Báo cáo nghiên cứu, đánh giá : Thực trạng về quản lý khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam

Chia sẻ: Phan Ngoc Giau | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:22

Thêm vào BST

Báo xấu

1.938
lượt xem 282
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trong hơn nửa thế kỷ qua nhu cầu về tài nguyên khoáng sản (TNKS) trên thị trường Thế giới tăng trưởng lớn dẫn đến tình trạng khai thác và cạn kiệt TNKS và để lại nhiều hậu quả về xã hội và môi trường ở vùng khai thác khoáng sản của nhiều nước trên Thế giới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo nghiên cứu, đánh giá : Thực trạng về quản lý khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam

------ Báo cáo nghiên cứu, đánh giá Thực trạng về quản lý khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam
TỔNG HỘI ĐỊA CHẤT LIÊN HIỆP CÁC HỘI KHOA HỌC VIỆN TƯ VẤN PHÁT VIỆT NAM VÀ KỸ THUẬT VIỆT NAM TRIỂN BÁO CÁO NGHIÊN CỨU, ĐÁNH GIÁ “Thực trạng về quản lý khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam” I. ĐẶT VẤN ĐỀ Trong hơn nửa thế kỷ qua nhu cầu về tài nguyên khoáng sản (TNKS) trên thị trường Thế giới tăng trưởng lớn dẫn đến tình trạng khai thác và cạn kiệt TNKS và để lại nhiều hậu quả về xã hội và môi trường ở vùng khai thác khoáng sản của nhiều nước trên Thế giới. Trước tình hình đó, nhiều quốc gia trên thế giới và ngay cả các Tập đoàn khai khoáng đã có những điều chỉnh chính sách và hoạt động nhằm quản lý, khai thác sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên này đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng trong tương lai. Từ trước đến nay, Việt Nam vẫn được đánh giá là Quốc gia có tiềm năng về khoáng sản với trên 5000 điểm mỏ của hơn 60 loại khoáng sản khác nhau. Để đảm bảo đóng góp tích cực của ngành khoáng sản cho phát triển đất nước Bộ chính trị đã có nghị quyết số 13/1996 về ngành khoáng sản. Quốc hội khóa IX cũng đã thông qua Luật khoáng sản (LKS), có hiệu lực từ ngày 1/9/1996 (sửa đổi, bổ sung một số điều tại văn bản luật số 46/2005/QH11); Sau gần 15 năm thực hiện LKS, ngành khai khoáng ở Việt Nam có nhiều sự biến động cả về quy mô, công nghệ khai thác, cũng như công tác tổ chức quản lý. Bên cạnh những đóng góp tích cực, ngành khai thác khoáng sản cũng đã bộc lộ nhiều điểm hạn chế, tiêu cực, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động khoáng sản trên phạm vi cả nước. Nhiều quy định của LKS và phương thức tổ chức thực hiện không còn phù hợp, một số vấn đề phát sinh trong hoạt động khoáng sản chưa được điều chỉnh theo chủ trương mới của Đảng và Nhà nước; chưa tương thích với một số Luật liên quan khác đã được điều chỉnh hoặc ban hành mới như Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đầu tư, Luật doanh nghiệp, Luật Đất đai… và chưa phù hợp với các cam kết quốc tế mà Việt Nam tham gia. Thực hiện chức năng tư vấn phản biện theo Quyết định 22/2001/QĐ-TTg, Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) phối hợp với Viện Tư vấn phát triển (CODE) và Tổng hội địa chất Việt Nam đã triển khai chương trình nghiên cứu thực tiễn và hội thảo với chủ đề “Tài nguyên khoáng sản và phát triển bền vững ở Việt Nam”. Hy vọng kết quả nghiên cứu này sẽ góp thêm những luận cứ khoa học, phân tích thực tiễn về ngành khai thác khoáng sản cho các cơ quan quản lý Nhà nước và Quốc hội, đặc biệt trong bối cảnh Luật khoáng sản sửa đổi, bổ sung. 1
II. PHƯƠNG PHÁP TRIỂN KHAI 1. Các phương pháp sử dụng Để có được kết quả đánh giá này, các cơ quan tổ chức đã triển khai thực hiện các phương pháp sau đây (1). Tập hợp và phân tích số liệu, tài liệu thứ cấp: Thu thập số liệu thống kê, các nghiên cứu, phân tích đánh giá liên quan đến hoạt động khoáng sản ở Việt Nam thời gian qua. Nghiên cứu tham khảo chính sách và kinh nghiệm về khai thác khoáng sản một số nước và sáng kiến về khai thác khoáng sản bền vững trên thế giới… (2). Nghiên cứu thực địa: -Điều tra nghiên cứu thực trạng khai thác sa khoáng Titan ở một số tỉnh ven biển miền Trung như Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Bình định, Bình Thuận; - Điều tra nghiên cứu thực trạng quản lý và khai thác than ở Quảng Ninh; - Điều tra nghiên cứu chương trình bô xít Tây Nguyên và nghiên cứu điểm tại các dự án thí điểm bô xít ở Tân Rai (Lâm Đồng) và Nhân cơ (Đăk Nông); - Phối hợp với Liên hiệp hội KH&KT địa phương nghiên cứu thực trạng khai thác khoáng sản tại Yên Bái, Hoà Bình và một mỏ khai thác khoáng sản ở vùng Tây Bắc. (3). Giao cho Hội khoa học và công nghệ mỏ thực hiện đề tài tư vấn, phản biện cho Luật khoáng sản sửa đổi, bổ sung. (4). Toạ đàm, hội thảo khoa học: Toạ đàm về kinh tế hoá tài nguyên (5/5/2010) với Viện chiến lược tài nguyên và môi trường và Hội thảo “Tài nguyên khoáng sản và phát triển bền vững” ngày 14/5/2010 tại Hà Nội. 2. Hạn chế trong nghiên cứu phân tích đánh giá Trong quá trình nghiên cứu chưa tiếp cận được các số liệu đầu vào ở mức độ sâu và chi tiết liên quan đến sản lượng khai thác thực tế, phân chia lợi ích của các bên liên quan… III. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU, ĐÁNH GIÁ Kết quả nghiên cứu và ý kiến đóng góp của các nhà khoa học được đúc kết và tổng hợp như sau: 1. Tiềm năng tài nguyên khoáng sản Việt Nam Kết quả điều tra thăm dò địa chất khoáng sản từ trước đến nay đã phát hiện ở Việt Nam có trên 5000 mỏ và điểm khoáng sản với hơn 60 loại khoáng sản khác nhau. Kết 2
quả nghiên cứu, điều tra ban đầu có thể đưa đến những nhận định chủ yếu như sau: - Đặc điểm chung của TNKS Việt Nam phần lớn là tụ khoáng có quy mô vừa và nhỏ, phân bố rải rác; các loại khoáng sản có quy mô công nghiệp không nhiều. Phần lớn các mỏ đều nằm ở vùng sâu vùng xa không thuận lợi về giao thông, cơ sở hạ tầng kỹ thuật yếu kém, nên khả năng khai thác gặp nhiều khó khăn, hiệu quả kinh tế không cao; - Có thể chia ra khoáng sản nước ta thành 3 nhóm như sau: (i) Nhóm khoáng sản năng lượng (dầu, khí, than..): Việt Nam có tiềm năng trung bình, nhưng do đặc điểm đã khai thác trong nhiều năm qua nên có nguy cơ bị cạn kiệt trong thời gian tới. Theo tính toán trữ lượng dầu khí đã được thăm dò cho đến nay của Việt Nam chỉ đảm bảo khai thác trong vòng 30 năm nữa. Do vậy cần tăng cường tìm kiếm thăm dò để tăng trữ lượng phục vụ lâu dài. Tiềm năng than được dự báo rất lớn (bể than Đông Bắc, bể than đồng bằng sông Hồng) nhưng trữ lượng đã được thăm dò đến nay là rất nhỏ. Các số liệu về trữ lượng/tài nguyên than theo các báo cáo trước đây chưa chính xác nhưng khi công bố tạo ra ảo giác là Việt Nam có rất nhiều than. Theo số liệu của Tổ chức năng lượng quốc tế, trong tổng số khoảng 929 tỷ tấn trữ lượng than tin cậy của thế giới tính đến tháng 1/2006, Việt Nam chỉ được gộp trong số các nước còn lại của châu Á không nằm trong khối OECD với tổng trữ lượng chung chỉ có 9,7 tỷ tấn; (ii) Nhóm khoáng sản không kim loại và vật liệu xây dựng: có nhiều và có thể đáp ứng và phần lớn chỉ để phục vụ cho xây dựng và phát triển đất nước; (iii) Nhóm các loại khoáng sản kim loại quý hiếm: mà thế giới đang rất cần như vàng, bạc, đồng, chì, kẽm, thiếc… nhu cầu thế giới cần rất nhiều nhưng trữ lượng của Việt Nam lại ít và chỉ khai thác mấy chục năm nữa sẽ cạn kiệt. Việt Nam chưa phát hiện được kim cương; các loại đá quý như ruby, saphia, peridot tuy có nhưng chưa rõ trữ lượng. - Một số loại khoáng sản có trữ lượng đáng kể như bô xít, đất hiếm, ilmenit… nhưng chủ yếu vẫn đang ở dạng tiềm năng dự báo. Ngoài ra, Thế giới cũng có rất nhiều các loại khoáng sản này và nhu cầu tiêu dùng trên Thế giới đối với các loại khoáng sản này là không cao và hiện tại gần như bão hòa, chẳng hạn: Tài nguyên bô xít được đánh giá khá dồi dào nhưng chất lượng thấp và có nhiều thách thức, bất lợi lớn khi khai thác tài nguyên này như vốn đầu tư cao, nguồn nước và đặc biệt là vấn đề môi trường. Về đất hiếm, với tình hình tài nguyên và cung cầu đất hiếm ở trên thế giới và trong nước, không nên đánh giá quá cao và hy vọng quá nhiều vào nguồn quặng đất hiếm của Việt Nam đóng góp lớn cho phát triển kinh tế của đất nước. Về quặng titan, theo thông báo của Bộ TN&MT năm 2009, TNKS Titan trong cồn cát đỏ ở tỉnh Bình Thuận dự báo khoảng 130 triệu tấn, báo cáo gần đây 3
khoảng 500 - 600 triệu tấn và có thể còn lớn hơn. Nhưng hiện chưa có đủ tài liệu địa chất để khắc họa chính xác bề mặt địa hình lót đáy của trầm tích cát đỏ Holocene chứa quặng Titan, do vậy chiều dày của lớp quặng còn là vấn đề nghi ngờ. Như vậy con số 600 triệu tấn Titan trong cát đỏ Phan Thiết là thực hay ảo còn là vấn đề chưa rõ ràng! Đánh giá chung: Tài nguyên khoáng sản của Việt Nam đa dạng về chủng loại nhưng tiềm năng hạn chế. Các loại khoáng sản có giá trị, được thị trường thế giới ưa chuộng thì Việt Nam không có nhiều (như vàng, bạc…) hoặc đã khai thác gần như cạn kiệt (như dầu mỏ, than). Những loại khoáng sản chúng ta có nhiều (như bauxite, ilminite, đất hiếm…) một mặt chưa được đánh giá một cách đầy đủ, mặt khác các loại khoáng sản này trên thế giới cũng có nhiều, nhu cầu tiêu thụ lại không cao, còn có thể sử dụng hàng trăm năm tới. Khoáng sản là loại tài nguyên không tái tạo và có số lượng hạn chế, vì vậy việc đánh giá, nhận định đúng tiềm năng, trữ lượng là vấn đề hết sức quan trọng làm cơ sở định hướng chiến lược quản lý bảo vệ khai thác để sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả phục vụ cho phát triển bền vững kinh tế, an ninh quốc phòng của đất nước cả trước mắt và lâu dài 2. Thực trạng quản lý và sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam 2.1. Công tác điều tra thăm dò Từ sau năm 1975, công tác khảo sát địa chất và tìm kiếm thăm dò các điểm mỏ, khoáng sản mới được triển khai trên quy mô toàn lãnh thổ Việt Nam. Đến nay đã lập bản đồ địa chất khoáng sản tỷ lệ 1/500.000 và 1/200.000 phủ toàn bộ diện tích lãnh thổ và gần 70% được đo vẽ lập bản đồ địa chất tỷ lệ 1/50.000. Công tác điều tra cơ bản đã phát hiện thêm nhiều vùng, điểm mỏ có triển vọng. Tuy nhiên công tác điều tra thăm dò chưa đi trước một bước theo yêu cầu kinh tế xã hội. Công tác điều tra, đánh giá khoáng sản chủ yếu ở phần trên mặt hoặc đến độ sâu 50 – 100m, một số khoáng sản chưa được đánh giá tiềm năng, nhiều loại khoáng sản mới được điều tra ở mức độ sơ bộ. Kết quả điều tra thăm dò một số trường hợp độ tin cậy còn thấp, cơ sở dữ liệu chưa được cập nhật và hệ thống hoá… 2.2. Công tác lập quy hoạch, chiến lược Phần lớn các quy hoạch, chiến lước về khoáng sản mới chỉ được xây dựng, phê duyệt từ 2006 – 2008. Đến tháng 9/2009 mới chỉ có ba Chiến lược, 13 Quy hoạch khoáng sản (theo loại khoáng sản hoặc nhóm khoáng sản và đã đề cập đến 39 loại khoáng sản khác nhau) được lập và được phê duyệt và có 47/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã hoàn thành quy hoạch khoáng sản tại địa phương. Việc khoanh định các vùng hạn chế, vùng cấm hoạt động khoáng sản, vùng dự trữ khoáng sản lại 4
chưa được các địa phương chú trọng. Việc lập quy hoạch triển khai chậm, thiếu các cơ sở dữ liệu vững chắc về trữ lượng, thị trường và không phù hợp với như cầu thực tế nên nhiều quy hoạch mới ban hành nhưng đã bất cập ngay với thực tế, phải điều chỉnh bổ sung như than, bô xít… 2.3. Công tác cấp phép hoạt động khoáng sản Việc chuyển đổi cơ chế kinh tế từ bao cấp sang thị trường đã làm xuất hiện nhiều thành phần kinh tế tham gia hoạt động khoáng sản như các doanh nghiệp nhà nước, hợp tác xã, công ty TNHH, công ty cổ phần, công ty liên doanh có vốn nước ngoài…, đặc biệt là tình trạng khai thác trái phép “khai thác thổ phỉ” diễn ra ở nhiều nơi, nhất là đối với các mỏ đá quý, khai thác vàng, ilmenit ở Miền trung, khai thác than ở Quảng Ninh, khai thác cát, sỏi… Số lượng các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản tăng lên khá nhanh, tăng trung bình 21,7%/năm. Sự gia tăng lực lượng tham gia hoạt động khoáng sản đồng nghĩa với sự gia tăng nhanh chóng về số lượng giấy phép được cấp hoạt động khoáng sản, đặc biệt ở các địa phương. Trong vòng 12 năm từ 1996 đến năm 2008, Bộ Công nghiệp và Bộ TN&MT cấp 928 giấy phép hoạt động khoáng sản. Trong khi đó chỉ trong vòng 3 năm, từ tháng 10/2005 đến tháng 8/2008, UBND các tỉnh, thành phố đã cấp 3.495 giấy phép khai thác. Tình trạng cấp phép hoạt động không theo quy hoạch, cấp phép tràn lan chia nhỏ để cấp vẫn diễn ra ở nhiều nơi, có trường hợp cấp phép cho cả các tổ chức cá nhân không đủ năng lực theo quy định hay khai thác chưa có hồ sơ thiết kế mỏ… Một số khoáng sản có trữ lượng lớn, phân bố liên tục đã bị cắt thành nhiều khoảnh để cấp phép hoạt động khoáng sản. Đặc biệt nạn khai thác không phép, khai thác tự do, nhất là đối với khai thác vàng, đá quí, chì, kẽm, đồng, than... chưa được ngăn chặn, làm ảnh hưởng rất xấu đến môi trường, tài nguyên và an ninh xã hội. Ngay cả các công ty than của TKV ở Quảng Ninh mới được triển khai cấp giấy phép khai thác từ năm 2008 - 2009 (63 giấy phép) trong khi các công ty than đã hoạt động ở đây từ rất lâu. 2.4. Sử dụng công nghệ trong ngành khai khoáng Thực trạng sử dụng công nghệ khai thác chế biến trong ngành khai khoáng trong thời gian còn nhiều bất cập, hạn chế. Nhiều loại công nghệ được đưa vào sử dụng (đồng, ilmenite) là công nghệ lạc hậu, không phù hợp với loại khoáng sản khai thác, chưa quan tâm áp dụng công nghệ tiên tiến nên mức độ thu hồi thấp, không thu hồi được các khoáng sản đi kèm. - Về khai thác và tuyển khoáng: Hầu hết ở các mỏ khai thác khoáng sản, công nghệ kỹ thuật chưa được quan tâm đúng mức, đa số áp dụng hệ thống khai thác lộ thiên, sử dụng các phương tiện cơ giới (ôtô - máy xúc). Đây là loại hình công nghệ kỹ thuật cổ điển, giá thành cao, không đồng bộ, các thông số kỹ thuật của hệ thống khai thác và vận tải không đảm bảo. Phương thức khai thác lộ thiên giữ vai trò quan trọng trong 5
tổng sản lượng khoáng sản rắn khai thác được, cụ thể khai thác lộ thiên chiếm 100% đối với khoáng sản vật liệu xây dựng, chiếm 97% đối với quặng, quặng phi kim loại và nguyên liệu hoá chất, khoảng 60 – 65% đối với than. Phương pháp khai thác thủ công và bán cơ giới đã tác động xấu đến môi trường sinh thái và gây lãng phí tài nguyên. - Về chế biến sâu và luyện kim: Công nghiệp chế biến sâu và luyện kim khoáng sản chưa được phát triển. Gang, thép, thiếc, antimon, vàng, kẽm, chì đã được luyện nhưng chỉ có gang, thép và thiếc được luyện ở quy mô công nghiệp. Nhìn chung, công nghệ chế biến với thiết bị lạc hậu, năng suất và hệ số thu hồi thấp, chất lượng sản phẩm chưa cao. Phần lớn sản phẩm chỉ đạt tiêu chuẩn xuất khẩu ở mức trung bình. Việc đầu tư xây dựng các cơ sở chế biến còn chạy theo phong trào, bệnh thành tích… dẫn đến việc phát triển không cân đối, tiêu tốn nhiều tiền bạc, năng lượng, hiệu quả không cao, sản phẩm dư thừa không tiêu thụ hết. 3. Kết quả quản lý và sử dụng tài nguyên khoáng sản Việt Nam 3.1. Đóng góp kinh tế của ngành khai khoáng vào phát triển đất nước Thời gian qua, ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam mặc dù chưa phát triển mạnh nhưng đã có đóng góp đáng kể cho ngân sách quốc gia, tạo điều kiện cho các ngành công nghiệp, ngành kinh tế khác phát triển và góp phần vào sự phát triển của các địa phương nơi khai thác. Đóng góp của ngành khai khoáng chiếm 4,81% thu thập quốc dân (GDP) năm 1995 đã tăng lên khoảng 9,65% - 10,59% trong giai đoạn từ năm 2000 đến nay. Bên cạnh việc đóng góp nguồn thu cho nền kinh tế, ngành công nghiệp khai khoáng cũng là một trong những ngành tạo nhiều việc làm cho xã hội. Năm 2008 tổng lao động trong ngành khai khoáng khoảng 431,2 nghìn người, chiếm 0,96% tổng số lao động đang làm việc của cả nước. Những đóng góp ban đầu của ngành khai thác khoáng sản cho phát triển đất nước là đáng ghi nhận. Tuy nhiên, ngành khai thác khoáng sản đã bộc lộ một số nhược điểm sau: 3.2. Hiệu quả kinh tế chưa tương xứng với vốn đầu tư Đầu tư của xã hội cho ngành khai khoáng thường chiếm vị trí cao so với tổng tổng tư cho các ngành kinh tế và lĩnh vực khác nhưng hiệu quả đóng góp vào tăng trưởng GDP (tỷ số giữa đóng góp vào GDP của ngành khai khoáng/tổng đầu tư cho khai khoáng) không cao, thấp hơn một số ngành kinh tế và lĩnh vực khác. Cụ thể là tổng vốn đầu tư cho ngành khai khoáng từ năm 2005 đến 2008 đứng vị trí thứ 5/18 ngành và lĩnh vực, nhưng hiệu quả đóng góp cho nền kinh tế chỉ đứng thứ đứng thứ 8 so với các ngành kinh tế và lĩnh vực khác. Tỷ số giữa đóng góp GDP ngành/Đầu tưngành một số ngành năm 2008 như sau: 6
GDP/Đầu tư 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Ngành kinh tế Nguồn: Niên giám thống kê 2008 Đầu tư phát triển ngành khai khoáng mặc dù tạo thêm nhiều việc làm cho xã hội, nhưng so với số lượng việc làm của các ngành kinh tế khác thì số lượng lao động làm việc trong ngành khai khoáng cũng chưa tương xứng với vốn đầu tư và chỉ đứng thứ 11/18 so với các ngành kinh tế và lĩnh vực khác (từ năm 2000 – 2008). Bên cạnh đó, số lao động làm việc trong ngành khai khoáng thực chất chỉ có dưới 50% lao động có việc làm ổn định trong các doanh nghiệp, số còn lại chỉ có việc làm ngắn hạn và thu nhập bấp bênh. 3.3. Tổn thất tài nguyên lớn do công nghệ lạc hậu và xuất khẩu khoáng sản thô Do công nghệ khai thác chế biến chưa được quan tâm đúng mức, phần lớn là những cơ sở khai thác chế biến quy mô nhỏ, khai thác và sản xuất manh mún như chì, kẽm, thiếc, antimoan, titan, crôm... và một số nguyên liệu khoáng như đá vôi, đá trắng, cao lanh… nên mức độ thu hồi thấp, không thu hồi được các khoáng sản đi kèm gây thất thoát tài nguyên lớn. Một số điều tra nghiên cứu cho biết, tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác còn rất cao, đặc biệt là ở các mỏ hầm lò, các mỏ địa phương quản lý. Tổn thất trong khai thác than hầm lò là 40%-60%; khai thác apatit 26% - 43%; quặng kim loại 15%-30%; vật liệu xây dựng 15%-20%; và dầu khí là 50%-60%. Tổn thất trong khai thác than tại Quảng Ninh theo số liệu báo cáo của TKV vào khoảng 7,3 – 7,7% đối với khai thác lộ thiên và khoảng 28 – 31% trong khai thác hầm lò. Do năng lực có hạn, khai thác phần lớn là thủ công, nên đa số các mỏ nhỏ hiện nay chỉ lấy được những phần giàu nhất, bỏ đi toàn bộ các quặng nghèo và khoáng sản đi cùng, dẫn đến không thể tận thu được. Tổn thất trong chế biến khoáng sản cũng rất cao. Chẳng hạn trong khai thác vàng, độ thu hồi quặng vàng trong chế biến (tổng thu hồi) hiện chỉ đạt khoảng 30%-40% và không chỉ mất mát mà còn gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Ngoài ra một vấn 7
đề đã và đang diễn ra phức tạp không những làm thất thoát TNKS quốc gia mà còn gây mất trật tự trị an xã hội đó là tình trạng khai thác xuất khẩu trái phép khoáng sản. Điển hình là tình trạng khai thác, vận chuyển xuất khẩu than trái phép diễn ở Quảng Ninh, quặng titan (năm 2007 xuất lậu quặng titan khoảng trên 100 nghìn tấn, năm 2008 trên 200 nghìn tấn)… Các sản phẩm sau khai thác, chế biến còn nghèo nàn, phần lớn dạng thô, chất lượng thấp, có giá trị thương mại không cao và chủ yếu để xuất khẩu như dầu thô (xuất gần 100%), than (hơn 50%) và xuất phần lớn các loại quặng. Vấn đề là xuất khẩu sản phẩm thô nhưng giá trị xuất khẩu lại không đủ để nhập khẩu sản phẩm khoáng sản qua chế biến phục vụ cho các ngành công nghiệp khác và nền kinh tế (bảng sau). Kết quả xuất - nhập khẩu sản phẩm khoáng sản năm 2009 Đơn vị tính: Số lượng: Nghìn tấn, giá trị: triệu USD Xuất khẩu Nhập khẩu Stt Sản phẩm khoáng sản Số lượng Giá trị Số lượng Giá trị Than đá 25.139,0 1.326,0 1 Dầu thô 13.416,0 6.210,0 2 Xăng dầu các loại 1.688,0 841,0 12.512,0 6.159,0 3 Quặng và khoáng sản khác 2.138,0 136,0 4 Khí đốt hoá lỏng 753,0 420,0 5 Sản phẩm từ dầu mỏ khác 532,0 6 Hoá chất 1.598,0 7 Thép các loại 9.632,0 5.282,0 8 Kim loại thường khác… 549,0 1.616,0 9 Tổng giá trị 8.513,0 15.607,0 Nguồn: Thống kê Bộ công thương 2010 Nếu chỉ khai thác và xuất khẩu thô như hiện nay giá trị rất thấp và nguồn thu của nhà nước không tương xứng với giá trị của tài nguyên. Ví dụ sản xuất được Xỉ Titan (từ ilmenit) thì giá trị sản phẩm tăng khoảng 2,5 lần; sản xuất được Pigment thì giá trị sản phẩm tăng khoảng 10 lần; sản xuất được Titan kim loại thì giá trị sản phẩm tăng được khoảng gần 80 lần. Đối với các khoáng vật phụ của quặng Titan, như Zircon, Rutil, Monazit… nếu sản xuất được Zircon siêu mịn (từ Zircon 65%), Rutil nhân tạo giá trị sản phẩm tăng 1,6 lần... Mặt khác khai thác xuất khẩu sản phẩm thô còn làm tổn thất, lãng phí các loại khoáng sản khác đi kèm mà chưa thu hồi hết hoặc loại bỏ các khoáng sản khác. Lãng phí tài nguyên còn thể hiện trong giai đoạn sử dụng sản phẩm khoáng sản. Hiệu suất sử dụng nguồn năng lượng trong các nhà máy điện đốt than, dầu của Việt Nam chỉ đạt từ 28 – 30% (thấp hơn so với các nước phát triển khoảng 10%); hiệu suất các lò hơi công nghiệp đạt khoảng 60% (thấp hơn trung bình thế giới khoảng 20%)… 3.4. Quản lý kém và để lại nhiều hậu quả về môi trường khó khắc phục 8
- Lập ĐTM, ĐMC chưa đầy đủ và mang tính hình thức: Các hoạt động khoáng sản thường gây ra sự biến đổi môi trường ở mức độ cao và có tác động tiêu cực đến môi trường tự nhiên, môi trường xã hội và môi trường nhân tạo. Với tính chất đặc thù này nên các dự án liên quan đến khai thác, chế biến khoáng sản đều phải có báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) hoặc cam kết bảo vệ môi trường theo quy định của Luật BVMT. Hầu hết các dự án khai thác chế biến khoáng sản đều đã thực hiện lập ĐTM nhưng chậm hoặc không lập ĐTM bổ sung khi mở rộng quy mô khai thác. Nhiều Quy hoạch khoáng sản kể cả cấp Trung ương (như quy hoạch thăm dò khai thác, chế biến bô xít, titan, crom, mangan…) và các quy hoạch cấp địa phương chưa lập báo cáo môi trường chiến lược (ĐMC). Việc lập báo cáo ĐTM ở một số dự án khoáng sản chưa đảm bảo chất lượng để tổ chức thực hiện, báo cáo ĐTM được lập chỉ mang tính hình thức, hợp lý hoá hồ sơ là chính. - Việc tổ chức trển khai ký quỹ phục hồi môi trường thực hiện không đáng kể: Việc ký quỹ phục hồi môi trường nhiều nơi chưa triển khai thực hiện được. Nhiều vùng đã kết thúc khai thác nhưng chưa thực hiện việc đóng cửa mỏ, phục hồi môi trường. Ở một số điểm điều tra, cơ quan quản lí cho rằng địa phương gặp rất nhiều khó khăn để quản lý giám sát việc sử dụng quỹ để phục hồi môi trường sau khai thác của các doanh nghiệp, nhất là trong trường hợp doanh nghiệp không thực hiện phục hồi môi trường, địa phương không quản lý trực tiếp nguồn vốn này nên rất khó thuê tư vấn thực hiện theo quy định. Sau khi ban hành quyết định 71/2008/QĐ-TTg quy định về lập dự án cải tạo phục hồi môi trường làm cơ sở cho việc ký quỹ nhưng nhiều địa phương vẫn chưa triển khai được. - Chưa quản lý tốt chất thải độc hại: Theo qui định của Luật Môi trường, chỉ có các tổ chức, cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép và mã số mới được phép thực hiện việc thu gom, vận chuyển, tái chế chất thải nguy hại. Trong thực tế, đến năm 2007 số cơ sở được Bộ TN&MT cấp giấy phép trên cả nước rất ít (29 cơ sở). Do không qui định lộ trình để chuẩn bị và chuyển đổi giấy phép nên việc xử lý chất thải nguy hại của các doanh nghiệp sản xuất đã bị ảnh hưởng, đình trệ, phải cất chứa chất thải nguy hại trong kho chờ xử lý. - Thu phí và sử dụng phí BVMT chưa hợp lý: Phần lớn ở các vùng khai thác khoáng sản phí BVMT không thu đủ theo khối lượng khai thác. Thực tế các doanh nghiệp khai thác lớn hơn rất nhiều theo số khai báo hoặc theo sản lượng trong kế hoạch khai thác của giấy phép. Mặt khác nếu thu đủ cũng chưa đủ kinh phí để khắc phục hậu quả môi trường do khai thác khoáng sản gây ra. Việc sử dụng phí BMVT chủ yếu là khắc phục hậu quả môi trường, chưa chú trọng công tác phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với môi trường theo quy định. Bên cạnh đó việc sử dụng phí này cũng không công bằng, nhiều khu vực vùng mỏ bị ảnh hưởng lớn chưa được ưu tiên đầu tư khắc phục. - Hoạt động khoáng sản gây ra nhiều hậu quả môi trường khó khắc phục: Hoạt động khoáng sản, kể cả khai thác quy mô nhỏ cũng có thể gây suy thoái môi trường những 9
khu vực rộng lớn. Các tác nhân gây tác hại và ô nhiễm đến môi trường trong hoạt động khoáng sản ở các mức độ khác nhau như làm xuất hiện khối lượng chất thải lớn, trong đó có một số chất thải nguy hiểm; gây ô nhiễm không khí và nguồn nước; phá vỡ chu kỳ thuỷ văn; làm mất đa dạng sinh học; tàn phá rừng; làm sa mạc hoá và nghèo hoá nhiều vùng đất, phá hoại cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử, văn hoá, v.v. Ô nhiễm môi trường nghiêm trọng: Nhiều khu vực khai thác mỏ đã gây ra những vấn đề nghiêm trọng về ô nhiễm nguồn nước do nước thải của mỏ trong quá trình sản xuất không được xử lý. Thành phần và tính chất nước thải thường có tính a xít, có chứa kim loại nặng, khoáng chất… Kết quả quan trắc quí I,II năm 2009 tại Quảng Ninh cho thấy độ pH của nước thải mỏ than giao động từ 3,1 – 6,5, hàm lượng chất rắn lơ lửng (TSS) vượt tiêu chuẩn cho phép từ 1,7 – 2,4 lần, cá biệt có nơi vượt hơn 8 lần… Nước thải mỏ phần lớn chưa qua xử lý (trước năm 2009 các công ty than của TKV ở Quảng Ninh mới chỉ có 1 đơn vị có hệ thống xử lý nước thải mỏ) và thải trực tiếp ra hệ thống sông suối gây ô nhiễm nguồn nước, bồi lấp sông suối... Kết quả kiểm tra hoạt động khai thác khoáng sản trên địa bàn một số tỉnh cho thấy, tại tất cả các khâu sản xuất của dây chuyền công nghệ khai thác và chế biến đều gây ra hàm lượng bụi vượt tiêu chuẩn cho phép phép từ 30 đến 100 lần; riêng tỷ lệ hạt bụi chiếm từ 41,6 - 83,3 mg/m3 không khí và có hàm lượng SiO2 từ 3% - 12%, đặc biệt ở các mỏ than, mỏ đá. Đối với chất thải rắn và chất thải nguy hại, khai thác 1 tấn than bằng công nghệ lộ thiên thải ra khoảng 4 – 6 m3 đất đá thải, cá biệt có lên đến 7 – 8 m3; khai thác hầm lò thải khoảng 2 m3/tấn than; tuyển than thải 0,3 m3/tấn than (Theo báo cáo của TKV, khối lượng bốc đất đá khai thác than tại Quảng Ninh hàng năm khoảng 200 - 216 triệu m3). Vị trí các bãi thải hầu hết đều tập trung ở các khu vực đầu nguồn sống suối, một số bãi thải lớn tập trung lân cận khu dân cư… hầu hết chưa được cải tạo ảnh hưởng đến cảnh quan khu vực, sạt lở gây bồi lấp sông suối và tiềm ẩn nguy cơ tai biến môi trường. Trong 1 năm lượng chất thải nguy hại ở Quảng Ninh do khai thác than như dầu thải khoảng 960 tấn và 162 tấn ắc qui. Mặc dù chất thải nguy hại rất lớn nhưng cho đến nay (2008) chưa được quản lý theo đúng quy định. Tại các khu vực khai thác sa khoáng titan ven biển miền Trung, các chất thải quặng trong quá trình khai thác, tuyển quặng ilmenite, Zircon… có trường phóng xạ khá cao, khả năng phát tán phóng xạ rất lớn gây nguy hại cho sức khoẻ người lao động và dân cư lân cận… . Thay đổi địa hình, cảnh quan: Khai thác mỏ cũng đồng nghĩa với việc phải đánh đổi phá huỷ nhiều cảnh quan môi trường trên đất như thảm thực vật rừng gắn với phong cảnh thiên nhiên, đa dạng sinh học; cảnh quan vùng ven biển… Thay đổi địa hình diễn ra nhiều nhất ở các khu vực có khai thác lộ thiên. Chất thải rắn, không sử dụng được cho các mục đích khác, đã tạo nên trên bề mặt đất địa hình mấp mô, xen kẽ giữa các hố sâu và các đống đất, đá như khai thác than ở Quảng Ninh phá huỷ nhiều ha rừng tự nhiên, rừng ngập mặn ven biển, ảnh hưởng đến 10
vùng danh lam thắng cảnh, các bãi đổ thải đã tạo nên những khu đồi cao nhân tạo 200 - 300 m. Khai thác sa khoáng titan ven biển miền Trung phá huỷ cảnh quan, rừng phòng hộ, đê cát tự nhiên ven biển… Đặc biệt ở những khu vực khai thác "thổ phỉ", khai thác vàng, đá quý… tình hình còn diễn ra phức tạp và ảnh hưởng đến địa hình và cảnh quan rất nhiều. Xói mòn rửa trôi, sạt lở đất, xói lở bờ sông, bờ biển và sự cố môi trường: Những thay đổi về địa hình dẫn đến những biến đổi về điều kiện thuỷ văn, các yếu tố của dòng chảy trong khu mỏ như: thay đổi khả năng thu, thoát nước, hướng và vận tốc dòng chảy mặt, chế độ thuỷ văn của các dòng chảy như mực nước, lưu lượng, v.v.... Việc đổ đất đá thải tạo tiền đề cho mưa lũ bồi lấp các sông suối, các thung lũng và đồng ruộng phía chân bãi thải và các khu vực lân cận. Khi có mưa lớn thường gây ra các dòng bùn di chuyển xuống vùng thấp, vùng đất canh tác, gây tác hại tới hoa màu, ruộng vườn, nhà cửa, vào mùa mưa lũ thường gây ra lũ bùn đá… có nguy cơ gây sự cố môi trường gây thiệt hại tới môi trường kinh tế và môi trường xã hội. Tại Quảng Ninh, hiện tượng xói mòn rửa trôi, xói mòn rãnh và trượt lở đất xảy ra rất phổ biến trên các khai trường khai thác than hay trên các tuyến đường vận chuyển và đặc biệt thường xảy ra ở các bãi đổ thải. Trên thực tế đã xảy ra sự cố vỡ đập Khe Rè, lũ tích luỹ làm hỏng đường 337, làm thay đổi bờ sông, bờ biển gây bồi lắng, ô nhiễm nguồn nước sông, nước biển Vịnh Hạ Long… Ảnh hưởng đến tài nguyên và ngành kinh tế khác: Công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam hiện nay đã chiếm dụng một khu vực đất đai rộng lớn với hơn 41 nghìn ha (Kiểm kê đất đai 2005). Hoạt động khoáng sản đã gây ra tranh chấp tài nguyên (đất, rừng, nguồn nước…) và phải lựa chọn sự đánh đổi với phát triển các ngành kinh tế khác như nuôi trồng thủy sản; nông nghiệp; lâm nghiệp; du lịch; bảo tồn di tích văn hoá, lịch sử và cảnh quan môi trường; xây dựng công trình kinh tế xã hội… Hoạt động khai thác khoáng đã phá huỷ hàng nghìn ha rừng nhiệt đới có tính đa dạng sinh học cao; đất đai, thổ nhưỡng bị biến dạng… môi trường đất đai, nguồn nước ở vùng khai thác bị suy thoái, ô nhiễm nghiêm trọng. Nhiều vùng khoáng sản bị đào, khai thác trái phép không được hoàn thổ đã gây hậu quả xấu đến môi trường nước, môi trường đất, gây ảnh hưởng đến việc canh tác nông nghiệp của nhân dân trong vùng, làm cho mùa màng bị giảm năng suất. - Quản lý, thực hiện và giám sát BVMT yếu kém: Một số tổ chức, cá nhân chưa nghiêm túc thực hiện các quy định về bảo vệ môi trường trong khai thác, chế biến khoáng sản. Một số đơn vị đã lập báo cáo ĐTM nhưng chưa thực hiện đúng các nội dung của báo cáo như: (i) Không thực hiện các biện pháp BVMT; (ii) Thiếu trách nhiệm về giảm thiểu bụi, tiếng ồn, xử lý nước thải… kể cả khi cộng đồng và địa phương phản ánh; (iii) Khai thác khoáng sản chưa có quy hoạch bãi thải và hệ thống xử lý nước thải; (iv) Chưa thực hiện được phục hồi môi trường cũng như (v) Chưa thực hiện đầy đủ việc quan trắc và báo cáo môi trường định kỳ… Ở nhiều vùng khai thác khoáng 11
sản cho thấy, ĐTM được lập nhưng công tác quản lý, giám sát BVMT của các cơ quan quản lý nhà nước chưa được thực hiện đúng theo yêu cầu nội dung của báo cáo ĐTM, đặc biệt là vai trò tham gia giám sát của các tổ chức xã hội, cộng đồng địa phương còn yếu. Hoạt động cải tạo, phục hồi môi trường chưa thực hiện được nhiều, chủ yếu là mới ở dạng mô hình; đặc biệt là tình trạng khai thác trái phép không được hoàn thổ đã gây hậu quả xấu đến môi trường nước, môi trường đất, gây ảnh hưởng đến việc canh tác nông nghiệp của nhân dân trong vùng, làm cho mùa màng bị giảm năng suất. Nhiều mỏ đã hoạt động khai thác từ lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có mục tiêu rõ ràng về việc sử dụng đất sau khi kết thúc khai thác. 3.5. Gây ra nhiều vấn đề xã hội - Lợi ích của cộng đồng chưa được đảm bảo: Hoạt động khoáng sản mới chỉ thể hiện rõ phần lợi ích của doanh nghiệp, một phần lợi ích của nhà nước, còn lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương nơi có hoạt động khoáng sản hầu như chưa thực hiện được. Trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp thấp. Người dân vùng mỏ chưa được hỗ trợ trực tiếp về trích từ nguồn thu hoạt động khoáng sản để phát triển kinh tế xã hội địa phương, trong khi phải hứng chịu hậu quả về môi trường và những áp lực do hoạt động khoáng sản gây ra (cơ sở hạ tầng xuống cấp, gia tăng dân số…). - Sức khoẻ cộng đồng và an toàn lao động không đảm bảo: Hoạt động khai thác khoáng sản đã làm cho không khí bị ô nhiễm do khí thải và bụi từ các hoạt động khoan nổ mìn, xúc bốc, vận tải và chế biến gây ra. Do bị ô nhiễm bụi nên tỷ lệ các bệnh ở hệ hô hấp của công nhân mỏ, vùng dân cư lân cận khai trường, khu chế biến chiếm tỷ lệ khá cao so với toàn quốc. Gần một nửa số người mắc bệnh bụi phổi silic trong toàn quốc tập trung tại các vùng khai thác mỏ. Ngoài ra, các bệnh khác như viêm phế quản mãn tính chiếm tới 60%, lao 4 - 5%. Kết quả đo kiểm tra cho thấy, tiếng ồn ở nhiều mỏ lên cao từ 97 - 106 dBA, vượt tiêu chuẩn cho phép nên đã làm nhiều công nhân mỏ bị bệnh điếc nghề nghiệp. Có những khu vực khai thác, nhà sàng tuyển than, trạm xay nghiền đá phát ra nguồn bụi lớn, nằm gần khu dân cư và khu đô thị nên đã ảnh hưởng đến cuộc sống của cộng đồng dân cư. Khai thác khoáng sản cũng là nơi thường xảy ra nhiều tai nạn lao động và còn ở mức nghiêm trọng, đặc biệt là trong khai thác than và khai thác vật liệu xây dựng. Những năm 90 của thế kỷ trước, nhiều tai nạn nghiêm trọng và tai biến môi trường đã xảy ra trong khai thác khoáng sản ở nhiều nơi như ở Cao Bàng, Bắc Cạn, Thái Nguyên, Nghệ An… Liên tiếp trong các năm gần đây nhiều sự cố về tai nạn nghiêm trọng đã xảy ra như khai thác đá ở Nghệ An, Hà Tĩnh, Kiên Giang… sự cố sập hầm lò ở mỏ than Mông Dương hay ở Khe Tam (Công ty than Hạ Long)… làm nhiều lao động bị thiệt mạng… - Sinh kế cộng đồng vùng khai khoáng không ổn định: Đa số cộng đồng dân cư ở các vùng có mỏ khoáng sản đều sống dựa vào nguồn thu chính từ nông lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản... Việc thu hồi đất cho hoạt 12
động khoáng sản đồng nghĩa với mất đất sản xuất và ảnh hưởng trực tiếp đến sinh kế của người dân. Hoạt động khai khoáng tuy có tạo thêm việc làm và tạo điều kiện phát triển thêm các dịch vụ kèm theo nhưng cũng không đảm bảo được việc làm cho cộng đồng địa phương. Mặt khác những tác động bất lợi từ hoạt động khai khoáng đến nguồn nước (ô nhiễm, suy giảm…), đất sản xuất (ô nhiễm, bị đất đá, bùn cát… xâm lấn) có tác động không nhỏ đến năng suất cây trồng, vật nuôi. Việc đền bù, bồi thường thiệt hại mới chỉ đáp ứng phần nào nhu cầu trước mắt mà chưa đảm bảo ổn định sinh kế lâu dài cho người dân. Phần lớn khai trường sau khai thác chưa được cải tạo phục hồi môi trường hiệu quả nên các địa phương chưa giao lại cho người dân nhận khoán bảo vệ. - Mâu thuẫn, xung đột và tệ nạn xã hội gia tăng: Một khi lợi ích từ khai thác tài nguyên khoáng không được chia sẻ hợp lý giữa doanh nghiệp, nhà nước và cộng đồng chắc chắn sẽ nảy sinh mâu thuẫn và xung đột xã hội. Từ phân chia nguồn lợi không công bằng và những bức xúc về môi trường, chế độ đền bù… đã làm nảy sinh nhiều mâu thuẫn, xung đột ở nhiều địa phương vùng khai khoáng. Nhiều nơi các mâu thuẫn này đã trở nên gay gắt, điển hình như ở các vùng khai thác vàng, đá quí, khai thác than ở Quảng Ninh, khai thác titan ở các tỉnh ven biển Miền Trung... Bên cạnh đó việc gia tăng khai thác khoáng sản cả về số lượng doanh nghiệp và quy mô khai thác dẫn đến gia tăng số lượng lao động đến địa phương vùng khai khoáng. Điều này tạo thêm áp lực lớn cho địa phương trong công tác quản lý và làm nảy sinh nhiều mâu thuẫn, tệ nạn xã hội trong cộng đồng. Khu vực khai khoáng, đặc biệt là khu vực khai thác trái phép là một trong những nơi trọng điểm về tệ nạn xã hội như cờ bạc, nghiện hút, mại dâm, lây nhiễm HIV… 4. Nguyên nhân của những tồn tại và bất cập 4.1. Bất cập trong chính sách khoáng sản 1. Chính sách điều hành vĩ mô LKS 1996 và sửa đổi bổ sung 2005 chưa pháp chế hoá các nguyên tắc, chủ trương, Nghị quyết của Đảng và Nhà nước để áp dụng vào thực tiễn. Đặc biệt là chưa có chiến lược hay chính sách quốc gia về TNKS để định hướng cho công tác quản lý và khai thác sử dụng các loại khoáng sản theo từng thời kỳ. Do chưa có chính sách hay chiến lược quốc gia về TNKS nên (i) Các chiến lược, quy hoạch phát triển các ngành khoáng sản được xây dựng thiếu tính thực tiễn và luôn phải thay đổi, điều chỉnh làm mất vai trò định hướng; (ii) Gây nên tình trạng mất cân đối giữa khai thác, chế biến sâu và sử dụng dẫn đến hậu quả chủ yếu xuất khẩu khoáng sản thô; 2. Những bất cập trong ban hành chính sách 2.1. Trước hết, hoạt động khoáng sản liên quan trực tiếp đến nhiều văn bản pháp luật: Luật đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Doanh nghiệp, Luật BVMT, Luật đất đai, Luật BV&PTR, Luật Tài nguyên nước…Trong khi các văn bản pháp luật này hầu hết 13
đã được điều chỉnh lại thì Luật khoáng sản chưa có điều chỉnh để bảo đảm tính đồng bộ nên dẫn đến có nhiều vấn đề chồng chéo và không thống nhất, tương thích với các Luật khác; 2.2. LKS về cơ bản mới chỉ là luật khung chưa đủ khả năng tác nghiệp pháp lý một cách chủ động nên để tổ chức thực hiện phải cần nhiều văn bản hướng dẫn ở nhiều cấp. Vì mới chỉ là Luật khung mang tính định hướng là chính nên Chính phủ đã ban hành 3 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản thay thế lẫn nhau nhưng cũng chưa quy định chi tiết và đầy đủ và lại cần hệ thống văn bản dưới Luật khác để bổ sung thực hiện. Hệ thống văn bản dưới luật lại chậm ban hành, ban hành không đồng bộ, chắp vá, thậm chí mâu thuẫn lẫn nhau. 2.3. LKS chưa bao quát và cân đối được toàn bộ các hoạt động khoáng sản. Nhiều nội dung quan trọng có ý nghĩa quyết định tới hiệu quả của hoạt động khoáng sản như (i) Quy hoạch hoạt động khoáng sản; (ii) Đầu tư khai thác và chế biến; (iii) BVMT trong hoạt động khoáng sản; (iv) Bảo vệ quyền lợi nhân dân vùng có khoáng sản khai thác - chế biến; (v) Nghiên cứu và ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ trong lĩnh vực khoáng sản; (vi) Vận chuyển và tiêu thụ các sản phẩm khoáng sản; (vii) Sự tham gia của các đối tác nước ngoài … chưa có vị trí và nội dung cân xứng trong LKS. Chẳng hạn lĩnh vực BVMT trong hoạt động khoáng sản chỉ được quy định tại điều 16, hay việc bảo vệ quyền lợi người dân nơi có khoáng sản khai thác chỉ được quy định tại điều 7. Vì vậy khi thực hiện lại phải ban hành văn bản đi kèm nhưng ban hành không đồng thời nên rất khó thực hiện trong thực tế; 2.4. Chưa có chính sách đảm bảo việc sử dụng nguyên liệu khoáng sản một cách hợp lý, tiết kiệm. Một số văn bản dưới luật ban hành không hợp lý có tác dụng ngược lại với mục tiêu của LKS như chính sách duy trì giá nội địa thấp, chính sách thuế tài nguyên, chính sách BVMT, chính sách hạn chế xuất khẩu sản phẩm thô… 3. Những bất cập trong quy định chính sách 3.1. Quyền sở hữu TNKS: Luật khoáng sản khẳng định tài nguyên khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên hình thức sở hữu toàn dân thể hiện chưa đầy đủ trong các giai đoạn của hoạt động khoáng sản. Do những quy định chưa đầy đủ về quyền sở hữu, quyền của nhà nước, quyền của tổ chức, cá nhân được thăm dò khai thác nên dẫn đến tình trạng công tác quản lý khai thác sử dụng chồng chéo, kém hiệu quả; 3.2. Một số quy định có mâu thuẫn và không rõ ràng với các luật liên quan và liên Bộ: Có những quy định dẫn đến việc phê duyệt chồng chéo của các Bộ và ngành khác nhau trong quá trình xin giấy phép đầu tư (Luật đầu tư), giấy phép hoạt động khoáng sản (Luật khoáng sản), cấp phép xây dựng công trình (Luật xây dựng), ĐTM (Luật BVMT) làm phức tạp và kéo dài quá trình cấp phép. 14
3.3. Chức năng quản lý nhà nước về TNKS vừa bị chồng chéo, vừa bị gián đoạn do có nhiều Bộ Ngành cùng tham gia công tác quản lý. Việc phân cấp quản lý chưa khoa học, sự phối hợp quản lý, trao đổi thông tin giữa các Bộ, Ngành chưa hiệu quả. Vai trò và ranh giới của thẩm quyền/trách nhiệm giữa chính quyền các tỉnh, các Bộ - Ngành Trung ương và tổ chức hoạt động khoáng sản chưa rõ ràng, chưa qui định ai là người chịu trách nhiệm và có thẩm quyền chính. Điều này dẫn đến tình trạng buông lỏng công tác quản lý; 3.4. Lợi ích của các bên liên quan đến hoạt động khoáng sản (địa tô TNKS và lợi nhuận hoạt động khoáng sản) chưa có quy định cụ thể. Các quy định của Luật và văn bản dưới luật mới chỉ đảm bảo lợi ích cho doanh nghiệp và nhà nước, còn lợi ích cộng đồng nơi có hoạt động khoáng sản chưa được tách ra mà gộp chung với lợi ích của Nhà nước và chưa quy định rõ tỷ lệ trích lại là bao nhiêu nên rất khó cho các địa phương trong việc lập dự toán ngân sách thực hiện hỗ trợ đầu tư kết cấu hạ tầng tại vùng có khoáng sản khai thác, chế biến. 3.5. Phí BVMT và ký quỹ phục hồi môi trường chưa phù hợp: Phí BVMT trong hoạt động khoáng sản (NĐ63/2008/NĐ-CP) quy định được tính theo sản lượng quặng khai thác chưa tính đến các yếu tố ảnh hưởng đến môi trường như phương pháp khai thác, chế biến (lộ thiên, hầm lò, phương pháp tuyển, công nghệ chế biến), đặc điểm tự nhiên, vùng miền, mức độ gây ô nhiễm đến môi trường… Quy định về địa điểm ký quỹ phụ hồi môi trường chưa rõ ràng (tại quỹ BVMT Việt Nam và quỹ BVMT địa phương) dẫn đến tình trạng các doanh nghiệp thường ký quỹ tại quỹ BVMT Việt Nam nên chính quyền địa phương không chủ động được trong việc quản lý giám sát thực hiện và điều động thuê tư vấn thực hiện khi doanh nghiệp không đảm bảo việc hoàn thổ phục hồi môi trường theo quy định; 3.6. Chính sách tài chính không ổn định và chưa phù hợp; quy định về xử lý vi phạm, thưởng phạt, thanh tra… còn thiếu, không đồng bộ và chưa cụ thể. Do vậy có thể đây là những nguyên nhân chủ yếu làm giảm hiệu lực và tính thực thi của LKS. 4.2. Yếu kém và tồn tại trong tổ chức thực hiện 1. Bất cập, tồn tại trong công tác quản lý nhà nước 1.1. Về quản lý vĩ mô, công tác quản lý khai thác TNKS, đặc biệt là ở cấp địa phương còn mang nặng tính lợi ích kinh tế, tăng trưởng GDP và tư tưởng nhiệm kỳ, chưa thực sự chú trọng yếu tố phát triển bền vững. Quản lý nhà nước về khoáng sản chưa có tổ chức thống nhất đủ thẩm quyền để điều phối các bên liên quan trong hoạt động quản lý bảo vệ và khai thác khoáng sản. Đến khi có vấn đề xảy ra mới phối hợp giải quyết nhưng trách nhiệm không thuộc về ai; 1.2. Việc quản lý chồng chéo, gián đoạn (giữa Bộ TN&MT, Bộ Công Thương, Bộ Xây dựng, Bộ NN&PTNT, chính quyền địa phương các cấp) tạo kẽ hở buông lỏng quản lý nhà nước về bảo vệ tài nguyên và bảo vệ môi trường trong hoạt động khoáng sản để các tổ chức, cá nhân lợi dụng khai thác, không kiểm soát được sản 15
lượng khai thác, xuất khẩu; không tuân thủ quy trình kỹ thuật và bảo vệ môi trường; 1.3. Tiến độ lập, thẩm định và phê duyệt các chiến lược, các quy hoạch khoáng sản triển khai chậm và chưa đáp ứng yêu cầu thực tế. Xây dựng chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển khoáng sản còn chủ quan, vì lợi ích cá nhân cục bộ và địa phương; thiếu cơ sở khoa học và kinh tế; thiếu tính khả thi. Quy hoạch khoáng sản cấp Trung ương chưa có sự thống nhất với quy hoạch khoáng sản cấp địa phương. 1.4. Quản lý cấp phép hoạt động khoáng sản chưa chặt chẽ: Tình trạng khai thác diễn ra ồ ạt thời gian qua liên quan chủ yếu đến việc cấp phép tràn lan kể cả ở cấp Trương ương và UBND các tỉnh. Cơ chế xin – cho vẫn tồn tại ngay trong hoạt động quản lý hành chính về cấp phép hoạt động khoáng sản. Tình trạng cấp phép khai thác không theo quy hoạch, cấp phép vượt quá quy hoạch và chồng chéo với quy hoạch các ngành kinh tế khác diễn ra khá phổ biến. Việc cấp phép thiếu đồng bộ cả về thời gian và công suất giữa giấy phép khai thác và giấy phép chế biến gây nên sự mất cân đối trong sản xuất và chế biến. Có nhiều trường hợp cấp phép cho cả những nhà đầu tư trái nghề, không đủ năng lực chuyên môn và tài chính; 1.5. Chính quyền địa phương một số nơi không thực hiện được đầy đủ chức năng quản lý để tình trạng khai thác trái phép xảy ra, vi phạm BVMT… và không có giải pháp giải quyết dứt điểm. Một số địa phương cấp phép khai thác nhưng không thực hiện việc giám sát và không đủ năng lực để giám sát về hành chính và kỹ thuật các hoạt động khoáng sản trên địa bàn, đặc biệt là đối với vấn đề về môi trường. Nhiều địa phương chưa thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ việc công khai thông tin và dữ liệu về môi trường theo quy định của Luật BVMT (điều 104, 105); 1.6. Chủ trương chung là hạn chế khai thác, xuất khẩu khoáng sản thô, nhưng chưa chú trọng phát triển ngành công nghiệp chế biến. Các ngành công nghiệp như luyện kim, chế tạo máy, hoá chất… phát triển chưa đủ mạnh và đồng bộ để có thể tiêu thụ các sản phẩm khai khoáng… 1.8. Chưa xây dựng và phát huy được tiềm lực khoa học công nghệ (KHCN) quốc gia và áp dụng các tiến bộ KHCN của thế giới để đổi mới công nghệ và thiết bị. Những tác động của việc khai thác TNKS đối với kinh tế xã hội và môi trường thời gian qua chưa được nghiên cứu, đánh giá nghiêm túc để có cơ sở xác định tầm nhìn chiến lược trong khai thác sử dụng lâu dài và bảo vệ tài nguyên quốc gia. 2. Bất cập tồn tại từ các tổ chức, cá nhân hoạt động khoáng sản 2.1. Các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản vì lợi ích kinh tế trước mắt chỉ chú trọng đầu tư cho khai thác (kể cả sử dụng công nghệ lạc hậu) để xuất khẩu thô thu hồi vốn nhanh, chưa quan tâm đầu tư chế biến. Các tổ chức hoạt động khoáng sản thường có xu hướng tăng cường khai thác vượt cả kế hoạch trong giấy phép, xem 16
nhẹ trách nhiệm BVMT và quyền lợi người dân vùng mỏ. 2.2. Việc tuân thủ pháp luật, tuân thủ quy định, tiêu chuẩn về kỹ thuật, BVMT của các doanh nghiệp còn tuỳ tiện, chưa thực hiện đầy đủ những nội dung quy định trong dự án đầu tư và ĐTM; 2.3 Một số tổ chức, cá nhân sau khi được cấp phép khai thác đã thuê hoặc liên kết với các đơn vị khác khai thác (kể cả TKV cũng thực hiện thuê thầu khai thác). Chủ giấy phép khai thác chỉ quan tâm kiểm tra, giám sát khối lượng sản phẩm, mà ít chú trọng việc các đơn vị khai thác thuê có tuân thủ pháp luật hay không. Các đơn vị khai thác thuê chỉ quan tâm vào khối lượng khai thác, khai thác chỗ thuận lợi như vùng quặng giàu, thuận tiện vận chuyển… Vì vậy những trường hợp thuê hoặc liên kết khai thác thường gây thất thoát, lãng phí tài nguyên quốc gia, huỷ hoại cảnh quan và môi trường; 2.4. Hầu hết các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản chưa có hoặc chưa chuẩn bị đầy đủ quy trình và kế hoạch cải tạo phục hồi môi trường. Do vậy việc cải tạo và phục hồi môi trường thực hiện được không đáng kể, mới chỉ mang tính cải tạo lại mặt bằng, trồng cây lâm nghiệp nhưng tỷ lệ cây sống thấp và phát triển kém, chưa thực hiện đúng nghĩa phục hồi môi trường; 3. Bất cập, tồn tại từ cộng đồng và các tổ chức xã hội vùng khai khoáng 3.1. Nhận thức, hiểu biết của cộng đồng về pháp luật còn thấp, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến BVMT, quyền lợi người dân vùng có khai thác khoáng sản, dân chủ ở xã phường, thị trấn… Vì vậy khi có vấn đề bức xúc người dân chỉ biết phản ánh lên chính quyền địa phương (trực tiếp là UBND xã, phường), trong khi họ có quyền được biết thông tin về môi trường, quyền được yêu cầu giải trình - đối thoại với các bên quản lý và gây ra tác động bất lợi, cũng như được hưởng quyền lợi vùng khai thác khoáng sản… 3.2. Cộng đồng và các tổ chức xã hội trong hệ thống Mặt trận tổ quốc Việt Nam tại vùng mỏ ít được tham gia giám sát hoặc chưa thực hiện đầy đủ vai trò giám sát việc thi hành pháp luật về khoáng sản (điều 4 Luật Khoáng sản)… 5. Kết luận và kiến nghị 5.1. Kết luận Khai thác TNKS ở Việt Nam thời gian qua đã góp phần đáng kể vào phát triển đất nước. Ngành khai thác khoáng sản cũng đang có những bước thay đổi đáng kể; khung pháp lý về quản lý khai thác sử dụng TNKS đang từng bước hoàn thiện, chuyển từ trọng tâm quản lý khai thác vì nhu cầu trước mắt đáp ứng nguyên liệu cho các ngành kinh tế, phục hồi và ổn định kinh tế sau chiến tranh chuyển sang xu thế phát triển bền vững. Tuy nhiên, sự điều chỉnh chính sách về khoáng sản cũng đã bộc lộ nhiều vấn đề 17
bất cập và tồn tại gây ra những tác động bất lợi cho nền kinh tế, môi trường sinh thái và ổn định xã hội. Do vậy, việc điều chỉnh sửa đổi Luật khoáng sản trên quan điểm phát triển bền vững là vấn đề cấp bách hiện nay. Vấn đề cần thiết là việc quản lý khai thác sử dụng TNKS phải hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, hài hoà vấn đề môi trường, giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển và bảo vệ môi trường; đồng thời không tạo ra những nguy cơ dẫn đến mâu thuẫn, xung đột xã hội, ô nhiễm môi trường và ảnh hưởng đến sức khoẻ cộng đồng. 5.2. Kiến nghị 1. Kiến nghị về quản lý vĩ mô Trước hết, cần nghiên cứu cụ thể và định vị lại thực trạng tài nguyên khoáng sản của Việt Nam. Những nghiên cứu ban đầu cho thấy rằng tài nguyên khoáng sản của Việt Nam mặc dù đa dạng về số lượng nhưng lại nhỏ lẻ, manh mún và chất lượng thấp. Những loại khoáng sản kim loại quý hiếm mà thế giới cần thì chúng ta có ít (như vàng ,bạc, chì, kẽm…), hoặc không có (kim cương). Trong khi những loại khoáng sản mà chúng ta có nhiều (như bauxite, ilmenite, đất hiếm…) thì thế giới cũng có rất nhiều. Nhu cầu hiện tại của thế giới về các loại khoáng sản này là không cao và đang có xu hướng bão hòa giữa cung và cầu. Vì thế, ngoại trừ những đóng góp vừa qua của ngành dầu khí (và một ít từ ngành than), khó có thể nói rằng ngành khai thác khoáng sản sẽ có đóng góp lớn cho phát triển kinh tế trong tương lai của đất nước, đặc biệt khi tài nguyên dầu khí ngày càng cạn kiệt. Tài nguyên khoáng sản phần lớn là tài nguyên không tái tạo, vì vậy có thể coi TNKS như là tài sản hay vốn dự trữ của quốc gia, việc khai thác sử dụng nguồn dự trữ này là chi tiêu vào vốn. Trên quan điểm này cũng như các dạng dự trữ khác (như dự trữ vàng, lương thực hay ngoại tệ) thì TNKS chỉ được khai thác sử dụng khi cần thiết. Do vậy trước khi quyết định khai thác cần phải lượng hoá được tổng các chi phí khai thác, chế biến trên quan điểm hiệu quả sinh thái, đó là sản xuất ra nhiều sản phẩm và có giá trị cao nhưng sử dụng tài nguyên ít nhất. Về tổng thể, Trước hết cần giải quyết và hạn chế mâu thuẫn chồng chéo giữa Luật khoáng sản và các Luật liên quan khác. Thứ hai, cần đổi mới tổ chức quản lý nhà nước và làm rõ ranh giới trách nhiệm/thẩm quyền của các bên liên quan. Thứ ba, trên cơ sở quy định của Luật khoáng sản và Luật dầu khí, cần xây dựng chính sách quốc gia hoặc chiến lược quốc gia về quản lý sử dụng tài nguyên khoáng sản làm cơ sở cho việc xây dựng chiến lược, quy hoạch quản lý đối với từng loại khoáng sản một cách hợp lý, có hiệu quả phù hợp với từng thời kỳ. 2. Kiến nghị về quản lý khai thác sử dụng TNKS 2.1. Sở hữu tài nguyên khoáng sản : Về nguyên tắc, việc xác định quyền sở hữu toàn dân về khoáng sản do nhà nước đại diện là phù hợp với Hiến pháp Việt Nam và xu thế chung của thế giới. Vấn đề là việc thể hiện quyền sở hữu đó như thế nào để đảm bảo 18
quyền và lợi ích các bên. Bởi vì một tổ chức khai thác khoáng sản được cấp phép khai thác, nhưng họ không phải chủ sở hữu thì họ sẽ không khai thác tiết kiệm và không tận thu hết khoáng sản ở vùng nghèo quặng và khó khăn. Vì vậy, nên thể hiện vấn đề sở hữu theo các giai đoạn: (i) Trước khi cấp phép thăm dò thì khu vực mỏ thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện thống nhất quản lý; (ii) Sau khi cấp phép khai thác cho tổ chức kinh tế thì mỏ thuộc sở hữu của tổ chức đó trong thời hạn cấp phép. Tuy nhiên thủ tục cấp phép phải được thực hiện trên cơ sở định giá TNKS làm căn cứ để đấu giá cấp phép khai thác. Đối với một số khoáng sản có tính chiến lược, vùng lãnh thổ đặc thù cần có những quy định riêng; 2.2. Quản lý nhà nước về khoáng sản: Hiện nay chức năng quản lý nhà nước được giao cho 3 đầu mối là Bộ TN&MT, Bộ Công Thương và Bộ Xây dựng. Việc phân nhiệm vụ như vậy chưa đạt mục tiêu cải cách hành chính và dễ gây ra tình trạng thiếu trách nhiệm đối với từng loại công việc. Vì thế để tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về khoáng sản cần điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản theo hướng gọn nhẹ, cải cách hành chính, tập trung về một đầu mối. Theo Dự thảo Luật khoáng sản (lần 3), thống nhất giao cho Bộ TN&MT chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản trên phạm vi cả nước, các Bộ ngành khác chịu trách nhiệm phối hợp về lĩnh vực liên quan. Về nguyên tắc quản lý tài nguyên giao cho Bộ TN&MT là hợp lý; nhưng để quản lý có hiệu quả cần làm rõ trách nhiệm như sau: Bộ TN&MT quản lý tài nguyên khoáng sản trên phạm vi cả nước, chịu trách nhiệm về điều tra địa chất, khảo sát thăm dò tiềm năng trữ lượng khoáng sản tổng thể để đưa vào quản lý. Trên cơ sở Chiến lược hay chính sách quốc gia về tài nguyên khoáng sản, Bộ TN&MT chịu trách nhiệm phân định các vùng dự trữ quốc gia (để dự trữ, vùng cấm khai thác) và các mỏ, các vùng được đưa vào khai thác và bàn giao trữ lượng các mỏ được khai thác cho Bộ Công thương quản lý cấp phép khai thác theo hình thức đấu thầu (hoặc chỉ định thầu đối với loại khoáng sản chiến lược) theo dự án khai thác - chế biến dựa trên quy hoạch, kế hoạch khai thác ở các vùng, các mỏ được khai thác theo nhu cầu nguyên nhiên liệu của nền kinh tế do Bộ Công thương lập; Đối với UBND cấp tỉnh, nếu xét theo tình hình quản lý hoạt động khoáng sản thời gian qua thì việc hạn chế phân quyền cho các cấp như nhiều ý kiến thảo luận là hợp lý do trình độ quản lý ở các địa phương hiện nay còn yếu và tư tưởng nhiệm kỳ, hoàn thành kế hoạch, bệnh thành tích quá lớn. Tuy nhiên xét về lâu dài, UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lãnh thổ, đại diện quyền sở hữu tài nguyên của nhân dân trong tỉnh thì họ nên có quyền quyết định đối với việc sử dụng tài nguyên trên địa bàn. Vì vậy cần có lộ trình nâng cao năng lực quản lý cho địa phương và từng bước thực hiện phân quyền cấp phép và quản lý hoạt động khoáng sản cho địa phương (trừ các mỏ khoáng sản chiến lược và phân bố liên tỉnh); 2.3. Quản lý cấp phép hoạt động khoáng sản: (i) Thực hiện định giá tài nguyên và tổ chức đầu thầu khai thác khoáng sản. Việc đấu 19