Luận văn Thạc sĩ Luật kinh tế: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:81

Thêm vào BST

Báo xấu

48
lượt xem 15
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn này nghiên cứu nội dung của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và đánh giá thực tiễn thi hành ở nước ta. Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành trong tương lai. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật kinh tế: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ MINH CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ Hà Nội - 2020
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ MINH CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Ngành:Luật Kinh tế Mã số: 8.38.01.07 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN QUANG TUYẾN Hà Nội - 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và có nguồn trích dẫn rõ ràng. Kết quả nghiên cứu của luận văn không có sự trùng lặp với bất kỳ công trình nào đã công bố. Hà Nội, tháng năm 2020 Tác giả Lê Minh
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM ................................................................................. 9 1.1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ........................................................................................................... 9 1.2. Lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở .................................................................................... 20 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI VIỆT NAM ............................................................ 33 2.1. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở .................................................................................... 33 2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam ........................................ 51 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH TẠI VIỆT NAM .................... 60 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam ................................................................................................. 60 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam .......... 64 KẾT LUẬN .................................................................................................... 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 74
DANH MỤC VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân TN&MT: Tài nguyên và môi trường UBND: Ủy ban nhân dân
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân có quyền có nơi ở hợp pháp” (khoản 1 Điều 22). Tuy nhiên, muốn có nơi ở hợp pháp thì con người phải có đất để xây dựng nhà ở. Như vậy, giải quyết “bài toán” đất ở là điều kiện tiên quyết và cần thiết để con người có chỗ ở. Ở nước ta, để có đất xây dựng nhà ở thì một trong những phương thức chủ yếu và phổ biến là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Một trong những yêu cầu của hoạt động này là giải quyết hài hòa giữa nhu cầu có đất để xây dựng nhà ở với vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp nhằm bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ cuộc sống của hàng triệu hộ gia đình nông dân; tránh việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, bừa bãi, không hợp lý hoặc tham nhũng, tiêu cực, vì lợi ích nhóm. Đáp ứng yêu cầu này, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đã ra đời. Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một chế định cơ bản của pháp luật đất đai. Chế định này thường xuyên được sửa đổi, bổ sung với việc ban hành Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Tuy nhiên, cho dù có các quy định về việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở song thực tiễn thực hiện bộc lộ không ít yếu kém, sai phạm như việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; vi phạm quy định về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; tổ chức, cá nhân lợi dụng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở để thực hiện hành vi trục lợi, làm giàu, kiếm lời bất chính hay việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không đúng đối tượng v.v. Hậu quả là nhiều thửa ruộng “bờ xôi, ruộng mật” canh tác cho năng suất cao bị 1
chuyển đổi mục đích thành đất ở ồ ạt khiến cho hàng nghìn hộ gia đình nông dân bị mất đất sản xuất, rơi vào tình trạng đời sống khó khăn; diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút đáng kể đe dọa nghiêm trọng vấn đề an ninh lượng thực quốc gia hay một số quan chức, doanh nghiệp, cá nhân lợi dụng việc làm này để trục lợi, làm giàu bất chính … gây bức xúc trong dư luận xã hội. Điều này tiềm ẩn nguy cơ xung đột xã hội làm mất ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội. Vậy cần phải làm gì để khắc phục tình trạng nêu trên? Để trả lời câu hỏi này thiết nghĩ cần có sự nghiên cứu, đánh giá có hệ thống, đầy đủ, toàn diện về lý luận và thực tiễn pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hiện nay. Có như vậy mới đưa ra giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành trong thời gian tới. Vì vậy, học viên lựa chọn đề tài “Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài “Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay” dành được sự quan tâm tìm hiểu của giới luật học nước ta. Thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp được công bố mà tiêu biểu là một số công trình, bài viết tiêu biểu sau đây: i) Đặng Kim Sơn (2008), Kinh nghiệm quốc tế về nông nghiệp, nông thôn, nông dân trong quá trình công nghiệp hóa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; ii) Phùng Hữu Phú, Nguyễn Viết Thông, Bùi Văn Hưng (2009), Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn - Kinh nghiệm Việt nam, kinh nghiệm Trung Quốc, Hội thảo Lý luận lần thứ tư giữa Đảng Cộng Sản Việt Nam và Đảng Cộng Sản Trung Quốc, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; iii) Vũ Văn Tuấn (2017), Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội; iv) Ngô Đức Cát, Vũ Đình Thắng (2001), Giáo trình Phân tích chính sách 2
nông nghiệp, nông thôn, Nxb Thống kê, Hà Nội; v) Trần Thị Minh Châu (2007), Về chính sách đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; vi) Nguyễn Quốc Hùng (2006), Đổi mới chính sách về chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; vii) Ngân hàng thế giới (2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam; Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà Nội; viii) Trung tâm Nghiên cứu nông nghiệp quốc tế của Australia (2007), Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam; ix) Viện Khoa học Pháp lý - Bộ Tư pháp (2007), Xây dựng cơ chế pháp lý bảo vệ đất nông nghiệp trong điều kiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội; x) Nguyễn Danh Kiên (2012), Pháp luật về sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam, luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc Gia Hà Nội; xi) Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội; xii) Trung tâm Đào tạo từ xa - Đại học Huế (2013), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội v.v. Những công trình trên đây giải quyết một số vấn đề lý luận và thực tiễn sau đây: Một là, phân tích khái niệm và đặc điểm của đất nông nghiệp; vai trò và phân loại đất nông nghiệp; phân tích cơ sở ra đời pháp luật về đất nông nghiệp; khái niệm và đặc điểm; cấu trúc của pháp luật về đất nông nghiệp; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về đất nông nghiệp v.v. Hai là, chế định chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp được nghiên cứu lồng ghép trong việc giải quyết những vấn đề lý luận pháp luật về đất nông nghiệp. Ba là, phân tích thực trạng pháp luật về đất nông nghiệp (trong đó có các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp); đánh giá thực tiễn thi hành của lĩnh vực pháp luật này. 3
Bốn là, đưa ra định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất nông nghiệp và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam. Tuy nhiên, những công trình này phân tích nội dung các quy định về đất nông nghiệp nói chung và quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp nói riêng của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Nay các quy định này không còn tính thời sự do đã bị Luật Đất đai năm 2013 thay thế. Mặt khác, việc nghiên cứu độc lập, chuyên sâu có hệ thống, toàn diện chế định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dường như còn ít công trình được công bố. Kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình liên quan đến đề tài đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu là đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cơ bản như sau: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam thông qua việc phân tích, luận giải các nội dung cụ thể gồm: i) Khái niệm và đặc điểm của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; ii) Mục đích, ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; iii) Các nguyên tắc của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; iv) Điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; v) Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về chuyển đổi 4
mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vi) Sự cần thiết của việc ra đời pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vii) Các yếu tố tác động đến pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; viii) Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; ix) Cấu trúc pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v - Nghiên cứu nội dung của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và đánh giá thực tiễn thi hành ở nước ta. - Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành trong tương lai. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào một số nội dung chủ yếu sau đây: - Các quan điểm, đường lối của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước nói chung và chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong nền kinh tế thị trường nói riêng. - Các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành; - Hệ thống quan điểm lý thuyết, trường phái học thuật, cơ sở khoa học về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. - Thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam hiện nay …. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, học viên giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau: 5
- Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành khu trú vào một số vấn đề cụ thể gồm các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nghĩa vụ tài chính trong trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. - Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở từ năm 2013 (năm ban hành Luật Đất đai năm 2013) đến nay. - Phạm vi về không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong phạm vi cả nước. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Thực hiện đề tài này, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây: - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin trong việc nghiên cứu bản chất, nguồn gốc của sự vật, hiện tượng; nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển của sự vật, hiện tượng; nghiên cứu sự vật, hiện tượng đặt trong mối quan hệ tương tác với sự vật, hiện tượng khác … - Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu … được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam. 6
ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp ... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và thực tiễn thi hành tại Việt Nam. iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải … được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam trong thời gian tới. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Luận văn có những đóng góp nhất định cho khoa học pháp lý Việt Nam trên một số khía cạnh cơ bản sau đây: - Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở nước ta. Luận văn nghiên cứu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới hai khía cạnh chủ yếu: i) Nghiên cứu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới góc độ quản lý nhà nước trong mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về đất đai với người sử dụng đất; ii) Nghiên cứu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới góc độ quyền của người sử dụng đất trong mối quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau. - Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong cả nước để đề xuất giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành lĩnh vực pháp luật này tại Việt Nam trong thời gian tới. Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà lập pháp, đối với đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về đất đai nói chung và quản lý đất nông nghiệp nói riêng mà còn là tài liệu chuyên khảo có giá trị cho công tác giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo luật học ở nước ta. 7
7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần lời cam đoan, danh mục các từ viết tắt, mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục với 03 chương cụ thể như sau: - Chương 1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam. - Chương 2. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và thực tiễn thi hành tại Việt Nam. - Chương 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam trong thời gian tới. 8
Chương 1 LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM 1.1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở i) Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Trên thực tế, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi do nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng bởi sự bùng nổ dân số. Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội cũng như trong các văn bản pháp luật đất đai. Khái niệm này xuất hiện trong Luật Đất đai năm 1987 và tiếp tục được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 1987 đề cập đến chuyển mục đích sử dụng đất gián tiếp tại Điều 12 về việc quyết định giao đất căn cứ vào kế hoạch hàng năm chuyển loại đất từ mục đích sử dụng này sang mục đích sử dụng khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Luật Đất đai năm 1993 ra đời cũng chưa đưa ra khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất. Tiếp đó, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 bổ sung Điều 24a, 24b về các trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong phần giải thích thuật ngữ tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2003 cũng không giải thích thế nào là chuyển mục đích sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất. Như vậy, xét về mặt học thuật, khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng chưa được pháp luật đất đai hiện hành giải 9
thích chính thức. Trong các từ điển luật học, giải thích thuật ngữ luật học cũng không đưa ra định nghĩa về các thuật ngữ này. Đây là một hạn chế, khiếm khuyết; bởi nếu không có một sự hiểu thống nhất về khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng sẽ tiềm ẩn sự tùy tiện, áp dụng không thống nhất trên thực tế việc thực hiện pháp luật đất đai. Khắc phục khiếm khuyết này, luận văn cố gắng xây dựng khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng. Để có thể hiểu thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước hết phải giải mã nội hàm khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất; bởi lẽ, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là trường hợp cụ thể của chuyển mục đích sử dụng đất. Xây dựng khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất, trước hết cần tìm hiểu thế nào là mục đích sử dụng; mục đích sử dụng đất và chuyển đổi. Theo Từ điển tiếng Việt (2018), “mục đích” có nghĩa là “cái vạch ra làm đích để đạt cho được” [13, tr.820]; còn “sử dụng” có nghĩa là “đem dùng vào mục đích nào đó” [13, tr.108]. Như vậy, có thể hiểu mục đích sử dụng là định hướng và khai thác công dụng, đặc tính hữu ích của đối tượng nào đó vào một hoặc một số mục tiêu cụ thể. Trong trường hợp pháp luật quy định cụ thể mục đích sử dụng của đối tượng nào đó thì quy định đó tạo ra những hạn chế đối với việc khai thác công dụng của đối tượng theo đúng mục đích đã xác định. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Chuyển đổi: Đổi loại này ra loại khác, theo tỷ lệ nào đó” [28, tr.175] Theo Từ điển Luật học (2006):“Mục đích sử dụng đất là cách thức mà Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất..., người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất” [30, tr.545] Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào 10
là mục đích sử dụng đất. Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018, Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) giải thích mục đích sử dụng đất bằng cách căn cứ vào 3 nhóm đất, 19 loại đất cụ thể quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 để xác định 61 loại đất cụ thể nhằm làm rõ phạm vi sử dụng của từng loại đất. Thông qua các quy định của pháp luật về phân loại đất, chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có thể hiểu mục đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu quản lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất đưa đến thửa đất được chuyển từ nhóm đất này sang nhóm đất khác, ví dụ, chuyển đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp …Chuyển mục đích sử dụng đất được phân thành 2 nhóm: Chuyển mục đích sử dụng đất hợp pháp và chuyển mục đích sử dụng đất bất hợp pháp (chuyển mục đích sử dụng đất trái phép). Từ một số phân tích trên đây có thể hiểu khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất như sau: Chuyển mục đích sử dụng đất là sự thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được ghi nhận trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo đúng căn cứ, điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng nhu cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. Căn cứ vào khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất và nội dung các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có thể hiểu: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là việc thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được xác định trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của Nhà nước từ đất nông nghiệp sang đất ở theo đúng các quy định của pháp luật. ii) Đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 11
Thứ nhất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Điều này thể hiện: Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Có nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép người sử dụng đất được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thực hiện việc này. Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một trong những phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Bởi lẽ, chỉ có chủ sở hữu mới được phép quyết định số phận pháp lý của đất thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ), thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất … Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Có nghĩa là việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở do cơ quan quản lý đất đai thực hiện. Kết quả của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được ghi nhận trong hồ sơ địa chính, sổ sách địa chính … Thứ hai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vừa mang quan hệ hành chính vừa mang quan hệ dân sự. Quan hệ hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện ở mối quan hệ giữa cơ quan quản lý đất đai với người sử dụng đất trong việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai vào sổ địa chính … Đây là mối quan hệ bất bình đẳng giữa các bên. Có nghĩa là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có được thực hiện trên thực tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục …. Do Nhà 12
nước quy định. Chủ thể quyết định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là cơ quan nhà nước quản lý đất đai. Hình thức pháp lý cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai. Quan hệ dân sự về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyền của người sử dụng đất. Có nghĩa là trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất có quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách chính đáng. Quyền năng này được ghi nhận và bảo hộ bằng hệ thống pháp luật. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hoàn toàn dựa trên cơ sở tự nguyện, không bị ép buộc của người sử dụng đất. Thứ ba, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khác với chuyển đổi QSDĐ ở một số khía cạnh cơ bản sau đây: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất Chuyển đổi QSDĐ nông nghiệp sang đất ở 1. Xét về bản chất 1. Xét về bản chất Chuyển đổi mục đích sử dụng đất Chuyển đổi QSDĐ không làm thay nông nghiệp sang đất ở không làm đổi mục đích sử dụng đất mà làm thay đổi chủ thể sử dụng đất, không thay đổi vị trí địa lý của các thửa làm thay đổi thửa đất, diện tích đất đất. mà chỉ làm thay đổi mục đích sử Chuyển đổi QSDĐ thực chất là quan dụng đất. hệ dân sự dựa trên nguyên tắc tự do Chuyển đổi mục đích sử dụng đất ý chí và tự nguyện, bình đẳng giữa nông nghiệp sang đất ở thực chất là người sử dụng đất với nhau. Việc quan hệ hành chính giữa Nhà nước chuyển đổi QSDĐ thực hiện trên cơ với người sử dụng đất. Nhà nước sở quyền và nghĩa vụ của người sử thực hiện việc cho phép chuyển đổi dụng đất được quy định trong Luật mục đích sử dụng đất nông nghiệp Đất đai năm 2013. sang đất ở là một phương thực thưc hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn 13
dân về đất đai. 2. Về chủ thể 2. Về chủ thể Chuyển đổi mục đích sử dụng đất Chuyển đổi QSDĐ phát sinh giữa hộ nông nghiệp sang đất ở phát sinh gia đình, cá nhân với hộ gia đình, cá giữa cơ quan nhà nước có thẩm nhân trong việc chuyển đổi đất nông quyền với người sử dụng đất trong nghiệp cho nhau trong phạm vi xã, việc chuyển đổi mục đích sử dụng phường, thị trấn. đất. 3. Về hình thức pháp lý 3. Về hình thức pháp lý chuyển đổi mục đích sử dụng đất Hình thức pháp lý của chuyển đổi nông nghiệp sang đất ở thực hiện QSDĐ là hợp đồng dân sự có tên gọi bằng việc người sử dụng đất làm hợp đồng chuyển đổi QSDĐ. Việc đơn xin chuyển mục đích sử dụng công chứng, chứng thức hợp đồng đất nông nghiệp sang đất ở gửi cơ chuyển đổi QSDĐ theo yêu cầu của quan nhà nước có thẩm quyền. Cơ người sử dụng đất. quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và ra quyết định hành chính cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. 4. Về nghĩa vụ tài chính 4. Về nghĩa vụ tài chính Người chuyển đổi mục đích sử dụng Người sử dụng đất chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở phải nộp QSDĐ phải nộp phí, lệ phí về đất đai tiền sử dụng đất, phí theo quy định theo quy định của pháp luật v.v. của pháp luật v.v. 1.1.2. Ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở i) Đối với Nhà nước Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng giúp Nhà nước “giải quyết bài toán” đất đai phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước. Thông qua việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, Nhà nước 14
triển khai xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao v.v góp phần cải thiện tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế của đất nước … Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khẳng định vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Bởi lẽ, để bảo đảm an ninh lương thực và duy trì “công ăn việc làm” ổn định cho hàng triệu người nông dân, tránh việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, không theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, không tính đến hiệu quả kinh tế, gây lãng phí tài nguyên đất đai thì không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc này. Mặt khác, việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở còn là một phương thức để Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai do pháp luật quy định. Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp phần động viên nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, khi thực hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thông qua việc nộp tiền sử dụng đất, phí, lệ phí về đất đai và điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại … Bốn là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra địa tô chênh lệch từ việc thay đổi mục đích sử dụng đất, góp phần làm gia tăng giá trị của đất đai. Điều này làm cho đất đai ngày càng có giá trị và làm tăng giá trị tổng tài sản của quốc gia v.v. ii) Đối với người sử dụng đất Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở giải quyết nhu cầu về đất sử dụng cho các mục đích đầu tư, sản xuất - kinh doanh 15