Thông tin chuyên đề: Đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam

Chia sẻ: Lê Thị Thảo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:51

Thêm vào BST

Báo xấu

134
lượt xem 27
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Thông tin chuyên đề: Đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam trình bày tổng quan về đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách; thực trạng đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam; kiến nghị một số giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả nguồn nợ công, đầu tư công và tăng cường mức độ bền vững NSNN.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Thông tin chuyên đề: Đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam

THÔNG TIN CHUYÊN ĐỀ §ÇU T¦ C¤NG, Nî C¤NG Vµ MøC §é BÒN V÷NG NG¢N S¸CH ë VIÖT NAM PUBLIC INVESTMENT, PUBLIC DEBT AND STATE BUDGET SUSTAINABILITY Không được phép sử dụng bất cứ tài liệu nào do Viện Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) xuất bản vào mục đích thương mại nếu chưa được FES đồng ý bằng văn bản Commercial use of all media published by the Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) is not permitted without the written consent of the FES TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU Điện thoại – Fax: (04) 37338930 E-mail: vnep@mpi.gov.vn
MỤC LỤC I. Tổng quan về đầu tư công, nợ công, và mức độ bền vững ngân sách................. 1 1. Tổng quan về đầu tư công............................................................................... 1 2. Tổng quan về nợ công..................................................................................... 2 3. Bền vững NSNN.............................................................................................. 6 4. Mối quan hệ giữa đầu tư công, nợ công và thâm hụt NSNN ......................... 8 II. Thực trạng đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam ...10 1. Thực trạng đầu tư công của Việt Nam.......................................................... 10 1.1. Thực trạng đầu tư công............................................................................... 10 1.2. Đánh giá về hoạt động đầu tư công ở Việt Nam.......................................... 13 1.2.1. Các kết quả đạt được ............................................................................ 13 1.2.2. Những hạn chế thiếu sót ....................................................................... 14 1.3. Nguyên nhân của các yếu kém .................................................................... 19 2. Thực trạng nợ công của Việt Nam................................................................ 21 2.1. Diễn biến nợ công của Việt Nam................................................................. 21 2.2. Đánh giá thực trạng nợ công ở Việt Nam.................................................... 26 2.2.1. Những mặt tích cực .............................................................................. 26 2.2.2. Những hạn chế trong việc sử dụng nợ công .......................................... 26 3. Mối quan hệ giữa nợ công, đầu tư công và mức độ bền vững NSNN .......... 30 III. Kiến nghị một số giải pháp nhằm sử dụng hiệu quả nguồn nợ công, đầu tư công và tăng cường mức độ bền vững NSNN........................................................ 33 1. Tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế........................................................................ 33 2. Tái cấu trúc đầu tư công .................................................................................. 33 3. Quản lý nợ công hiệu quả ................................................................................ 36 4. Lành mạnh hóa, đảm bảo kỷ luật tài khóa, an ninh, an toàn tài chính .......... 40 SUMMARY: PUBLIC INVESTMENT, PUBLIC DEBT AND STATE BUDGET SUSTAINABILITY................................................................................................ 41 TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................................... 47 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
ĐẦU TƯ CÔNG, NỢ CÔNG VÀ MỨC ĐỘ BỀN VỮNG NGÂN SÁCH Ở VIỆT NAM I. Tổng quan về đầu tư công, nợ công, và mức độ bền vững ngân sách 1. Tổng quan về đầu tư công Hiện nay, có nhiều cách hiểu đầu tư công khác nhau tùy thuộc vào điều kiện và trình độ phát triển kinh tế ở từng nước. Tuy nhiên, một cách khái quát nhất có thể hiểu đầu tư công là việc sử dụng các nguồn vốn Nhà nước để đầu tư nhằm thực hiện các mục tiêu của các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Nguồn vốn cho đầu tư công bao gồm các nguồn chính sau đây: - Vốn Ngân sách Nhà nước (NSNN): NSNN là hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. NSNN được hình thành từ các khoản thu thuế, phí và lệ phí. Trong đó thuế là khoản thu chiếm tỷ trọng lớn nhất tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, không phân biệt chế độ chính trị. Khoản thu này được xây dựng trên cơ sở trao đổi nghĩa vụ giữa công dân với nhà nước. Phí và lệ phí là nguồn thu thường được đề cập đầu tiên trong các nguồn thu vốn có của NSNN vì nó trực tiếp gắn với chức năng cung cấp hàng hóa công. - Vốn tín dụng Nhà nước: Vốn tín dụng Nhà nước là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. - Vốn ODA: ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với điều kiện ưu đãi. ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển được các cơ quan chính thức và cơ quan thừa hành của chính phủ hoặc các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ tài trợ. Đối tượng của đầu tư công ở hầu hết các nước đều là các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ. Vai trò đầu tư công gắn liền với quan niệm về vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và vai trò bà đỡ của bàn tay nhà nước nói riêng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội theo yêu cầu phát triển bền vững và bảo đảm an sinh xã hội. Thực tế, vai trò của đầu tư công được thể hiện rõ ở các điểm như sau: Một là, đầu tư công góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa – hiện đại hóa, phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội: Đầu tư công đóng góp lớn vào tăng TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 1
trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế,… Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu thì đầu tư công càng nổi bật vai trò duy trì động lực tăng trưởng kinh tế thông qua các gói kích cầu của Chính phủ. Hai là, đầu tư công góp phần định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội quốc gia. Ba là, đầu tư công làm gia tăng tổng cầu của xã hội: Đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư của toàn bộ nền kinh tế. Khi tổng cung chưa thay đổi, sự tăng lên của đầu tư làm cho tổng cầu tăng kéo sản lượng cân bằng và giá cân bằng cũng tăng. Bốn là, đầu tư công làm gia tăng tổng cung và năng lực kinh tế: Đầu tư công làm tăng năng lực sản xuất làm tổng cung tăng và sản lượng tăng, giá giảm xuống cho phép tiêu dùng tăng. Tăng tiêu dùng lại kích thích sản xuất phát triển và làm kinh tế- xã hội phát triển. Năm là, đầu tư công có vai trò như là khoản “đầu tư mồi”, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trưởng. Đầu tư công định vị và củng cố nền kinh tế trong mối quan hệ của khu vực và quốc tế. Tạo niềm tin và động lực cho các nguồn đầu tư khác vào trong nước góp phần tăng trưởng kinh tế. Sáu là, đầu tư công góp phần giải quyết việc làm, giảm thiểu tỷ lệ thất nghiệp, tạo việc làm và thu nhập cho toàn xã hội. 2. Tổng quan về nợ công Nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp, xung quanh khái niệm và nội hàm của nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Nợ công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do NSNN quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay). Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Quan niệm về nợ công của WB và IMF cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc, bao gồm bốn nhóm chủ thể: (1) nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng Trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ. Hiện nay, tùy thuộc vào thể chế kinh tế - chính trị, quan niệm về nợ công ở mỗi quốc gia cũng có sự khác biệt. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được 2 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
hiểu bao gồm ba nhóm là: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó: - Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ; - Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. - Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành. Khái niệm về nợ công của Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế. Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định: Nợ công gồm nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Inđônêxia…). Như vậy, một cách khái quát nhất, có thể hiểu “nợ công là tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách” và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản vay đó. Vì thế, nợ công nói cách khác là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó. Để dễ hình dung quy mô của nợ Chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với GDP. Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của Chính phủ. Chi tiêu công nhằm: Phân bổ nguồn lực; phân phối lại thu nhập; ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, chi tiêu công quá lớn hay kém hiệu quả cũng sẽ gây ra những bất ổn cho nền kinh tế. Nhu cầu chi tiêu quá nhiều trong khi các nguồn thu không đáp ứng nổi buộc Chính phủ phải đi thông qua nhiều hình thức (như phát hành công trái, trái phiếu, hiệp định tín dụng) và vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế… để bù vào khoản thâm hụt, từ đó dẫn đến tình trạng nợ công. Phân loại nợ công Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Tương ứng với mỗi loại nợ sẽ có giải pháp quản lý bảo đảm quy mô nợ phù hợp, qua đó sẽ chủ động tăng hay giảm nợ để tạo nguồn thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Các tiêu chí để phân loại nợ công hiện nay gồm: Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay: Nợ công gồm có hai loại: Nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là Chính phủ nước ngoài, vùng lãnh TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 3
thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài. Việc phân loại này giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác. Theo phương thức huy động vốn: Nợ công có hai loại: Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và Nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa các nhà nước. Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính. Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công: Nợ công có ba loại: Nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường. Theo trách nhiệm đối với chủ nợ: Nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ. Theo cấp quản lý nợ: Nợ công được phân loại thành Nợ công của trung ương và Nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Đặc trưng của nợ công Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp, khác nhau, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay. Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh. Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo hai mục đích: Đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay (đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô) và an ninh tài chính quốc gia; Để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội. 4 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng. Bản chất của nợ công Vay nợ là một cách huy động vốn cho phát triển. Bản chất nợ không phải là xấu. Nợ đem lại rất nhiều tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay. Những nền kinh tế lớn trên thế giới như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản… cũng chính là những con nợ lớn. Nợ công có nhiều tác động tích cực, nhưng cũng có không ít tác động tiêu cực. Tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm: Thứ nhất, nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế; Thứ hai, nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư; Thứ ba, nợ công tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích đối tác, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền đất nước. Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực: Nợ công gia tăng sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo và thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công sẽ dẫn đến tình trạng tham nhũng, lãng phí tràn lan. Tình trạng này làm thất thoát các nguồn lực, giảm hiệu quả đầu tư và điều quan trọng hơn là giảm thu cho ngân sách. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công. Về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 5
phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế. Quản lý và đánh giá nợ công Khi xét đến nợ công, không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ, vấn đề quan trọng phải tính là khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ trên GDP. Hiện nay, tiêu chí phổ biến để đánh giá mức an toàn của nợ công được áp dụng cụ thể là: - Giới hạn nợ công không vượt quá 50% – 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu. WB đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là 50% GDP. - Dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ của Chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế. Không phải tỷ lệ nợ công/GDP thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại. Mức độ an toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. - Để đánh giá đúng mức độ an toàn của nợ công không thể chỉ quan tâm đến tỷ lệ nợ/GDP, mà cần phải xem xét nợ một cách toàn diện trong mối liên hệ với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, nhất là tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỷ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu tư xã hội… Bên cạnh đó, những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỷ trọng các loại nợ, cơ cấu lãi suất, thời gian trả nợ… cũng cần được xem xét khi đánh giá bản chất nợ công, tính bền vững của nợ công. Khi nợ công tăng cao, vượt quá xa giới hạn được coi là an toàn, nền kinh tế rất dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép cả bên trong và bên ngoài. Tóm lại, việc đánh giá đúng thực trạng nợ công và bản chất nợ công của nền kinh tế, quốc gia là vô cùng quan trọng, đặc biệt trong những thời điểm nhạy cảm. Bởi lẽ, nếu chỉ chú trọng vào con số tỷ lệ nợ công cao một cách thuần túy sẽ gây nên hiệu ứng tâm lý hoang mang, kích động, thiếu tin tưởng, làm gia tăng căng thẳng xã hội, bị giới đầu cơ lợi dụng tấn công, dễ gây rối loạn nền kinh tế, thậm chí dẫn nền kinh tế đến bên bờ vực phá sản. Ngược lại, nếu yên tâm với tỷ lệ nợ công còn trong giới hạn an toàn mà không phân tích cẩn trọng, chú ý đúng mức đến khoản nợ đó được hình thành như thế nào, bằng cách nào, thực trạng nền kinh tế ra sao và khả năng trả nợ thế nào…, cũng dễ đẩy nền kinh tế rơi vào vòng xoáy thâm hụt ngân sách, tác động tiêu cực đến tăng trưởng. 3. Bền vững NSNN Bền vững ngân sách được định nghĩa là tình trạng ngân sách luôn có khả năng cung cấp cho Nhà nước những công cụ tài chính khả dụng; trong bất kỳ tình huống nào, thu, chi và nợ NSNN đều được nhà nước kiểm soát một cách chủ động; trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn đều không đẩy Nhà nước vào tình trạng vỡ nợ, mất ổn định, mất an toàn tài chính. Khi nói đến bền vững NSNN, các chính sách thu, chi tài 6 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
chính và nợ công sẽ được xem xét chi tiết, nhất là nợ công. Khi NSNN đạt tới sự bền vững thì các chính sách thu, chi tiến triển ổn định, an toàn, vững mạnh, không chứa đựng những nguy cơ xảy ra mất cân đối nghiêm trọng, không dẫn đến đổ vỡ hoặc khủng hoảng ngân sách. Dưới góc độ tài chính, bền vững ngân sách cho phép mang lại những nguồn thu, nhất là những nguồn thu từ thuế đối với các doanh nghiệp trong nội bộ nền kinh tế, một cách ổn định và có thể ngày càng tăng, có khả năng đáp ứng được các nhu cầu chi một cách thuận lợi, tạo đủ nguồn cho nhà nước thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong một giai đoạn. Bền vững ngân sách không phải là bất động, không thay đổi theo thời gian và không gian, bền vững ngân sách phải được hiểu là bền vững trong trạng thái “động”. Mỗi nước, mỗi thời kỳ, tùy theo hoàn cảnh kinh tế - chính trị - xã hội cụ thể mà có các mức độ bền vững tuyệt đối khác nhau. Do đó, sẽ không có những tiêu chí hoặc những ngưỡng cố định về bền vững ngân sách nói chung cho tất cả các nước, cho mọi thời kỳ. Bền vững ngân sách không đề cập đến việc ngân sách không có bội chi. Ngân sách được xem là bền vững cũng không nhất thiết phải hoàn toàn không bội chi trong những chừng mực nhất định cả về quy mô và thời gian. Bền vững ngân sách có ý nghĩa quan trọng, chiếm vị trí then chốt bảo đảm sự bền vững và an ninh của khu vực tài chính công và kéo theo đó là sự bền vững của cả nền kinh tế - xã hội. Song bền vững ngân sách cũng phụ thuộc vào sự ổn định, bền vững nền kinh tế, tốc độ tăng trưởng kinh tế, các yếu tố cấu thành thu và chi NSNN, quản lý nợ công và quản lý các rủi ro tiềm ẩn có khả năng tác động đến bền vững ngân sách. Trong đó, thu chi nợ ngân sách không chỉ được hiểu đơn thuần là những con số hay những tỷ lệ mà tiềm ẩn bên trong là những chính sách thu, chính sách chi, chính sách nợ, chính sách của Nhà nước đối với DNNN, chính sách an sinh xã hội,… Nói chung là chính sách tài chính công mà các Chính phủ đã, đang và sẽ thi hành. Các chính sách tài chính công là cội nguồn và là những yếu tố định tính quy định sự bền vững NSNN. Tính bền vững ngân sách được đánh giá dựa trên các yếu tố như khả năng thanh toán; tính thanh khoản; tính dễ bị tổn thương; bảo đảm tăng trưởng bền vững; tính ổn định; tính công bằng trong việc sử dụng NSNN. (Bảng 1). TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 7
Bảng 1: Tiêu chí xác định bền vững NSNN Tiêu chí Nội hàm Thước đo Khả năng Khả năng của Chính phủ trong Giá trị hiện tại của tổng tài sản bừng thanh toán việc thực hiện các nghĩa vụ tài hoặc lớn hơn giá trị hiện tại của các chính theo cam kết của mình khoản nợ; Giá trị hiện tại của ngân sách cơ bản của kỳ tiếp bằng số dự nợ công kỳ hiện tại. Tính thanh Khả năng của Chính phủ trong Tổng tài sản có tính “lỏng” cao (vốn khoản việc sẵn sàng thanh toán các nghĩa bằng tiền…) hoặc các khoản vay vụ tài chíh hay nghĩa vụ nợ đáo bằng hoặc lớn hơn các khoản nợ đáo hạn hạn. Mất tính thanh khoản khi tổng các tài sản dễ chuyển đổi thành tiền và các khoản vay không đủ số nợ đáo hạn. Tính dễ bị tổn Rủi ro mà các khoản nợ phát triển Thiếu khả năng tái tài trọ gây ra tình thương theo chiều hướng vi phạm tính trạng mất tính thanh khoản, lãi suất thanh khoản hoặc khả năng thanh cao và do vậy sẽ mất khả năng thanh toán và báo trước cá nguy cơ xảy toán. ra khủng hoảng Tăng trưởng Chính sách tài khóa phải thúc đẩy Các chỉ số về thu, chi, nợ ngân sách và phát triển tăng trưởng kinh tế với GDP và tăng trưởng GDP bền vững Tính ổn định Khả năng đáp ứng được các nhu Chỉ tiêu tỷ suất thu NSNN và nợ cầu chi tiêu của Chính phủ trong trên GDP được duy trì ổn định. khi gánh nặng thuế vẫn được duy trì như cũ, không phải tăng thêm. Tính công Không làm dịch chuyển gánh Ngân sách liên thé hệ; tỷ suất nợ bằng nặng thuế sang các thế hệ tương trên GDP ổn định lai Nguồn: Bùi Đường Nghiêu (2009), Phân tích mức độ bền vững của NSNN Việt Nam và dự báo đến năm 2020, Nhà xuất bản Tài chính, 2009. 4. Mối quan hệ giữa đầu tư công, nợ công và thâm hụt NSNN Trong điều hành chính sách phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ có thể và cần thiết phải sử dụng chính sách NSNN có bội chi để tác động vào nền kinh tế. Mục đích cao nhất của chính sách ngân sách có bội chi là có thêm nguồn vốn để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Sử dụng ngân sách có bội chi đồng nghĩa với việc duy trì một ngân sách có thâm hụt. Khi thâm hụt, Chính phủ phải sử dụng các công cụ tài chính cần thiết để huy động nguồn bù đắp thâm hụt. Tùy theo bối cảnh có thể sử 8 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
dụng nhiều biện pháp như phát hành tiền, vay trong và ngoài nước, tăng thuế, cắt giảm chi tiêu kể cả chi trường xuyên và chi đầu tư phát triển. Thực tế nhiều biện pháp khi thực hiện lại tạo ra hiệu ứng phụ. Phát hành tiền để bù đắp có nhược điểm là chứa đựng nguy cơ lạm phát. Tăng thuế, cắt giảm chi tiêu ngân sách sẽ phải đương đầu với các phản ứng của các đối tượng nộp thuế và các đơn vị là đối tượng bị cắt giảm ngân sách. Mặt khác, cắt giảm chi tiêu và tăng thuế còn tạo ra hiệu ứng thu hẹp tổng cầu, giảm động lực thúc đẩy sản xuất kinh doanh, kìm hãm tăng trưởng kinh tế. Từ thực tế đó, các Chính phủ các nước thường ưu tiên lựa chọn giải pháp vay trong và ngoài nước để bù đắp. Tuy nhiên, vay trong nước để bù đắp bội chi luôn chứa đựng nguy cơ kìm hãm các hoạt động sản xuất kinh doanh của nền kinh tế. Nếu các biện pháp thu hút tiền vay của Chính phủ càng hấp dẫn thì luồng tiền vốn dịch chuyển từ các khu vực doanh nghiệp và dân cư về ngân sách càng lớn, do đó giảm nguồn tiền chảy vào sản xuất kinh doanh, do đó cản trở tăng trưởng kinh tế. Vay nước ngoài tuy không gây hiệu ứng giảm nguồn vốn của khu vực sản xuất kinh doanh nhưng lại phải chịu sức ép từ bền ngoài. Hơn nữa, vay trong nước và vay nước ngoài đều có hiệu ứng “lãi mẹ đẻ lãi con”, càng ngày càng làm nặng thêm gánh nặng nợ của Chính phủ. Để vay được tiền, Chính phủ phải đa dạng hóa các hình thức vay, đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn cho người vay như tăng lãi suất, mở rộng ưu đãi thuế thu nhập,… càng tăng cường đi vay, cả nợ gốc và lãi đều ngày càng tăng, Chính phủ càng chất thêm gánh nặng nợ và càng làm giảm quyền lực tài chính của mình bởi phải dành ra một phần để chi trả các khoản nghĩa vụ nợ đáo hạn bắt buộc. Đầu tư công tăng cao, dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, nợ công tăng lên sẽ kéo theo lãi phải trả tăng. Đến lượt nó, lãi phải trả tăng sẽ chất thêm gánh nặng lên thâm hụt ngân sách. Vòng luẩn quẩn này sẽ trầm trọng hơn trong bối cảnh lãi suất tăng cao, tăng trưởng thấp, hiệu quả sử dụng NSNN thấp. Hình 1: Vòng luẩn quẩn thâm hụt ngân sách và nợ công Lãi phải trả tăng Thâm nụt ngân sách Vay bù đắp thâm hụt Nợ công tăng Từ phân tích trên có thể thấy, về nguyên tắc trong điều kiện nền kinh tế có tăng trưởng dương, khi tỷ suất giữa tổng mức dư nợ trên GDP ổn định thì Chính phủ có thể tăng chi tiêu, tăng đầu tư triển khai các chương trình, chiến lược phát triển, thực hiện điều chỉnh kinh tế, kích thích tăng trưởng,…Tuy nhiên, không thể vay nợ tràn lan để bù đắp chi ngân sách vì lãi trả nợ sẽ tăng lên, tạo gánh nặng nợ cho Chính phủ. TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 9
II. Thực trạng đầu tư công, nợ công và mức độ bền vững ngân sách ở Việt Nam 1. Thực trạng đầu tư công của Việt Nam 1.1. Thực trạng đầu tư công Đầu tư công ở Việt Nam hiện được hiểu là đầu tư từ nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ NSNN, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước, vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các DNNN và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Nhìn chung, hoạt động đầu tư vốn nhà nước trong những năm vừa qua có một vị trí, vai trò rất quan trọng, giữ vai trò chủ đạo và góp phần thu hút được nhiều nguồn lực trong nước và ngoài nước cho đầu tư phát triển, góp phần tạo nên những thành tựu phát triển kinh tế, được thế giới đánh giá cao và tin tưởng vào sự phát triển, từ đó nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. - Về quy mô đầu tư công: Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của đất nước, tổng vốn đầu tư toàn xã hội cũng liên tục tăng cao. Trong giai đoạn 2002-2012, tổng vốn đầu tư trong toàn xã hội liên tục tăng, bình quân mỗi năm tăng 15,89%. Trong đó, tỷ trọng đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước khá lớn (bảng 2). Bảng 2: Vốn đầu tư của các thành phần trong nền kinh tế Năm Tổng Kinh tế Kinh tế Khu Kinh tế Kinh tế Khu vốn đầu nhà ngoài nhà vực nhà nước ngoài nhà vực tư (Tỷ nước nước FDI nước FDI đồng) Cơ cấu trong tổng vốn đầu tư Tỷ trọng so với GDP (%) toàn xã hội (%) 2000 59,1 22,9 18,0 20,2 7,8 6,2 2001 59,8 22,6 17,6 21,2 8,0 6,2 2002 200.145 57,3 25,3 17,4 21,4 9,4 6,5 2003 239.246 52,9 31,1 16,0 20,6 12,1 6,2 2004 290.927 48,1 37,7 14,2 19,5 15,3 5,8 2005 343.135 47,1 38,0 14,9 19,3 15,5 6,1 2006 404.712 45,7 38,1 16,2 19,0 15,8 6,7 2007 532.093 37,2 38,5 24,3 17,3 17,9 11,3 2008 616.735 33,9 35,2 30,9 14,1 14,6 12,8 2009 708.826 40,5 33,9 25,6 17,3 14,5 10,9 2010 830.278 38,1 36,1 25,8 16,0 15,1 10,8 2011 924.495 38,9 35,2 25,9 13,5 12,2 9,0 2012 989.300 37,8 39,9 23,2 Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám thống kê qua các năm 10 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
Từ bảng trên có thể thấy trong những năm gần đây, tỷ trọng đầu tư của kinh tế nhà nước đã giảm đáng kể, từ mức hơn 50% trong tổng đầu tư giai đoạn 2001 – 2005, xuống còn khoảng 39% giai đoạn 2006 – 2010, 38% trong 2 năm 2011 – 2012. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng tỷ trọng đầu tư Nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội giảm không phải là do Nhà nước hạn chế đầu tư mà chủ yếu là do sự phát triển của khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh khi khu vực này được cởi trói nhờ Luật Doanh nghiệp năm 2000, do sự tăng trưởng của khu vực có vốn FDI khi Việt Nam hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế toàn cầu và do quá trình cổ phần hóa một bộ phận khu vực DNNN. - Về cơ cấu nguồn vốn đầu tư công: Trong thời kỳ 2002- 2012, nguồn vốn từ ngân sách chiếm từ 43% đến 64% trong tổng số vốn đầu tư, nguồn vốn vay (gồm: trái phiếu Chính phủ, tín dụng ngân hàng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Chính phủ), vốn vay nước ngoài chiếm từ 15% đến 30% và vốn đầu tư của các DNNN khoảng từ 13% đến 30%. Tỷ trọng nguồn vốn từ ngân sách có xu hướng tăng liên tục, trong khi đó tỷ trọng vốn vay giảm mạnh qua các năm (ngoại trừ năm 2010), tỷ trọng vốn đầu tư của các DNNN tăng mạnh trong hai năm 2006-07 và bắt đầu giảm dần từ năm 2008. Bảng 3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công ở Việt Nam Năm Vốn từ Vốn vay Vốn đầu Vốn từ Vốn vay Vốn đầu ngân sách tư của ngân sách tư của DNNN DNNN Cơ cấu trong tổng vốn đầu tư công Tỷ trọng so với GDP 2000 43,6 31,1 25,3 8,8 6,3 5,1 2001 44,7 28,2 27,1 9,5 6,0 5,7 2002 43,8 30,4 25,8 9,4 6,5 5,5 2003 45,0 30,8 24,2 9,3 6,4 5,0 2004 49,5 25,5 25,0 9,7 5,0 4,9 2005 54,4 22,3 23,3 10,5 4,3 4,5 2006 54,1 14,5 31,4 10,3 2,8 6,0 2007 54,2 15,4 30,4 9,4 2,7 5,3 2008 61,8 13,5 24,7 8,7 1,9 3,5 2009 64,3 14,1 21,6 11,2 2,4 3,7 2010 44,8 36,6 18,6 7,2 5,8 3,0 2011 52,1 33,4 14,5 7,0 4,5 2,0 2012 54,8 32,4 12,8 Nguồn: Tổng cục Thống kê Quy mô đầu tư công liên tục tăng cao cả ở 3 bộ phận cấu thành đầu tư công. Trong 3 nhóm này, tỷ trọng nhóm đầu tư từ NSNN có xu hướng tăng, từ mức 43,6% TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 11
năm 2000 lên mức 64,3% năm 2009, nhưng lại giảm xuống mức 54,8% vào năm 2011. Trong khi đó, tỷ trọng vốn đầu tư Nhà nước từ vốn DNNN có xu hướng giảm, từ mức 25,3% năm 2000 xuống 12,8% năm 2012. Vốn đầu tư Nhà nước từ vốn vay giảm từ mức 31,1% năm 2000 xuống còn 14,1% năm 2009 nhưng lại tăng vọt trở lại tới 32,4% vào năm 2012. Cần lưu ý, nguồn vốn vay được hình thành tư các nguồn vay trong nước như phát hành trái phiếu và vay nước ngoài bao gồm vốn vay ODA và trái phiếu ngoại tệ. Tuy tỷ trọng vốn đầu tư từ nguồn vốn vay giảm nhưng nó khiến nợ nước ngoài của Việt Nam tăng rất nhanh trong thời gian gần đây. - Về phân bổ vốn đầu tư công giữa Trung ương và địa phương: Việc phân bổ vốn đầu tư nhà nước được thực hiện theo hai cấp ngân sách, đó là cấp Trung ương và cấp địa phương (cấp tỉnh). Trước năm 2002, tỷ lệ đầu tư nhà nước (chủ yếu từ nguồn thu trong nước của NSNN) theo hai cấp Trung ương và địa phương tương ứng vào khoảng 60% và 40%. Từ năm 2002 đến nay, tỷ lệ vốn được phân bổ theo cấp Trung ương có xu hướng giảm liên tục và năm 2012 theo tính toán sơ bộ tỷ lệ hai cấp Trung ương và địa phương tương ứng là 41,3% và 58,7%. Bảng 4: Vốn đầu tư của khu vực KTNN phân theo cấp quản lý Năm Tổng (tỷ đồng) Trung ương Địa phương Tỷ đồng % Tỷ đồng % 2002 114.738 57.031 49,7 57.707 50,3 2003 126.558 63.870 50,5 62.688 49,5 2004 139.831 70.613 50,5 69.218 49,5 2005 161.635 82.531 51,1 79.104 48,9 2006 185.102 93.902 50,7 91.200 49,3 2007 197.989 95.483 48,2 102.506 51,8 2008 209.031 103.328 49,4 105.703 50,6 2009 287.534 143.241 49,8 144.293 50,2 2010 316.285 155.788 49,3 160.497 50,7 2011 341.555 148.580 43,5 192.975 56,5 2012 (sơ bộ) 374.300 154.586 41,3 219.714 58,7 Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám Thống kê các năm - Cơ cấu đầu tư theo ngành: Tỷ trọng nguồn vốn đầu tư nhà nước theo các ngành nghề kinh tế năm 2011 so với năm 2005 khá ổn định; đầu tư khai khoáng (giảm từ 8,4% xuống 6,% trong cùng kỳ). Đầu tư nhà nước vào ngành vận tải kho bãi chiếm 12 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
tỷ trọng cao nhất, là 21% năm 2005 và 20% năm 2011; đầu tư vào sản xuất và phân phối điện, khí đốt chiếm vị trí thứ 2, tương ứng là 14,6% năm 2005 và 14,2% năm 2011; kế đó là công nghiệp chế biến, chế tạo, chiếm 9,2% năm 2005 và 10,3% năm 2011... Như vậy, việc phân định chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong nền kinh tế và vấn đề tập trung nguồn vốn nhà nước vào các dịch vụ công ưu tiên của nền kinh tế (các dịch vụ không hấp dẫn đối với khu vực tư nhân, khu vực tư nhân hoạt động không hiệu quả hoặc khu vực tư nhân không có khả năng thực hiện, nhưng cấp thiết đối với nền kinh tế) chưa thực sự chuyển biến như mong muốn. Bảng 5: Cơ cấu đầu tư công theo ngành (%) Nguồn: Tổng cục Thống kê và Niên giám qua các năm 1.2. Đánh giá về hoạt động đầu tư công ở Việt Nam 1.2.1. Các kết quả đạt được Trong các động lực cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam giai đoạn 2001 – 2010, đầu tư đóng một vai trò rất quan trọng thể hiện trên các điểm sau: Đầu tư công góp phần quan trọng trong việc duy trì và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; Đầu tư công góp phần phát triển các cơ sở hạ tầng; Đầu tư công hỗ trợ tích cực cho công tác bảo đảm an sinh xã hội; Đầu tư góp phần vào việc ổn định kinh tế vĩ mô. Cụ thể: Một là, thông qua đầu tư công, hệ thống cơ sở hạ tầng trong nước tiếp tục được đầu tư và phát triển, tạo ra các tác động lan tỏa, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 13
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Cụ thể, vốn đầu tư phát triển từ NSNN đã được tập trung ưu tiên cho các dự án kết cấu hạ tầng, giao thông quan trọng, có ý nghĩa chiến lược của đất nước. Hai là, trong tổng đầu tư toàn xã hội, nguồn vốn đầu tư công đã góp phần giải quyết kịp thời các nhu cầu đầu tư cho công tác xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội. NSNN đã được cơ cấu lại để tăng chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học – công nghệ, y tế, văn hóa, thông tin,… góp phần nâng cao nguồn lực con người, tạo nền tảng cho phát triển bền vững. Đã chủ động bố trí NSNN để thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, qua đó cung cấp thêm nguồn vốn cho phát triển kinh tế - xã hội ở những vùng khó khăn. Ba là, đầu tư công phát huy vai trò của mình trong việc duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Đặc biệt trong bối cảnh tác động của suy thoái kinh tế toàn cầu giai đoạn 2008 – 2010, chính sách tài khóa được nới lỏng thông qua các chính sách kích cầu đầu tư. Nhờ đó, đầu tư công đã góp phần quan trọng trong việc hạn chế tác động tiêu cực của khủng hoảng kinh tế thế giới, hồi phục và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhất là trong bối cảnh đầu tư của khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài suy giảm. 1.2.2. Những hạn chế thiếu sót a) Chính sách khung pháp lý đầu tư công Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhằm cải thiện môi trường đầu tư ở Việt Nam nói chung và đầu tư công nói riêng. Một số Luật liên quan như: Luật NSNN (2002), Luật Đầu tư (2005), Luật Doanh nghiệp (2003), Luật Xây dựng (2005), Luật Đấu thầu (2005), Luật Đất đai (2003), Luật Phòng chống tham nhũng (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (2005), Luật Quản lý nợ công (2009), Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (2008),… Bên cạnh đó, riêng đối với các hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng các Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định, Quyết định của Chính phủ và TTCP1. Ngoài ra, còn có cả hệ thống Thông tư, Chỉ thị hướng dẫn các nội dung cụ thể của các Bộ quản lý chuyên ngành như KH&ĐT, Tài chính, Xây dựng,… Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật nói trên đã và đang là cơ sở pháp lý quan trọng để quản lý đầu tư nói chung và hoạt động đầu tư công nói riêng, đồng thời việc thi hành những luật này 1 Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án (sau đó ban hành thêm các Nghị định để sửa đổi, bổ sung Quy chế này, gồm: Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000, Nghị định 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003); Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/3/2005 của Chính phủ về quy chế quản lý đầu tư xây dựng công trình và Nghị định 112/2006 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 16; Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ về Quy chế quản lý sử dụng nguồn vốn ODA; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát và đánh giá đầu tư; Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 5/4/2011 sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT; Quyết định số 135/2009/QĐ-TTg ngày 04/11/2009 của TTCP về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình MTQG; Quyết định 210/2009/QĐ-TTg của TTCP về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư từ NSNN. 14 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013
đã mang lại một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, qua quá trình triển khai thực hiện cho thấy, một trong những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công thời gian vừa qua là do hệ thống pháp luật về đầu tư công còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế. Những vướng mắc trong khung pháp lý về đầu tư hiện nay, cụ thể là: - Nhiều văn bản Luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công chưa thật cụ thể, rõ ràng, đồng bộ và đầy đủ2. - Chưa có một văn bản Luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư công (một văn bản Luật riêng) làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước (sử dụng nguồn vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh và sử dụng cho cả mục đích kinh doanh). Hiện nay, có quá nhiều các quy định liên quan đến hoạt động đầu tư công nằm ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, vì vậy sẽ có những khoảng trống hoặc chồng lên nhau, và đồng thời gây khó khăn cho công tác tra cứu và thi hành. - Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án,… Bên cạnh đó, việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công chưa được rõ ràng, vì vậy khi có sai phạm rất khó xác định được chủ thể có liên quan đến sai phạm trong quá trình quản lý. - Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư công, để khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, kém hiệu quả. b) Hạn chế trong cơ chế thực hiện đầu tư công Cơ chế thực hiện đầu tư công ở Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều hạn chế. Cụ thể: - Cơ chế phân bổ nguồn vốn của Việt Nam tuy đã theo xu hướng phân quyền như hầu hết các quốc gia trên thế giới theo đuổi hiện nay nhưng lại không tạo ra được sự cân bằng giữa vốn đầu tư công giải ngân với sự đóng góp vốn ở cấp địa phương. Cơ chế hiện tại cho phép các tỉnh được phê duyệt các dự án đầu tư sau đó trình lên chính quyền trung ương để xin ngân sách. Điều này vô hình chung khuyến khích các địa phương “vẽ” ra nhiều dự án để có thể xin được càng nhiều ngân sách càng tốt. Hệ quả là đầu tư công liên tục tăng cao. - Quy hoạch trung ương không được tốt cũng là nguyên nhân khiến cho các chính quyền địa phương dễ dàng xây dựng các dự án đòi hỏi vốn từ trung ương. Các quy hoạch khu công nghiệp, cảng hàng không, cảng biển,… đều theo hướng khuyến khích các địa phương phải có nhiều khu công nghiệp, có cảng hàng không, cảng biển cho riêng mình. 2 Tham khảo Vũ Tuấn Anh, 2010 và báo cáo của Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư (Bộ KH&ĐT) (báo cáo phục vụ Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công” 12/2010 ở Huế). TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013 15
- Việc thực thi các dự án của Việt Nam phần lớn là vẫn theo hình thức Nhà nước sở hữu 100% vốn. Với các dự án có thời gian ngắn, đơn giản thì hình thức sở hữu này đem lại hiệu quả. Nhưng với các dự án có thời gian dài hơn và phức tạp thì các nhà thầu dễ dàng qua mặt cơ quan quản lý cũng như các cơ quan giám sát nhằm đẩy giá thành dự án lên cao. Tình trạng các dự án đầu tư công của Việt Nam thường bị đội vốn lên rất nhiều lần là một minh chứng cho vấn đề này. - Vốn ngân sách mà trung ương cấp cho địa phương thiếu cơ chế giám sát. Quốc hội giám sát các dự án cấp quốc gia. Với các dự án cấp địa phương thì khâu giám sát thuộc về Hội đồng nhân dân các cấp. Do các cơ quan phê duyệt, thực thi và giám sát đều trực thuộc địa phương trong khi vốn cấp lại thuộc trung ương nên rất khó tránh khỏi việc các cấp này cấu kết với nhau để “làm đẹp” kết quả dự án thay vì đảm bảo có được dự án có hiệu quả nhằm có thể xin được nhiều ngân sách hơn cho các dự án trong tương lai. Việc thiếu cơ chế giám sát độc lập bên ngoài khiến cho dự án đầu tư công ở các địa phương trở nên kém hiệu quả. - Cơ chế giám sát hiện nay thiếu những bộ phận chuyên trách. Trên nguyên tắc, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện nhiệm vụ này. Tuy nhiên, hầu hết các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân lại không phải là đại biểu chuyên trách và bản thân các địa biểu cũng không có các cơ quan trợ giúp hữu hiệu. Vì lẽ đó, khả năng giám sát có phần không được trọn vẹn. Ngoài ra các hoạt động giám sát cộng đồng còn yếu do các dự án đầu tư công vẫn còn thiếu công khai. Chưa có quy định rõ ràng về quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong việc tiếp cận thông tin để có thể giám sát đối với các hoạt động đầu tư công một cách hiệu quả nhất. Hoạt động giám sát thiếu hiệu quả được xem là một nguyên nhân quan trọng khiến cho các dự án trở nên kém hiệu quả. c) Hạn chế trong phân cấp đầu tư Việc phân cấp đầu tư công được thực hiện mạnh mẽ ở Việt Nam kể từ năm 2000. Về nguyên tắc, phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các cấp từ trung ương tới địa phương. - Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ sung ngân sách trung ương cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết. - Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997. Trước đó, tất cả các dự án ở địa phương đều phải do các cơ quan Trung ương thẩm định và phê duyệt. Trong giai đoạn 1997 – 2003, các địa phương được thẩm định và phê duyệt các dự án nhóm B và nhóm C; đối với các dự án nhóm A thì cần phải có sự cho phép của Thủ tướng Chính phủ. Từ năm 2006 tới nay, tất cả các dự án nhóm A, B, C đều thuộc 16 TRUNG TÂM THÔNG TIN TƯ LIỆU – SỐ 5/2013