Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN<br /> VÀ VẤN ĐỀ TỰ QUẢN ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM<br /> PGS. TS. Nguyễn Minh Phương<br /> Viện Khoa học tổ chức nhà nước – Bộ Nội vụ<br /> <br /> Trích dẫn: Nguyễn Minh Phương, ‘Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề<br /> tự quản địa phương tại Việt Nam’, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội<br /> thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và<br /> thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04/2913,<br /> <br /> 1- Một số vấn đề lý luận về phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương<br /> Phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương là một trong những nội dung<br /> cơ bản của tổ chức nhà nước ở các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, vấn đề<br /> phân cấp, phân quyền đang được chú ý với tính cách là một nhiệm vụ chính trị<br /> quan trọng của quá trình cải cách nền hành chính nhà nước. Mặc dù đã được quan<br /> tâm nghiên cứu, nhưng nhận thức lý luận về phân cấp, phân quyền và tự quản<br /> chưa thật rõ ràng và nhất quán; ngay cả nội hàm các khái niệm “phân cấp”, “phân<br /> quyền”, “tự quản” cũng còn được hiểu theo nhiều cách khác nhau trong các văn<br /> kiện của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo khoa học, v.v.<br /> Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi không có ý định tập trung phân<br /> tích làm rõ nội hàm các khái niệm này, song để có thể đánh giá thực trạng và đưa<br /> ra khuyến nghị, cần có sự thống nhất quan niệm về phân cấp, phân quyền và tự<br /> quản địa phương.<br /> - Khái niệm phân cấp quản lý<br /> Phân cấp quản lý (hành chính) được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ,<br /> quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước<br /> cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực<br /> chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền<br /> <br /> 1<br /> <br /> theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới1. Tuy nhiên có ý<br /> kiến cho rằng, phân cấp quản lý được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính<br /> - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng<br /> cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi<br /> hiệu quả hơn quyền lực nhà nước”2.<br /> Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý là<br /> xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp<br /> luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ<br /> thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.<br /> b) Khái niệm “phân quyền”<br /> “Phân quyền” trong trường hợp này được hiểu là phân quyền theo lãnh<br /> thổ, tức là “pháp luật quy định vị trí pháp lý của các cấp chính quyền địa<br /> phương”. Phân quyền theo cấp lãnh thổ là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền<br /> lực, theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (thông qua hiến pháp và luật) cho<br /> các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao<br /> gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự…), trong phạm vi đó nó thực<br /> hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm3. Với cách tiếp cận như<br /> vậy, “Phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phân cấp giữa trung ương và<br /> địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới”4.<br /> c) Khái niệm tự quản địa phương<br /> Tự quản theo nghĩa chung nhất là “tự mình trông coi, quản lý công việc,<br /> không cần có ai điều khiển”; là tính độc lập, khả năng quyết định của một tổ<br /> chức, cá nhân. Tự quản địa phương là quyền độc lập tương đối của địa phương<br /> trong một lĩnh vực nhất định do được Nhà nước trao quyền, theo đó trong phạm<br /> vi hay lĩnh vực nhất định, địa phương tự mình quản lý, giải quyết công việc một<br /> Từ điển Luật học. NXB Từ điển bách khoa. Tr. 612<br /> PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh: Sửa đổi hiến pháp: nhìn từ từ chiến lược phân<br /> cấp quản lý. Tap chí Khoa học pháp lý. Số 3/20111<br /> 1<br /> 2<br /> <br /> 3<br /> <br /> PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt: Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền. Tạp chí Khoa<br /> học Đại học QGHN. Luật học. Tập 26. Số 4. (2010).<br /> 4<br /> PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan: Quan niệm, mục đích, ý nghĩa của phân cấp giữa trung ương<br /> và địa phương.<br /> 2<br /> <br /> cách chủ động và tự chịu trách nhiệm, dưới sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước<br /> để đạt được hiệu quả cao nhất.<br /> Tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của chính quyền địa<br /> phương trong giới hạn của luật pháp, để quản lí và tổ chức cung ứng các dịch vụ<br /> công theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích người dân địa phương. Để<br /> thực hiện thẩm quyền này, người dân bầu ra một hội đồng và trực thuộc nó là cơ<br /> cấu tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân (có tài sản, ngân sách và lãnh thổ<br /> riêng, chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và tòa án). Do vậy có ý<br /> kiến cho rằng, “về mặt lý thuyết, hình thức triệt để nhất của phân cấp quản lý là<br /> chế độ tự quản địa phương, tức là phân quyền hiểu theo nghĩa Tây Âu”.<br /> Mặc dù phương thức tổ chức tự quản địa phương trên thế giới rất đa dạng,<br /> nhưng chế độ tự quản địa phương luôn phải được bảo đảm về mặt pháp luật và<br /> tuân thủ sự kiểm soát của trung ương đối với địa phương giúp cho việc bảo đảm<br /> thực hiện hiệu quả quản lý địa phương.<br /> Như vậy, theo chúng tôi có thể quan niệm rằng phân cấp, phân quyền và tự<br /> quản địa phương là những mức độ khác nhau từ thấp đến cao, từ chưa đầy đủ,<br /> toàn diện đến đầy đủ, toàn diện của quá trình phi tập trung hóa“decentralization”.<br /> Theo đó, phân cấp quản lý là chính quyền cấp trên giao nhiệm vụ cho quyền<br /> chính quyền cấp dưới thông qua việc thực hiện quyền lập quy và lãnh đạo chính<br /> quyền cấp dưới, cấp dưới phục tùng cấp trên; còn phân quyền là các cấp chính<br /> quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo ủy quyền của người dân<br /> thông qua quy định của Hiến pháp và luật, do vậy chính quyền các cấp có quan<br /> hệ là bình đẳng; tự quản là chính quyền được độc lập quyết định các vấn đề của<br /> cộng đồng dân cư trong khuôn khổ của Hiến pháp và luật. Tuy nhiên ranh giới<br /> giữa “phân cấp”, “phân quyền”, “tự quản địa phương” cũng mang tính chất tương<br /> đối.<br /> Với quan niệm đó, ở Việt Nam thực tế đang thực hiện phân cấp quản lý,<br /> phân quyền và tự quản địa phương ở các mức độ khác nhau, mặc dù khái niệm<br /> phân cấp quản lý được dùng khá phổ biến, còn khái niệm “phân quyền” rất ít<br /> được sử dụng và “tự quản địa phương” chưa được sử dụng trong các văn bản<br /> 3<br /> <br /> chính trị và văn bản pháp lý (Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng không<br /> sử dụng các khái niệm này).<br /> 2- Kết quả thực hiện phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương ở<br /> Việt Nam và những vấn đề đặt ra<br /> Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003,<br /> chính quyền địa phương ở nước ta gồm 3 cấp: tỉnh, huyện, xã; mỗi cấp đều tổ<br /> chức HĐND và UBND.<br /> - Tuy có khác nhau về phạm vi và mức độ cụ thể, nhưng về cơ bản,<br /> HĐND các cấp tỉnh, huyện, xã đều có các nhiệm vụ, quyền hạn: Quyết định<br /> những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương,<br /> xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội; Quyết định dự toán thu,<br /> chi ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân sách địa phương và<br /> phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình; Bầu,<br /> miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ lãnh đạo HĐND và các thành viên của<br /> UBND; giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước cùng cấp và việc<br /> tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị<br /> vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.<br /> - UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần<br /> bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ<br /> trung ương tới cơ sở. Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh được quy định theo<br /> 14 lĩnh vực, của UBND huyện theo 11 lĩnh vực và của UBND xã theo 7 lĩnh vực,<br /> nhưng thực chất cũng là đầy đủ các lĩnh vực kinh tế - xã hội- an ninh, quốc<br /> phòng, xây dựng chính quyền; điểm khác biệt là càng xuống UBND cấp huyện,<br /> cấp xã càng có sự lồng ghép một số lĩnh vực gần nhau. Đối với UBND thành phố<br /> trực thuộc trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, quận, phường, còn được bổ<br /> sung một số nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với đặc điểm, tính chất của đô thị;<br /> UBND huyện thuộc địa bàn hải đảo cũng được bổ sung nhiệm vụ thực hiện các<br /> biện pháp để xây dựng, quản lý, bảo vệ đảo, vùng biển và dân cư trên địa bàn.<br /> Nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa<br /> phương, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao hiệu lực,<br /> 4<br /> <br /> hiệu quả của bộ máy nhà nước, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 9 (khoá IX) đề<br /> ra yêu cầu, “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương<br /> và địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu<br /> lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của Trung ương đối với địa phương và khuyến<br /> khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các địa phương”. Đáng lưu ý, đây là<br /> lần đầu tiên và duy nhất khái niệm “phân quyền” liền sau “phân cấp” được sử<br /> dụng trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam).<br /> Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010<br /> đề ra nhiệm vụ: “Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định,<br /> những loại việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của trung ương<br /> và những việc phải thực hiện theo quyết định của trung ương”. Ngày 30/6/2004<br /> Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “Về tiếp tục đẩy mạnh<br /> phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực<br /> thuộc Trung ương”, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm<br /> giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh trên các lĩnh vực chủ yếu: quản lý quy<br /> hoạch, kế hoạch, đầu tư; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp<br /> nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức.<br /> Qua gần 9 năm triển khai thực hiện, nhiều nội dung phân cấp quản lý đã<br /> được thể chế hóa vào các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành và các Nghị<br /> định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức<br /> của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, Nghị định số 13 và 14/2008/NĐ ngày 04/02/2008<br /> của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân<br /> cấp tỉnh, cấp huyện; đặc biệt Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của<br /> Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ<br /> quan ngang Bộ và các Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ<br /> cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ trong cơ cấu tổ chức Chính phủ khóa<br /> XIII đã quy định tiếp tục phân cấp quản lý về ngành, lĩnh vực giữa các Bộ, cơ quan<br /> ngang Bộ với chính quyền địa phương.<br /> Về cơ bản, các quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và<br /> chính quyền địa phương đã được các địa phương thực hiện tương đối thống nhất<br /> 5<br /> <br />