Chính sách điều tiết giá những hàng hóa quan trọng, thiết yếu và những kiến nghị

CHÍNH SÁCH ĐIỀU TIẾT GIÁ NHỮNG HÀNG HÓA QUAN TRỌNG, THIẾT<br /> YẾU VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ<br /> PGS. TS. Ngô Trí Long<br /> <br /> Nền kinh tế nước ta trong quá trình chuyển từ nền kinh tế kế hoạch tập trung,<br /> quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước đã được<br /> khẳng định. Trong quá trình đó, đòi hỏi vừa phải xây dựng những yếu tố, tiền đề của<br /> kinh tế thị trường, vừa phải hoàn thiện những yếu tố đã có. Cùng với tiến trình chung<br /> đó, cơ chế quản lý, điều tiết giá ở nước ta đã, đang từng bước được hoàn thiện và đổi<br /> mới nhằm thực hiện các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô: Đảm bảo sự tăng<br /> trưởng ổn định, bền vững; Kiềm chế đẩy lùi lạm phát; Xây dựng ngân sách; Cán cân<br /> thương mại lành mạnh; Đảm bảo sự công bằng xã hội trên cơ sở một nền kinh tế phát<br /> triển có hiệu quả.<br /> Đổi mới cơ chế quản lý, điều tiết giá là một trong những vấn đề quan trọng<br /> trong công cuộc cải cách kinh tế trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường<br /> ở Việt Nam.<br /> Chính sách điều tiết, kiểm soát giá của nhà nước thời gian qua và hiện nay đối<br /> với một số hàng hóa quan trọng và thiết yếu như: giá điện, giá xăng dầu, giá nhà đất, giá<br /> gas, giá sữa, giá thuốc Tây... là một trong những nội dung quan trọng trong việc bình ổn<br /> giá , kiểm soát lạm phát, thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Nội dung chính sách<br /> điều tiết giá được trình bày qua 2 nội dung sau:<br /> - Chính sách điều tiết giá một số mặt hàng quan trọng, thiết yếu của nước ta<br /> - Kết luận và những khuyến nghị<br /> I- Chính sách điều tiết giá một số mặt hàng quan trọng, thiết yếu của nước ta<br /> 1- Giá bán điện<br /> 1.1- Thực trạng và chính sách giá bán điện<br /> Tính đến nay, đa số các ngành trong nền kinh tế nước ta đã có sự cạnh tranh trên<br /> thị trường, song ngành điện vẫn ở thế độc quyền, đang vận hành theo mô hình liên kết<br /> dọc truyền thống. Hiện nay các bên tham gia vào thị trường phát điện tại Việt Nam là<br /> các công ty Nhà nước như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Dầu khí Việt<br /> Nam (PVN), Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam (VINACOMIN) và các nhà sản<br /> xuất điện độc lập (IPPs) và dự án BOT nước ngoài. Các công ty Nhà nước chiếm thị<br /> phần rất lớn trong sản xuất điện.<br /> Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) hiện đang sở hữu phần lớn công suất các<br /> nguồn điện, nắm giữ toàn bộ khâu truyền tải, phân phối và kinh doanh bán lẻ điện.<br /> EVN cũng giữ vai trò là đơn vị mua điện duy nhất, Tổng Công ty mua bán điện thuộc<br /> 170<br /> <br /> EVN mua điện năng từ các nhà máy điện khác ngoài EVN như Tập đoàn dầu khí Việt<br /> Nam (PVN), Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng sản Việt Nam (TKV) v.v... để<br /> phân phối và bán lẻ điện cho các hộ tiêu thụ điện. Có thể nói, cho đến nay EVN vẫn là<br /> tổ chức độc quyền kinh doanh điện trong toàn quốc, chưa có sự cạnh tranh ở bất cứ<br /> hoạt động nào trong các khâu của ngành điện.<br /> Theo số liệu của Cục Điều tiết Điện lực, tính đến đầu năm 2011, tổng công suất<br /> các nguồn điện toàn hệ thống là 21.542MW. Trong đó, EVN đang quản lý vận hành 24<br /> nhà máy điện với tổng công suất là 14.233MW (chiếm 65,32%), PVN là 2.278MW<br /> (chiếm 10,57%), TKV là 1.046MW (chiếm 4,86%), các nhà đầu tư nước ngoài là<br /> 2.115MW (chiếm 9,82%), tư nhân là 50MW (chiếm 2,32%), nhập khẩu là 1.000MW<br /> (chiếm 4,64%), các loại hình khác là 370MW (chiếm 1,72%). Qua các số liệu trên cho<br /> thấy: EVN nắm giữ phần lớn công suất phát điện, các thành phần khác như PVN, TKV<br /> chiếm tỷ trọng rất nhỏ, với vai trò bổ sung thêm nguồn điện đóng góp vào nguồn điện<br /> đang thiếu hụt phục vụ phát triển kinh tế xã hội, mà chưa hề mang một dấu ấn gì trong<br /> phát điện cạnh tranh và kinh doanh bán điện độc lập.<br /> Trong những năm gần đây hoạt động của EVN kém hiệu quả, sản xuất kinh<br /> doanh thua lỗ, nợ hàng năm tăng cao, dẫn tới thiếu nguồn vốn cho đầu tư phát triển,<br /> vay vốn rất khó khăn, thiếu minh bạch và mất lòng tin với khách hàng mỗi khi đề<br /> xuất việc tăng giá điện. Một trong những nguyên nhân gây ra tình trạng trên là do sự<br /> phát triển chậm chạp thị trường điện cạnh tranh, EVN nắm giữ độc quyền kinh doanh<br /> điện quá lâu.<br /> Điện là loại hàng hóa có vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân và đặc<br /> biệt đối với sản xuất và đời sống. Mỗi sự thay đổi của giá điện đều tác động đến chi<br /> phí sản xuất, đến giá thành, giá cả của các hàng hoá khác và đến đời sống dân cư. Do<br /> vậy, giá điện là vấn đề hết sức nhạy cảm và được quan tâm bởi người sản xuất, kinh<br /> doanh điện, khách hàng tiêu dùng điện cho sản xuất và đời sống, các nhà đầu tư, người<br /> lãnh đạo, quản lý, nghiên cứu.<br /> Giá điện ở Việt Nam, từ năm 1992 đến nay đã điều chỉnh tăng trên chục lần.<br /> Nếu tính từ năm 2009 đến nay, giá điện đã 5 lần tăng. Cụ thể, năm 2009 giá điện tăng<br /> 8,92%, giá điện sinh hoạt tăng theo mức giá từ 600 đến 1.790 đồng/kWh (tùy bậc<br /> thang). Đến năm 2010 giá điện tăng 6,8%, điện sinh hoạt tăng lên trong khoảng 6001.890 đồng/kWh. Năm 2011, từ ngày 1-3 giá điện tăng 15,3%, giá điện sinh hoạt tăng<br /> lên từ 993 đến 1.974 đồng/kWh. Ngày 20-12-2011, giá điện tăng lần hai trong năm với<br /> mức 5%, giá bán điện sinh hoạt tăng từ 993 đến 2.060 đồng/kWh. Kể từ ngày 1-72012, giá điện bình quân tăng từ 1.304 đồng/kWh lên 1.369 đồng/kWh (tăng 65<br /> đồng/kWh, khoảng 5%).<br /> Biểu giá bán điện đã được điều chỉnh nhiều lần, với sự cải tiến nhằm đáp ứng<br /> những đòi hỏi mang tính khách quan của việc hình thành giá bán điện và yêu cầu<br /> 171<br /> <br /> chính sách của Đảng và Nhà nước. Biểu giá điện hiện hành được xây dựng trên cơ sở<br /> giá thành bình quân toàn ngành có tính đến yếu tố đầu tư phát triển và chính sách xã<br /> hội. Trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi giá bán điện như thế nào để vừa<br /> phát triển ngành điện, vừa đảm bảo phát triển các ngành sản xuất khác, cạnh tranh<br /> được với các nước trong khu vực và thế giới.<br /> Giá điện bình quân được xác định trên cơ sở của giá thành bình quân toàn<br /> ngành và thuế thu nhập. Hệ thống biểu giá bán lẻ điện phân theo nhóm đối tượng<br /> khách hàng (cho các ngành sản xuất, cho khối hành chính sự nghiệp, cho kinh doanh,<br /> cho sinh hoạt, cho điện sinh hoạt dùng công tơ thẻ trả trước ); phân cấp theo điện áp,<br /> theo giờ trong ngày.<br /> Điện là một sản phẩm quá trình sản xuất và tiêu dùng diễn ra đồng thời, nên<br /> không thể tích trữ tồn kho. Điện còn là hàng hoá hết sức nhạy cảm, mỗi sự thay đổi<br /> của giá điện đều có tác động đến sản xuất và đời sống. Đến 31/12/2002, 100% số<br /> huyện trên toàn quốc đã có điện lưới và điện tại chỗ. Việc sản xuất và cung ứng điện<br /> hiện nay chủ yếu do Tập đoàn Điện lực Việt Nam đảm nhiệm, do vậy mang tính độc<br /> quyền cao. Chính vì vậy mà giá điện là một trong số ít giá đang được quản lý bằng các<br /> mức giá cụ thể.<br /> Hơn 6 năm qua, việc thi hành Luật Điện lực đã đạt được nhiều kết quả tích cực.<br /> Cơ chế, chính sách về giá điện được thực hiện theo hướng có sự điều tiết của Nhà<br /> nước. Có cơ chế bù giá hợp lý giữa các nhóm khách hàng, đặc biệt đối với nhóm<br /> khách hàng là người nghèo, người có thu nhập thấp. Hoạt động cấp phép được triển<br /> khai đồng bộ trên phạm vi toàn quốc. Các quy định về thị trường điện tại Chương IV<br /> của Luật Điện lực là cơ sở pháp lý quan trọng, để triển khai việc chuyển các hoạt động<br /> điện lực sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.<br /> Tính đến nay giá điện bình quân (kể cả thuế VAT) là 1.434 đ/kWh (tương<br /> đương 7 UScent/kWh). Biểu giá điện sau mỗi lần điều chỉnh có được cải thiện, tuy<br /> nhiên vẫn chưa đáp ứng được 3 mục tiêu chủ yếu của giá điện: hiệu quả kinh tế, công<br /> bằng xã hội, khả thi tài chính.<br /> Biểu giá điện và ban hành các kỳ điều chỉnh giá điện còn chưa thuyết phục, mang<br /> nặng cơ chế hành chính, thiếu cơ sở khoa học, thiếu minh bạch nên khó thuyết phục được<br /> sự đồng thuận của các khoa học, quản lý, đặc biệt các khách hàng sử dụng điện.<br /> Giá điện hiện nay đang thực hiện theo Luật Điện lực ban hành ngày 14 tháng 12<br /> năm 2004 bao gồm: (Điều 29. Chính sách giá điện. Điều 30. Căn cứ lập và điều chỉnh<br /> giá điện. Điều 31.Giá điện và các loại phí.)<br /> Tuy nhiên, về phương pháp xây dựng biểu giá điện hiện nay chủ yếu dựa trên<br /> chi phí thống kê hạch toán giá thành của EVN (chưa đủ độ tin cậy), với mục đích bù lỗ<br /> mà không tính đến nguyên nhân và các biện pháp giảm chi phí, chưa áp dụng phương<br /> pháp phổ biến và hiện đại theo chi phí biên dài hạn, chưa xây dựng biểu giá 2 thành<br /> 172<br /> <br /> phần: công suất và điện năng, điều chỉnh giá điện mới chú ý đến làm tăng giá điện mà<br /> chưa quan tâm đến giảm giá điện như mùa nước và việc tăng công suất các nhà máy<br /> thuỷ điện, giảm tổn thất, giá thành...<br /> 1.2- Những bất cập về giá điện hiện nay :<br /> Với nhu cầu về vốn rất lớn để đầu tư cho hệ thống điện lực quốc gia, nhưng Tập<br /> đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) lại đang thiếu vốn trầm trọng. Trong khi đó, việc cổ<br /> phần hóa các doanh nghiệp phân phối trực thuộc, một giải pháp huy động vốn hữu<br /> hiệu bậc nhất, lại đang chững lại, mà theo lý giải của ngành điện, nguyên nhân cốt lõi<br /> là do giá điện thấp. Giá bán điện thấp cũng là nguyên nhân khiến các nhà đầu tư trong,<br /> ngoài nước không mặn mà bỏ tiền vào các khâu của quá trình sản xuất điện. Đối với<br /> việc cổ phần hóa, thì đây chính là một rào cản lớn. Cổ phần hóa bị ngưng trệ là thực<br /> trạng chung của ngành điện. Trước những khó khăn trong quá trình cổ phần hóa các<br /> doanh nghiệp kinh doanh, phân phối điện, tại văn bản số 1332/TTg-ĐMDN, ngày 189-2007, liên quan tới việc thành lập Công ty mua - bán điện độc lập, Chính phủ cũng<br /> đã chỉ đạo, tạm thời dừng cổ phần hóa các công ty phân phối điện tại EVN.<br /> Về giá điện hiện nay chứa đựng nhiều điều bất hợp lý. Phân phối là khâu hiện<br /> nay rất ít nhà đầu tư quan tâm, bởi giá bán điện thấp, hơn nữa, 28% sản lượng điện<br /> thương phẩm thực hiện trợ giá đối với người dân ở nông thôn, hộ nghèo. Do khâu<br /> phân phối điện chưa mang đặc trưng của thị trường, nguyên vật liệu đầu vào sản xuất<br /> điện, như: dầu, than, khí... có giá biến động liên tục, nhưng giá bán điện cho khách<br /> hàng lại cố định theo quy định của Chính phủ.<br /> Giá điện không theo cơ chế thị trường mà tính theo chi phí bình quân dài hạn,<br /> trên cơ sở kế toán nội bộ ngành, có sự điều tiết của Nhà nước. Cách tính giá trên nhằm<br /> bảo đảm cân bằng cán cân kinh tế vĩ mô, cũng như các mục tiêu công ích. Bởi lẽ,<br /> nhiệm vụ đảm bảo an sinh xã hội, kiềm chế lạm phát nên EVN đã và đang phải bán<br /> điện thấp hơn giá thành. Giá điện thấp đã khiến không chỉ EVN mà các đơn vị sản<br /> xuất cung ứng điện khác như: PVN, TKV và các nhà đầu tư khác đang gặp nhiều khó<br /> khăn về hoàn vốn, đảm bảo đủ chi phí trong hoạt động điện lực. Tuy nhiên, thời gian<br /> qua, Chính phủ đang nỗ lực kiềm chế lạm phát nên ngành điện chưa thể tăng giá.<br /> Song, chính sự định giá không căn cứ vào thị trường kéo dài quá lâu, nặng yếu tố chủ<br /> quan, kế hoạch, dẫn tới sai lệch giữa giá thực sản xuất và giá bán. Giá điện thấp tạo<br /> sức ì của nhiều ngành kinh tế.<br /> Giá điện thấp của nước ta hiện nay so với một số nước thuộc khu vực vô hình<br /> chung đang khuyến khích công nghệ lạc hậu, hao tổn năng lượng phát triển. Một số ngành<br /> tiêu hao năng lượng rất lớn, do áp dụng nhiều công nghệ lạc hậu, như xi-măng, sắt thép...<br /> nhưng hàng loạt dự án lớn vẫn được cấp phép, dù nhu cầu trong nước đã bão hòa. Bởi<br /> vậy, lợi nhuận của những ngành tiêu tốn năng lượng lớn này (riêng hai ngành xi-măng, sắt<br /> thép tiêu thụ điện năng chiếm 10% tổng điện năng cả nước), nhiều khi lại không bằng<br /> <br /> 173<br /> <br /> khoản lỗ mà ngành điện phải bù do bán giá thấp. Điều này tạo ra lợi nhuận “ảo”, sự tăng<br /> trưởng không thực chất.<br /> Ngành điện ngoài chức năng kinh doanh, còn phải đảm đương nhiệm vụ công<br /> ích, hỗ trợ giá điện cho các đối tượng có thu nhập thấp. Tuy nhiên, cách tính giá điện<br /> lũy tiến như hiện nay, chúng ta đang bao cấp giá cho cả hộ nghèo lẫn hộ giàu và các<br /> nhà đầu tư nước ngoài. Nhiều nhà đầu tư, khi sản xuất sản phẩm giá rẻ vì hưởng lợi từ<br /> giá điện thấp, nhưng xuất bán ra ngoài với giá cao. Tính công ích, xã hội trong giá<br /> điện, như mục đích ban đầu của nó, đã không thể hiện rõ nét.<br /> Bất cập của giá điện như trên là khó tránh khỏi khi cơ chế hoạt động của EVN<br /> đang có sự chồng chéo giữa phần kinh doanh và công ích. Mặt khác, với cơ chế Nhà<br /> nước không bù lỗ mà ngành điện tự bù chéo, lấy điện giá rẻ (chủ yếu là thủy điện) bù<br /> nguồn điện giá cao hơn, khi xảy ra thiên tai, hạn hán, nguy cơ thiếu điện sẽ lại hiển<br /> hiện cùng áp lực tăng giá điện.<br /> Mô hình tổ chức theo dạng khép kín, vẫn giữ phần chi phối ở nhiều khâu có thể<br /> tách ra độc lập của EVN cũng được coi là chưa phù hợp, dẫn tới sự thiếu cạnh tranh để<br /> tạo giá điện hợp lý. Mặt khác, để điều hòa, ổn định nền kinh tế vĩ mô, vai trò điều tiết<br /> của Nhà nước đối với giá điện rất quan trọng. Song về lâu dài, giá điện cũng cần chuyển<br /> sang cơ chế thị trường, khi đó vai trò điều tiết của Nhà nước chủ yếu thể hiện ở các quy<br /> định của Luật Điện lực, mà các bên tham gia thị trường điện phải tuân thủ chặt chẽ.<br /> Những bất cập của giá điện cũng nảy sinh từ chính năng lực quản lý của EVN.<br /> Hàng loạt dự án lớn về nguồn điện, như nhiệt điện Hải Phòng, Quảng Ninh, Mạo Khê...<br /> đều bị chậm tiến độ so với quy hoạch gần hai năm, do việc lựa chọn nhà thầu chất lượng<br /> kém, công nghệ nhà máy điện lạc hậu... Hậu quả của những chậm trễ trên khiến Quy<br /> hoạch điện VI tới năm 2010 chỉ đạt 74% nguồn điện so với yêu cầu. Đây chính là một<br /> trong những nguyên nhân lớn nhất gây tình trạng thiếu điện. Dư luận đang đặt dấu hỏi<br /> lớn về trách nhiệm của chủ đầu tư những dự án này.<br /> Hiệu quả kinh doanh thấp của các doanh nghiệp ngành điện một phần cũng do<br /> sức ỳ lớn vì hoạt động quá lâu trong cơ chế cũ. Việc cổ phần hóa cũng đồng nghĩa với<br /> áp lực lớn hơn về lợi nhuận, sự năng động trong sản xuất kinh doanh, do đó với sức ỳ<br /> trên, nhiều doanh nghiệp... ngại cổ phần hóa. Như vậy, bất cập về giá điện đến từ cả hai<br /> phía: cơ chế và năng lực quản lý, qua đó ảnh hưởng trực tiếp tới quá trình cổ phần hóa.<br /> 1.3- Những khuyến nghị về chính sách điều tiết giá điện cho năm 2013<br /> và những năm tới<br /> Theo lộ trình Chính phủ phê duyệt, thị trường bán lẻ điện cạnh tranh sẽ được<br /> thực hiện sau năm 2022. Trên lộ trình đó, giá điện sẽ dần được vận hành theo cơ chế thị<br /> trường. Tuy nhiên để thị trường trên hoạt động, cần chuẩn bị, tạo dựng rất nhiều các<br /> điều kiện.Trong giai đoạn trước mắt, giá điện thấp, cùng với khó khăn của ngành điện là<br /> một thực tế rõ ràng. Việc tăng giá điện là điều khó tránh khỏi, thậm chí nên làm, vấn đề<br /> quan trọng là cần thay đổi nhận thức về tăng giá điện và cách thức tăng ra sao. Việc tăng<br /> 174<br /> <br />