Mô hình tổ chức chính quyền đô thị - nút thắt về thể chế cần tháo gỡ cho sự phát triển bền vững của các đô thị Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:15

Thêm vào BST

Báo xấu

19
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết Mô hình tổ chức chính quyền đô thị - nút thắt về thể chế cần tháo gỡ cho sự phát triển bền vững của các đô thị Việt Nam trình bày những bất cập hiện tại trong mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo quy định của pháp luật hiện hành; Sự không phù hợp về tính chất và vị trí của Hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật hiện hành; Một số đề xuất về mô hình tổ chức chính quyền đô thị.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Mô hình tổ chức chính quyền đô thị - nút thắt về thể chế cần tháo gỡ cho sự phát triển bền vững của các đô thị Việt Nam

MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ - NÚT THẮT VỀ THỂ CHẾ CẦN THÁO GỠ CHO SỰ PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA CÁC ĐÔ THỊ VIỆT NAM ThS. Nguyễn Trƣờng Sơn Bộ môn Quản lý Nhà nƣớc, Khoa Hành chính - Luật, Trƣờng Đại học Thủ Dầu Một Tóm tắt: Mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam qua thời gian áp dụng đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, làm cản trở sự phát triển của các đô thị, đặc biệt là các thành phố trực thuộc trung ƣơng. Các hạn chế, bất cập chủ yếu gồm: (i) Mô hình tổ chức chính quyền đô thị không phù hợp với khách thể quản lý; (ii) Các thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc tổ chức thành ba cấp đã tạo ra sự cắt khúc trong công tác quản lý nhà nƣớc; (iii) Hội đồng nhân dân tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng chƣa đƣợc đặt đúng vị trí, do đó cơ quan này hoạt động còn mang tính hình thức, ngoài ra việc tổ chức Hội đồng nhân dân tại các quận, huyện tỏ ra không phù hợp với tính chất của cấp chính quyền này. Để khắc phục đƣợc những hạn chế, bất cập nêu trên cần có sự thay đổi mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng theo hƣớng: (i) Giảm bớt cấp trung gian; (ii) Tái cấu trúc không gian đô thị dựa trên mức độ đô thị hóa; (iii) Chuyển đổi hoạt động của Hội đồng nhân dân sang mô hình của một cơ quan tự quản địa phƣơng; (iv) Tăng cƣờng phân quyền, phân cấp từ chính quyền trung ƣơng cho các chính quyền đô thị đi kèm với sự kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ƣơng. Từ khóa: Đô thị; Chính quyền đô thị; Thành phố trực thuộc trung ƣơng. 1. Đặt vấn đề Từ năm 1986 đến nay, các đô thị Việt Nam có sự phát triển mạnh mẽ trên nhiều mặt, các đô thị lớn trở thành những đầu tàu phát triển kinh tế, văn hóa và xã hội của cả nƣớc, đóng vai trò quan trọng trong sự thịnh vƣợng chung của quốc gia. Tuy nhiên, sự phát triển của các đô thị ở Việt Nam, đặc biệt là các đô thị lớn đang gặp phải nhiều rảo cản. Những rào cản này nếu không đƣợc nhận biết và tháo gỡ có thể sẽ gây nên nhiều hệ lụy cản trở sự phát triển bền vững của các đô thị, tiếp tục làm nảy sinh và trầm trọng thêm các vấn đề bức xúc đang hiện hữu tại các đô thị lớn. Một trong những rào cản có thể kể ra là sự không phù hợp giữa mô hình tổ chức bộ máy quản lý và thực thi quyền lực nhà nƣớc với đặc điểm của khách thể quản lý tại các đô thị. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị của Việt Nam hiện nay về cơ bản không khác nhiều so với khu vực nông thôn. Việc không tính đến đặc điểm của các đô thị và tính chất cũng nhƣ vị trí của các cơ quan truyền thống (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) khi thiết kế bộ máy quản lý đã dẫn đến chính quyền các đô thị phản ứng một cách yếu ớt, chậm chạp và không hiệu quả trƣớc nhiều vấn đề bức xúc phát sinh trong đời sống đô thị1. Nhiều ý kiến cho rằng mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay, đặc biệt tại thành phố 1 Vấn đề này đƣợc đề cập trong nhiều công trình khoa học, trong đó đáng chú ý là Báo cáo ―Chính quyền đô thị tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống từ thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng‖ vào năm 2013 do Trƣờng Đại học Kinh tế - Luật thực hiện dƣới sự tài trợ của Quỹ Châu Á (The Asia Foundation). 580
Hồ Chí Minh đang tạo ra chiếc ―áo quá chật‖, gây khó khăn cho sự phát triển của các thành phố này2. Bất cập này đang cản trở động lực đổi mới và sáng tạo tại các đô thị, dẫn đến các đô thị Việt Nam đang ngày càng tụt hậu hơn so với nhiều đô thị trên thế giới3. 2. Những bất cập hiện tại trong mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo quy định của pháp luật hiện hành Hiến pháp năm 2013 đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 với một số thay đổi quan trọng, có giá trị định hƣớng và mở đƣờng cho những thay đổi lớn liên quan đến tổ chức bộ máy chính quyền địa phƣơng. Trong đó đáng chú ý là quy định tại khoản 2 Điều 111 của Hiến pháp, theo đó Hiến pháp quy định cấp chính quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) đƣợc tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Nhƣ vậy, dù còn quy định khá chung, nhƣng Hiến pháp năm 2013 đã xác định rằng việc tổ chức bộ máy của các cấp chính quyền địa phƣơng sẽ tùy vào đặc điểm của từng địa bàn lãnh thổ. Thể chế hóa và làm rõ các quy định về chính quyền địa phƣơng trong Hiến pháp năm 2013, Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 ngày 19 tháng 6 năm 2015 đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015. Tuy luật có chƣơng riêng về chính quyền địa phƣơng ở nông thôn (Chƣơng II), và chính quyền địa phƣơng ở đô thị (Chƣơng III), nhƣng về cơ bản giữa hai chƣơng không khác nhau nhiều và so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 sự thay đổi cũng không nhiều. Nhìn một cách tổng quát, từ những năm 80 của thế kỷ XX cho đến nay, về cơ bản nƣớc ta chƣa có sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Nhìn từ góc độ pháp lý và quản lý thì đây là sự bất cập về mô hình tổ chức chính quyền vì đã không tính đến những đặc thù của đời sống nông thôn và đời sống đô thị. Trong khi giữa nông thôn và đô thị có những điểm khác nhau rất cơ bản. Có thể chỉ ra một số điểm khác nhƣ: (i) Đô thị là nơi tập trung dân cƣ và sản xuất ở mật độ cao. Dân cƣ đô thị là dân ―tứ xứ‖ thuộc mọi vùng khác nhau của đất nƣớc về sinh sống tại đô thị với mục tiêu cuộc sống khác nhau. Họ liên kết với nhau không theo huyết thống mà liên kết với nhau bởi các nhu cầu, lợi ích khác nhau. Dân cƣ của đô thị so với dân cƣ 2 Thanh Hải (2017), ―Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, giờ cần có thể chế phù hợp vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao-cho-tp-ho-chi-minh-chat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi. 3 Trƣờng hợp của thành phố Hồ Chí Minh là một ví dụ điển hình. Trong hồi ký của mình, khi so sánh thành phố Hồ Chí Minh với thành phố Bangkok của Thái Lan, cố Thủ tƣớng Lý Quang Diệu (Singapore) đã viết: ―Vào năm 1975, TP.HCM có thể ganh đua với Bangkok, giờ đây (1992), thành phố này tụt lại về sau hơn 20 năm‖. Theo tính toán của một số nhà nghiên cứu, thu nhập bình quân đầu ngƣời tính theo ngang bằng sức mua (GDP-PPP) vào năm 2012 của Bangkok là 23.400 đô-la Mỹ và con số hiện nay của thành phố Hồ Chí Minh khoảng 10.000 đô-la Mỹ. Giả sử Bangkok chỉ có đƣợc mức tăng trƣởng thu nhập bình quân đầu ngƣời là 4,3%/năm nhƣ năm 2012, và thành phố Hồ Chí Minh là 8,7%/năm nhƣ hiện nay thì phải mất 20 năm nữa thì thành phố Hồ Chí Minh mới đuổi kịp Bangkok. Thêm vào đó, sau khi trở thành ―bãi đậu xe khổng lồ‖ vào cuối thập niên 1990, đến nay Bangkok đã xây dựng đƣợc một số hạ tầng quan trọng, nhƣ hệ thống đƣờng trên cao, hệ thống tàu điện ngầm và sân bay quốc tế mới. Trong khi đó, cho đến thời điểm hiện nay thành phố Hồ Chí Minh mới triển khai các kế hoạch tƣơng tƣ nhƣ Bangkok đã làm cách đây 20 năm. (Dẫn lại từ Huỳnh Thế Du và các cộng sự (2015), Đánh giá sức cạnh tranh của thành phố Hồ Chí Minh và gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, tr.07). 581
vùng nông thôn thƣờng có trình độ văn hóa cao hơn, không bị ràng buộc bởi ―lệ làng‖, vì vậy họ thƣờng sống và làm việc theo các chuẩn mực pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc quy định mà không phụ thuộc vào các quy định có tính tự quản của các khu dân cƣ nhƣ ở các khu vực cƣ dân nông thôn; (ii) Về mặt địa lý, đô thị khác với các vùng nông thôn cũng nhƣ những vùng miền núi, hải đảo, bởi diện tích đô thị thƣờng nhỏ, do đó dân cƣ ở đô thị sống rất tập trung, hạ tầng cơ sở thuận tiện cho việc đi lại, giao dịch. Vì vậy nhiều vấn đề thuộc đời sống đô thị đƣợc dự liệu trƣớc theo một chuẩn mực định sẵn, không đòi hỏi khi giải quyết phải qua các bƣớc bàn luận ở các khu cƣ dân nhƣ các vùng khác... Với hai lý do trên đủ để đòi hỏi cách thức, phƣơng thức quản lý đô thị phải khác với các vùng nông thôn. Các đô thị lớn ở Việt Nam nhƣ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có tính chất của các đô thị lớn (siêu đô thị), các vấn đề liên quan đến quy hoạch phát triển, kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cần phải đƣợc quyết định ở cấp thành phố. Dân cƣ đô thị là tổ chức toàn diện, không phân thành các khối riêng rẽ, các nhu cầu về kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội... đƣợc đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào địa bàn cƣ trú, ngƣời dân có thể sống ở địa bàn này, nhƣng làm việc ở địa bàn khác, việc phân chia địa giới hành chính trong đô thị không có nhiều ý nghĩa đối với ngƣời dân và đối với công tác quản lý nhà nƣớc. Tính thống nhất, liên thông của hạ tầng kinh tế - kỹ thuật đô thị đòi hỏi sự quản lý và điều hành thống nhất, liên tục của chính quyền đô thị ở cấp cao nhất của đô thị. Do vậy mô hình tổ chức chính quyền đô thị phải đƣợc tổ chức sao cho không tạo ra quá nhiều cắt khúc trong tổ chức các cấp quản lý hành chính trong phạm vi lãnh thổ của đô thị. Từ trƣớc đến nay Việt Nam đang sử dụng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn để làm căn bản cho mô hình tổ chức chính quyền đô thị, trong đó có các đô thị lớn. Trong một số trƣờng hợp còn lấy mô hình tổ chức chính quyền nông thôn làm chuẩn cho mô hình tổ chức chính quyền đô thị (chẳng hạn khái niệm đơn vị hành chính tƣơng đƣơng gặp thƣờng xuyên trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhƣ thành phố trực thuộc trung ƣơng là đơn vị hành chính cấp tỉnh; quận là đơn vị hành chính cấp huyện; phƣờng là đơn vị hành chính cấp xã). Nhƣ đã phân tích, giữa nông thôn và đô thị có nhiều điểm khác biệt, do đó việc tổ chức chính quyền đô thị có cả ba cấp chính quyền nhƣ địa bàn nông thôn là điều chƣa thật sự hợp lý. Việc tổ chức hệ thống cung ứng dịch vụ công ở đô thị phải đảm bảo tập trung thống nhất cao trên phạm vi toàn đô thị. Việc tất cả các đơn vị hành chính đều có mô hình tổ chức gần giống nhau: gồm một cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND) và một cơ quan chấp hành (UBND) đƣợc cơ quan quyền lực bầu ra để làm nhiệm vụ thƣờng trực và chấp hành các nghị quyết của cơ quan này giữa hai kỳ họp. Tuy nhiên, do cách tổ chức đặt sắp đặt vị trí, vai trò chƣa đúng chỗ, chƣa có sự phân biệt theo loại đơn vị hành chính mà HĐND đã không đảm đƣơng tốt chức năng, nhiệm vụ là cơ quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, cũng nhƣ UBND cũng có biểu hiện hai mặt: hoặc là lấn át HĐND làm nó trở nên hình thức, hoặc là dùng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành những mệnh lệnh hành chính của cấp trên. Mặt khác, khi quy định HĐND là cơ quan đại diện của 582
nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc thì phải gắn liền với một cộng đồng dân cƣ và một lãnh thổ nhất định. Tính chất đó của HĐND chỉ tƣơng thích đối với các đơn vị hành chính mà ở đó có sự liên kết gắn bó của một cộng đồng là các đơn vị hành chính cơ bản - các xã, thị trấn, thị xã, thành phố và ít nhiều là tỉnh4. Ở các đơn vị hành chính trung gian (nhƣ huyện, quận), chức năng chủ yếu của cơ quan chính quyền là chuyển tải chứ không phải bàn bạc quyết định nhƣ ở các đơn vị cơ bản, do đó sự hiện diện của một cơ quan đại diện - cơ quan quyền lực nhà nƣớc là không thật sự cần thiết. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015, tại tất cả các đơn vị hành chính không phân biệt cơ bản hay trung gian (nhân tạo) đều đƣợc tổ chức nhƣ nhau. Với mô hình tổ chức cơ quan chính quyền nhƣ nhau ở tất cả các loại đơn vị hành chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền địa phƣơng tƣơng đối rập khuôn, cứng nhắc, chƣa phân biệt đƣợc sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và quản lý nhà nƣớc, và cũng chƣa phân biệt quản lý ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ƣơng, huyện với quận, thị xã, cũng nhƣ xã với phƣờng và thị trấn. Cách tổ chức nhƣ vậy chƣa phát huy đƣợc vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính cơ bản (vì bị UBND lấn át) cũng nhƣ vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa trung ƣơng và địa phƣơng (vì phải triển khai qua việc họp bàn quyết định của HĐND). Thực tế cho thấy, mỗi đô thị là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (nhƣ điện, cấp thoát nƣớc, xử lý rác thải, bảo vệ môi trƣờng), kiến trúc xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo trật tự trị an. Các đơn vị hành chính thuần túy trong nội bộ đô thị (nhƣ quận, phƣờng) khó có thể tự đề ra và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển riêng cho mình. Vậy nên, việc có cả ba cấp chính quyền ở đô thị tạo ra sự phức tạp, rắc rối không cần thiết cho quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện các quyết định quản lý nhà nƣớc, bởi chúng phải đi theo một con đƣờng dích dắc: Chẳng hạn, tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng HĐND thành phố ra nghị quyết, UBND thành phố triển khai, trên cơ sở đó HĐND quận ra nghị quyết để cụ thể hóa quyết định của HĐND thành phố, UBND thành phố, sau đó UBND quận triển khai; về đến phƣờng lại phải để HĐND phƣờng ra nghị quyết, UBND phƣờng triển khai. Có thể nói, đây là một trong những nguyên nhân tạo ra sự chậm trễ trong công tác quản lý nhà nƣớc ở đô thị, ảnh hƣởng đến tính thống nhất, thông suốt trong quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng ở đô thị. Nhƣ vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn xuất phát từ khách thể quản lý của hai loại chính quyền này là khác nhau. Do đó, từ góc độ quản lý cho thấy, với một mô hình tổ chức chính quyền giống nhau cho cả nông thôn và đô thị đã làm cho chính quyền đô thị ở Việt Nam phát sinh một số bất cập, đó là chia cắt đời sống đô thị thành các bộ phận (mà trên thực tế là chúng thống nhất với nhau), chƣa bảo đảm tính liên thông của đời sống đô thị. Hệ quả là quản lý đô thị kém hiệu quả, các đô thị phát triển chƣa bền vững. 4 Tính chất và vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân sẽ bàn kỹ hơn ở mục 2 của bài tham luận. 583
3. Sự không phù hợp về tính chất và vị trí của Hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật hiện hành Điều 113 khoản 1 Hiến pháp 2013 quy định: ―Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên‖. Điều 6 khoản 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015 cũng quy định: ―Hội đồng nhân dân..., là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên‖. Nghiên cứu kỹ hai điều luật trên cho thấy, các nhà lập hiến và lập pháp Việt Nam thống nhất xác định HĐND có hai tính chất sau: (i) Tính chất quyền lực nhà nƣớc; (ii) Tính chất đại diện. Từ hai tính chất này dẫn đến vị trí pháp lý của HĐND đƣợc khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đồng thời là cơ quan đại diện của nhân dân địa phƣơng. Tuy nhiên, khi hiểu nhƣ vậy đã làm nảy sinh một vấn đề: Thứ nhất, nếu chỉ dành cụm từ ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖ cho Quốc hội (Điều 69 Hiến pháp 2013; Điều 1 khoản 1 Luật Tổ chức Quốc hội 2014) và HĐND (Điều 6 khoản 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015) có hợp lý không? Vì, về mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn, bất cứ cơ quan nhà nƣớc nào cũng mang quyền lực nhà nƣớc, có tính quyền lực nhà nƣớc, tức là xét ở một góc độ nào đó đều là ―cơ quan quyền lực nhà nƣớc‖. Nếu không mang quyền lực nhà nƣớc, không có tính quyền lực nhà nƣớc thì không thể nhân danh Nhà nƣớc để thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Nếu cách hiểu vừa nêu là đúng thì có thể gọi Quốc hội và HĐND là ―cơ quan dân cử trực tiếp‖ đƣợc không? Nếu cho rằng HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc vì nó là cơ quan duy nhất ở địa phƣơng do cử tri bầu ra, thì phải chẳng tất cả các cơ quan còn lại ở địa phƣơng là cơ quan phái sinh từ HĐND và nhận quyền lực đƣợc ủy thác từ HĐND? Nếu nhƣ vậy thì phải giải thích nhƣ thế nào về tính chất và vị trí pháp lý của UBND theo quy định của pháp luật hiện hành. Thứ hai, nếu xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đồng thời Quốc hội đƣợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất thì liệu có phù hợp với hình thức cấu trúc nhà nƣớc đơn nhất của Việt Nam không? Và liệu Quốc hội có phải là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cấp trên của HĐND cấp tỉnh không?, và điều tƣơng tự có xảy ra đối với HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã hay không? Thứ ba, nếu xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc thì phải giải thích thế nào khi mọi nghị quyết của HĐND phải đƣợc ban hành trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ, các bộ và các cơ quan nhà nƣớc cấp trên khác. Vì nếu nhƣ vậy HĐND chỉ là cấp thừa hành, do đó không thể gọi là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng đƣợc. Mặt khác, nếu vẫn xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, đồng thời là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phƣơng (tức là một thiết chế mang tính tự quản của cộng đồng địa phƣơng) thì liệu hai tƣ cách này có tƣơng thích với nhau không, khi mà một thiết chế tự quản thực sự đòi hỏi những thẩm quyền mà nếu chúng ta trao cho nó sẽ đòi hỏi phải có sự thay đổi tƣ duy 584
lý luận về quyền lực nhà nƣớc hiện nay, và cần phải xác định lại cả mối quan hệ giữa chính quyền địa phƣơng và chính quyền Trung ƣơng. Trên phƣơng diện lý thuyết, về mặt cấu trúc tổ chức lãnh thổ Việt Nam là quốc gia đơn nhất, dựa trên nguyên tắc phân chia hành chính - lãnh thổ theo cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Nhƣ vậy, các đơn vị hành chính từ tỉnh xuống tới xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp dƣới phục tùng cấp trên, địa phƣơng phục tùng Trung ƣơng, chủ quyền quốc gia là duy nhất và đƣợc đại diện bởi các thiết chế Nhà nƣớc ở cấp Trung ƣơng, các cấu trúc hành chính - lãnh thổ chỉ thuần túy mang tính hành chính, không bao hàm trong nó ý nghĩa của một cấu trúc lãnh thổ có tính chủ quyền. Điều này cũng có nghĩa rằng, hệ thống chính quyền địa phƣơng là hệ thống chính quyền trực thuộc. Vì vậy, từ góc độ lý luận và thực tiễn đều không xuất hiện khái niệm ―Nhà nước địa phương‖ trong một nhà nƣớc đơn nhất. Do đó, nếu xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, chúng ta đã có sự phân biệt quyền lực giữa Nhà nƣớc ở Trung ƣơng với nhà nƣớc ở địa phƣơng, tức là không phù hợp với cấu trúc đơn nhất của Nhà nƣớc. Mặt khác, khi cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng đƣợc xây dựng và hoạt động nhƣ một nhà nƣớc thu nhỏ, có quyền hạn trong tất cả các lĩnh vực hoạt động của địa phƣơng, mặc dù HĐND không có quyền làm ra luật, nhƣng luôn có nguy cơ dẫn đến cục bộ địa phƣơng, vƣợt ra ngoài tầm lãnh đạo và kiểm soát của chính quyền Trung ƣơng5. Tuy nhiên, ở một thái cực khác khi cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng là ―bản sao‖ của chính quyền Trung ƣơng tạo nên sự lệ thuộc thụ động của chính quyền địa phƣơng vào sự lãnh đạo, chỉ đạo của chính quyền Trung ƣơng, và khi mối quan hệ giữa Trung ƣơng và địa phƣơng không rõ ràng sẽ dẫn đến cơ chế cấp phát, xin - cho làm vô hiệu hóa quyền tự chủ và khả năng sáng tạo của các cấp chính quyền địa phƣơng. Nghiên cứu cấu trúc của bộ máy nhà nƣớc Việt Nam cho thấy có hai thiết chế quan trọng nằm trong mối quan hệ trực tiếp với chính quyền địa phƣơng là Quốc hội và Chính phủ. Tƣơng ứng với hai thiết chế này là HĐND và UBND. Nhƣ vậy, vấn đề đặt ra ở đây là với quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phƣơng có phải là cơ quan cấp dƣới trực thuộc Quốc hội với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không? Rõ ràng, trên phƣơng diện lý thuyết câu trả lời là không. Nguyên nhân là do tính chất thẩm quyền của hai thiết chế này là khác nhau, trong khi chức năng quan trọng nhất của Quốc hội là làm luật (tức là thực hiện quyền lập pháp), thì HĐND chức năng chủ yếu là tự quản và thi hành pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 74 khoản 7 Hiến pháp 2013, Điều 55 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 thì Ủy ban thƣờng vụ 5 Điều này đặc biệt thấy rõ trong giai đoạn 2001 - 2005 khi chính quyền địa phƣơng ở 32 trong số 64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng của Việt Nam đã vi phạm chính sách đầu tƣ của chính quyền Trung ƣơng vì có những ƣu đãi đầu tƣ trái quy định đối với các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài. Tình trạng vi phạm tràn lan này (còn đƣợc gọi là ―xé rào trong ưu đãi đầu tư‖) đã gây ra những xung đột giữa chính quyền Trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng, và dẫn đến sự cạnh tranh giữa bản thân các tỉnh trong việc thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài (FDI). 585
Quốc hội có vai trò giám sát và hƣớng dẫn hoạt động của HĐND, với quy định nhƣ thế liệu có hàm ý Quốc hội là cơ quan cấp trên đối với HĐND các cấp theo một hệ thống dọc các cơ quan quyền lực nhà nƣớc không? Câu trả lời trên phƣơng diện thực tế là không tồn tại một hệ thống dọc các cơ quan quyền lực nhà nƣớc. Khác với Quốc hội và HĐND các cấp, mối quan hệ giữa Chính phủ và UBND các cấp mang một tính chất khác. Giữa Chính phủ và UBND các cấp có nhiều nét tƣơng đồng về tính chất hoạt động, nhiệm vụ và thẩm quyền trong việc thực hiện quyền hành pháp đã cho thấy cả trên phƣơng diện lý thuyết, cũng nhƣ thực tiễn UBND các cấp là cơ quan cấp dƣới của Chính phủ theo quan hệ thứ bậc chặt chẽ dựa trên chế độ quyền uy - phục tùng. Do đó, trên thực tế Chính phủ và UBND các cấp đã tạo thành một hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc theo quan hệ dọc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì UBND đang hoạt động trong mối quan hệ song trùng trực thuộc, chiều ngang trực thuộc HĐND cùng cấp, chiều dọc trực thuộc UBND cấp trên (hoặc Chính phủ đối với UBND cấp tỉnh). Tuy nhiên, đối với HĐND thì các mối quan hệ của nó với các cơ quan cấp trên lại không đƣợc xác định rõ. Nếu phân tích kỹ các quy định của pháp luật hiện hành lại thấy HĐND trên thực tế cũng trực thuộc các cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên (nếu nhƣ vậy HĐND cũng phải là cơ quan hành chính), nhƣng lại không phải là cấp dƣới của HĐND cấp trên và cấp dƣới của Quốc hội. Kể từ Hiến pháp 1959 cho đến hiện nay (2017) pháp luật đều xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Do đó, HĐND mang hai tính chất là tính quyền lực nhà nƣớc và tính đại diện. Điều này ở một khía cạnh nào đó là phù hợp với lý thuyết chủ quyền nhân dân, thể hiện mong muốn mọi việc của nhân dân sẽ do nhân dân giải quyết. Tuy nhiên, thực tiễn đã chứng minh theo một cách khác. Theo đó, tuy pháp luật trao nhiều quyền cho HĐND, nhƣng thực tế cho thấy giữa thẩm quyền và khả năng thực thi của HĐND với ý nghĩa là một cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng tồn tại một khoảng cách lớn. Qua nhiều lần sửa đổi Hiến pháp, sửa đổi luật về HĐND các nhà lập hiến và lập pháp Việt Nam vẫn chƣa vƣợt lên cách tiếp cận nặng về tính hình thức đối với tính chất quyền lực của HĐND để làm rõ sự khác biệt giữa hai khái niệm ―quyền lực‖ và ―thực quyền‖. Dù đã có nhiều nỗ lực, nhƣng nhƣ nhiều công trình khoa học nghiên cứu về HĐND đều khẳng định tính hình thức trong hoạt động của HĐND6. Điều này cho thấy HĐND là cơ quan có nhiều thẩm quyền theo quy định, nhƣng lại là một cơ quan ―không thực quyền‖. Nguyên nhân của tình trạng trên có nhiều, nhƣng có thể tóm tắt một số nguyên nhân từ phƣơng diện lý luận nhƣ sau: Thứ nhất, ở Việt Nam quyền lập pháp chỉ thuộc về Quốc hội và quyền này không có sự phân cấp cho địa phƣơng giống nhƣ quyền hành pháp, vì vậy, dù HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng nhƣng không có quyền làm luật, thay vào đó 6 Các tài liệu này có thể đƣợc tìm thấy và tiếp cận từ các nguồn khác nhau, rất phong phú trong mấy năm trở lại đây, đặc biệt trong giai đoạn từ cuối năm 2013 đến giữa năm 2015 (giai đoạn soạn thảo và góp ý cho dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng). 586
có nghĩa vụ thi hành luật bằng cách ban hành các nghị quyết tại các kỳ họp của mình. Nhƣng thực tế cho thấy nghĩa vụ thi hành pháp luật lại chủ yếu do UBND đảm nhận với tƣ cách là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Thứ hai, bộ máy làm việc dù đã đƣợc quy định rõ ràng, theo đó cách nay hơn 1 năm Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 để quy định về Văn phòng HĐND cấp tỉnh thì dù vậy bộ máy này vẫn chƣa đủ khả năng để giúp HĐND cấp tỉnh tự tổ chức các hoạt động của mình mà không thông qua bộ máy của UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, UBND là cơ quan do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, nhƣng thực tế UBND là một cơ quan có quyền lực, có sức mạnh và sự độc lập thực sự với tƣ cách là một cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu sự lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp của cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên. Vì vậy, dù quy định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, nhƣng thực tế lại không hẳn nhƣ vậy xuất phát từ tính chất của UBND. Thứ ba, theo quy định HĐND đƣợc quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phƣơng. Tuy nhiên, trong lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc thẩm quyền của HĐND cũng chỉ dừng lại ở đó. Bởi bản thân HĐND không nắm ngân sách, ngay đến chính bản thân hoạt động của cơ quan này cũng phụ thuộc vào UBND. Việc chỉ dừng lại ở mức phê chuẩn các quyết toán ngân sách do UBND trình đƣơng nhiên sẽ không tránh khỏi tính hình thức của sự phê chuẩn việc đã rồi. Nhƣ vậy, từ phƣơng diện lý luận cho thấy đang xảy ra mâu thuẫn khi xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, nhƣng lại là một cấp quyền lực độc lập do nhân dân địa phƣơng bầu ra mà không phải là cấp dƣới của Quốc hội sẽ tạo ra những Nhà nƣớc địa phƣơng, vi phạm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc là thống nhất. Nhƣng khi quy định nhƣ vậy, chúng ta lại không cho phép chính quyền địa phƣơng tự tổ chức mình nhƣ một ―bang‖ trong một Nhà nƣớc ―liên bang‖, bởi điều đó là không thể chấp nhận đƣợc trong một cấu trúc nhà nƣớc đơn nhất nhƣ Việt Nam. Vì vậy, khi quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, các nhà lập hiến, lập pháp Việt Nam lại không quy định các điều kiện kèm theo để HĐND có thể thực hiện đƣợc các quyền của mình. Trong khi đó, UBND tuy đƣợc xác định là một cơ quan của HĐND (cơ quan đƣợc quy định nhiều điều kiện để thực hiện quyền lực), nhƣng trên thực tế lại là một cơ quan độc lập với HĐND và có cơ chế hoạt động riêng biệt. Để giải quyết mâu thuẫn trên, chúng ta cần đổi mới cách nhìn nhận về tính chất của HĐND theo hƣớng HĐND là cơ quan tự quản ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Trong bối cảnh xu hƣớng tự quản địa phƣơng đang diễn ra mạnh mẽ ở hầu khắp các quốc gia trên thế giới7 thì việc xác định tính tự quản của HĐND sẽ giúp cho HĐND có khả năng trở thành một cơ quan thực quyền thay vì là một cơ quan hình thức nhƣ hiện nay. 7 Về vấn đề tự quản địa phƣơng, có thể tham khảo thêm bài viết của ThS. Nguyễn Thanh Phúc ―Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản trên thế giới - kinh nghiệm cho Việt Nam‖, hoặc ―Báo cáo kết quả nghiên cứu kinh nghiệm các nước về tổ chức chính quyền địa phương của Vụ chính quyền địa phương‖ (Bộ Nội vụ) ấn hành năm 2014. 587
Điều 114 khoản 1 Hiến pháp 2013 và Điều 8 khoản 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015 đều xác định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên. Nhƣ vậy, UBND mang trong mình hai tƣ cách, là cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc hai cơ quan khác nhau, tức là cơ quan này hoạt động theo chế độ song trùng trực thuộc. Về mặt lý luận mà nói, việc đặt cơ quan này vào mối quan hệ lệ thuộc hai chiều dễ dẫn đến tình trạng cát cứ địa phƣơng, làm suy yếu chính quyền trung ƣơng8. Điều này cũng đòi hỏi chúng ta phải nhìn nhận lại vị trí và tính chất của UBND. Có thể thấy, UBND chỉ nên đƣợc xác định là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho chính quyền Trung ƣơng tại địa phƣơng với nhiệm vụ thực thi Hiến pháp và các văn bản của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Giữa HĐND và UBND là mối quan hệ phối hợp hoạt động và kiểm soát lẫn nhau. Chức năng chấp hành Nghị quyết của HĐND nên đƣợc giao cho cơ quan của HĐND. Điều này có nghĩa rằng HĐND sẽ trở thành cơ quan tự quản địa phƣơng, đại diện cho nhân dân địa phƣơng, tự giải quyết vấn đề của địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền của chế độ tự quản. Việc xác định lại tính chất và vị trí pháp lý của HĐND và UBND sẽ dẫn đến một vấn đề khác cũng không kém phần phức tạp, đó là có nhất thiết ở cấp chính quyền nào cũng phải tổ chức cả HĐND và UBND không. Bởi nếu xác định tƣ cách của UBND là cơ quan chấp hành của HĐND thì rõ ràng ở nơi đâu có UBND thì đƣơng nhiên cũng phải có HĐND9. Nhƣng nếu xác định UBND chỉ là cơ quan hành chính nhà nƣớc, đại diện cho chính quyền Trung ƣơng thì hoàn toàn hợp lý khi đặt ra câu hỏi nêu trên. Trên phƣơng diện lý luận và thực tiễn, các đơn vị lãnh thổ địa phƣơng trên thế giới hiện nay đƣợc hình thành theo hai nguyên tắc cơ bản, đó là tự nhiên và nhân tạo. Đơn vị lãnh thổ hành chính tự nhiên đƣợc hình thành một cách tự nhiên do tính bền vững của cộng đồng này, chẳng hạn đó là các làng, xã ở Việt Nam. Đơn vị lãnh thổ hành chính nhân tạo là những đơn vị lãnh thổ do nhà nƣớc Trung ƣơng phân chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý của Trung ƣơng. Khác với các lãnh thổ đƣợc hình thành một cách tự nhiên, những đơn vị hành chính nhân tạo thƣờng đƣợc gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó, các nhân viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực đƣợc cấp trên bổ nhiệm, mà không cần qua bầu cử từ cử tri địa phƣơng10. 8 Đây không chỉ là một vấn đề thuần túy lý luận, mà thực tiễn cũng đã chứng minh điều này thông qua nhiều vấn đề, đặc biệt liên quan đến vấn đề đầu tƣ công và xé rào đầu tƣ đã đề cập ở phần trên. 9 Điều này nghe có vẻ không hợp lý, nhƣng thực tế là nhƣ vậy vì không thể có cấp chính quyền nào lại không tồn tại cơ quan hành chính nhà nƣớc (tức là Ủy ban nhân dân), bởi nếu không nhƣ vậy thì đó không còn là cấp chính quyền nữa. Điều này có thể là lý do giải thích tại sao năm 2008 Quốc hội đã thực hiện việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại nhiều nơi, kết quả thí điểm cũng cho thấy việc không tổ chức Hội đồng nhân dân tại những nơi này là hợp lý và không ảnh hƣởng gì đến kết quả kinh tế - xã hội của địa phƣơng, cũng nhƣ việc thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Nhƣng cuối cùng, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 11 của Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XI (ngày 07/5/2015) và Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015 đã quyết định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đƣợc thiết lập tại tất cả các cấp chính quyền địa phƣơng. 10 Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9 (tháng 9/2003), tr.22. 588
Trên cơ sở lý luận về đơn vị lãnh thổ tự nhiên, đơn vị lãnh thổ nhân tạo, cần xác định cấp nào nên tổ chức HĐND, còn cấp nào thì không nên tổ chức. Trong ba cấp hành chính - lãnh thổ ở địa phƣơng, cấp tỉnh có vị trí rất đặc biệt. Bởi cấp này đƣợc xác định là cấp chiến lƣợc, cấp thể chế chính sách, chủ trƣơng của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc11. Đây cũng đồng thời là cầu nối chuyền tải đầu tiên các chính sách, pháp luật của chính quyền Trung ƣơng xuống dân, có vai trò rất quan trọng trong việc cụ thể hóa và tổ chức thực hiện các quy định của cấp trên. Tỉnh cũng là nơi tiếp nhận sự phân cấp, ủy quyền từ Trung ƣơng, là cấp có khả năng và năng lực nhất trong việc thực hiện chức năng tự quản của chính quyền địa phƣơng. Do đó, việc tổ chức và gia tăng năng lực cho HĐND cấp tỉnh là việc làm cần thiết. Nếu tỉnh là cửa ngõ đầu tiên nối trung ƣơng với địa phƣơng, thì cấp xã là điểm cuối cùng của hệ thống quyền lực nhà nƣớc, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền tự quản của mình12. Có thể thấy, trên thực tế xã là cấp chính quyền gắn bó và liên hệ mật thiết nhất với ngƣời dân, là nơi giải quyết, đảm bảo các quyền lợi cho nhân dân, là nơi tổ chức các hoạt động, phong trào quần chúng. Vì vậy, ở đây phải tổ chức HĐND, và nâng cao năng lực của thiết chế tự quản này. Khác với tỉnh và xã, huyện là một cấp trung gian vừa xa trung ƣơng, vừa xa dân. Trong khi đó, những vấn đề quan trọng liên quan đến cả tỉnh đã có HĐND tỉnh giải quyết, những vấn đề cụ thể ở cơ sở, gắn liền với từng ngƣời dân đã đƣợc giải quyết ở HĐND cấp xã. Điều đó có nghĩa rằng quyền tự quản cho một địa phƣơng đã đƣợc HĐND tỉnh đảm nhận, quyền tự quản và đại diện trực tiếp cho ngƣời dân tại cơ sở đã có HĐND cấp xã. Do đó, về lý luận mà nói ở cập huyện không tổ chức HĐND là hợp lý. 4. Một số đề xuất về mô hình tổ chức chính quyền đô thị Qua phân tích cho thấy, cách thức thiết kế tổ chức chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta hiện nay là dù lớn hay nhỏ, đô thị hay nông thôn, miền núi hay đồng bằng đều phân loại tƣơng ứng thành các cấp tỉnh, huyện, xã. Từ đó, xác lập mô hình tổ chức chính quyền ―cùng cấp‖ cơ bản giống nhau. Về phƣơng diện pháp lý, chính quyền địa phƣơng bao gồm 3 cấp tỉnh, huyện, xã, nhƣng trên thực tế hoạt động không phản ánh đƣợc chức năng và quyền hạn của một cấp chính quyền. Việc quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và phƣơng thức hoạt động của HĐND, UBND các cấp cơ bản giống nhau, chƣa phân biệt rõ theo đặc điểm đô thị, nông thôn và yêu cầu quản lý của HĐND, UBND ở các đơn vị hành chính, dẫn đến sự bất cập trong quản lý. Trách nhiệm, thẩm quyền giữa cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng), cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã (xã, phƣờng, thị trấn) chƣa đƣợc phân định rõ ràng, rành mạch. Do đó, trong thực tế có tình trạng cùng một vấn đề cả ba cấp HĐND đều bàn bạc và ra Nghị quyết; văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành chỉ đƣợc chính quyền địa phƣơng triển khai thực hiện khi có văn bản hƣớng dẫn của cơ quan hành chính cấp trên. Mô hình tổ chức 11 Vấn đề phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ cấp tỉnh, vấn đề chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính này, cũng nhƣ có nên thiết lập đơn vị hành chính cấp vùng hay không cũng là vấn đề đáng quan tâm. Tuy nhiên, vì dung lƣợng bài tham luận có hạn, do đó bài thâm luận không đề cập đến vấn đề này. 12 Lê Minh Thông (2002), Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8 (tháng 8/2002), tr.34. 589
chính quyền địa phƣơng hiện nay đã biểu hiện tính rập khuôn, cứng nhắc theo một khuôn mẫu từ trên xuống dƣới đã làm cho chính quyền địa phƣơng không phát huy đƣợc đặc điểm, thế mạnh của vùng miền, không phù hợp với những đặc trƣng quản lý ở đô thị, nông thôn. Những bất cập này làm cho hoạt động của HĐND và UBND giảm hiệu lực, hiệu quả trong quản lý hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã chỉ rõ: ―Nâng cao chất lượng hoạt động của ĐND và U ND, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo.‖ Đồng thời theo quy định của Hiến pháp năm 2013, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng phải bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc là thống nhất thuộc về nhân dân, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến cơ sở, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng và sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nƣớc cấp trên đối với chính quyền địa phƣơng các cấp. Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phƣơng trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng và của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng; làm rõ cấp chính quyền, cơ quan hành chính theo tinh thần của Chƣơng IX Hiến pháp năm 2013, căn cứ đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để tổ chức chính quyền địa phƣơng cho phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính theo hƣớng ở địa bàn đô thị tăng cƣờng quản lý theo ngành, lĩnh vực; ở địa bàn nông thôn tăng cƣờng quản lý theo lãnh thổ. Trên cơ sở những gì đã phân tích, dƣới đây đề xuất ba phƣơng án cho việc tổ chức chính quyền đô thị. Tuy nhiên, các đề xuất này chỉ áp dụng cho các thành phố trực thuộc trung ƣơng, mà không áp dụng cho các loại hình đô thị khác (chẳng hạn thị xã và thành phố thuộc tỉnh): Phương án 1: Tổ chức lại chính quyền các thành phố trực thuộc trung ƣơng hiện nay chỉ còn hai cấp, theo đó bỏ cấp quận, chỉ giữ lại cấp thành phố và phƣờng. Đối với cấp thành phố vẫn có hai cơ quan chính, nhƣng không còn UBND nhƣ hiện, thay vào đó là chức thị trƣởng. Cụ thể, ngƣời dân thành phố sẽ đi bầu HĐND thành phố và chức thị trƣởng thành phố theo nhiệm kỳ 05 năm. HĐND thành phố giữ nhiệm vụ ―lập pháp‖ và giám sát hoạt động của Thị trƣởng cùng với đội ngũ giúp việc của Thị trƣởng, còn Thị trƣởng thực hiện nhiệm vụ ―hành pháp‖, chấp hành các nghị quyết của HĐND thành phố và điều hành các mặt đời sống trên địa bàn thành phố. Đối với cấp phƣờng sẽ không tổ chức HĐND phƣờng, UBND phƣờng cũng đƣợc thành đổi tên gọi là Ủy ban hành chính phƣờng, ngƣời đứng đầu phƣờng đƣợc Thị trƣởng bổ nhiệm và cách chức, phƣờng chỉ nhƣ cánh tay nối dài của cấp thành phố. Ưu điểm của Phương án 1: Giảm bớt đƣợc một cấp hành chính, có thể giúp bộ máy quản lý hành chính đô thị phản ứng nhanh nhạy và kịp thời hơn trƣớc các vấn đề phát sinh trên địa bàn đô thị. Gia tăng thẩm quyền đáng kể cho ngƣời đứng đầu đô thị trong việc thực hiện chức năng của mình. Mô hình này cũng có thể tƣơng thích với mô 590
hình tổ chức chính quyền của nhiều đô thị lớn trên thế giới hiện nay. Ngoài ra, mô hình này còn giúp tinh giảm mạnh bộ máy, tiết kiệm nhân lực và ngân sách. Nhược điểm của Phương án 1: Mô hình này xa lạ với thói quen, suy nghĩ của số đông ngƣời Việt Nam. Có thể gây xáo trộn lớn trong tổ chức bộ máy hành chính nhà nƣớc nói chung, bộ máy chính quyền đô thị nói riêng. Mô hình này cũng có thể không phù hợp với thể chế chính trị của Việt Nam hiện tại. Phương án 2: Vẫn giữ nguyên ba cấp chính quyền nhƣ hiện nay, nhƣng có một số thay đổi cơ bản. Tại đơn vị hành chính quận, không tổ chức HĐND (trừ đơn vị hành chính tƣơng đƣơng quận trong thành phố), UBND quận đƣợc đổi tên thành Ủy ban hành chính quận, ngƣời đứng đầu sẽ do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm và cách chức, quận là cánh tay nối dài của thành phố. Các đơn vị hành chính quận, huyện thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng phải đƣợc tái cấu trúc lại theo hƣớng phân rõ 03 địa bàn: (i) Địa bàn đã đô thị hóa; (ii) Địa bàn đang đô thị hóa; (iii) Địa bàn nông thôn trong đô thị. Tại địa bàn đã đô thị hóa, chính quyền thành phố tập trung chỉnh trang đô thị, điều tiết lại dân cƣ, phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đô thị để khu vực này đóng vai trò là khu vực lõi trung tâm cho đô thị. Tại địa bàn đang đô thị hóa có thể thành lập các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng nhƣ quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015. Chúng là một cấp chính quyền đô thị trực thuộc chính quyền đô thị thành phố. Chính quyền các thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng đƣợc thiết kế theo hƣớng phân cấp mạnh, tăng thẩm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong ngân sách, xây dựng và quản lý, phát triển dịch vụ đô thị. Đối với địa bàn nông thôn trong đô thị vẫn tổ chức theo hƣớng của mô hình tổ chức chính quyền đô thị, theo đó chỉ thiết lập Ủy ban hành chính huyện, ngƣời đứng đầu do Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm, cách chức, huyện không tổ chức HĐND và do vậy không phải là một cấp ngân sách độc lập nhƣ hiện nay. Ưu điểm của Phương án 2: Phù hợp với chủ trƣơng đổi mới chính quyền địa phƣơng của Đảng đề ra nhiều năm nay mà chƣa thực hiện đƣợc, đúng với quy định của Hiến pháp năm 2013 về mô hình chính quyền địa phƣơng ở Điều 110. Khắc phục đƣợc nhƣợc điểm của mô hình chính quyền địa phƣơng tồn tại đƣợc hơn 70 năm nay. Đó là sự bất hợp lý vì một mô hình tổ chức chính quyền giống nhau cho nông thôn và đô thị, mặc dù ở đó có sự khác nhau về đặc điểm dân cƣ, phân định địa giới hành chính và chức năng quản lý nhà nƣớc. Những sự khác biệt đó ở nông thôn và đô thị ngày nay lại càng rõ rệt và sâu sắc hơn trƣớc đây nhiều, song mô hình tổ chức và quản lý đời sống dân cƣ lại giống nhau là không hợp lý. Ngoài ra, theo phƣơng án này tại các phƣờng vẫn tổ chức HĐND, vì vậy quyền làm chủ của ngƣời dân vẫn đƣợc đảm bảo. Bởi ở cả nông thôn cũng nhƣ ở đô thị thì chính quyền cấp cơ sở là cấp quan trọng. Mọi chủ trƣơng, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc đều đƣợc tổ chức ở cấp cơ sở. Quyền làm chủ của nhân dân cũng chủ yếu đƣợc thực hiện và phát huy ở cơ sở. Chính quyền của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân trƣớc hết đƣợc hình thành ở cơ sở. Việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng theo Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa X tại 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng trƣớc đây 591
cho thấy là phù hợp với yêu cầu đổi mới chính quyền địa phƣơng, phân biệt mô hình chính quyền ở khu vực đô thị và ở khu vực nông thôn, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nƣớc trong tình hình mới. Báo cáo tổng kết thực hiện thí điểm của các cơ quan có thẩm quyền13 cho thấy quan hệ phối hợp giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị ở quận, phƣờng đƣợc bảo đảm, không bị xáo trộn. Sự lãnh đạo, kiểm tra của cấp ủy Đảng đối với hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc trên địa bàn đƣợc tăng cƣờng. Vai trò của Mặt trận Tổ quốc quận, phƣờng là đầu mối để nhân dân thực hiện quyền làm chủ đƣợc nâng cao, nhất là những nơi có Quy chế phối hợp hoạt động giữa UBND với Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong việc tiếp nhận và trả lời các kiến nghị của nhân dân. Mô hình không tổ chức HĐND quận, phƣờng cho thấy bƣớc đầu đã có sự phân biệt giữa tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, bảo đảm sự quản lý nhà nƣớc thống nhất, thông suốt, phù hợp, nhất là về quy hoạch, xây dựng, giao thông trên địa bàn đô thị. Sự vận hành của UBND đƣợc thực hiện tốt; công tác quản lý nhà nƣớc ở quận, phƣờng đƣợc triển khai nhanh, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, có hiệu lực hiệu quả hơn, có bƣớc đột phá trong quản lý, điều hành, giảm thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian xử lý công việc, tinh giản đƣợc bộ máy và nâng cao trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan hành chính. Nhược điểm của Phương án 2: Xét về phƣơng diện tinh giảm bộ máy, tiết kiệm nhân lực và tài chính ngân sách phƣơng án này không tiết kiệm đƣợc bao nhiêu. Có thể giảm đƣợc một số đại biểu HĐND tại các quận, nhƣng không đáng kể. Phương án 3: Giữ nguyên mô hình hiện tại (có HĐND và UBND nhƣ Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015 hiện hành), nhƣng phải làm rõ hơn các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền quận để phù hợp với đặc điểm quản lý tại các đô thị. Ưu điểm của Phương án 3: Mô hình này đƣợc nhiều ngƣời đồng tình, ủng hộ bởi tính ổn định của nó sau hơn 70 năm tồn tại. Phù hợp với thói quen và sức ỳ của tƣ duy, đó là chính quyền phải đồng thời có cả hai thiết chế HĐND và UBND. Trên một đơn vị hành chính lãnh thổ chính quyền phải gồm có HĐND để thực hiện vai trò giám sát UBND cùng cấp, điều này vốn đã ăn sâu bám chắc vào tƣ duy của nhiều ngƣời nên mô hình tổ chức này không gây xáo trộn trong cả nhận thức lẫn tổ chức thực tiễn. Tổ chức nhân sự ổn định, không gây biến động trƣớc mắt cũng nhƣ lâu dài sau này. Nhược điểm của Phương án 3: Mô hình này đã tồn tại trong một thời gian tƣơng đối dài và trong điều kiện, tình hình mới, mô hình này đang tỏ ra không còn phù hợp và tạo ra những cản trở cho hoạt động thông suốt, hiệu lực hiệu quả cao của bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, đặc biệt là ở những địa bàn đô thị, nơi mà yêu cầu quản lý nhà nƣớc đòi hỏi phải tập trung, thống nhất và phải đƣợc điều hành một cách nhanh chóng, xuyên suốt. 5. Kết luận và kiến nghị 13 Báo cáo số 594-BC/BCSĐCP ngày 29/4/2014 của Ban Cán sự Đảng Chính phủ tổng kết thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng; Báo cáo số 98/BC-BCĐ ngày 27/6/2014 của Ban chỉ đạo thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại thành phố Hồ Chí Minh tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại thành phố Hồ Chí Minh… 592
Qua phân tích các phƣơng án, cho thấy việc áp dụng Phƣơng án 2 là hợp lý hơn cả. Theo đó, đơn vị hành chính quận không tổ chức HĐND mà chỉ tổ chức UBND. Phƣơng án này là phù hợp nhất trong bối cảnh hiện nay khi sự cải cách tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc nói chung, bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc tại các đô thị nói riêng cần những bƣớc đi thận trọng, có tính đến các yếu tố đặc thù mang tính lịch sử trong tƣ duy và quan điểm chung của đại bộ phận cán bộ, công chức và Nhân dân, nhƣng vẫn đảm bảo tính đổi mới để thích ứng với sự thay đổi và phát triển của các khách thể quản lý tại các địa bàn đô thị. Bên cạnh việc thay đổi mô hình tổ chức chính quyền đô thị cần đƣợc thực hiện song song với việc tăng cƣờng phân quyền, phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nƣớc từ trung ƣơng xuống cho chính quyền đô thị đi kèm với công tác kiểm tra, giám sát của Trung ƣơng./. 593
TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Ban Cán sự Đảng Chính phủ (2014), Báo cáo số 594- C/ CSĐCP tổng kết thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Hà Nội; 2. Ban chỉ đạo thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phƣờng tại thành phố Hồ Chí Minh (2014), Báo cáo số 98/BC- CĐ tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hồ Chí Minh; 3. Huỳnh Thế Du và các cộng sự (2015), Đánh giá sức cạnh tranh của thành phố Hồ Chí Minh và gợi ý định hướng chiến lược phát triển đến năm 2025, tầm nhìn 2045, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, thành phố Hồ Chí Minh; 4. Thanh Hải (2017), “Tấm áo cho thành phố Hồ Chí Minh chật rồi, giờ cần có thể chế phù hợp vượt trội”, https://baomoi.com/tam-ao-cho-tp-ho-chi-minh- chat-roi-gio-can-co-the-che-phu-hop-vuot-troi/c/24011110.epi; 5. Nguyễn Đăng Dung (2003), Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 9 (tháng 9/2003); 6. Lê Minh Thông (2002), Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8 (tháng 8/2002); 7. Trƣờng Đại học Kinh tế - Luật, The Asia Foundation (2013), Báo cáo chính quyền đô thị tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống từ thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, Hà Nội. 594