................10 2.1.5. Tính bền vững của nợ công ......................................................................12 2.1.6. Các phương pháp đánh giá tính bền vững của nợ công ...........................13 2.2. Thâm hụt ngân sách ........................................................................................19 2.2.1. Khái niệm thâm hụt ngân sách .................................................................19
2.2.2. Nguyên nhân gây ra thâm hụt ngân sách .................................................20 2.2.3. Tính bền vững của ngân sách ...................................................................22 2.3. Tính bền vững của chính sách tài khóa...........................................................25 2.3.1. Định nghĩa tính bền vững .........................................................................25 2.3.2. Các biến số đo lường ................................................................................29 2.4. Lược khảo một số nghiên cứu liên quan đến tính bền vững chính sách tài khóa ........................................................................................................................33 2.5. Vấn đề về thể chế ............................................................................................39 2.5.1. Tổng quan về thể chế ...............................................................................39 2.5.2. Chất lượng của thể chế .............................................................................42 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP VÀ MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU ........................45 3.1. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................45 3.2. Dữ liệu nghiên cứu..........................................................................................51 3.3. Mô hình nghiên cứu ........................................................................................54 CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU..............................................................57 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ........................................61 5.1. Kết luận ...........................................................................................................61 5.2. Các gợi ý chính sách .......................................................................................62 5.2.1. Gợi ý chính sách chung ............................................................................62 5.2.2. Gợi ý chính sách cho Việt Nam ...............................................................64 5.3. Hạn chế của luận văn và định hướng nghiên cứu trong tương lai ..................66 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT KÝ HIỆU TIẾNG ANH TIẾNG VIỆT Khối các quốc gia đồng tiền EMU European Monetary Union chung châu Âu FEM Fixed Effects Method Phương pháp tác động cố định GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội GNP General National Product Tổng sản lượng quốc gia IMF International Monetary Fund Quỹ Tiền tệ quốc tế Organization Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển OECD Cooperation and Kinh tế Development Phương pháp bình phương OLS Ordinary Least Squares nhỏ nhất Phương pháp tác động ngẫu REM Random Effects Method nhiên WB World Bank Ngân hàng Thế giới WEF World Economic Forum Diễn đàn kinh tế thế giới The Worldwide Governance WGI Chỉ số quản trị thế giới Indicators
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Mô hình sơ đồ Cây nhị phân nợ công của Manasse và Roubini............16 Bảng 2.2. Bảng phân tích tính bền vững của nợ theo theo quốc gia ......................18 Bảng 2.3. Bảng tiêu chí xác định bền vững NSNN ............................................24 Bảng 4.1. Kết quả kiểm định tính dừng biến GDP ................................................57 Bảng 4.2. Kết quả kiểm định tính dừng biến INFLATION ...................................57 Bảng 4.3. Kết quả kiểm định tính dừng biến OPENNESS ....................................58 Bảng 4.4. Kết quả kiểm định tính dừng biến DEBT ..............................................58 Bảng 4.5. Kết quả hồi quy ngưỡng.........................................................................59
TÓM TẮT Chính sách tài khóa luôn đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển nền kinh tế. Đối với các quốc gia đang phát triển, việc đảm bảo nguồn lực để phát triển kinh tế luôn là điều được quan tâm đặc biệt. Khi nhu cầu quá lớn nhưng nguồn lực sẵn có không đủ thì chính phủ các nước này phải đi vay nợ để trang trải, nợ công từ đó mà phát sinh. Đã có nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng tỷ lệ nợ công và GDP có mối quan hệ với nhau, nếu vượt quá mức nợ công cho phép thì sẽ gây ra tác động tiêu cực đến nền kinh tế, đi đôi với đó là khả năng mất bền vững tài khóa. Với mục đích đánh giá một cách khoa học, khách quan về tính bền vững của chính sách tài khóa qua bằng chứng nghiên cứu về nợ công từ 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới bằng phương pháp định lượng hồi quy ngưỡng của Hansen (1999) trong giai đoạn 1996 – 2016, bài nghiên cứu đã tìm ra ngưỡng tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 77,94% với tác động của yếu tố thể chế, đóng góp thêm một bằng chứng khoa học về sự tồn tại của ngưỡng nợ công. Ngoài ra, từ kết quả nghiên cứu, tác giả cũng đề xuất một số giải pháp chung nhằm kiểm soát nợ công hợp lý và cải thiện chất lượng thể chế. Từ khóa: Nợ công, bền vững tài khóa, thể chế, hồi quy ngưỡng.
1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu Trong những năm gần đây, dù nền kinh tế thế giới nói chung đã có nhiều dấu hiệu khởi sắc kể từ sau tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính toàn cầu, chính phủ các nền kinh tế đang phát triển đã có nhiều nỗ lực trong điều hành, thực hiện cải cách tài chính công đồng bộ, toàn diện, có chiến lược, kế hoạch rõ ràng để tiến tới một nền tài chính công bền vững, phát triển kinh tế trong kỷ nguyên hội nhập, toàn cầu hóa ngày càng diễn ra mạnh mẽ, sâu sắc. Trong những chính sách cải cách đó, cải thiện, tăng cường hiệu quả của chính sách tài khóa là vấn đề quan trọng không những đối với nền tài chính công mà còn có ý nghĩa rất lớn đối sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Đối với các quốc gia đang phát triển, vấn đề đảm bảo tính bền vững chính sách tài khóa lại càng quan trọng hơn. Bởi lẽ, tại các nền kinh tế này, nhu cầu về nguồn lực để đầu tư xây dựng phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề an sinh xã hội luôn được quan tâm hàng đầu. Nếu những nguồn lực trong nước không đủ thì chính phủ các quốc gia này phải tiến hành đi vay nợ bằng nhiều hình thức và phải đối mặt với tình trạng nợ công hoặc thâm hụt ngân sách. Trong bối cảnh hợp tác quốc tế đa dạng như hiện nay, việc đảm bảo nguồn lực để quốc gia phát triển là điều rất cần thiết. Để có thể thực hiện điều đó, vai trò của chính sách tài khóa là không thể bàn cãi. Do đó, việc tìm hiểu và đánh giá đúng về chính sách tài khóa hiện nay của các nền kinh tế mới nổi trên thế giới là việc cần phải thực hiện kỹ lưỡng, có căn cứ khoa học rõ ràng, thuyết phục. Có nhiều lý thuyết chỉ ra các điều kiện khác nhau của sự bền vững tài khóa nhưng tựu trung lại, vấn đề luôn là sự cân bằng giữa ngân sách và khả năng hấp thụ của nền kinh tế. Việc đo lường, tính toán sự bền vững luôn gặp khó khăn về định nghĩa và các biến dùng để tính. Khái niệm bền vững được đưa ra làm mục tiêu của Hiệp ước Maastricht, điều 109j của Hiệp ước này buộc chính phủ các nước trong
2 khối đồng tiền chung châu Âu (EMU) đặt ra những tiêu chuẩn khắt khe trong quản lý tài chính – ngân sách. Chính sách tài khóa trong Hiệp ước này đòi hỏi ngân sách quốc gia phải cân đối hoặc thặng dư trong trung hạn, thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP và tỷ lệ nợ công/GDP dưới 60%. Những tiêu chuẩn này được thiết lập nhằm hướng đến kết hợp giữa kỷ luật và sự linh hoạt ngân sách, tránh tình trạng điều chỉnh ngân sách thiếu bền vững. Các đề tài nghiên cứu trước đây chủ yếu đánh giá tác động của nợ công đến tăng trưởng kinh tế, có khá ít nghiên cứu đánh giá đến tính bền vững chính sách tài khóa và tác động của nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững của chính sách tài khóa bằng phương pháp định lượng. Do đó, với chủ ý tìm ra một bằng chứng khoa học về tính bền vững của chính sách tài khóa qua chỉ tiêu nợ công cùng tác động của yếu tố thể chế, tác giả tiến hành đề tài nghiên cứu Nợ công và chính sách tài khóa bền vững: Bằng chứng thực nghiệm tại các nền kinh tế mới nổi. 2. Mục tiêu nghiên cứu Bài nghiên cứu nhằm mục đích đánh giá một cách khoa học, khách quan về tính bền vững của chính sách tài khóa qua bằng chứng nghiên cứu về nợ công, dưới tác động của yếu tố thể chế từ 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới bằng phương pháp định lượng. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: nghiên cứu về tính bền vững của chính sách tài khóa thông qua chỉ tiêu về ngưỡng nợ công của 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới, gồm Ai Cập, Argentina, Ấn Độ, Ba Lan, Bulgari, Brazil, Brunei, Campuchia, Chile, Colombia, Hàn Quốc, Hungary, Indonesia, Kazakhstan, Lào, Malaysia, Mexico, Myanmar, Nam Phi, Nga, Romani, Peru, Phillpines, Uruguay, Sri Lanka, Thái Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Venezuela và Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu: ngưỡng nợ công dưới tác động của yếu tố thể chế và tính bền vững của chính sách tài khóa 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới trong giai đoạn từ năm 1996 đến năm 2016.
3 3. Phương pháp nghiên cứu Bài nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng. Thu thập số liệu của 30 quốc gia có nền kinh tế mới nổi, sử dụng phương pháp hồi quy ngưỡng của Hansen (1999). Nghiên cứu sử dụng dữ liệu của 30 nền kinh tế mới nổi trong giai đoạn 1996 – 2016. Dữ liệu được thu thập từ World Bank, IMF, World Governance Indicators. 4. Kết cấu bài nghiên cứu Bài nghiên cứu được bố cục như sau: Chương 1 - Tổng quan nghiên cứu: Giới thiệu tổng quan về đề tài nghiên cứu; xác định mục tiêu, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu; trình bày bố cục toàn bài nghiên cứu. Chương 2 – Cơ sở lý thuyết: Trong chương này, tác giả tiến hành thu thập, nghiên cứu các kinh nghiệm quốc tế về chính sách tài khóa bền vững và đo lường tính bền vững của chính sách tài khóa thông qua các nội dung về thâm hụt ngân sách, nợ công, tính bền vững chính sách tài khóa. Lược khảo lại các nghiên cứu về chính sách tài khóa bền vững đã được thực hiện trước đây. Chương 3 – Phương pháp và mô hình nghiên cứu: Chương này diễn giải các vấn đề về lựa chọn mô hình cũng như phương pháp nghiên cứu, thu thập số liệu. Chương 4 - Kết quả nghiên cứu: Trình bày kết quả nghiên cứu thực nghiệm bằng phương pháp định lượng. Chương 5 – Kết luận và gợi ý chính sách: Chương này trình bày kết luận của bài nghiên cứu và một số gợi ý giải pháp về những việc rút ra từ kết quả nghiên cứu nhằm định hướng rõ ràng hơn các giải pháp nhằm cải thiện và hướng đến chính sách tài khóa bền vững và chất lượng thể chế.
4 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1. Lý thuyết về nợ công 2.1.1. Khái niệm về nợ công Nợ công có thể hiểu một cách đơn giản là nợ của khu vực công, xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của chính phủ. Chính phủ một quốc gia chi tiêu công nhằm nhiều mục đích như đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô, an sinh xã hội, phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập, đầu tư công vào các công trình cơ sở hạ tầng trọng điểm... Tuy vậy, nhu cầu thì vô hạn, nguồn lực thì hữu hạn. Khi các nguồn thu của chính phủ không đáp ứng, trang trải được nhu cầu quá lớn buộc chính phủ phải đi vay nợ thông qua nhiều hình thức (phát hành công trái, trái phiếu…) và vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại hoặc các định chế tài chính quốc tế… để bù vào khoản thâm hụt, từ đó dẫn đến tình trạng nợ công. Hiện nay có khá nhiều cách định nghĩa về nợ công và vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về nợ công. Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank – WB, 2002), nợ công được định nghĩa là tổng tất cả các khoản nợ trong nước và nợ nước ngoài của khu vực công, bao gồm chính phủ ở trung ương và các bộ, ban, ngành; các tỉnh, thành phố hoặc các cấp chính quyền địa phương tương đương; các cơ quan nhà nước tự điều hành như doanh nghiệp nhà nước hoặc các doanh nghiệp liên doanh với tư nhân mà nhà nước sở hữu phần lớn; các nghĩa vụ nợ của các tổ chức công khác dù có sự bảo đảm hay không bảo đảm của chính phủ. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (International Monetary Fund – IMF, 2010) thì định nghĩa nợ công là nợ của khu vực công (bao gồm chính phủ và các tổ chức công khác). Khái niệm nợ công của Việt Nam theo Luật quản lý nợ công năm 2017 xem nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó, nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh nhà nước, nhân danh chính phủ. Nợ được chính phủ bảo lãnh là nợ doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của nhà nước
5 vay được chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay. Như vậy, định nghĩa về nợ công của Việt Nam khá sát với định nghĩa của WB, cách hiểu này hẹp hơn so với định nghĩa nợ công của IMF. Một cách khái quát nhất, có thể hiểu nợ công là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách và chính phủ phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản vay đó. Do đó, có thể xem nợ công là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó. Để hình dung quy mô của nợ công, người ta thường đo lường xem khoản nợ này chiếm tỷ lệ bao nhiêu phần trăm so với GDP. 2.1.2. Phân loại nợ công Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí mang một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Các tiêu chí để phân loại nợ công hiện nay có thể kể đến gồm: Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay, nợ công gồm có hai loại là nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là chính phủ nước ngoài, các vùng lãnh thổ, các tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Theo phương thức huy động vốn, nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay được thỏa thuận giữa chính phủ các nước. Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.
6 Theo trách nhiệm đối với chủ nợ, nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà chính phủ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ. Theo cấp quản lý, nợ công được phân loại thành nợ công của chính quyền trung ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của chính quyền trung ương là các khoản nợ của chính phủ, nợ do chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Theo thời hạn cho vay, nợ công vay dưới 01 năm là nợ ngắn hạn, dưới 10 năm là nợ trung hạn và trên 10 năm là nợ dài hạn. 2.1.3. Đặc trưng, bản chất và tác động kinh tế của nợ công 2.1.3.1. Đặc trưng của nợ công Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau nhưng cơ bản, nợ công có những đặc trưng chủ yếu sau: Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của nhà nước, buộc nhà nước phải trả nợ trực tiếp hoặc trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và có trách nhiệm trả nợ. Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể nào đó trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh. Thứ hai, nợ công được quản lý theo những quy định, quy trình chặt chẽ với sự tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo khả năng trả nợ và đạt hiệu quả khi sử dụng nguồn vay đó.
7 Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích chung chứ không vì lợi ích riêng của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào. 2.1.3.2. Bản chất của nợ công Vay nợ là một biện pháp huy động nguồn vốn cho phát triển, đem lại nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay. Những nền kinh tế lớn trên thế giới như Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản… đều có những khoản vay nợ rất lớn. Nợ công có nhiều tác động tích cực, nhưng cũng có không ít tác động tiêu cực. Tác động tích cực thứ nhất là nợ công làm gia tăng nguồn lực cho quốc gia, tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng, kinh tế. Thứ hai, nợ công giúp tận dụng được nguồn lực tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Với nguồn tiền nhàn rỗi trong dân cư của người dân, thông qua việc nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư. Thứ ba, nợ công tận dụng nguồn lực từ nước ngoài (chính phủ nước ngoài, các định chế tài chính, tổ chức trên khắp thế giới). Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực, gây áp lực lên chính sách tiền tệ. Nếu kỷ luật tài chính, ngân sách lỏng lẻo, thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công sẽ dẫn đến tình trạng tham nhũng, lãng phí. Tình trạng này làm thất thoát các nguồn lực, giảm hiệu quả đầu tư và giảm nguồn thu ngân sách nhà nước. Ngoài ra, việc sử dụng nguồn vay không hiệu quả khiến cho nguồn lợi thu được trong tương lai không được đảm bảo, đe dọa khả năng thanh toán và nguy cơ gây vỡ nợ. Về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về
8 mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công, mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công còn phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế. Khi xét đến nợ công, không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ, vấn đề quan trọng phải tính là khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ công/GDP. Hiện nay, tiêu chí phổ biến để đánh giá mức an toàn của nợ công được áp dụng cụ thể là: - Giới hạn nợ công không vượt quá 50% – 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu. WB đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP. - Dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ của chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế. Không phải quốc gia nào có tỷ lệ nợ công/GDP thấp là sẽ nằm trong giới hạn an toàn và ngược lại, mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng sức khỏe chung của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. - Để đánh giá đúng mức độ an toàn của nợ công không thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ công/GDP, mà cần phải xem xét toàn diện với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn, tỷ lệ thâm hụt ngân sách... Khi nợ công tăng cao, vượt quá giới hạn được coi là an toàn, nền kinh tế trở nên dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép cả bên trong và bên ngoài. Tóm lại, việc đánh giá đúng thực trạng và bản chất nợ công là điều vô cùng quan trọng. 2.1.3.3. Tác động kinh tế của nợ công Khi chi tiêu vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách thì chính phủ buộc phải vay nợ để trang trải, dẫn đến nợ công. Vì thế, nợ công được xem là hệ quả của bội chi ngân sách và chính phủ có phải có trách nhiệm hoàn trả.
9 Trong lĩnh vực tài chính công, các nhà kinh tế học cổ điển luôn nhấn mạnh nguyên tắc ngân sách cân bằng, một nguyên tắc vô cùng quan trọng. Theo đó, ngân sách phải luôn trong tình trạng cân đối giữa thu và chi (trừ các khoản vay nợ), khoản vay nợ nếu có chỉ được dùng để đầu tư, phát triển hạ tầng chứ không được dùng để chi thường xuyên đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước. Điều này giúp chính phủ chi tiêu hợp lý, hiệu quả, tránh lãng phí và hạn chế tình trạng lạm thu thông qua các chính sách về thuế. Nguyên tắc này được các nhà kinh tế học cổ điển như Adam Smith, David Ricardo, và John Stuart Mill (Tsoulfidis, 2007) khởi xướng và ủng hộ, vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển hầu hết không đồng tình với việc vay nợ của chính phủ để chi tiêu. Tuy nhiên, nhà kinh tế học John Maynar Keynes và những người thuộc trường phái Keynes lại ủng hộ việc vay nợ của chính phủ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua chi tiêu (Theocarakis, 2014). Họ cho rằng khi nền kinh tế suy thoái, đầu tư của khu vực tư nhân sụt giảm thì việc gia tăng đầu tư của chính phủ bằng các dự án công (xây dựng cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế) bằng nguồn nợ vay sẽ giúp kích thích nền kinh tế vận hành mạnh mẽ hơn. Các chính phủ thường sử dụng lý thuyết của trường phái Keynes để làm cơ sở cho các quyết sách về kinh tế của mình trong giai đoạn khủng hoảng, suy thoái kinh tế. Paul Samuelson, một nhà kinh tế học ủng hộ trường phái Keynes, cho rằng việc phối hợp cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt là cần thiết để thúc đẩy hiệu quả nền kinh tế vượt qua suy thoái. Điều này cho thấy nợ công cũng là một công cụ gián tiếp quan trọng, đóng vai trò như một nhân tố kích thích nền kinh tế nhưng việc sử dụng nó phải có sự thận trọng, phối hợp hiệu quả giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Nautet & Van Meensel (2011) cho rằng các nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm liên quan đến tác động của nợ công lên hoạt động kinh tế có phạm vi khá rộng nhưng không đưa ra một câu trả lời rõ ràng về mối liên hệ giữa nợ công và hoạt động kinh tế. Tác động này phụ thuộc rất nhiều vào các tình huống, có thể thay
10 đổi theo thời gian và có sự khác biệt giữa các nước. Điều quan trọng ở đây là phân biệt giữa tác động kinh tế trong ngắn hạn và dài hạn của nợ công. Trong ngắn hạn, các công cụ tài khóa dùng để củng cố kỷ luật ngân sách sẽ làm suy giảm tăng trưởng kinh tế. Tác động âm trong ngắn hạn của việc củng cố kỷ luật tài khóa lên hoạt động kinh tế thay đổi tùy vào các công cụ tài khóa được vận dụng. Các công cụ có liên quan đến chi tiêu và đầu tư công có tác động mạnh lên hoạt động kinh tế, trong khi các công cụ có liên quan đến chi chuyển nhượng (thuế, các phúc lợi xã hội) có tác động yếu hơn. Nguyên nhân là chi chuyển nhượng chỉ có tác động gián tiếp lên sự thay đổi tiêu dùng hoặc đầu tư thông qua việc điều chỉnh thu nhập của các hộ gia đình hoặc doanh nghiệp. Ngoài ra, tác động âm của các công cụ này lên tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn yếu hơn (thậm chí không hiện diện trong thực tế) nếu tình trạng tài trợ công xấu đi và gây quan ngại. Do đó, việc củng cố tài khóa (hạn chế thâm hụt ngân sách và giảm nợ công) không nhất thiết sẽ có tác động âm lên hoạt động kinh tế. Ngược lại với các tác động trong ngắn hạn, tác động dài hạn của việc củng cố tài khóa để đảm bảo tính bền vững của tài trợ công là tích cực. Các tác động có thể kể đến là sự sụt giảm lãi suất dài hạn do giảm nguồn cung trái phiếu chính phủ trên thị trường và sụt giảm phần bù rủi ro. Ngoài ra, sự sụt giảm lãi suất phải trả từ củng cố tài khóa sẽ giúp các nguồn lực cho chi tiêu công hiệu quả hơn hoặc giảm bớt gánh nặng thuế. Theo các nghiên cứu, củng cố tài khóa dựa trên cắt giảm chi tiêu (nhất là chi thường xuyên) có tính hiệu quả hơn và có tác động tốt hơn lên tăng trưởng trong dài hạn so với dựa vào sự gia tăng nguồn thu. Phạm vi tác động của củng cố tài khóa lên hoạt động kinh tế tùy vào việc sử dụng lượng tiền tiết kiệm có được từ cắt giảm các khoản chi không hợp lý. 2.1.4. Rủi ro của nợ công Trong nghiên cứu về khả năng xảy ra khủng hoảng nợ của các nước trên thế giới, Manasse và Roubini (2005) đã trình bày ba rủi ro cơ bản của nợ công chính là: rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản và rủi ro bất ổn các yếu tố vĩ mô.
11 Rủi ro thanh toán xảy ra khi một quốc gia không có khả năng chi trả các khoản nợ của họ. Khi rơi vào tình trạng thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại, một quốc gia này phải vay nợ để bù đắp các khoản thâm hụt của mình. Rủi ro thanh toán có xảy ra hay không phụ thuộc vào tổng nợ của nền kinh tế có thể đo được đo lường bởi: thu nhập của nền kinh tế, kim ngạch xuất nhập khẩu hoặc nguồn thu của chính phủ. Một khoản nợ được xem là có khả năng thanh toán khi mà giá trị chiết khấu (discount) của dòng ngân sách trong tương lai lớn hơn hoặc bằng với giá trị hiện tại ròng (NPV) của tổng nợ công. Tương tự như vậy, đối với các khoản nợ công nước ngoài, do vay mượn bằng ngoại tệ nên phải thực hiện chi trả bằng ngoại tệ. Nguồn ngoại tệ được thu chủ yếu thông qua giá trị xuất khẩu ròng nền kinh tế. Do đó, một quốc gia có khả năng thanh toán là quốc gia có giá trị chiết khấu (Present value) của cán cân thương mại dự kiến lớn hơn hoặc bằng với giá trị hiện tại (NPV) của tổng nợ nước ngoài. Để có thể tránh được rủi ro thanh toán, tại một số thời điểm, ngân sách và thương mại cần phải thặng dư để có thể bù đắp được khoản nợ phải trả trong tương lai. Khả năng thanh khoản là khả năng chính phủ có thể trả các khoản nợ của mình một cách nhanh chóng. Khoản nợ của một quốc gia có khả năng thanh toán thôi thì chưa đủ mà cần phải có cả khả năng thanh khoản. Rủi ro thanh khoản thường đến từ nợ ngắn hạn, tức là tiền chưa kịp xài đã đến hạn phải trả và rủi ro này chủ yếu là các khoản vay nợ nước ngoài. Theo Roubini (2005), rủi ro thanh khoản có nhiều khả năng xảy ra khi tỷ lệ nợ ngắn hạn/dự trữ ngoại hối vượt quá 1,3 lần. Bên cạnh đó, những bất ổn từ các yếu tố kinh tế vĩ mô có thể ảnh hưởng xấu đến nợ công. Các yếu tố vĩ mô này bao gồm tăng trưởng, thu ngân sách chính phủ, lạm phát và tỷ giá. Tăng trưởng kinh tế là một trong những mục tiêu hàng đầu của các quốc gia đang phát triển, ngoài ra nó con là điều kiện để các quốc gia này có thể tiếp cận với các nguồn tài chính từ các thị trường vốn quốc tế. Do đó, nếu tăng trưởng thấp thì khó có thể vay nợ. Chính sách tài khóa cũng ảnh hưởng đến khả năng trả nợ, nếu nguồn thu ngân sách dồi dào sẽ giúp giảm thâm hụt vả giảm rủi ro của nợ. Lạm phát cao hay việc nội tệ bị phá giá cũng khiến cho những khoản nợ
12 nước ngoài tăng cao và tăng nguy cơ vỡ nợ. Nhưng ngược lại nếu nội tệ bị định giá cao cũng gây ra khó khăn cho xuất khẩu, làm giảm thu hối và cũng làm gia tăng rủi ro vỡ nợ nước ngoài. 2.1.5. Tính bền vững của nợ công Theo IMF (2011), nợ được xem là bền vững khi người đi vay được kỳ vọng là có khả năng tiếp tục trả nợ mà không cần phải thực hiện các khoản điều chỉnh lớn và phi thực tế trong cán cân thu nhập và chi tiêu. Tính bền vững của nợ được thể hiện thông qua khả năng thanh toán, khả năng thanh khoản và khả năng điều chỉnh một cách giới hạn trong chi tiêu và doanh thu và do đó quyết định mức sẵn lòng trả của một quốc gia. Tuy nhiên, hiện tại vẫn chưa có một cơ sở thống nhất để có thể đo lường khả năng thanh toán và khả năng điều chỉnh thu chi, từ đó đánh giá được tính bền vững nợ của một quốc gia. Hơn nữa, tính bền vững và an toàn của nợ không chỉ phụ thuộc vào hiện tại của quốc gia vay nợ mà còn chịu ảnh hưởng bởi những biến động kinh tế toàn cầu. Chi phí tài trợ luôn thay đổi theo thời gian và khó dự đoán trước. Đặc biệt, nó có thể tăng lên khi bùng phát nợ và có thể tạo ra một vòng lẩn quẩn, kết quả là một khoản nợ có thể bền vững trong hôm nay nhưng không bền vững trong tương lai và ngược lại. Như vậy, có thể xem rằng vấn đề nợ công và tính bền vững của nợ công đã được thảo luận từ rất lâu nhưng đến nay vẫn chưa có một khái niệm về tính bền vững của nợ công được xác định rõ ràng. Mặc dù các nhà nghiên cứu có thể thống nhất ý kiến về tình trạng nợ công tuyệt đối bền vững và không bền vững song rất khó để đưa ra chính xác khi nào ngưỡng bền vững này bị phá vỡ. Tuy nhiên điều này không đồng nghĩa với việc không có phương pháp đánh giá tính bền vững nợ công một cách trực tiếp hay gián tiếp. Theo WB thì nợ công nước ngoài của một quốc gia được coi là bền vững nếu như các nghĩa vụ nợ (trả gốc và lãi) được thực hiện một cách đầy đủ mà không cần sử dụng đến các biện pháp tài trợ ngoại lệ (ví dụ như xin miễn giảm) hoặc không