Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO …………/…………

BỘ NỘI VỤ …………/…………

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ TỰ NHẬT

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH THỦY LỢI

BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO …………/…………

BỘ NỘI VỤ …………/…………

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ TỰ NHẬT

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH THỦY LỢI

BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN HOÀNG QUY THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng

tôi. Các số liệu sử dụng phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đã công

bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tự tìm hiểu,

phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn của tỉnh

Thừa Thiên Huế. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên

cứu nào khác.

Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2018

Học viên

Lê Tự Nhật

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành được luận văn này tôi đã nhận được rất nhiều sự động

viên, giúp đỡ của nhiều cá nhân và tập thể.

Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS. Nguyễn Hoàng

Quy đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ học viên hoàn thành luận văn thạc sĩ quản

lý công đúng thời gian quy định.

Xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính, các giảng

viên Khoa sau đại học và các Phòng, Khoa của Học viện Hành chính đã tạo

điều kiện cho tôi trong quá trình học tập.

Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, những người đã

luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện đề tài

nghiên cứu của mình.

Trân trọng cảm ơn !

Học viên

Lê Tự Nhật

MỤC LỤC

Trang bìa Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục từ viết tắt Danh mục các bảng, biểu đồ

MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1

Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CÔNG TRÌNH THỦY LỢI BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC ........................................................................................................... 7

1.1. Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn vốn ngân sách .............. 7

1.2. Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn vốn

ngân sách Nhà nước ..................................................................................... 17

1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi

bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước ........................................................... 31

Tóm tắt chương 1 ......................................................................................... 37

Chương 2.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG

TRÌNH THỦY LỢI BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ........................................... 38

2.1. Tình hình đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn vốn ngân sách

Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế ................................................. 38

2.2. Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng

nguồn vốn ngân sách Nhà nước .................................................................... 49

2.3. Đánh giá quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi ....... 68

Tóm tắt Chương 2 ........................................................................................ 77

Chương 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CÔNG TRÌNH THỦY LỢI BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ .............................. 79

3.1. Mục tiêu và nhiệm vụ ............................................................................ 79

3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng

nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế ............... 87

KẾT LUẬN ............................................................................................... 105

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC VIẾT TẮT

CTTL

Công trình thủy lợi

DAĐT

Dự án đầu tư

NSNN

Ngân sách Nhà nước

QLCL

Quản lý chất lượng

QLDA

Quản lý dự án

QLNN

Quản lý Nhà nước

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Tổng sản phẩm trên địa bàn (theo giá thực tế) ................................. 42

Bảng 2.2: Tổng hợp số lượng các CTTL trên địa bàn tỉnh ............................ 46

Bảng 2.3: Tổng hợp các CTTL trên địa bàn tỉnh theo nguồn vốn ................. 47

Bảng 2.4: Phân loại theo nhóm công trình .................................................... 48

Bảng 2.5: Tổng hợp số lượng cấp chứng chỉ hành nghề ............................... 65

Bảng 2.6: Số lượng các công trình thủy lợi đã tổ chức kiểm tra .................... 66

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: Tổng sản phẩm từ năm 2010÷2016 ............................................. 42

Biểu đồ 2.2: Tốc độ tăng trưởng kinh tế ......................................................... 43

Biểu đồ 2.3: Vốn đầu tư từ NSNN trên địa bàn tỉnh .................................. 47

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài luận văn

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án

xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án

phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Những năm gần đây, thực hiện theo Nghị

quyết số 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu

tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội nên

vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước ngày càng thắt chặt, cắt

giảm đầu tư công, tuy nhiên vốn đầu tư cho xây dựng cơ bản vẫn chiếm tỷ trọng

lớn trong lĩnh vực đầu tư phát triển. Nhiều chương trình đầu tư công có quy mô

lớn được triển khai thực hiện cho thấy hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản vẫn

được Nhà nước đặc biệt quan tâm, chú trọng, đóng góp vai trò lớn đối với phát

triển kinh tế, cơ sở vật chất kỹ thuật, đảm bảo phúc lợi-an sinh xã hội, an ninh

quốc phòng. Cũng thông qua hoạt động này, Nhà nước đã tạo công ăn việc làm

cho người lao động, thúc đẩy chi tiêu, làm gia tăng giá trị tài sản cho nền kinh tế,

tạo cơ sở hạ tầng vững chắc góp phần thúc đẩy các ngành nghề phát triển, cải

thiện đời sống, an ninh xã hội.

Để thực hiện quy trình quản lý này, trước đây Chính phủ đã ban hành một

số Nghị định hướng dẫn thi hành Luật xây dựng số 16/2003/QH11, Luật Đấu

thầu số 61/2005/QH11. Tuy nhiên quá trình triển khai thi hành Luật Xây dựng

2003 và Luật Đấu thầu 2005, các Nghị định, Thông tư đã bộc lộ những tồn tại,

hạn chế, bất cập cần phải rà soát, sửa đổi hoặc không còn phù hợp với việc đầu

tư hiện nay (có yếu tố đầu tư nước ngoài) nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ của

hệ thống pháp luật và tránh bỏ sót các hành vi cần thiết phải được điều chỉnh

bằng quy định của pháp luật, tạo hành lang pháp lý hoàn chỉnh để quản lý thống

nhất các hoạt động đầu tư xây dựng. Do đó, để có được những thành tựu đó thì

công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách Nhà

nước trong những năm vừa qua đã có nhiều chuyển biến tích cực từ quy trình,

1

nội dung, đến phương thức thực hiện. Nhà nước đã có nhiều điều chỉnh trong các

văn bản pháp luật (các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thực hiện ban hành trên

cơ sở Luật xây dựng số 50/2014/QH13, Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 đã được

thông qua tại các kỳ họp của Quốc hội và Chính phủ), chính sách mới, các cơ

chế mới góp phần tạo môi trường pháp lý tốt hơn cho việc quản lý đầu tư xây

dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. Phương pháp quản lý dự án công

trình xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước đã được nghiên cứu vận dụng

khá đa dạng nhằm đạt được hiệu quả cao hơn trong khâu thực hiện đầu tư. Tuy

nhiên, thực tế tại Thừa Thiên Huế cho thấy, bên cạnh những thành quả đạt được

nêu trên, hoạt động quản lý xây dựng cơ bản bằng ngân sách Nhà nước vẫn còn

chứa đựng nhiều khía cạnh phức tạp, dẫn đến hoạt động tại các dự án này còn

bộc lộ một số bất cập và hạn chế. Một số luật pháp, chính sách, cơ chế không

còn phù hợp, chồng chéo và chưa đồng bộ; tình trạng buông lỏng quản lý dẫn

đến đầu tư dàn trải, thất thoát lãng phí, nợ đọng lớn, và hiệu quả đầu tư chưa cao.

Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống, cụ thể cả lý luận lẫn

thực tiễn về quản lý vốn xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước nhằm đưa

ra các giải pháp hoàn thiện phù hợp với đặc điểm của tỉnh Thừa Thiên Huế đang

là đòi hỏi rất cấp thiết.

Đã có một số đề tài ở các cấp độ khác nhau của các nhà nghiên cứu về lĩnh

vực quản lý xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách như nghiên cứu về hiệu quả sử

dụng vốn xây dựng cơ bản, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ nguồn vốn ngân sách

nói chung và ở một số địa phương khác nhưng chưa có một đề tài nghiên cứu cụ

thể về quản lý đầu tư công đối với CTTL bằng nguồn vốn ngân sáchnhà nước tại

Thừa Thiên Huế. Xuất phát từ nhu cầu thực tế và yêu cầu của công tác quản lý,

tác giả đã chọn đề tài: “Quản lý đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng

nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế” làm đề

tài luận văn cao học của mình. Việc nghiên cứu đề tài này có ý nghĩa quan trọng

cả về lý luận học thuật lẫn thực tiễn, góp phần cung cấp thông tin có tính khoa

2

học cho các nhà quản lý và hoạch định chính sách cũng như các bên liên quan

nhằm quản lý tốt hơn các dự án đầu tư xây dựng CTTL bằng vốn ngân sách.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Đề tài về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở

Trung ương nói chung hay ở các địa phương nói riêng đã có nhiều chuyên gia,

học giả đề cập đến. Các công trình nghiên cứu, bài viết đã nêu ra được những

vấn đề thực trạng, đánh giá hiệu quả việc sử dụng vốn ngân sách cũng như đưa

ra các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế cũng như nâng cao hiệu quả đầu tư xây

dựng cơ bản. Có thể lấy ví dụ một số công trình tiêu biểu, đề tài như sau:

- Bộ xây dựng (2005): "Điều tra, khảo sát tình hình thực hiện pháp luật xây

dựng ở địa phương. Đề xuất các biện pháp phổ biến, tuyên truyền giao dục pháp

luật để đạt hiệu quả", Dự án sự nghiệp kinh tế của Bộ Xây dựng, biên bản

nghiệm thu 20/3/2006;

- Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ bản

từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An; luận án tiến sĩ của Phan

Thanh Mão, năm 2003.

- Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước của thành

phố Hà Nội, luận văn Thạc sĩ của Lê Toàn Thắng, năm 2012.

- Đề án “Thực trạng và các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư Xây dựng

cơ bản ở Việt Nam” của Lương Sỹ Cương, năm 2013.

- Quản lý nhà nước các dự án giao thông bằng vốn ngân sách địa phương

trên địa bàn thành phố Hà Nội, luận văn Thạc sĩ của Lê Tiến Nguyên, năm 2014.

- Hoàn thiện cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư xây dựng cơ

bản ởViệt Nam, luận án Phó tiến sĩ của Nguyễn Mạnh Đức.

- Quản lý chất lượng công trình xây dựng dân dụng tại tỉnh Quảng Bình,

luận văn của Võ Việt Dũng, năm 2016.

Các đề tài, nghiên cứu trên có sự liên quan mật thiết đến đề tài của luận

văn, đã nghiên cứu nhiều vấn đề, đánh giá công tác hiệu quả sử dụng vốn ngân

sách và đề xuất các giải pháp hoàn thiện, nhưng lại chưa đề cập cụ thể đến việc

3

quản lý đầu tư xây dựng CTTL từ vốn ngân sách nhà nước một cách có hệ thống,

chưa nêu bật lên thực trạng chung hiện nay ở địa phương (tỉnh Thừa Thiên Huế)

như tác giả sẽ cố gắng thực hiện trong luận văn này. Mặc dù vậy, các công trình

khoa học nêu trên và các công trình khoa học đã được công bố trước đó về xây

dựng, quản lý đầu tư xây dựng đề là những tài liệu tham khảo có giá trị cho việc

nghiên cứu và hoàn thành luận văn của tác giả.

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

- Mục đích: Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm góp phần hoàn thiện

cơ sở lý luận, thực tiễn về công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng

nguồn vốn ngân sách đối với các CTTL. Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp

tăng cường quản lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng CTTL ở tỉnh

Thừa Thiên Huế.

- Nhiệm vụ cụ thể: Để đạt được mục đích nghiên cứu đề tài, luận văn tập

trung vào 03 nhiệm vụ chính sau đây:

+ Hệ thống hóa cơ sở khoa học về quản lý các dự án đầu tư xây dựng bằng

nguồn vốn ngân sách Nhà nước đối với các công trình xây dựng thủy lợi.

+ Đánh giá thực trạng và chỉ ra nguyên nhân hạn chế trong việc quản lý các

dự án xây dựng CTTL bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh

Thừa Thiên Huế.

+ Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý dự án xây dựng CTTL

bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý đối với các dự án xây dựng

CTTL bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước do UBND tỉnh Thừa Thiên Huế

quản lý.

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Không gian: Các dự án thủy lợi xây dựng trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.

+ Thời gian: Các dự án thủy lợi đang thực hiện và hoàn thành trong thời

gian từ năm 2013 đến năm 2016.

4

+ Nội dung: Phạm vi của đề tài đặt ra nhiều vấn đề rộng và phức tạp, tuy

nhiên trong khuôn khổ của nghiên cứu của luận văn thạc sĩ còn nhiều hạn chế về

thời gian và điều kiện nghiên cứu nên đề tài chỉ tập trung vào những vấn đề

chính gồm: công tác quản lý Nhà nước các dự án bằng ngân sách trong lĩnh vực

xây dựng các CTTL đối với các hạng mục chủ yếu như nâng cấp đập đất các hồ

chứa, đê biển, đê nội đồng, kè sông, kè chống sạt lở bờ biển, kênh tưới, trạm

bơm,…Nghiên cứu tập trung vào các khía cạnh quản lý Nhà nước trong xây

dựng kế hoạch, phân bổ ngân sách; công tác đấu thầu; giải ngân và quyết toán dự

án. Đề tài không nghiên cứu giai đoạn bàn giao đưa vào sử dụng và khai thác

công trình,theo đó các vấn đề đánh giá chất lượng công trình của các đơn vị sử

dụng công trình cũng sẽ không nằm trong phạm vi nghiên cứu của đề tài.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa

Mác - Lênin, vận dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để

nghiên cứu cơ sơ khoa học về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn

ngân sách.

- Phương pháp nghiên cứu: Quá trình thực hiện đề tài này đã sử dụng các

phương pháp sau:

(i) Phương pháp điều tra, thu thập số liệu.

(ii) Phương pháp tổng hợp và phân tích

Để phục vụ công tác nghiên cứu, các báo cáo, số liệu về xây dựng cơ bản

CTTL của cơ quan chức năng của tỉnh Thừa Thiên Huế như: Hội đồng nhân dân

tỉnh Thừa Thiên Huế, Uỷ ban nhân dân tỉnh Thừa Thiên Huế, Sở Kế hoạch và

Đầu tư, Sở Xây dựng, Sở Nông nghiệp và PTNT và các cơ quan tổ chức liên

quan đã được thu thập, tổng hợp, phân tích theo từng mục tiêu, nội dung cụ thể

của đề tài. Các tài liệu này đã cung cấp những thông tin số liệu chính thức về

thực trạng thực hiện và quản lý các dự án xây dựng CTTL trên địa bàn tỉnh Thừa

Thiên Huế. Đồng thời các đánh giá, phân tích nhận định, định hướng chiến lược

từ các tài liệu này cũng được thu thập, hệ thống hóa và phân tích trong đề tài.

5

Ngoài ra, các kết quả nghiên cứu liên quan, các giáo trình, sách tham khảo

cũng được thu thập phân tích làm cơ sở cho phát triển nội dung của đề tài.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Những cơ sở khoa học về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn

ngân sách đã được hệ thống hóa trong luận văn sẽ là nguồn tài liệu có ích cho

các nhà nghiên cứu và các nhà quản lý thực tiễn trong các cơ quan quản lý nhà

nước.

- Việc phân tích thực trạng, đánh giá một cách toàn diện về vấn đề quản lý

đầu tư xây dựng CTTL bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh

Thừa Thiên Huế sẽ là cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả

trong công tác quản lý xây dựng CTTL bằng vốn ngân sách nhà nước ở địa

phương trong giai đoạn tới, nhằm hướng đến mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

của tỉnh Thừa Thiên Huế.

7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn

được chia thành 3 chương sau:

Chương 1: Cơ sở khoa học và thực tiễn về quản lý trong đầu tư xây dựng

CTTL bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước.

Chương 2: Thực trạng quản lý trong đầu tư xây dựng CTTL bằng nguồn

vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý trong xây dựng CTTL bằng nguồn

vốn ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.

6

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TRONG ĐẦU TƯ XÂY

DỰNG CÔNG TRÌNH THỦY LỢI BẰNG NGUỒN VỐN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn vốn ngân sách

1.1.1. Đầu tư xây dựng công trình thủy lợi

1.1.1.1. Khái niệm đầu tư và dự án đầu tư1

a. Khái niệm đầu tư

Hoạt động đầu tư (hay gọi tắt là đầu tư) là quá trình sử dụng các nguồn lực

về tài chính, lao động, tài nguyên thiên nhiên và các tài sản vật chất khác nhằm

trực tiếp hoặc gián tiếp tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở

vật chất kỹ thuật của nền kinh tế nói chung. Xuất phát từ phạm vi phát huy tác

dụng của các kết quả đầu tư, có thể có những cách hiểu khác nhau về đầu tư.

Đầu tư theo nghĩa rộng là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành

các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất định trong

tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó. Nguồn lực

có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ. Các kết quả

đạt được có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí

tuệ và nguồn lực.

Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn

lực ở hiện tại nhằm đêm lại cho nền kinh tế - xã hội những kết quả trong tương

lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó.

Từ đây có khái niệm về đầu tư như sau: Đầu tư là hoạt động sử dụng các

nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản

xuất kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi

1Trích dẫn Chương 4: Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư - Quản lý nhà nước về kinh tế, Tài liệu

Chuyển đổi Cao học, Học viện Hành chính Quốc gia

ích kinh tế xã hội.

7

Nhà nước quản lý hoạt động đầu tư với mục đích cuối cùng mang lại lợi ích

tài chính (biểu hiện qua lợi nhuận) và lợi ích kinh tế xã hội (biểu hiện qua chỉ

tiêu kinh tế xã hội). Lợi ích tài chính ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của chủ

đầu tư, còn lợi ích kinh tế ảnh hưởng đến quyền lợi của xã hội, của cộng đồng.

Một đặc điểm khác của đầu tư là thời gian tương đối dài, thường từ 02 năm trở

lên, có thể đến 50 năm, nhưng tối đa cũng không quá 70 năm. Những hoạt động

ngắn hạn trong vòng một năm tài chính không được gọi là đầu tư. Nói một cách

khác, kết quả đầu tư có thể tăng thêm tài sản tài chính (tiền), tài sản vật chất (nhà

xưởng, máy móc, công trình công cộng...), tài sản trí tuệ (kiến thức, trình độ văn

hóa, khoa học kỹ thuật...) và nguồn nhân lực. Tương ứng với những kết quả

trong tương lai như trên là các định hướng có kế hoạch của Nhà nước, các dự án

về kinh tế để tăng lợi nhuận kinh tế của đất nước, dự án về nghiên cứu khoa học

kỹ thuật, dự án về sản xuất máy móc thiết bị, dự án đầu tư xây dựng cơ bản phục

vụ giao thông, y tế, giáo dục, thủy lợi,.., dự án về du lịch,...Bằng nguồn vốn và

thời hạn đầu tư được ghi rõ trong quyết định đầu tư hoặc Giấy phép đầu tư và

còn được coi là đời sống của dự án. Điều đó cho thấy Nhà nước quản lý hoạt

động đầu tư bằng công cụ dự án.

b. Khái niệm dự án đầu tư

Có nhiều cách định nghĩa khác nhau về dự án đầu tư:

- Về mặt hình thức: Dự án đầu tư là một tập hợp hồ sơ, tài liệu trình bày

một cách chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kế hoạch để

đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu kinh tế nhất định

trong tương lai.

- Về mặt nội dung: Dự án đầu tư thể hiện kế hoạch chi tiết của một công

cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội, làm tiền đề cho các

quyết định đầu tư và tài trợ.

- Về mặt quản lý: Dự án đầu tư là một công cụ quản lý việc sử dụng vốn,

vật tư, lao động để tạo ra các kết quả tài chính, kinh tế - xã hội trong một thời

8

gian dài. Dự án đầu tư là một hoạt động kinh tế riêng biệt nhỏ nhất trong công

tác kế hoạch hóa nền kinh tế nói chung.

- Về mặt pháp lý: Theo Luật đầu tư công 2014, dự án đầu tư là một tập hợp

những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo

những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc

duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phầm hoặc dịch vụ trong khoảng

thời gian xác định.

Cho dù định nghĩa theo khía cạnh nào, một dự án đầu tư vẫn phải đề cập

đến năm nội dung chủ yếu sau đây:

- Các mục tiêu của dự án: đó là những kết quả và lợi ích mà dự án đem lại

cho nhà đầu tư và xã hội.

- Các nguồn lực cần thiết để thực hiện các hoạt động của dự án như về vật

chất, tài chính, nhân lực, tài nguyên,…

- Các hoạt động (các giải pháp về tổ chức, kinh tế, kỹ thuật,…) để thực hiện

mục tiêu của dự án.

- Thời gian xác định và địa điểm để thực hiện các hoạt động của dự án:

Lịch trình, tiến độ thực hiện các công việc của dự án; nói cách khác là kế hoạch

làm việc của dự án theo từng mốc thời gian.

- Các sản phẩm và dịch vụ được tạo ra của dự án.

Như vậy, DAĐT không phải là một ý định hay một phác thảo mà có tính cụ

thể và mục tiêu xác định nhằm đáp ứng một nhu cầu nhất định. Dự án đầu tư

cũng không giống với dự báo bởi người làm dự án phải xây dựng dự án dựa trên

cơ sở của các dự báo khoa học chính xác. Dự án đầu tư cũng không phải là một

cơ hội đầu tư, tuy bằng cơ hội đầu tư là điểm khởi đầu của dự án, mà dự án là tập

hợp những hành động để biến cơ hội đầu tư thành hiện thực. Hơn nữa, không

phải dự án nào cũng là dự án đầu tư. Một dự án đầu tư phải đề cập đến việc bỏ

vốn. Đây chính là đặc trưng điển hình làm nên sắc thái đầu tư của dự án đầu tư.

1.1.1.2. Công trình xây dựng

9

Theo từ điển Wikipedia và phần giải thích từ ngữ trong Luật xây dựng số

50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 thì:

- Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lạo động của con

người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với

đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước

và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế.

- Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử

dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo

công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình

hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị

dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền

khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo

cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng.

Trên thực tế, công trình xây dựng gồm nhiều công trình khác nhau bao gồm

các công trình do Nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân, hộ gia đình đầu tư xây dựng

với những mục đích nhất định. Căn cứ Khoản 1 Điều 8 Nghị định số

46/2015/NĐ-CP, các công trình xây dựng bao gồm:

a) Công trình dân dụng;

b) Công trình công nghiệp;

c) Công trình giao thông;

d) Công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn;

đ) Công trình hạ tầng kỹ thuật;

Theo đó,

Công trình dân dụng gồm: Nhà ở có nhà chung cư và nhà riêng lẻ và Công

trình công cộng có công trình văn hóa, công trình giáo dục, công trình y tế, công

trình thương nghiệp, dịch vụ, nhà làm việc, khách sạn, nhà khách, nhà phục vụ

giao thông, nhà phục vụ thông tin liên lạc, tháp thu phát sóng phát thanh, phát

sóng truyền hình, nhà ga, bến xe, công trình thể thao các loại.

10

Công trình công nghiệp gồm: công trình khai thác than, khai thác quặng;

công trình khai thác dầu, khí; công trình hoá chất, hóa dầu; công trình kho xăng,

dầu, khí hoá lỏng và tuyến ống phân phối khí, dầu; công trình luyện kim; công

trình cơ khí, chế tạo; công trình năng lượng; công trình công nghiệp nhẹ; công

trình công nghiệp thực phẩm; công trình công nghiệp vật liệu xây dựng; công

trình sản xuất và kho chứa vật liệu nổ công nghiệp.

Công trình giao thông gồm: công trình đường bộ, công trình đường sắt,

công trình đường thủy, cầu, hầm, sân bay.

Công trình thủy lợi gồm: hồ chứa nước, đập, cống, trạm bơm, giếng, đường

ống dẫn nước, kênh, kè, công trình trên kênh và bờ bao các loại.

Công trình hạ tầng kỹ thuật gồm: công trình cấp nước, thoát nước; nhà máy

xử lý nước thải; công trình xử lý chất thải: bãi chứa, bãi chôn lấp rác; nhà máy

xử lý rác thải; công trình chiếu sáng đô thị.

1.1.1.3. Một số khái niệm, thuật ngữ về công trình xây dựng thủy lợi2

Thủy lợi là tổng hợp các giải pháp nhằm tích trữ, điều hòa, chuyển, phân

phối, cấp, tưới, tiêu và thoát nước phục vụ sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy

sản, sản xuất muối; kết hợp cấp, tiêu, thoát nước cho sinh hoạt và các ngành kinh

tế khác; góp phần phòng, chống thiên tai, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến

đổi khí hậu và bảo đảm an ninh nguồn nước.

Hoạt động thủy lợi bao gồm điều tra cơ bản, chiến lược, quy hoạch thủy

lợi; đầu tư xây dựng CTTL; quản lý, khai thác CTTL và vận hành hồ chứa thủy

điện phục vụ thủy lợi; dịch vụ thủy lợi; bảo vệ và bảo đảm an toàn CTTL.

CTTL là công trình hạ tầng kỹ thuật thủy lợi bao gồm đập, hồ chứa nước,

cống, trạm bơm, hệ thống dẫn, chuyển nước, kè, bờ bao thủy lợi và công trình

2Trích dẫn Điều 3: Giải thích từ ngữ - Luật Xây dựng 2014

khác phục vụ quản lý (thủy lợi nội đồng), khai thác thủy lợi. Trong đó:

11

- CTTL đầu mối (đập, hồ chứa, tràn xả lũ, cống, trạm bơm..) là CTTL ở vị

trí khởi đầu của hệ thống tích trữ, điều hòa, chuyển, phân phối, cấp, điều tiết

nước hoặc công trình ở vị trí cuối của hệ thống tiêu, thoát nước.

- Hệ thống dẫn, chuyển nước bao gồm kênh, mương, rạch, đường ống, xi

phông, tuynel, cầu máng dùng để dẫn, chuyển nước.

- Thủy lợi nội đồng là công trình kênh, đê nội đồng, mương, rạch, đường

ống dẫn nước tưới, tiêu nước trong phạm vi từ điểm giao nhận sản phẩm, dịch vụ

thủy lợi đến khu đất canh tác.

- Kè sông, kè biển là các công trình gia cố bảo vệ mái bờ sông, bờ biển bị

sạt lở do mưa lũ, biến đổi khí hậu.

Chủ quản lý CTTL là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng quản lý nhà

nước về thủy lợi thuộc Bộ Nông nghiệp và PTNT, Ủy ban nhân dân các cấp hoặc

tổ chức được Nhà nước giao quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu; tổ chức

thủy lợi cơ sở; tổ chức, cá nhân tự đầu tư xây dựng CTTL. Cụ thể tại tỉnh Thừa

Thiên Huế chủ sở hữu các CTTL sử dụng vốn của nhà nước là Công ty TNHH

Nhà nước Một thành viên Quản lý khai thác CTTL Thừa Thiên Huế, địa chỉ:

Khu quy hoạch Hương Sơ, thành phố Huế. 1.1.2. Đặc điểm, vai trò đầu tư xây dựng công trình thủy lợi3

1.1.2.1. Đặc điểm:

Công trình xây dựng thủy lợi có những đặc điểm:

- Được xây dựng trên hệ thống tiêu chuẩn xây dựng do Bộ Xây dựng, Bộ

Nông nghiệp và PTNT quy định và cấp phép xây dựng tùy theo quy mô, kiến

trúc và mục đích sử dụng của công trình, dự án.

- Quy chuẩn xây dựng là cơ sở để quản lý hoạt động xây dựng và là căn cứ

để ban hành tiêu chuẩn xây dựng.

- Chủ thể quản lý các công trình xây dựng thủy lợi quy quy định bao gồm:

3Trích dẫn Chương 4: Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư - Quản lý nhà nước về kinh tế, Tài liệu

Chuyển đổi Cao học, Học viện Hành chính Quốc gia.

Bộ Nông nghiệp và PTNT, các Bộ, ngành liên quan, UBND cấp tỉnh và cấp

12

huyện quản lý nhà nước trên cơ sở tiêu chuẩn xây dựng đối với các công trình

xây dựng thủy lợi ban hành theo quy định tại Nghị định số 46/2015/NĐ-CP.

- Các công trình xây dựng thủy lợi phải đảm bảo các tiêu chuẩn xây dựng sau:

+ Điều kiện khí hậu xây dựng;

+ Điều kiện địa chất thủy văn, khí tượng thủy văn;

+ Phân vùng động đất, bão lũ, sóng thần;

+ Phòng chống cháy, nổ;

+ Bảo vệ môi trường, an toàn lao động.

- Dự án xây dựng CTTL có sự tham gia của nhiều chủ thể, đó là chủ đầu tư,

đơn vị thiết kế, đơn vị thi công, đơn vị giám sát, nhà cung ứng…Các chủ thể này

lại có lợi ích khác nhau, quan hệ giữa họ thường mang tính đối tác. Môi trường

làm việc của dự án xây dựng CTTL mang tính đa phương và dễ xảy ra xung đột

quyền lợi giữa các chủ thể.

- Dự án xây dựng CTTL có chu kỳ riêng (vòng đời) trải qua các giai đoạn

hình thành và phát triển, có thời gian tồn tại hữu hạn, nghĩa là có thời điểm bắt

đầu khi xuất hiện ý tưởng về xây dựng công trình dự án (quy hoạch thủy lợi,

danh mục thủy lợi, giải pháp quy mô đầu tư) và kết thúc khi công trình xây dựng

hoàn thành đưa vào dự án xây dựng CTTL khai thác sử dụng, khi công trình dự

án hết niên hạn khai thác và chấm dứt tồn tại.

- Luôn bị hạn chế bởi các nguồn lực là tiền vốn, nhân lực, công nghệ, kỹ

thuật, vật tư thiết bị… kể cả thời gian, ở góc độ là thời hạn cho phép. Dự án xây

dựng CTTL thường yêu cầu một lượng vốn đầu tư lớn, thời gian thực hiện dài vì

vậy có tính bất định và rủi ro cao.

1.1.2.2. Vai trò:

- Dự án xây dựng CTTL có mục đích cuối cùng là thi công công trình xây

dựng hoàn thành đảm bảo các mục tiêu đã đặt ra về quy mô, giải pháp thiết kế,

thời gian, chi phí, chất lượng, an toàn, tính thẩm mỹ,vệ sinh và bảo vệ môi

trường…Sản phẩm của dự án xây dựng CTTL mang tính đơn chiếc, độc đáo và

không phải là sản phẩm của một quá trình sản xuất liên tục, hàng loạt.

13

- Phù hợp với nguyên tắc quản lý tổng hợp tài nguyên nước; thống nhất

theo lưu vực sông, hệ thống CTTL, kết hợp theo đơn vị hành chính, phục vụ đa

mục tiêu.

- Bảo đảm lợi ích quốc gia, quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường, thích

ứng với biến đổi khí hậu; góp phần bảo đảm an ninh nguồn nước và phát triển

bền vững kinh tế - xã hội.

- Chủ động tạo nguồn nước, tích trữ, điều hòa, chuyển, phân phối, cấp, tưới,

tiêu, thoát nước giữa các mùa và vùng; bảo đảm yêu cầu sản xuất, sinh hoạt theo

hệ thống CTTL, lưu vực sông, vùng và toàn quốc.

- Sử dụng nước tiết kiệm, an toàn, hiệu quả, đúng mục đích; bảo đảm số

lượng, chất lượng nước trong CTTL.

- Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong hoạt động

thủy lợi; huy động sự tham gia của toàn dân trong hoạt động thủy lợi. Bảo đảm

an toàn tính mạng, tài sản trước những tác động bất lợi trong quá trình xây dựng

và khai thác CTTL.

1.1.3. Bộ máy quản lý đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn vốn NSNN

trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế

Theo pháp lệnh Khai thác và Bảo vệ CTTL số 32/2001/PL-UBTVQH10

ngày 04/4/2001 và các quy định hiện hành khác, bộ máy QLNN đối với thủy lợi

từ Trung ương đến địa phương được tổ chức theo bộ máy hành chính nhà nước 4

cấp. Ở Trung ương, Bộ Nông nghiệp và PTNT được Chính phủ giao chức năng,

nhiệm vụ QLNN về quản lý khai thác CTTL trên phạm vi cả nước. Bộ Nông

nghiệp và PTNT giao Cục quản lý xây dựng công trình giúp Bộ thực hiện chức

năng nhiệm vụ này. Ở cấp tỉnh, UBND giao Sở Nông nghiệp và PTNT thực hiện

chức năng, nhiệm vụ QLNN về quản lý khai thác CTTL trên địa bàn tỉnh. Sở

Nông nghiệp và PTNT lại giao Chi cục Thủy lợi hoặc một đơn vị trực thuộc

khác giúp Sở trực tiếp thực hiện chức năng nhiệm vụ này. Ở cấp huyện, UBND

huyện giao cho một phòng chuyên môn làm chức năng nhiệm vụ QLNN về thủy

14

lợi trên địa bàn huyện và ở cấp xã, UBND xã giao cho cán bộ giao thông, thủy

lợi quản lý.

Bộ máy QLNN về quản lý khai thác CTTL từ Trung ương đến địa phương

đã không ngừng tăng cường, củng cố và phát triển quan các thời kỳ, thực hiện tốt

nhiệm vụ QLNN trong chỉ đạo xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế

hoạch, chính sách về quản lý khai thác và bảo vệ CTTL.v.v. Đây là một trong

những yếu tố quan trọng hàng đầu tạo nên hiệu lực và hiệu quả của công tác

QLNN về đầu tư xây dựng CTTL. Một bộ máy QLNN về đầu tư xây dựng

CTTL được tổ chức hợp lý, tinh gọn có sự phân công quyền hạn và trách nhiệm

rõ ràng, cụ thể, quy định sự phối hợp nhịp nhàng sẽ là điều kiện đảm bảo cho

việc thực hiện tốt hoạt động đầu tư xây dựng CTTL và ngược lại. 1.1.4. Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đầu tư xây dựng công trình thủy lợi4

1.1.4.1. Một số khái niệm về nguồn vốn và ngân sách nhà nước:

Nguồn vốn đầu tư công quy định tại Luật đầu tư công số 49/2014/QH13

gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ,

vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển

của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối

ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu

tư.

Nguồn vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước; công trái quốc gia,

trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển

chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động

sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính

phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát

4Trích dẫn Tài liệu Quản lý tài chính công của PGS. TS Trần Văn Giao, Khoa Quản lý tài chính

công - Học viện Hành chính Quốc gia.

triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất.

15

Từ “Ngân sách” được lấy từ thuật ngữ “budjet” một từ tiếng Anh thời

Trung cổ, dùng để mô tả chiếc túi của nhà vua trong đó có chứa những khoản

tiền cần thiết cho những khoản chi tiêu công cộng. Dưới chế độ phong kiến, chi

tiêu của nhà vua cho những mục đích công cộng như: đắp đê phòng chống lũ lụt,

xây dựng đường xá và chi tiêu cho bản thân hoàng gia không có sự tách biệt

nhau. Khi giai cấp tư sản lớn mạnh từng bước khống chế nghị viện và đòi hỏi

tách bạch hai khoản chi tiêu này, từ đó nảy sinh khái niệm ngân sách Nhà nước.

Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của

một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực

hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một

chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là ngân sách Nhà nước.

Từ điển Tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách là tổng số thu và

chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định.”

Điều 4 điểm 14 của Luật ngân sách năm 2015 ghi rõ: “14. Ngân sách nhà

nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện

trong một khoản thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết

định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

1.1.4.2. Các đặc trưng cơ bản của ngân sách Nhà nước

Từ điều trên, có thể thấy đặc trưng cơ bản của NSNN bao gồm:

- Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu, khoản chi của Nhà

nước. Hình thức biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu

chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và cho phép trong một khoảng thời

gian nhất định.

- Về mặt pháp lý: NSNN phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Thẩm quyền quyết định NSNN, ở hầu hết các nước là thuộc về các cơ quan đại

diện (Nghị viện). Ở Việt Nam, Quốc hội cũng là cơ quan có thẩm quyền thông

qua và phê chuẩn ngân sách. Quốc Hội thảo luận và quyết định về tổng mức, cơ

cấu và phân bổ ngân sách trung ương. Mọi hoạt động thu chi ngân sách đều được

tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.

16

- Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, NSNN dự toán và thực

hiện trong một năm, năm này gọi là năm ngân sách hay năm Tài khóa.

NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. NSNN vừa là nguồn

lực để nuôi sống bộ máy, vừa là công cụ hữu hiệu trong tay Nhà nước để điều

tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội.

Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi đó là các quan hệ

lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình,

cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng

quỹ ngân sách.

NSNN Việt Nam bao gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền

Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). Ngân sách cấp

huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và

ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

1.2. Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng nguồn

vốn ngân sách Nhà nước 1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước5

Quản lý nhà nước thường được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp:

Theo nghĩa rộng: QLNN là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy nhà

nước, nghĩa là bao hàm cả sự tác động, tổ chức thực hiện của quyền lực nhà

nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ở Việt nam, theo

cách hiểu này, quản lý nhà nước được đặt trong cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà

nước quản lý, nhân dân lao động làm chủ”.

Theo nghĩa hẹp, QLNN chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ

5Trích dẫn Chương 4: Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư - Quản lý nhà nước về kinh tế, Tài liệu

Chuyển đổi Cao học, Học viện Hành chính Quốc gia.

thống cơ quan hành chính Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt

17

động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục tiêu yêu cầu

nhiệm vụ QLNN. Đồng thời, các cơ quan nhà nước còn thực hiện các hoạt động

mang tính chấp hành, điều hành các hoạt động QLNN nhằm xây dựng tổ chức bộ

máy và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình. Khái niệm này đồng nghĩa với

khái nhiệm quản lý hành chính nhà nước -là hoạt động tổ chức và điều hành, chỉ

đạo nhằm thực hiện quyền hành pháp và hành chính nhà nước.

1.2.2. Vai trò quản lý của nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi

bằng nguồn vốn ngân sách

Đầu ra của ác dự án đầu tư là sản phẩm, dịch vụ và chất thải các loại. Với

đầu ra là chất thải như rác thải, nước thải, tiếng ồn…nếu không có biện pháp xử

lý sẽ có hại cho cộng đồng, tác động xấu đến môi trường. Ngay cả những dự án

thủy lợi đem lại lợi ích rõ ràng cho cộng đồng nhưng nó vẫn có thể tiềm ẩn

những tác hại gây ảnh hưởng xấu đến sức khoẻ con người, vi phạm đạo đức…

Do đó, ở cả mặt này của đầu ra, Nhà nước phải quản lý các hoạt động này.

Đầu vào của mỗi CTTL, đó là các yếu tố được sử dụng trong quá trình xây

dựng và vận hành dự án, như tài nguyên quốc gia, lao động, máy móc, thiết bị và

công nghệ…Việc sử dụng các đầu vào đó của chủ dự án đôi khi gây ảnh hưởng

đến cộng đồng về nhiều mặt như lãng phí tài nguyên, bóc lột người lao động, sử

dụng công nghệ đã hết khấu hao…cho nên Nhà nước phải quản lý để định hướng

cho các chủ đầu tư, khi sử dụng các yếu tố đầu vào phải tuân theo các tiêu chuẩn,

quy định của nhà nước.

Các nội dung khác của dự án đầu tư xây dựng CTTL như: Quy mô đầu tư,

địa điểm phân bố công trình, kết cấu kiến trúc công trình (độ cao, hình khối, màu

sắc, phản quang,…), do đều có ý nghĩa về mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội,

quốc phòng, an ninh… rất sâu sắc, nên vai trò của nhà nước là cần phải quản lý

xem xét kỹ trước khi cho phép đầu tư.

Mặt khác, tất cả các CTTL sử dụng nguồn vốn ngân sách đều do Ban quản

lý dự án chuyên ngành nông nghiệp và PTNT hoặc do Ban quản lý dự án hạ tầng

ở huyện, thị xã phụ trách đảm nhiệm do đó luôn có sự quản lý của nhà nước. Sở

18

dĩ nhà nước phải quản lý các dự án này là vì đó là vốn của nhà nước bỏ ra hoặc

vốn tín dụng của nhà nước, hoặc vốn viện trợ do nhà nước đứng ra tiếp nhận và

sử dụng.

Ngoài ra hoạt động quản lý của các Ban QLDA chỉ giới hạn trọng phạm vi

quản trị dự án, chứ không phải là hoạt động QLNN đối với các dự án sử dụng

nguồn vốn NSNN. Do đó vai trò QLNN đối với các Ban QLDA là:

- Ban QLDA thực hiện trách nhiệm với tư cách chủ đầu tư. Họ là người đại

diện cho nhà nước về mặt vốn đầu tư, có nhiệm vụ làm cho vốn đó sớm biến thành

mục tiêu đầu tư. Như vậy, các ảnh hưởng khác của dự án như tác động của môi

trường, an ninh quốc phòng, trình độ công nghệ…thì họ không có trách nhiệm và

không đủ khả năng để quan tâm đến. Nếu không có sự QLNN đối với các Ban

QLDA này, các CTTL trong khi theo đuổi các mục đích chuyên ngành có thể làm

tổn hại quốc gia ở các mặt mà họ không lường hết hoặc không quan tâm.

- Mặt khác, bản thân các Ban QLDA cũng có thể không thực hiện trọn vẹn

trách nhiệm đại diện sở hữu vốn, từ đó sử dụng vốn sai mục đích, kém hiệu quả,

thậm chí tham ô, chiếm đoạt vốn của nhà nước. Nên việc Nhà nước quản lý đối với

các dự án thủy lợi để ngăn ngừa hiện tượng tiêu cực như lợi dụng chức vụ, quyền

hạn để chiếm đoạt, vụ lợi, tham nhũng trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công;

đưa, nhận, môi giới hối lộ; sử dụng vốn đầu tư công không đúng mục đích, không

đúng đối tượng, vượt tiêu chuẩn, định mức theo quy định của pháp luật...

Nói tóm lại, vai trò của QLNN đối với các dự án xây dựng CTTL bằng

nguồn vốn ngân sách nhằm thực hiện nhiệm vụ sau:

- Thứ nhất, khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư phù hợp với chiến

lược, quy hoạch thủy lợi, quy hoạch phát triển xã hội trong từng thời kỳ.

- Thứ hai, ngăn ngừa từ trong dự định của các chủ dự án những nguy cơ,

hiểm họa mà các hoạt động đầu tư gây ra cho xã hội.

- Thứ ba, hỗ trợ cho các chủ đầu tư thực hiện thành công ý tưởng chính

đáng, hợp pháp của họ.

19

- Thứ tư, bảo đảm cho các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN được thực

hiện đúng mục đích, yêu cầu.

- Thứ năm, bảo toàn vốn nhà nước, chống tham ô, lãng phí.

1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình thủy lợi bằng

nguồn vốn ngân sách Nhà nước

Căn cứ Khoản 1 Điều 66 Luật xây dựng 2014: “Nội dung quản lý dự án

đầu tư xây dựng gồm quản lý về phạm vi, kế hoạch công việc; khối lượng công

việc; chất lượng xây dựng; tiến độ thực hiện; chi phí đầu tư xây dựng; an toàn

trong thi công xây dựng; bảo vệ môi trường trong xây dựng; lựa chọn nhà thầu

và hợp đồng xây dựng; quản lý rủi ro; quản lý hệ thống thông tin công trình và

các nội dung cần thiết khác được thực hiện theo quy định của Luật này và quy

định khác của pháp luật có liên quan”, do đó QLNN về đầu tư xây dựng CTTL

bằng nguồn vốn ngân sách từ khi có trong quy hoạch thủy lợi đến khi hoàn thành

công trình bàn giao đưa vào sử dụng nhằm pháy huy hiệu quả của dự án là hết

sức cần thiết. QLNN tạo ra một sản phẩm CTTL có nguồn vốn tiết kiệm nhất,

đảm bảo chất lượng và phát huy tối đa hiệu quả nhất.

Trên cơ sở Luật đầu tư công, Luật xây dựng, Luật đấu thầu và các Nghị

định, Thông tư hướng dẫn, QLNN về đầu tư xây dựng CTTL bằng nguồn vốn

ngân sách có những nội dung chính sau:

1.2.3.1. Định hướng đầu tư, kêu gọi các nhà đầu tư tham gia dự án

Đây là công vụ đầu tiên của Nhà nước trong quản lý hoạt động đầu tư. Để

định hướng cho hoạt động đầu tư của toàn nền kinh tế, đồng thời khuyến khích

các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế khác tham gia vào các dự án quan

trọng, Nhà nước tiến hành các công việc chính sau:

- Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của

ngành, vùng, về không gian, kiến trúc, sủ dụng đất,...Công bố danh mục dự án

thu hút vốn đầu tư trong từng thời kỳ. Đây là công cụ quan trọng trong quản lý

dự án, có vai trò định hướng cho việc hình thành dự án.

20

- Nhà nước tuyên truyền, giới thiệu rộng khắp trong và ngoài nước các

chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án hoặc đề tài nói trên với giới đầu tư trong

và ngoài nước qua các phương tiện thông tin đại chúng, các cơ quan thương vụ

ngoại giao, các diễn đàn đầu tư, hoặc thông qua các cuộc tiếp xúc của các nhà

lãnh đạo quốc gia với giới đầu tư trong và ngoài nước.

1.2.3.2.Xây dựng hệ thống pháp luật cần thiết để điều chỉnh hoạt động đầu

tư

Việc QLNN đối với các dự án đầu tư cần đến nhiều loại thể chế và pháp luật.

Ngoài hệ thống pháp luật chung như Luật doanh nghiệp, Luật lao động, Luật tài

nguyên, Luật môi trường, Luật đầu tư trực tiếp nước ngoài...thì hoạt động đầu tư

cần được điều chỉnh bởi những quy phạm pháp luật chuyên biệt như:

- Những quy định về phân loại dự án.

- Những quy định về phân cấp, phân công và thẩm quyền của các cấp trong

việc thẩm định và phê duyệt dự án.

- Những quy định về tổ chức thẩm định dự án, bao gồm: các bước thẩm

định và nội dung thẩm định; các loại hồ sơ phải trình tại mỗi lần thẩm định và

nội dung, bố cục từng loại hồ sơ; thời hạn thẩm định, cơ cấu hội đồng thẩm định,

tiêu chuẩn thành viên hội đồng thẩm định; thể thức thẩm định…

- Những quy định về đấu thầu như: loại dự án phải qua đấu thầu; những nội

dung cần đưa vào hồ sơ thầu; hình thức đấu thầu…

Ngoài ra, tùy theo tình hình mỗi nước, mỗi thời kỳ, mỗi loại dự án, Nhà

nước có thể có các quy định khác nữa.

Việc Nhà nước ban hành hệ thống luật pháp để điều chỉnh các hoạt động

đầu tư là vô cùng quan trọng và cần thiết vì:

- Đầu tư là lĩnh vực liên quan nhiều đến quốc tế, đặc biệt những nước đang

tăng cường thu hút vốn đầu tư nước ngoài như Việt Nam. Pháp luật chính là cơ sở

để tạo nên sự tin cậy của các nhà đầu tư quốc tế vào môi trường đầu tư quốc gia.

- Đây là lĩnh vực hoạt động rất cơ bản trong sự nghiệp mỗi người, mỗi tổ

chức. Do vậy, mọi nhà đầu tư đều cần thận trọng khi tiến hành hoạt động đầu tư

21

vào bất kỳ lĩnh vực nào. Một hệ thống pháp luật đầy đủ, nghiêm minh, công khai

rõ ràng sẽ khiến cho công dân yên tâm bỏ vốn, tiến hành hoạt động đầu tư nhằm

sinh lời cho cá nhân và cho xã hội.

- Hoạt động đầu tư là hoạt động có ảnh hưởng đến mọi hoạt động khác

trong xã hội như giáo dục, văn hóa… Do vậy, Nhà nước phải quản lý chặt chẽ,

nghiêm minh hoạt động này bằng công cụ chủ yếu là pháp luật mang tính bắt

buộc phải tuân thủ.

1.2.3.3. Thực hiện chế độ phân loại dự án để ấn định chế dộ phê duyệt

nhiều bước và để phân cấp quyết định đầu tư

Phân loại dự án để thẩm định chế độ phê duyệt là việc phân chia dự án

thành các loại, tuỳ theo quy mô của vốn đầu tư, tầm quan trọng của từng dự án,

theo đó mỗi loại dự án được phê duyệt theo một số lần nhất định.

Phê duyệt theo nhiều bước là phê duyệt nhiều lần cho một dự án, trong đó ở

mỗi lần phê duyệt, dự án phải được chuẩn bị ở mức cao hơn, cụ thể, chính xác

hơn lần trước.

Có ba bước phê duyệt sau đây:

- Phê duyệt chủ trương đầu tư: Nội dung được xem xét ở bước này là sự

cần thiết, tính cấp thiết phải đầu tư. Quyết định quản lý của Nhà nước sau bước

này là cho phép đầu tư về mặt chủ trương.

- Phê duyệt nghiên cứu tiền khả thi (hay còn gọi là báo cáo đầu tư): Nội

dung xem xét ở bước này là báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Kết luận ở bước

này là cho phép (chủ đầu tư tiếp tục tiến hành) nghiên cứu khả thi.

- Phê duyệt nghiên cứu khả thi (hay còn gọi là DAĐT): Tại bước này, nội

dung xem xét báo cáo nghiên cứu khả thi, đó là báo cáo chi tiết nghiên cứu các

khía cạnh kinh tế, kỹ thuật, tài chính, môi trường, xã hội và thương mại của dự

án. Kết luận ở bước này là cho phép thực thi dự án; tức là dự án được phép

chuyển sang giai đoạn thực hiện đầu tư.

Tiến hành ra quyết định đầu tư:một cách chung nhất, quản lý dự án nhà

nước là quá trình Nhà nước thực hiện việc quản lý các dự án của mình. Khác với

22

dự án đầu tư tư nhân, trong dự án đầu tư nhà nước vốn đầu tư là vốn ngân sách,

vốn vay của nhà nước, hay vốn vay do nhà nước bảo lãnh hoặc vốn đầu tư của

doanh nghiệp nhà nước… nên đối với các dự án này, nhà nước thực hiện cả chức

năng quản lý vi mô và chức năng quản lý vĩ mô. Ngay cả việc quản lý vĩ mô các

dự án nhà nước cũng cần quản lý chặt chẽ hơn và chi tiết hơn, quản lý cả vấn đề

sử dụng vốn và hiệu quả đồng vốn. Chính vì vậy, trong QLNN đối với các dự án

đầu tư nhà nước, bước phê duyệt dự án được gọi là ra quyết định đầu tư.

1.2.3.4. Tổ chức đấu thầu bắt buộc

Mục đích của công tác bắt buộc đấu thầu là nhằm thực hiện tính cạnh tranh,

công bằng và minh bạch trong quá trình đầu tư, để chọn lựa được đơn vị phù

hợp, giảm chi phí xây dựng hoặc lựa chọn nhà cung ứng thiết bị có chất lượng

tốt, giá cả hợp lý tránh tình trạng tham ô, tham nhũng vốn của nhà nước, nâng

cao được hiệu quả của dự án.

a. Hình thức đấu thầu:

- Đấu thầu rộng rãi: là hình thức đấu thầu không hạn chế số lượng nhà thầu

tham gia.

- Đấu thầu hạn chế: là hình thức đấu thầu mà bên mời thầu chỉ mời một số

nhà thầu có đủ năng lực tham gia. Đấu thầu hạn chế được áp dụng trong trường

hợp gói thầu có yêu cầu cao về kỹ thuật hoặc có tính đặc thù; gói thầu có tính

chất thử nghiệm mà chỉ một số nhà thầu có khả năng đáp ứng.

- Chỉ định thầu: là hình thức chọn trực tiếp nhà thầu đáp ứng đủ yêu cầu

của gói thầu. Hình thức này chỉ được áp dụng trong các trường hợp đặc biệt sau:

+ Trường hợp bất khả kháng do thiên tai dịch họa, được phép chỉ định ngay

đơn vị có đủ năng lực để thực hiện công việc kịp thời.

+ Gói thầu có tính chất nghiên cứu, thử nghiệm, bí mật quốc gia, bí mật an

ninh, bí mật quốc phòng do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

b. Phương thức đấu thầu:

- Căn cứ vào hình thức của hồ sơ thầu:

23

+ Đấu thầu một túi hồ sơ: là phương thức mà nhà thầu nộp đề xuất về kỹ

thuật và đề xuất về giá trong một túi hồ sơ. Phương thức này được áp dụng đối

với đấu thầu mua sắm hàng hóa và xây lắp.

+ Đấu thầu hai túi hồ sơ: là phương thức mà nhà thầu nộp đề xuất về kỹ

thuật và đề xuất về giá trong từng túi hồ sơ riêng vào cùng một thời điểm. Túi hồ

sơ đề xuất về kỹ thuật sẽ được xem xét trước để đánh giá. Các nhà thầu đạt điểm

số kỹ thuật theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu sẽ được mở tiếp túi hồ sơ đề xuất về

giá để đánh giá. Phương thức này chỉ được áp dụng đối với đấu thầu tuyển chọn

tư vấn.

- Căn cứ vào thời gian đấu thầu:

+ Đấu thầu một giai đoạn: Nhà thầu nộp hồ sơ dự thầu bao gồm cả đề xuất

về kỹ thuật và giá cả một cách cụ thể và chi tiết cho bên mời thầu.

+ Đấu thầu hai giai đoạn: Giai đoạn 1 - Nhà thầu nộp hồ sơ dự thầu gồm

đề xuất về kỹ thuật và phương án tài chính, chưa có giá để bên mời thầu xem xét

và thảo luận cụ thể với nhà thầu, nhằm thống nhất về yêu cầu và tiêu chuẩn kỹ

thuật để nhà thầu chuẩn bị và nộp hồ sơ dự thầu chính thức. Giai đoạn 2 - Bên

mời thầu mời các nhà thầu tham gia trong giai đoạn thứ nhất nộp hồ sơ dự thầu

chính thức với đề xuất chi tiết về tài chính với đầy đủ nội dung về tiến độ thực

hiện, điều kiện hợp đồng, giá dự thầu.

c. Nội dung các công việc đấu thầu:

- Chủ đầu tư (bên mời thầu) phải lập kế hoạch đấu thầu của dự án và phải

được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nội dung kế hoạch đấu thầu bao gồm: phân

chia dự án thành các gói thầu; giá gói thầu và nguồn tài chính; hình thức lựa

chọn nhà thầu và phương thức đấu thầu; thời gian tổ chức đấu thầu; loại hợp

đồng cho từng gói thầu và thời gian thực hiện hợp đồng.

- Chủ đầu tư lập hồ sơ mời thầu bao gồm: thông báo mời thầu, thư mời

thầu, chỉ dẫn đối với các nhà thầu về các yêu cầu về công nghệ, vật tư thiết bị,

tính năng kỹ thuật, các điều kiện ưu đãi, biểu giá, tiêu chuẩn đánh giá, mẫu bảo

24

lãnh dự thầu, mẫu bảo lãnh thực hiện hợp đồng… và được cấp có thẩm quyền

phê duyệt trước khi phát hành.

- Các nhà thầu lập hồ sơ dự thầu theo đúng nội dung đã được hướng dẫn.

Hồ sơ dự thầu phải đáp ứng mọi yêu cầu về chất lượng, tiến độ thi công công

trình.

- Mở thầu: Sau khi tiếp nhận nguyên trạng các hồ sơ dự thầu nộp đúng hạn

và được quản lý theo chế độ hồ sơ mật, việc mở thầu được tiến hành công khai

đúng ngày, giờ và địa điểm ghi trong hồ sơ mời thầu. Trong quá trình đó, phải

lập biên bản mở thầu có chữ ký xác nhận của bên dự thầu.

- Xét thầu: Bên mời thầu tiến hành nghiên cứu, đánh giá chi tiết và xếp

hạng các hồ sơ dự thầu đã được mở căn cứ theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu và

tiêu chuẩn đánh giá đã được phê duyệt.

- Phê duyệt và công bố kết quả đấu thầu: Kết quả đấu thầu phải do cấp có

thẩm quyền phê duyệt. Bên mời thầu chỉ được phép công bố kết quả đấu thầu

sau khi đã được người có thẩm quyền hay cấp có thẩm quyền phê duyệt.

- Ký kết hợp đồng với nhà thầu. Đồng thời, nhà thầu trúng thầu phải nộp

bảo lãnh thực hiện hợp đồng cho bên mời thầu nhằm đảm bảo trách nhiệm thực

hiện hợp đồng đã ký.

1.2.3.5. Quản lý chất lượng công trình thủy lợi

Theo quy định tại Điều 52, 53 Nghị định 46/2015/NĐ-CP, nội dung QLNN

về chất lượng công trình xây dựng thủy lợi gồm nhiều nội dung, xong có thể

xem xét các nội dung cơ bản sau:

- Đó là ban hành và hướng dẫn các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm

quyền về quản lý chất lượng CTTL.

- Tổ chức kiểm tra định kỳ theo kế hoạch và kiểm tra đột xuất công tác quản

lý chất lượng của các Bộ, ngành, địa phương, các chủ thể tham gia xây dựng cơ

bản và kiểm tra chất lượng các công trình xây dựng thủy lợi khi cần thiết.

25

- Yêu cầu, đôn đốc các Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành,

UBND cấp tỉnh thực hiện kiểm tra công tác quản lý chất lượng các CTTL trong

phạm vi quản lý của mình.

- Hướng dẫn việc đăng ký thông tin năng lực hoạt động xây dựng của các tổ

chức, cá nhân trên cả nước và đăng tải trên trang thông tin điện tử do Bộ Kế

hoạch và Đầu tư quản lý.

- Thẩm định thiết kế xây dựng công trình theo quy định quản lý dự án đầu

tư xây dựng công trình.

- Kiểm tra công tác nghiệm thu, kiểm tra việc thực hiện bảo trì, giám định

chất lượng công trình, đánh giá an toàn chịu lực và an toàn vận hành trong quá

trình khai thác sử dụng

- Xem xét, quyết định việc tiếp tục sử dụng đối với công trình hết tuổi thọ

thiết kế, xử lý đối với công trình có biểu hiện xuống cấp về chất lượng, không

đảm bảo an toàn cho việc khai thác, sử dụng và thông báo thông tin các công

trình hết thời hạn sử dụng được tiếp tục sử dụng, tạm dừng sử dụng.

Chủ trì tổ chức xét giải thưởng về chất lượng CTTL theo quy định; Xử lý vi

phạm về quản lý chất lượng CTTL.

1.2.3.6. Kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực thi dự án

Đây là một trong những chức năng chính của QLNN đối với hoạt động đầu

tư. Tùy tình hình cụ thể của từng dự án đầu tư mà có thể thanh tra, kiểm tra từng

khâu hoặc tất cả các khâu của quá trình đầu tư và xây dựng. Việc giám sát đó

được tiến hành theo kiểu đối chiếu việc thực hiện dự án với các cam kết trong

giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và giấy phép xây dựng mà Nhà nước đã

cấp nhằm phát hiện những điểm sai phạm của hoạt động đầu tư.

Ngoài ra, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng phải giám sát quá trình

nghiệm thu, bàn giao công trình và thanh quyết toán giữa chủ đầu tư và nhà thầu

đối với các dự án đầu tư nhà nước.

1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công

trình thủy lợi bằng nguồn vốn ngân sách

26

Đối với hoạt động QLNN, việc đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý là một

hoạt động phức tạp vì hoạt động QLNN mang tính đặc thù. Hoạt động này không

trực tiếp sáng tạo ra các sản phẩm vật chất nhưng bản thân nó lại có ảnh hưởng

nhất định đến quá trình tạo ra các sản phẩm vật chất (công trình thủy lợi). Hoạt

động QLNN tác động đến quá trình sáng tạo sản phẩm vật chất, làm cho quá

trình này diễn ra một cách nhanh chóng, thuận lợi hay kìm hãm nó khiến nó diễn

ra một cách chậm chạp. Chính vì vậy, kết quả hoạt động quản lý được đánh giá

mang tính chất định tính hơn định lượng. Bên cạnh đó còn có nhiều yếu tố không

thể định lượng một cách cụ thể, chính xác chẳng hạn như năng lực, uy tín, trình

độ, kỹ năng kinh nghiệm và sự am hiểu các lĩnh vực xã hội cơ bản của chủ thể

tiến hành trong hoạt động QLNN. Những yếu tố này có vai trò, tác dụng rất lớn

đối với hoạt động QLNN nhưng không thể lượng hóa như các chỉ số khác.

Cũng như đánh giá một sự vật, sự việc, hiện tượng nào đó, việc đánh giá

hiệu quả hoạt động QLNN về đầu tư xây dựng CTTL bằng nguồn vốn ngân sách

cũng cần có những tiêu chuẩn nhất định. Việc xác định hệ thống tiêu chí là luận

cứ khoa học đảm bảo cho việc đánh giá khách quan và đúng đắn. Bên cạnh đó,

có thể hiểu QLNN về đầu tư xây dựng CTTL bằng nguồn vốn ngân sách chính là

việc quản lý trên góc độ vĩ mô của lĩnh vực này. Mục tiêu là thực hiện đúng

những quy định của pháp luật về yếu cầu kinh tế - kỹ thuật trong lĩnh vực xây

dựng cơ bản. Quản lý vĩ mô nhằm đảm bảo quy trình thực hiện đầu tư xây dựng

CTTL được thực hiện đúng theo quy định, đúng với quy hoạch thủy lợi và thiết

kế được duyệt, đảm bảo sự bền vững mỹ quan, đảm bảo chất lượng và thời hạn

xây dựng với chi phí hợp lý.

Trên thực tế, hoạt động này hiện nay diễn ra đã bị chi phối, tác động bởi rất

nhiều các yếu tố theo các chiều hướng khác nhau có cả tích cực cũng như tiêu

cực, khách quan và chủ quan. Tuy nhiên chúng đều là những nguyên nhân dẫn

đến hiệu quả hoạt động QLNN về đầu tư xây dựng CTTL bằng nguồn vốn ngân

sách có chất lượng hay không. Dưới đây là một số yếu tố tác động theo cả hai xu

hướng:

27

Thứ nhất, Hệ thống pháp luật về lĩnh vực xây dựng.

Cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động QLNN về đầu tư xây dựng CTTL

bằng nguồn vốn ngân sách là hệ thống các văn bản pháp luật về lĩnh vực xây

dựng như Luật đầu tư công, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Nghị định và các

Thông tư hướng dẫn, quy chuẩn, tiêu chuẩn,... Đó là tổng hợp các quy tắc, quy

định do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan

hệ phát sinh trong lĩnh vực xây dựng, có tính chất bắt buộc phải thực hiện nhằm

thiết lập trật tự cho các hoạt động xây dựng, góp phần suy trì sự ổn định và phát

triển bền vững cơ sở hạ tầng quốc gia. Đây là cơ sở quan trọng đầu tiên nhằm

hướng tới các hành vi của chủ thể nó liên quan đến lĩnh vực xây dựng được diễn

ra trong một khuôn khổ và chủ thể QLNN mong muốn.

Một thệ thống pháp luật đồng bộ, đầy đủ, cụ thể, chặt chẽ và thống nhất sẽ

giúp cho việc thực hiện các hoạt động liên quan đến xây dựng cơ bản được diễn

ra theo một trật tự hợp lý, giúp cho các cơ quan QLNN có cơ sở xác định rõ mức

độ vi phạm và là căn cứ khi xử lý. Xác định rõ ràng và đúng đắn quyền hạn,

trách nhiệm của các cơ quan thực hiện QLNN về xây dựng.

Thứ hai, Tổ chức bộ máy QLNN về đầu tư xây dựng CTTL.