Trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật ở nước ta - thực trạng và kiến nghị

Chia sẻ: ViDoha2711 ViDoha2711 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:5

Thêm vào BST

Báo xấu

54
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Quy trình lập pháp là một quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn khác nhau, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Bên cạnh quy trình lập pháp thông thường, nhiều quốc gia thừa nhận quy trình lập pháp trong trường hợp đặc biệt. Bài viết này đi sâu phân tích những bất cập và hạn chế trong việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật ở nước ta - thực trạng và kiến nghị

BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT TRÌNH TỰ, THỦ TỤC RÚT GỌN TRONG XÂY DỰNG LUẬT Ở NƯỚC TA - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ Bùi Thu Hằng* * Trưởng phòng công tác xây dựng pháp luật, Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp. Thông tin bài viết: Tóm tắt: Từ khóa: Trình tự, thủ tục rút gọn; hoạt Quy trình lập pháp là một quy trình phức tạp với nhiều giai đoạn động lập pháp; quy trình lập pháp; Luật khác nhau, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Bên cạnh ban hành văn bản quy phạm pháp luật. quy trình lập pháp thông thường, nhiều quốc gia thừa nhận quy trình lập pháp trong trường hợp đặc biệt. Có nhiều cách gọi khác Lịch sử bài viết: nhau đối với quy trình ban hành luật trong trường hợp đặc biệt Nhận bài : 09/10/2019 như: quy trình lập pháp nhanh; ban hành luật trong trường hợp Biên tập : 14/10/2019 khẩn cấp; quy trình rút gọn trong xây dựng luật. Để góp phần Duyệt bài : 15/10/2019 nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, bài viết này đi sâu phân tích những bất cập và hạn chế trong việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng luật hiện nay, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định này. Article Infomation: Abstract Keywords: simplified procedure The legislative process is a complicated one comprising of several and process; legislation; legislative different stages with involvements of a number of concerned process; Law on Promulgation of Legal stakeholders. Along with the normal legislative process, many Documents countries apply the legislative process in special cases. There Article History: are different ways to refer to the law-making process in special cases such as: quick legislative process; law development for an Received : 09 Oct. 2019 emergency case; simplified process in law development. In order Edited : 14 Oct. 2019 to improve the quality and efficiency of the law-making activities, Approved : 15 Oct. 2019 this article provides in-depth analysis of the shortcomings and drawbacks in the application of simplified process and procedures in law-making and give out recommendations for further improvements of relevant legal regulations. 1. Thực trạng quy định về trình tự, thủ dựng luật được thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn tục rút gọn quy định trong Luật Ban hành Thứ nhất, về lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật luật, pháp lệnh theo trình tự, thủ tục rút gọn năm 2015). Bên cạnh đó, số lượng văn bản Thực tiễn hoạt động lập pháp của luật được đưa vào Chương trình xây dựng Quốc hội từ năm 2016 đến nay chưa ghi luật, pháp lệnh hằng năm đã giảm đáng kể. nhận trường hợp nào việc lập đề nghị xây Cụ thể, nếu như năm 2016, số lượng luật, 22 Số 20(396) T10/2019
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT pháp lệnh, nghị quyết được đưa vào Chương giai đoạn lập đề nghị. Bên cạnh đó, không trình xây dựng luật, pháp lệnh khá cao (33 một quy định nào trong Luật năm 2015 quy văn bản) thì đến năm 2019 số lượng luật, định về việc rút ngắn giai đoạn lập đề nghị pháp lệnh trong Chương trình xây dựng luật, xây dựng luật, pháp lệnh. pháp lệnh đã giảm gần một nửa (chỉ còn 18 - Tác giả cho rằng, việc xây dựng và văn bản)1. Luật năm 2015 không quy định ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút Quốc hội thông qua chính sách mà chỉ quy gọn phải được thực hiện ở cả hai giai đoạn định Ủy ban Pháp luật thẩm tra Chương mới đúng mục đích của việc ban hành văn trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, bản nhanh vì khi ban hành văn bản trong tình trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trạng khẩn cấp, đột xuất thì không thể áp các năm 2019 và 2020, Hội đồng dân tộc và dụng quy trình lập pháp thông thường ngay các Ủy ban của Quốc hội đã cho ý kiến về cả ở khâu lập đề nghị. Thực tiễn cho thấy, chính sách trong các đề nghị xây dựng luật, việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nên số lượng đề nghị xây dựng pháp lệnh hằng năm thường rút gọn về thời luật, pháp lệnh trong Chương trình xây dựng gian, nghĩa là thời gian đề nghị bổ sung vào luật, pháp lệnh hằng năm giảm đáng kể. Điều Chương trình ngắn hơn rất nhiều so với việc này chứng tỏ Quốc hội đã xem xét kỹ lưỡng lập đề nghị xây dựng luật trong các trường hơn chính sách và chỉ đưa vào Chương trình hợp bình thường. Để giải quyết vấn đề của những văn bản thực sự cần thiết và đã được thực tiễn, mặc dù Luật không quy định nhưng chuẩn bị kỹ. hiện nay, khi lập dự kiến chương trình, xu Hiện nay, việc bổ sung vào Chương hướng xây dựng luật, nghị quyết của Quốc trình xây dựng luật, pháp lệnh đối với một hội theo quy trình “hai trong một” là tương số luật, nghị quyết của Quốc hội được thực đối khả thi, nghĩa là cơ quan trình vừa trình hiện khá nhanh nhưng vẫn phải thực hiện đề nghị vừa trình dự thảo luật nhằm giảm bớt tuần tự các bước của quy trình lập đề nghị thời gian xem xét, thông qua luật2. xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định của Việc lập đề nghị xây dựng luật và soạn Luật năm 2015. Việc không áp dụng quy thảo luật là các công đoạn của quy trình lập trình rút gọn trong khâu lập đề nghị xây pháp. Dù ở bất kỳ quốc gia nào thì quy trình dựng luật là do chưa có cách hiểu thống nhất lập pháp cũng được quy định rất chặt chẽ. về quy trình rút gọn, cụ thể là: Ý kiến đề nghị cần áp dụng quy trình rút - Nếu chỉ căn cứ vào quy định của gọn trong giai đoạn lập đề nghị cho rằng, Luật thì có thể hiểu chỉ được áp dụng trình quy trình chặt chẽ chỉ phù hợp với những tự, thủ tục rút gọn đối với giai đoạn soạn trường hợp nội dung văn bản có phạm vi thảo luật vì quy định về trình tự, thủ tục rút điều chỉnh rộng, phức tạp, quy định những gọn trong Luật năm 2015 được đặt trong vấn đề quan trọng, có tác động lớn đến sự giai đoạn soạn thảo. Chương này nằm cuối phát triển kinh tế - xã hội, quyền, lợi ích của của các chương liên quan đến soạn thảo nên nhân dân, không thích hợp với các trường về nguyên tắc, không cho phép rút gọn trong hợp phải ban hành luật trong tình trạng khẩn 1 Số liệu do tác giả tổng hợp trên cơ sở Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội. Số liệu trên chỉ là các luật, nghị quyết trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Số lượng luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua ít hơn so với số liệu nêu trên. 2 Đây là vấn đề thực tiễn, ví dụ Nghị quyết về việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số quận, huyện của Hà Nội vừa được Quốc hội thông qua được thực hiện đồng thời 2 quy trình vừa lập đề nghị để bổ sung vào chương trình vừa soạn thảo và trình Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 8. Có thể thấy đối với các dự án luật, pháp lệnh được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khá phức tạp nhưng việc bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì đơn giản hơn rất nhiều, thời gian cũng ngắn hơn so với quy trình thông thường. Số 20(396) T10/2019 23
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT cấp, phải sửa đổi ngay sai sót trong các văn trong trường hợp khẩn cấp được thực hiện bản luật hay phải thực hiện ngay các cam kết theo quy định của pháp luật về tình trạng quốc tế. Do đó, nếu không áp dụng trình tự, khẩn cấp. Hiện nay, Pháp lệnh về tình trạng thủ tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị khẩn cấp năm 2000 đến nay vẫn còn hiệu xây dựng luật sẽ khiến quy trình xây dựng, lực. Trong khi đó tình hình kinh tế-xã hội ban hành luật trở nên xơ cứng, không xử lý của đất nước, hệ thống các văn bản pháp được ngay và kịp thời các trường hợp khẩn luật đã có nhiều sự thay đổi. Ví dụ, một số cấp phát sinh trong thực tiễn3. văn bản luật chuyên ngành quy định về tình Thứ hai, về tiêu chí xác định tình trạng trạng khẩn cấp, đột xuất như: Luật Phòng, khẩn cấp chống tác hại của thiên tai, Luật Phòng, chống khủng bố, Luật Ngân hàng.... Dẫn Điều 146 Luật năm 2015 không quy đến tình trạng Pháp lệnh về Tình trạng khẩn định rõ các tiêu chí, các điều kiện ràng buộc cấp đã lạc hậu khá xa so với thực tiễn. Điều khi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn. Ví dụ, này đặt ra yêu cầu cấp bách là cần sửa đổi điều kiện “khẩn cấp” chưa rõ về nội hàm Pháp lệnh về tình trạng khẩn cấp năm 2000 cũng như tính chất là “khẩn cấp” về vấn đề nâng lên thành luật. cần điều chỉnh hay “khẩn cấp” về thời gian thực hiện? Hay “khẩn cấp” cả về vấn đề điều Thứ ba, một số trường hợp cần ban chỉnh và cả về thời gian thực hiện? hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn Liệu có thể hiểu rằng “khẩn cấp” về Khoản 3 Điều 146 Luật năm 2015 quy vấn đề cần điều chỉnh nghĩa là việc chậm xây định điều kiện “sửa đổi ngay cho phù hợp dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật với văn bản quy phạm pháp luật mới ban sẽ gây ảnh hưởng xấu đến các quan hệ xã hành” không rõ ràng; đặc biệt là chưa tách hội cần được điều chỉnh, ảnh hưởng nghiêm bạch được với trường hợp “khẩn cấp” trong trọng đến quyền, lợi ích của công dân, đến điều kiện cấp bách về thời gian ban hành an sinh xã hội…; “khẩn cấp” về thời gian và yêu cầu về chất lượng nội dung sửa đổi. thực hiện nghĩa là văn bản quy phạm pháp Bên cạnh đó, Luật năm 2015 cũng không luật cần được sửa đổi, bổ sung ngay hoặc trù liệu áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với các trường hợp sau: khắc phục sai sót ban hành mới ngay để bảo đảm đúng thời như trường hợp của Bộ luật Hình sự năm điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm 2015; ban hành văn bản để bãi bỏ một phần pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật hành... Nếu xác định theo nghĩa này thì điều trái pháp luật; kéo dài thời hạn áp dụng toàn kiện “khẩn cấp” lại trùng lặp với điều kiện bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm thứ ba “sửa đổi ngay cho phù hợp với văn pháp luật trong một thời hạn nhất định để bản quy phạm pháp luật mới ban hành” quy giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh định tại khoản 3 Điều 146 Luật năm 2015. trong thực tiễn và trường hợp phải ban hành Bên cạnh đó, khái niệm về ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế văn bản trong tình trạng “cấp bách” dường có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa như là quy định thừa khi nội hàm của tình Việt Nam là thành viên theo yêu cầu về thời trạng khẩn cấp có thể đã bao hàm cả nghĩa hạn thực hiện quy định trong điều ước quốc của tình trạng cấp bách. tế đó; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng Theo quy định của Luật năm 2015, cơ quan ngang bộ ban hành để giải quyết việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực 3 Một số ý kiến thành viên Ban soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 24 Số 20(396) T10/2019
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT tiễn. Trong thời gian qua, đã phát sinh một số Một là, phạm vi, mức độ áp dụng trường hợp cần phải ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng, ban trình tự, thủ tục rút gọn như trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hành văn bản để bãi bỏ văn bản quy phạm theo khuôn khổ, tiêu chí thống nhất; nhiều pháp luật trái pháp luật; kéo dài thời gian trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục này để thực hiện thí điểm, thông tư để giải quyết xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực pháp luật sửa đổi, bổ sung nhưng cũng có tiễn (điều chỉnh giá xăng, dầu, lệ phí trước trường hợp áp dụng để ban hành các văn bản bạ ô tô, xe máy)… mới, văn bản quy định chi tiết thi hành luật, Thứ tư, thủ tục xây dựng và ban hành pháp lệnh. Ví dụ, trường hợp xây dựng Nghị văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, quyết về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù thủ tục rút gọn của Thành phố Hồ Chí Minh năm 2017; việc Theo quy định của Luật năm 2015, xây dựng 04 nghị định quy định chi tiết Luật việc xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh theo Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa năm 2017. trình tự, thủ tục rút gọn không bắt buộc phải Việc lấy ý kiến không bắt buộc, hồ sơ trình theo một quy trình chặt chẽ, có sự tham gia đơn giản là những yếu tố tác động không của nhiều bên liên quan; việc soạn thảo luật nhỏ đến chất lượng của văn bản soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn mang tính khép khi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong kín trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo. xây dựng và ban hành văn bản quy phạm Quy trình khép kín không tạo ra sức ép để pháp luật. cơ quan chủ trì soạn thảo phải đầu tư nhiều Hai là, Luật năm 2015 không quy định thời gian, trí tuệ cho những dự án luật được rõ khi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn, cơ xây dựng theo trình tự, thủ tục rút gọn. Bên quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải thực hiện cạnh đó, Luật năm 2015 không quy định về các bước nào của quy trình thông thường, việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật được bỏ qua các bước nào…. dẫn đến sự được xây dựng và ban hành theo trình tự, không thống nhất trong việc áp dụng pháp thủ tục rút gọn. Quy định này làm triệt tiêu luật, ảnh hưởng tới chất lượng của văn bản. nguyên tắc bảo đảm tính công khai, minh Ba là, việc không áp dụng trình tự, thủ bạch trong xây dựng pháp luật. Ngoài ra, tục rút gọn trong giai đoạn lập đề nghị xây quy định có tính chất tùy nghi là: “cơ quan dựng văn bản khiến quy trình xây dựng, ban chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ hành văn bản trở nên cứng nhắc, không đúng quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự với mục đích của quy trình rút gọn, do vậy thảo văn bản. Trong trường hợp lấy ý kiến không xử lý được một cách kịp thời những thì thời hạn lấy ý kiến không quá 20 ngày” vấn đề cấp bách đang đặt ra. Quy trình hai làm giảm cơ hội tham gia của người dân và bước (lập đề nghị và soạn thảo) trở nên cứng doanh nghiệp vào quy trình lập pháp. Do đó, nhắc vì liệu rằng khi lập đề nghị không được yêu cầu về việc ban hành nhanh văn bản lại áp dụng quy trình rút gọn thì khi soạn thảo mâu thuẫn với việc bảo đảm chất lượng của có được áp dụng quy trình rút gọn không văn bản quy phạm pháp luật. đang là vấn đề mà thực tiễn đặt ra. Mặc dù Luật năm 2015 quy định cụ Bốn là, không bảo đảm nguyên tắc thể về các trường hợp được áp dụng trình tự, công khai, minh bạch trong xây dựng văn thủ tục rút gọn, thẩm quyền, quy trình xây bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp rút gọn. Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, nhưng trên không cần phải đăng tải dự thảo văn bản quy thực tế, việc áp dụng quy trình này còn một phạm pháp luật trên trang thông tin điện tử số hạn chế, bất cập sau: để lấy ý kiến. Số 20(396) T10/2019 25
BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Năm là, Luật năm 2015 cũng không - Quy định của dự án, dự thảo văn quy định cụ thể đối với các dự án, dự thảo bản quy phạm pháp luật không làm phát văn bản quy phạm pháp luật xây dựng, ban sinh lớn về nguồn nhân lực và tài chính hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì nội bảo đảm thực hiện; dung, thủ tục thẩm định, thẩm tra có gì khác so với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm - Cần được ban hành ngay trong pháp luật được xây dựng, ban hành theo thủ trường hợp đột xuất, cấp thiết nhằm đáp tục thông thường. ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước và Sáu là, việc kiểm soát trong xây dựng bảo đảm lợi ích chung; và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo - Cần được ban hành ngay để kịp trình tự, thủ tục rút gọn thiếu chặt chẽ, không có sự kiểm soát của cơ quan có thẩm quyền. thời nội luật hóa các cam kết quốc tế mà Bảy là, việc xây dựng và ban hành văn Việt Nam là thành viên. bản theo trình tự, thủ tục rút gọn chưa có sự Thứ hai, mở rộng phạm vi văn bản gắn kết với việc nội luật hóa điều ước quốc quy phạm pháp luật được xây dựng và ban tế để áp dụng ngay trong khi Luật Điều ước hành theo trình tự, thủ tục rút gọn đối với quốc tế năm 2015 lại quy định cụ thể về việc trường hợp ban hành văn bản quy phạm ký kết, gia nhập điều ước quốc tế theo trình tự rút gọn. pháp luật để bãi bỏ, ngưng hiệu lực toàn 2. Một số kiến nghị bộ hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp Để góp phần khắc phục các hạn chế, bất cập nêu trên đặt trong bối cảnh dự án luật trong một thời hạn nhất định. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thứ ba, quy định thẩm quyền của Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, 2015 đang được soạn thảo và dự kiến trình Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện Quốc hội khóa XIV cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, sau đây: Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành Thứ nhất, cần nghiên cứu để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chỉ đối với hệ tiêu chí nhằm xác định văn bản quy phạm trường hợp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nào thực sự cần được xây dựng, pháp luật để bãi bỏ, ngưng hiệu lực toàn ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Ví dụ bộ hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ như các tiêu chí sau đây: hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp - Những dự án, dự thảo văn bản quy luật trong một thời hạn nhất định. phạm pháp luật dự kiến xây dựng, ban hành không có nội dung phức tạp, tác động và ảnh Thứ tư, nghiên cứu quy trình, thủ tục hưởng không lớn đến sự phát triển kinh tế - rút gọn trong Luật Điều ước quốc tế để sửa xã hội của đất nước hoặc quyền, lợi ích của đổi, bổ sung Luật năm 2015 cho phù hợp. người dân, doanh nghiệp. Thứ năm, bổ sung quy định xây dựng - Nội dung sửa đổi, bổ sung chỉ mang và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tính kỹ thuật đối với nhiều quy định ở nhiều theo trình tự, thủ tục rút gọn theo hướng văn bản do cùng một cơ quan ban hành để bảo đảm phù hợp, thống nhất với văn bản bắt buộc như hồ sơ phải có báo cáo tổng quy phạm pháp luật mới được ban hành; kết hoặc đánh giá thực trạng, báo cáo đánh - Nội dung sửa đổi, bổ sung không ảnh giá tác động của chính sách; đăng tải để hưởng lớn đến quyền, lợi ích và nghĩa vụ lấy ý kiến nhân dân và đối tượng chịu sự của công dân; tác động của văn bản 26 Số 20(396) T10/2019