bài học thành công của singapore: phần 2

Chương bốn: Văn hóa và những định chế hỗ trợ<br /> sự tăng trưởng<br /> ĐỊNH CHẾ - NỀN TẢNG CHO SỰ THỊNH VƯỢNG CỦA SINGAPORE<br /> Nền tảng cho sự tăng trưởng hiệu quả đầy ấn tượng của Singapore là một hệ thống các<br /> định chế hoạch định chính sách được thực hiện nhắm đến sự tăng trưởng lành mạnh một<br /> cách thuận lợi. Bằng việc cho phép thực hiện các chính sách hoàn hảo, những định chế<br /> này đã là những nguyên nhân trực tiếp giúp cho kinh tế tăng trưởng như chúng ta đã đề<br /> cập ở chương I. Ngoài ra những định chế bền vững cũng đã tạo nên một bầu không khí<br /> thích hợp cho đầu tư, điều này trực tiếp đóng góp vào việc tích lũy các yếu tố, sự phát<br /> triển công nghệ và thu hoạch được những kết quả tốt.<br /> Những định chế hỗ trợ cho việc thực hiện chính sách<br /> Thường thì chính quyền đã hoạch định các chiến lược phát triển kinh tế hỗ trợ cho sự tăng<br /> trưởng, nhưng lại thất bại trong việc thực thi chúng. Nhiều quốc gia, giống như Singapore<br /> đã hoạch định chính sách nhắm đến mục đích củng cố tài chính, phân bố nguồn lực trên cơ<br /> sở thị trường hiệu quả. Xây dựng nguồn vốn nhân lực và phân bố năng động đến những<br /> lĩnh vực kinh tế khác có tiềm năng tăng trưởng cao. Cũng như các chính sách chặt chẽ có<br /> tính chất hỗ trợ lẫn nhau, chuyển hóa những chu trình bất lợi thành ra những chu trình<br /> thuận lợi. Tuy nhiên khác với Singapore, các chính sách này thường không được thực thi,<br /> chẳng bao lâu nó sẽ phản tác dụng sau khi ra đời, hoặc hiệu quả tốt đẹp của nó đã không<br /> thực hiện bởi những biện pháp mới đã gây phản ứng ngược lại. Việc thực hiện các chính<br /> sách vốn dĩ chặt chẽ và bền vững bị thất bại là vì thiếu sự hậu thuẫn của những định chế<br /> tăng trưởng. Thành tích xuất sắc về mặt kinh tế của Singapore vượt lên trên rất nhiều quốc<br /> gia đã phản ảnh tình hình hoạch định kế hoạch một cách xuất sắc và nhất là thi hành nó.<br /> Những định chế không hoàn chỉnh sẽ gây trì hoãn tăng trưởng kinh tế ở nhiều quốc gia<br /> như việc ngăn cản các đường lối kinh tế vĩ mô lành mạnh và các chính sách cơ cấu được<br /> thực thi. Một đội ngũ công chức hành chính hoạt động kém hiệu quả, bao gồm ở mọi cấp<br /> chính quyền địa phương, thường đem lại hậu quả là không thi hành các chính sách cần<br /> thiết cho sự tăng trưởng cao, ví dụ như các chính sách củng cố tài chính. Không có một<br /> nhà cầm quyền hiệu quả và trung thực, quốc gia nào cũng sẽ thất bại trong việc phát triển<br /> hệ thống chăm sóc sức khỏe, tổ chức giáo dục và thị trường lao động hiệu quả để có thể<br /> tạo ra lực lượng lao động năng suất cao có sức cạnh tranh, hoặc củng cố hệ thống ngân<br /> hàng vững mạnh và thị trường vốn để đóng góp cho việc tăng trưởng kinh tế. Thông<br /> thường việc không thực thi các chính sách hỗ trợ tăng trưởng này được người ta gán ghép<br /> cho việc thiếu “ý chí chính trị”. Cho dù có ý định xây dựng một chính sách tốt thế nào đi<br /> nữa, việc kéo dài tỷ lệ lạm phát cao, những xí nghiệp quốc doanh làm ăn thua lỗ, tình<br /> trạng hành chính cồng kềnh chậm chạp, tất cả đã làm cho việc thành lập các công ty mới<br /> trở nên tốn kém và mất thời gian, hay thị trường lao động kém linh hoạt, cũng được xem<br /> là những chứng cớ cho thấy các cấp chính quyền không “làm chủ “những chính sách hỗ<br /> trợ tăng trưởng của mình.<br /> Tuy vậy nguyên nhân của việc thực thi một cách yếu kém thường là sự vận hành trục trặc<br /> <br /> thỏa ước xã hội về những gì mà người ta gọi là sự phân phối công bình giữa cái được và<br /> cái mất từ sự tiến bộ kinh tế. Sự đồng thuận bề ngoài nhằm ủng hộ cho những nguyên lý<br /> mơ hồ thường che đậy sự bất hòa tiềm ẩn trong xã hội về sự phân phối giữa chi phí và lợi<br /> ích của việc tăng trưởng kinh tế mà người ta đã nhìn nhận. Những chính sách sẽ mãi mãi<br /> không được thực hiện bởi vì công lao khó nhọc mà người ta bỏ ra thuyết phục quần chúng,<br /> giới truyền thông và các thành phần ưu tú trong xã hội đã không đưa lại kết quả nào. Tại<br /> sao những chính sách tốt đẹp được thực thi ở Singapore lại thất bại ở những nơi khác?<br /> Douglas North, người đoạt giải Nobel về khoa học kinh tế năm 1993, định nghĩa định chế<br /> là “luật chơi” đề ra những sự khích lệ cũng như uốn nắn hành vi của một tổ chức và cá<br /> nhân trong xã hội.[105] Những định chế có thể là những luật lệ chính thức, ví dụ như hiến<br /> pháp, luật pháp, nội quy và những quy trình nội bộ trong một quốc gia. Hay nó có thể là<br /> những giá trị, những quy tắc sống không chính thức, ví dụ như những quy tắc đã đưa<br /> người ta đến những hành vi quan liêu. Định chế là do con người tạo ra và bắt nguồn trong<br /> lịch sử. Nó định ra sự khích lệ làm cho xã hội được tổ chức và vận hành một cách trật tự,<br /> cả việc ký các thỏa ước. Những định chế tốt đẹp vững mạnh thường làm cho cộng đồng<br /> hiểu rằng cần thiết cho phép các chính sách hợp lý được thực thi nhằm hỗ trợ cho sự tăng<br /> trưởng kinh tế lâu dài. Những định chế chính là cơ chế vận hành của chính quyền.<br /> Những định chế hữu hiệu đóng góp tích cực trực tiếp vào tăng trưởng kinh tế.<br /> Như đã định nghĩa, những định chế cũng đóng góp trực tiếp vào sự tích lũy những yếu tố<br /> và thúc đẩy gia tăng năng suất. Sự tôn trọng quyền sở hữu, chế độ tư pháp công minh và<br /> sự tuân thủ những điều luật, tất cả góp phần thuận lợi cho việc đầu tư. Những định chế hỗ<br /> trợ sự tăng trưởng lâu dài, ví dụ như quyền hưởng những thành quả do lao động và vốn<br /> liếng của mình bỏ ra và định chế sẽ bảo vệ họ khỏi nỗi lo sợ bị tước đoạt bởi nhà nước hay<br /> những người khác. Nếu không có những định chế này, nỗi lo sợ bị mất đi những thành quả<br /> của chính mình sẽ khiến người ta nản lòng khi đầu tư vốn liếng, con người cũng như đóng<br /> góp công sức.<br /> Những định chế hỗ trợ sự tăng trưởng cũng cho phép các cá nhân và doanh nghiệp tận<br /> dụng những tiềm năng do sự tiến bộ kỹ thuật hay sự tự do hóa thương mại quốc tế đem lại.<br /> [106] Những định chế tốt đẹp như thị trường lao động linh hoạt, các luật lệ tham dự và rút<br /> lui của doanh nghiệp và quyền được tăng tài sản và tri thức cũng như cho phép cá nhân và<br /> doanh nghiệp tận dụng những cơ hội thị trường. Không có những định chế vững mạnh,<br /> việc tái cơ cấu nhanh chóng của nền kinh tế chuyển sang các hoạt động có giá trị gia tăng<br /> cao và việc cải thiện năng suất sẽ trở nên chậm chạp.<br /> Nói tóm lại, nhiều quốc gia phát triển chậm vì đã thiếu những định chế cho phép thực thi<br /> những chính sách kinh tế vĩ mô và cơ cấu một cách bền bỉ vì chính những chính sách này<br /> đã dẫn đến việc tích lũy cao của nguồn vốn cũng như nguồn nhân lực, cùng với sự tham<br /> gia thị trường lao động, sự tiến bộ kỹ thuật và việc gia tăng năng suất. Những chính sách<br /> kinh tế hoàn hảo và định chế thì gắn bó với nhau. Chúng cùng tạo nên những nguyên nhân<br /> trực tiếp cho sự tăng trưởng kinh tế.<br /> Công trình thực nghiệm của Daran Acemoglu và những cộng sự của mình đã nêu lên sự<br /> khác biệt trong “định chế” giải thích 3⁄4 những biến đổi mức thu nhập theo đầu người mà<br /> người ta phát hiện gần đây ở những quốc gia khác nhau.[107] Các quốc gia tiến bộ về kinh<br /> tế có khuynh hướng sở hữu những định chế “tốt” trong khi những quốc gia thu nhập thấp<br /> <br /> thì được mô tả do những định chế “tồi tệ”. Trong bản nghiên cứu này, chất lượng những<br /> định chế của một quốc gia được đánh giá thông qua những chỉ số định lượng về tinh thần<br /> tôn trọng pháp luật của một quốc gia và sự liêm chính của tổ chức hành chính công quyền.<br /> Mối quan hệ nhân quả tuy vậy không chỉ một chiều mà sự phản hồi đã diễn ra từ mức thu<br /> nhập cao cho đến định chế. Tuy vậy ngành kinh tế lượng học dựa theo những biến số công<br /> cụ này giúp cho ta thấy tầm quan trọng của định chế như một yếu tố then chốt trong việc<br /> tăng trưởng kinh tế. Sự khác biệt lớn lao trong kết quả tăng trưởng kinh tế giữa hai miền<br /> Nam và Bắc Hàn từ năm 1953 đã vạch rõ vai trò của chính sách kinh tế đã được những<br /> định chế khác nhau của nhà cầm quyền thiết lập ra sao.[108]<br /> Những định chế mạnh mẽ – nền tảng cho sự tăng trưởng của Singapore.<br /> Singapore đã tạo ra những định chế bền vững có thể làm cho bầu không khí đầu tư ở đây<br /> trở thành bầu không khí kinh doanh thân thiện nhất châu Á. Điều này bao gồm (i) một chế<br /> độ hành chính hiệu suất cao; (ii) tinh thần thượng tôn pháp luật và sự bảo vệ quyền sở<br /> hữu; (iii) sự liêm chính cao độ của công chúng và (iv) một xã hội hài hòa dẫn đến sự bình<br /> ổn chính trị.<br /> Chính quyền và bộ máy hành chính đầy năng lực<br /> Như đã ghi nhận trong tờ báo The Economist, Singapore đã nổi tiếng như một thương hiệu<br /> quản lý hành chính cao cấp.[109] Việc xử lý hiệu quả đại dịch SARS bùng nổ năm 2003 là<br /> một ví dụ điển hình. Bộ máy hành chính của họ tỏ ra hết sức hiệu quả.[110] Những<br /> nguyên tắc của đội ngũ lãnh đạo ưu tú đã chi phối việc tuyển dụng và đề bạt. Dịch vụ hành<br /> chính luôn luôn có một vị trí cao. Lương bổng có thể cạnh tranh được với thành phần kinh<br /> tế tư nhân và người ta đã tránh việc o ép tiền công trên những bậc thang lương mà thường<br /> thấy điển hình như ở những nơi khác. Chế độ lương hấp dẫn này đã không làm nặng gánh<br /> ngân sách của nhà nước vì họ không bao giờ tuyển thừa người và dịch vụ hành chính luôn<br /> luôn được giữ ở mức độ vừa phải. Singapore đã có nhiều định chế hiệu quả và đủ thẩm<br /> quyền. Cùng với thời gian, những lớp công chức trẻ sau này cũng sẽ thấm nhuần tinh thần<br /> triết lý thực dụng của một nhà nước quản lý đầy hiệu quả.<br /> Ủy ban Phát triển Kinh tế (Economic Development Board), cơ quan hàng đầu vạch ra kế<br /> hoạch và thực thi những chiến lược phát triển của nhà nước, đã tạo dựng được tiếng tăm<br /> về những hoạt động xuất sắc kể từ khi ra đời vào năm 1961. Nhân viên của họ đóng vai trò<br /> then chốt trong việc thu hút, rồi thương thảo mọi điều kiện và phối hợp trong vai trò cơ<br /> quan – một cửa, với các công ty đa quốc gia (MNC), làm cho Singapore trở thành một bệ<br /> phóng xuất khẩu ra thế giới. Lý Quang Diệu đã nhớ lại, ngay cả những thành công nhỏ<br /> nhất trong những năm tháng đầu đời cũng đòi hỏi sự bền bỉ tuyệt vời từ những nhân viên<br /> EDB, dù lúc đó triển vọng của Singapore còn rất mờ mịt. Tuy vậy những nhân viên này<br /> luôn hăng hái phụng sự cho một chế độ cộng hòa non trẻ, háo hức học hỏi và được lựa<br /> chọn trong số những người ưu tú nhất.[111] Rồi những nỗ lực của họ đã được tưởng<br /> thưởng khi công ty Texas Instruments thiết lập cơ sở năm 1968, theo sau là công ty<br /> National Semiconductor, Hewlett Packard, General Electric, và nhiều công ty khác nữa.<br /> Sức mạnh và tính chuyên nghiệp của EDB là một mắt xích định chế quan trọng hỗ trợ cho<br /> những chính sách kinh tế hướng về việc thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài đến<br /> Singapore.[112] Chính vì suy nghĩ này mà công ty Seagate đã chọn Singapore thay vì<br /> Hồng Kông và Nam Hàn vào năm 1982.<br /> <br /> Ủy ban Giám sát Tiền tệ (MAS) đã giúp thúc đẩy mạnh hệ thống ngân hàng và thị trường<br /> vốn. Tiếp theo sau việc cho phép Ngân hàng Mỹ (Bank Of America) được thuê văn phòng<br /> vào năm 1998, Singapore đã phát triển vững mạnh thành một trung tâm ngân hàng quốc<br /> tế, dịch vụ tài chính này đã đóng góp 12% (GDP) vào cuối thập niên 1990. Tuy vậy trong<br /> nhiều năm, Singapore đã phải tham dự vào cuộc chiến nghiệt ngã trên thị trường quốc tế<br /> để xây dựng niềm tin vào sự minh bạch của hệ thống tài chính và khả năng để nó không<br /> rơi vào sự thất bại có tính chất hệ thống. Là một cơ quan giám sát, (MAS) đã chấp nhận<br /> đường lối cẩn trọng trong việc quy định lĩnh vực tài chính này, nhấn mạnh đến tình trạng<br /> thích ứng về vốn cao cho các ngân hàng và điều hành những định chế tài chính một cách<br /> cẩn trọng đối với những tài sản không phát huy hiệu quả và phải tuân thủ những nội quy<br /> khác nữa. Những ông chủ ngân hàng cũng phàn nàn rằng sự hướng dẫn từ trên xuống dưới<br /> đôi khi bóp nghẹt những cải cách trong khu vực kinh tế tư nhân, nhưng những nhà đầu tư<br /> lại có được những niềm tin vào sự giám sát mạnh mẽ đối với lĩnh vực này. Chính sự giám<br /> sát từ trước như vậy đã giúp chúng ta giải thích tại sao Singapore đã chịu đựng được<br /> khủng hoảng tài chính châu Á 1997 và 1998 tốt hơn bất kỳ quốc gia láng giềng nào với<br /> mức độ thiệt hại tối thiểu trong lĩnh vực tài chính.[113]<br /> Ít có ai đóng thuế một cách hài lòng ở những nơi khác, và người ta có thể nói điều tương<br /> tự như thế ở Singapore. Tuy nhiên việc tuân thủ luật thuế ở đây rất cao, cũng giống như<br /> người ta đã tuân thủ những luật lệ nói chung. Những đặc điểm khác có thể giúp chúng ta<br /> giải thích điều này: Nhà cầm quyền đã chứng minh việc phân bổ một cách có trách nhiệm<br /> những đồng tiền mà người dân đóng thuế và luôn luôn tuân thủ những luật lệ chặt chẽ<br /> trong lĩnh vực chi tiêu, mức thuế lợi tức thì thấp; và cơ quan thuế cũng như công tác hải<br /> quan rất chuyên nghiệp. Cả hai định chế này đã giúp cho chính sách tài chính thương mại<br /> mở cửa của Singapore thành công vượt mức. Không thể nói rằng những hệ thống như thế<br /> này đã luôn luôn vận hành suôn sẻ. Thoạt đầu cũng có những vấn đề xảy ra. Vào năm<br /> 1991, cục thuế đã đối đầu với một sự ùn tắc khổng lồ những bản đánh giá thuế lợi tức tồn<br /> đọng trong nhiều năm.<br /> Tinh thần nhân viên cực kỳ sa sút vì mãi đến lúc đó thì cục thuế vẫn chưa tính toán lại<br /> được tất cả số thuế phải hoàn và vấn đề càng thêm trầm trọng là số lượng thuế phải hoàn<br /> lại này đã gia tăng nhanh chóng cùng với nền kinh tế, nhưng luật hành chính thì lại không<br /> cho phép họ gia tăng số nhân viên hiện có.[114] Để giải quyết tình hình này, vào năm<br /> 1992 Sở lợi tức đã được chuyển thành một công ty nhà nước hoặc là Sở Lợi tức Nội địa<br /> Singapore, viết tắt là (Internal Revenue Authority of Singapore – IRAS). Chính quyền đã<br /> trả IRAS một khoản phí cho dịch vụ của họ tùy theo kết quả công việc. Quy trình làm việc<br /> đã được tổ chức lại với việc áp dụng bản tự đánh giá mức thuế phải trả của người dân.<br /> Đồng thời những cải tiến then chốt trong lĩnh vực kỹ thuật và tự động hóa cũng đã được<br /> thực hiện. Tất cả những nỗ lực này đã giúp nâng cao tinh thần nhân viên. Thời điểm để<br /> tiến hành cải cách thuế thì hết sức lí thú. Nó cho ta thấy việc cải thiện những định chế diễn<br /> ra liên tục, và được hỗ trợ bởi sự tăng trưởng kinh tế mà sự hoàn thiện định chế này trên<br /> mọi lĩnh vực không hẳn là một yếu tố tiên quyết để tăng trưởng cất cánh.<br /> Ezra Vogel khẳng định rằng, “Điều kỳ lạ ở Singapore không phải là sự nổi bật của cá nhân<br /> những nhà quản lý hành chính ưu tú mà là sự kiện những nhà quản lý ưu tú này có khuynh<br /> hướng vươn lên trong thực tế bao gồm tất cả những nhà lãnh đạo chính trị.[115] Thật vậy,<br /> Diane Mauzy và RS Milne đã đưa ra giải thích hết sức hấp dẫn về tiến trình lựa chọn khắc<br /> nghiệt với những tiêu chuẩn về tài năng và nhân cách do đảng (PAP) chấp thuận để chọn<br /> <br /> những ứng viên vào Quốc hội, và sau cùng là những chức vụ bộ trưởng, bằng cách chỉ dựa<br /> theo tài năng mà thôi.[116] Đảng (PAP) đã đặc biệt chú ý đến năng lực con người khi đem<br /> lại những kết quả để họ sẵn sàng đề bạt hay cho xuống cấp tùy theo kết quả. Những nhà<br /> lãnh đạo cao nhất trong chính quyền và trong công việc hành chính làm việc chặt chẽ với<br /> nhau và cùng ở Ban Giám đốc của các công ty nhà nước hay ủy ban pháp định do nhà<br /> nước đặt ra, và luôn luôn có cùng phương thức hành động tổng hợp và theo tôn ti. Việc ở<br /> trong Ban Giám đốc hai nơi trong các công ty của nhà nước là hết sức tế nhị nhưng hữu<br /> hiệu mạnh mẽ, qua đó nhà nước đã thực hiện việc điều phối chính sách vĩ mô một cách dễ<br /> dàng.[117] Mặc dù cách làm này đã bị phê bình, theo quan điểm của PAP, sự khan hiếm<br /> tài năng hàng đầu đã khiến cho việc người ta phải đảm đương rất nhiều chức trách và hợp<br /> nhất là một điều không thể tránh khỏi. Trong nhiều năm, chủ tịch của MAS đồng thời là<br /> bộ trưởng bộ tài chính cho phép việc phối hợp hết sức hữu hiệu. Nhưng những tình hình<br /> này cũng đặt ra sự xung đột tiềm tàng về lợi ích, mà ở những quốc gia khác người ta dễ<br /> nhìn thấy dễ đổ lỗi cho đây là một công thức tạo nên lạm phát phi mã. Tuy nhiên ở<br /> Singapore thì con cáo vẫn chứng minh tính xuất sắc của nó và chuồng gà thì vẫn được bảo<br /> vệ chu đáo.<br /> Định chế thị trường lao động<br /> Ý niệm về một nhà nước hành xử như một người trung gian giữa giới lao động và tư bản<br /> là một phương pháp điều hòa cho cuộc đấu tranh công nghiệp hết sức phổ biến ở châu Âu.<br /> Chế độ ba bên đã ra hiệu triệu trong bản hiến pháp của Tổ chức Lao động Quốc tế<br /> (International Labor Organization – ILO) năm 1919 như một phương tiện hòa giải giữa<br /> mệnh lệnh của công bình xã hội với tính cạnh tranh thương nghiệp và sự phát triển kinh tế.<br /> Singapore đã định chế hóa các cuộc tham vấn về tiền lương như việc lập ra Ủy ban Lương<br /> bổng Quốc gia (National Wages Council – NWC) vào năm 1972. NWC đã được thành lập<br /> để đưa ra một khuôn khổ pháp lý cho những cuộc thảo luận trong vòng trật tự về lương<br /> bổng và nhằm ngăn cản những cuộc tranh cãi về lương bổng, không làm phát sinh và khơi<br /> lên tình trạng bùng nổ thị trường lao động eo hẹp. Hội đồng, gồm đại diện của chính<br /> quyền, giới chủ và công đoàn và do một chủ tịch trung lập đứng đầu, sẽ đưa ra quyết định<br /> dựa theo sự đồng thuận.[118] Mỗi năm NWC sẽ xem xét lại tiền công và xu hướng kinh tế<br /> trước khi tham vấn cho nhà nước về đường lối điều chỉnh lương bổng trong những lĩnh<br /> vực kinh tế khác nhau. Những đường lối này thoạt đầu được thể hiện như một con số đơn<br /> thuần nhưng dần dần mang tính định lượng hơn từ năm 1987, phù hợp với xu hướng<br /> chuyển đến một hệ thống “tiền công – linh hoạt” theo xu hướng thị trường. Những đề nghị<br /> về lương bổng có tính chất định lượng thì không bao giờ ràng buộc nhưng thành phần kinh<br /> tế nhà nước thường tuân thủ chặt chẽ. Với tư cách là một hội đồng tham vấn chính thức,<br /> NWC đã khẳng định cam kết chia sẻ sự tăng trưởng, đây là một lợi ích chính trị quan<br /> trọng. Nó cũng cung cấp cho nhà nước một kênh thông tin để nắm bắt từ các doanh nghiệp<br /> về thực tế thị trường và mức độ cạnh tranh quốc tế. Sự hợp tác giữa công nhân và giới chủ<br /> có nghĩa là các vụ đình công trở nên hiếm hoi, tạo một môi trường thuận lợi cho kinh<br /> doanh đưa đến sự tăng cường đầu tư và gia tăng năng suất.<br /> Luật lệ và việc bảo vệ quyền tư hữu<br /> Luật lệ là phúc lợi công cộng quan trọng mà nhà nước đem lại cho toàn dân. Liệu rằng<br /> những thỏa ước có thể được thực thi một cách ít tốn kém? Liệu rằng tài sản và sự an toàn<br /> của từng cá nhân được bảo vệ không bị xâm hại bởi những kẻ có quyền lực hơn? Theo<br /> <br />