Tóm tắt luận án Tiến sĩ Luật học: Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HỒ THỊ HẢI GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Luật Kinh tế Mã số: 9.38.01 07 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2020

Công trình được hoàn thành tại:

Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội

Việt Nam

Người hướng dẫn khoa học:

1. PGS.TS. TRẦN ĐÌNH HẢO

2. TS. HỒ NGỌC HIỂN

Phản biện 1: GS.TS. Nguyễn Thị Mơ

Phản biện 2: PGS.TS. Dương Đức Chính

Phản biện 3: TS. Đặng Vũ Huân

Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện

họp tại

Vào hồi giờ…… phút, ngày…… tháng……… .năm………

Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện:

- Thư viện Quốc gia

- Thư viện Học viện Khoa học xã hội

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Có thể nói rằng, trong bối cảnh kinh tế thị trường, việc Nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp là một lựa chọn hiệu quả giúp Nhà nước khắc phục những khiếm khuyết cố hữu của kinh tế thị trường, góp phần định hướng sự phát triển của nền kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong các thành phần kinh tế. Song song với việc Nhà nước thực hiện đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thì vấn đề tổ chức giám sát và đánh giá hiệu quả nguồn vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp cũng trở nên cấp thiết. Liên quan đến vấn đề này, quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết 12- NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành TW Đảng khoá XII về cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN đã nhấn mạnh sự cần thiết của việc “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, giám sát, kiểm tra, kiểm soát đối với hoạt động của doanh nghiệp nhà nước; không để xảy ra thất thoát, lãng phí vốn, tài sản nhà nước”. Như vậy, giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là hoạt động có vai trò hết sức quan trọng của CSH Nhà nước, vừa không can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhưng vẫn nắm bắt và quản lý được quyền CSH của mình.

Trên cơ sở nhận thức về tầm quan trọng của giám sát, đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng như thể chế hoá định hướng, chủ trương mà Đảng Cộng sản Việt Nam đặt ra, Nhà nước ta đã không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, do nhận thức chưa đầy đủ và toàn diện về vai trò, mô hình triển khai cũng như cơ chế thực hiện giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã dẫn đến những hạn chế, bất cập của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam. Những hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp một cách đáng kể. Đó cũng là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng thua lỗ, lãng phí, thất thoát, thiếu trách nhiệm và cả tham nhũng trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Những vấn đề nêu trên đặt ra yêu cầu cấp thiết trong việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh 1

nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước. Đó cũng là lý do mà nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu và làm Luận án Tiến sĩ luật học.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

Để đạt được mục đích trên, luận án có nhiệm vụ như sau: Thứ nhất, tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án. Thứ hai, phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Thứ tư, xây dựng định hướng, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Việt Nam trong giai đoạn tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

Phạm vi nghiên cứu: Về giới hạn nghiên cứu: Phần thực trạng pháp luật sẽ được lựa chọn ở nhóm doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.

Về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện 2

nay.

Về không gian: Luận án chủ yếu nghiên cứu pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trong bối cảnh thực tế ở Việt Nam hiện nay.

Về thời gian, Luận án chỉ tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận án được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Bên cạnh đó, luận án vận dụng quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước mà trọng tâm là các DNNN đối với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Các nguyên lý chung về sở hữu nhà nước, lý thuyết về quản trị doanh nghiệp… cũng được vận dụng để giải quyết nhiệm vụ nghiên cứu.

Để làm sáng tỏ các vấn đề được nghiên cứu, luận án sử dụng các phương pháp như: phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp luật học so sánh; phương pháp thống kê; phương pháp lịch sử.

5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, Luận án xây dựng khái niệm sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; khái niệm pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; làm rõ nội dung pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Thứ hai, Luận án đã phân tích thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hiện hành; đánh giá những hạn chế và bất cập trong quá trình thực hiện pháp luật hiện hành về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Thứ ba, Luận án xác định các quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về mặt lý luận: Luận án làm phong phú thêm nhận thức về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. 3

Về mặt thực tiễn: Luận án là nguồn tài liệu tham khảo thiết thực phục vụ cho nghiên cứu, hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện pháp luật, áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và các doanh nghiệp, đồng thời là tài liệu để giảng dạy, bồi dưỡng pháp luật về vấn đề này trong các cơ sở đào tạo về chuyên ngành luật học. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu 4 chương, bao gồm: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề có liên quan

đến luận án

Chương 2: Những vấn đề lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Chương 3: Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Chương 4: Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1. Tình hình nghiên cứu về lý luận giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Nhóm các công trình nghiên cứu có đề cập đến khái niệm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Bộ Tư bản phê phán khoa kinh tế chính trị, Quyển thứ ba: Toàn bộ quá trình sản xuất tư bản chủ nghĩa của K.Mark được xem là lý luận tiền đề về DNNN và sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Báo cáo phát triển kinh tế và cải cách thể chế phát triển Trung Quốc - 30 năm cải cách mở cửa của Trung Quốc (1978-2008) của Trâu Đông Đào và Âu Dương Nhật Huy đã phân tích các giai đoạn của công cuộc cải cách chế độ sở hữu và phát triển khu vực kinh tế ngoài chế độ công hữu của Trung Quốc từ năm 1978 đến sau năm 2002. Các nghiên cứu 4

của OECD cũng chỉ ra sự cần thiết của sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp. Ở Việt Nam, khái niệm vốn nhà nước được đề cập tại nhiều công trình nghiên cứu. Dưới góc độ sở hữu, đề tài nghiên cứu Vấn đề sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nguyễn Kế Tuấn (2010) quan điểm vốn nhà nước là một loại tài sản của CSH toàn dân mà Nhà nước là đại diện. Dưới góc độ kinh tế, các khái niệm về vốn nhà nước được xây dựng dựa trên nền tảng ngân sách nhà nước, như luận án tiến sỹ Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam của Phạm Thị Thanh Hoà (2012), luận án tiến sỹ Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017), luận án tiến sỹ Hoàn thiện chính sách quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa của Trần Xuân Long (2013).

Nhóm các công trình nghiên cứu về doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước: World Bank (1999) định nghĩa “DNNN là các thực thể kinh tế thuộc sở hữu hay thuộc quyền kiểm soát của chính phủ mà phần lớn thu nhập của nó được tạo ra thông qua việc bán các hàng hóa, dịch vụ. OECD (2005) cũng xác định: “Thuật ngữ DNNN dùng để chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng”. Ở Việt Nam, các DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế quốc dân với đặc trưng là các “tổ chức kinh tế thuộc sở hữu nhà nước hoặc sở hữu công hữu, và được điều hành, kiểm soát về mọi phương diện bởi nhà nước” Dưới góc độ pháp lý, các luận án tiến sỹ Pháp luật quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay của Phạm Thị Hồng Nhung (2016), Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn Nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017) và Pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước của Lê Na (2019) đều có sự thống nhất rằng, DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước chiếm chi phối về tỷ lệ sở hữu vốn góp hoặc cổ phần trong doanh nghiệp.

Nhóm các công trình nghiên cứu có liên quan đến khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Các công trình nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương về giám sát DNNN cũng có đề cập đến giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Theo hướng tiếp cận của các nghiên cứu này, giám sát DNNN bao gồm 5

hoạt động “theo dõi” và “đánh giá” của cơ quan nhà nước, cơ quan đại diện CSH, dư luận xã hội đối với hoạt động của doanh nghiệp.

Nhóm các công trình nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: các nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2013) có sự thống nhất rằng, các chủ thể có thẩm quyền và nghĩa vụ giám sát vốn nhà nước chủ yếu là những chủ thể được Nhà nước giao quyền sở hữu vốn nhà nước. Để đảm bảo tính khách quan, minh bạch của kết quả giám sát, đánh giá, một số quốc gia áp dụng cơ chế giám sát của các chủ thể phi Nhà nước đối với hoạt động của DNNN.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu thực trạng pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Nhóm các công trình nghiên cứu về quy định pháp luật về giám sát vốn nhà nước: Đỗ Thị Thục, Nguyễn Thị Thu Hương (2012) đã tập trung nghiên cứu thực trạng cơ chế, chính sách; tổ chức bộ máy quản lý vốn nhà nước; công tác kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn nhà nước và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước của các TĐKT ở Việt Nam giai đoạn trước 2010. Học viện Tài chính (2012) với 47 bài tham luận đã đánh giá một cách toàn diện và có hệ thống về công tác giám sát tài chính DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước, trong đó có nhiều bài đề cập đến cơ chế, chính sách giám sát vốn nhà nước trong các doanh nghiệp. Phạm Đức Trung (2007) đã nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật, bộ máy thực thi, triển khai thực hiện và cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện chức năng CSH phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam. Phạm Thị Hồng Nhung (2016), các chủ thể có quyền giám sát vốn nhà nước trong doanh nghiệp bao gồm cơ quan quản lý nhà nước; người đại diện CSH; doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Nhóm các công trình nghiên cứu có liên quan đến thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2015) đã chỉ ra chế độ ngân sách mềm và những đối xử khác biệt đối với DNNN đã thúc đẩy các DNNN đầu tư dàn trải, phân tán, chú trọng đầu tư mở rộng quy mô hơn là hiệu quả theo các nguyên tắc và chuẩn mực của thị trường. Vũ Thị Nhung (2017) cho rằng hoạt động kiểm soát vốn nhà nước đã có sự đổi mới về 6

phương thức từ quản lý sang đầu tư và kinh doanh vốn, từng bước hạn chế sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp.

1.1.3. Tình hình nghiên cứu giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2013) rút ra kết luận, dù áp dụng mô hình Bộ chủ quản hay thành lập cơ quan chuyên trách thì cũng phải đảm bảo nguyên tắc, mỗi doanh nghiệp chỉ có một đầu mối giám sát là cơ quan đại diện CSH. Các nghiên cứu của Vũ Thị Nhung (2017), Nguyễn Thị Minh Phương (2018) cũng đồng tình ở đề xuất về việc tiếp tục duy trì mô hình SCIC và thành lập cơ quan chuyên trách có chức năng sở hữu, không có chức năng quản lý hành chính nhà nước.

Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Theo Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2018) vấn đề quan trọng nhất là phải xây dựng và vận hành hệ thống dữ liệu về doanh nghiệp để cơ quan giám sát nắm bắt, thu thập các thông tin phục vụ cho giám sát. Đồng thời kiến nghị đổi mới chế độ tiền lương, hệ thống đòn bẩy tạo động lực cho đội ngũ cán bộ làm việc tại doanh nghiệp. 1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu được luận án kế thừa Về phương diện lý luận, Các nghiên cứu lý luận về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã làm rõ khái niệm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và các đặc trưng cơ bản như cơ chế hình thành, CSH, các hình thái tồn tại. Về phương diện thực trạng pháp luật: Các công trình nghiên cứu đã phân tích và đánh giá tương đối cơ bản quy định pháp luật Việt Nam trước đây và hiện hành về cơ chế quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, trong đó có cơ chế giám sát. Một số công trình đã khái quát những kết quả đạt được, những hạn chế còn tồn tại trong thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam và nguyên 7

nhân của thực trạng nói trên. Về phương diện giải pháp: Các công trình đi trước đã đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư doanh nghiệp như giải pháp về nhân sự, cơ sở vật, giải pháp về công bố thông tin của các DNNN. 1.2.2. Những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu Về lý luận: giám sát sử dụng vốn nhà nước chỉ được nghiên cứu không đầy đủ trong các công trình có liên quan đến thực trạng quản lý sử dụng vốn nhà nước mà chưa được phân tích cụ thể và thấu đáo. Nghiên cứu lý luận pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp còn mang tính rời rạc. Về thực trạng: tiếp tục nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng quy định pháp luật Việt Nam về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp một cách đầy đủ, sâu sắc và toàn diện hơn. Về giải pháp, kiến nghị: tiếp tục cập nhật định hướng phát triển và đưa ra các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới.

1.3. Cơ sở lý thuyết và câu hỏi nghiên cứu 1.3.1. Cơ sở lý thuyết Để đảm bảo tính khoa học của kết quả nghiên cứu, luận án sử dụng một số lý thuyết nghiên cứu như lý thuyết kinh tế thị trường, lý thuyết sở hữu nhà nước, lý thuyết về giám sát, lý thuyết đại diện, lý thuyết “bàn tay hữu hình” của Nhà nước, lý thuyết luật học so sánh.

1.3.2. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu Thứ nhất, về lý luận: Câu hỏi nghiên cứu: Nội hàm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là gì? Mô hình lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật bao gồm những chế định nào?

Giả thuyết nghiên cứu: Về phương diện pháp lý hiện nay, chưa có quan điểm và khái niệm thống nhất về giám sát sử dụng vốn nhà nước. Các chế định của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, cơ chế giám sát và bảo đảm thực hiện kết quả giám sát. Thứ hai, về thực trạng pháp luật: 8

Câu hỏi nghiên cứu: Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế cần phải hoàn thiện không?

Giả thuyết nghiên cứu: Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam đã được hình thành nhưng vẫn còn rời rạc, thiếu thống nhất. Những bất cập, hạn chế của pháp luật cùng với những nguyên nhân khác đã dẫn đến hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trên thực tiễn là vô cùng yếu kém.

* Thứ ba, về các giải pháp hoàn thiện: Câu hỏi nghiên cứu: Các định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay như thế nào?

Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay, những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn chưa được khắc phục một cách triệt để. Trên cơ sở quan điểm, định hướng, đề án tái cấu trúc DNNN của Đảng và Nhà nước, đưa ra các giải pháp đúng và đầy đủ về nhiều mặt nhằm hoàn thiện một cách cơ bản pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở nước ta trong thời gian tới.

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP 2.1. Khái quát về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

2.1.1. Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.1.1. Khái niệm vốn Vốn là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản được đầu tư vào kinh doanh nhằm mục đích sinh lời 2.1.1.2. Khái niệm vốn nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 9

Vốn nhà nước được hiểu là nguồn vốn thuộc sở hữu nhà nước, được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc ngân sách nhà nước.

Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước và các quỹ khác do nhà nước quản lý được nhà nước trực tiếp đầu tư vào doanh nghiệp, do nhà nước làm CSH.

2.1.1.3. Các đặc trưng của vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Vốn nhà nước được cấu thành từ các bộ phận: vốn được cấp từ ngân sách; vốn có nguồn gốc từ ngân sách; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và các nguồn vốn khác được Nhà nước đầu tư. - Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có thể tồn tại dưới các hình thái cụ thể như tiền, tài sản, quyền tài sản. - Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nguồn gốc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện CSH.

- Lợi nhuận không phải là mục tiêu duy nhất và chủ yếu nhất của việc đầu tư vốn nhà nước mà còn hướng đến mục tiêu lớn hơn là phục vụ cho lợi ích công cộng.

2.1.2. Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.2.1. Khái niệm sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc doanh nghiệp thực hiện các hoạt động phân bổ, trích lập, đầu tư vốn nhà nước trong và ngoài phạm vi doanh nghiệp nhằm tối đa hoá hiệu quả kinh tế và hoàn thành các mục tiêu công ích khác mà CSH đã thiết lập.

2.1.2.2. Đặc điểm của sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Chủ thể sử dụng vốn nhà nước là các doanh nghiệp có vốn nhà nước. - Chủ thể sử dụng vốn nhà nước không phải là Nhà nước mà là doanh nghiệp

- Hình thức sử dụng vốn nhà nước bao gồm sử dụng vốn trong phạm vi doanh nghiệp và sử dụng vốn ngoài phạm vi doanh nghiệp. - Mục tiêu của sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội.

- Sử dụng vốn nhà nước phải tuân thủ theo quy trình chặt chẽ 2.1.2.3. Nguyên tắc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 10

- Việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải phù hợp với

mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. - Việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải dựa trên nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn. - Việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch về tài chính.

2.2. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.2.1. Khái niệm giám sát Giám sát là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền, được thực hiện thông qua các hành vi theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát. 2.2.2. Khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc chủ thể giám sát theo dõi, kiểm tra, đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm cảnh báo rủi ro, phát hiện và kiến nghị xử lý vi phạm phát sinh trong quá trình sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. 2.2.3. Cơ sở hình thành giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư

vào doanh nghiệp - Xuất phát từ vai trò CSH của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

- Xuất phát từ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước - Xuất phát từ nhu cầu bảo toàn và phát triển vốn nhà nước của doanh nghiệp 2.2.4. Đặc điểm của giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

- Giám sát sử dụng vốn nhà nước được thực hiện bởi nhiều chủ thể - Đối tượng giám sát là doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH. - Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nội dung giám sát và phương thức giám sát gắn liền với từng chủ thể giám sát. - Các công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm công cụ hành chính và công cụ kinh tế. - Mục tiêu giám sát đảm bảo doanh nghiệp chấp hành pháp luật; hoàn 11

thành mục tiêu, nhiệm vụ được giao; đồng thời cảnh báo và xử lý rủi ro trong quá trình sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp.

2.3. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.3.1. Khái niệm pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là tổng thể các quy phạm pháp luật, do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước, đại diện CSH vốn nhà nước, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các chủ thể khác đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. 2.3.2. Nội dung pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

- Quy định về chủ thể giám sát. - Quy định về cơ chế giám sát bao gồm quy định về đối tượng giám sát, nội dung giám sát, công cụ giám sát, phương thức giám sát và quy trình giám sát.

- Quy định về thi hành kết quả giám sát. 2.4. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

2.4.1. Mô hình chủ thể giám sát Thứ nhất, mô hình phân tán, Ở mô hình này, các DNNN thuộc trách nhiệm quản lý của các Bộ chuyên ngành, thường là Bộ chủ quản và các Bộ có liên quan.

Thứ hai, mô hình giám sát hỗn hợp, có đặc trưng trách nhiệm quản lý quyền sở hữu được chia sẻ cho Bộ chủ quản và Bộ chuyên ngành, chẳng hạn như Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Thứ ba, mô hình tập trung: tập trung các doanh nghiệp có vốn nhà nước từ các Bộ quản lý ngành về một cơ quan hoặc một tổ chức kinh tế chuyên trách có chức năng quản lý, giám sát.

2.4.2. Cơ chế giám sát vốn nhà nước - Về công cụ giám sát: Nhiều quốc gia đã xây dựng một hệ thống thông tin giám sát về doanh nghiệp có vốn nhà nước. Một số quốc gia áp dụng 12

công cụ giám sát là Hợp đồng thỏa thuận giữa cơ quan đại diện CSH và doanh nghiệp.

- Quy trình giám sát: OECD (2010) đã xây dựng quy trình giám sát của CSH đối với DNNN bao gồm 5 giai đoạn: Thiết lập mục tiêu, nhiệm vụ; Đánh giá thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ; Kiểm chứng đánh giá; Báo cáo của cơ quan CSH; Công khai, minh bạch thông tin về DNNN.

2.4.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam - Bài học về lựa chọn và vận hành mô hình giám sát: cần áp dụng mô hình tập trung trong xác lập chủ thể đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Bài học về sử dụng các công cụ giám sát: Giám sát vốn nhà nước cần sử dụng các công cụ giám sát kinh tế kết hợp với các công cụ giám sát hành chính.

- Bài học về thiết lập quy trình giám sát chặt chẽ: giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần được xác định là công việc thường xuyên và liên tục của cơ quan đại diện CSH.

Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam 3.1.1. Khái quát pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam Từ trước năm 2003, hệ thống văn bản pháp luật hầu như chưa đề cập đến cơ chế giám sát vốn nhà nước cũng như giám sát hoạt động của DNNN.

Giai đoạn 2003 - 2013, hành lang pháp lý cho hoạt động giám sát DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp bắt đầu hình thành từ Luật DNNN 2003 và không ngừng được bổ sung, hoàn thiện.

Giai đoạn từ 2013 đến nay, các văn bản pháp luật ở Việt Nam hiện hành có điều chỉnh giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hai nhóm: Nhóm thứ nhất, các văn bản pháp luật với các chế định chung có tính nguyên tắc về giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp hoặc có liên quan đến giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp; giám sát và đánh 13

giá hiệu quả hoạt động của DNNN. Nhóm thứ hai, các văn bản pháp luật quy định trực tiếp về cơ chế giám sát và đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, bao gồm các quy định về phương pháp, cách thức, công cụ, nội dung, chủ thể giám sát.

3.1.2. Quy định về chủ thể giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

3.1.2.1. Mô hình giám sát do Nhà nước thực hiện (i) Nhóm chủ thể giám sát với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước bao gồm Quốc hội và các cơ quan chuyên môn:

(ii) Nhóm chủ thể giám sát với tư cách là cơ quan đại diện CSH bao gồm: Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC); Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh và TCT Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).

3.1.2.2. Mô hình giám sát nội bộ tại doanh nghiệp Giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được thực hiện bởi các chủ thể sau:

- Người đại diện CSH trực tiếp vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp: Hiện nay các quy định pháp luật về chức năng giám sát của HĐTV và Chủ tịch công ty tại DNNN vẫn chưa rõ ràng. Đặc biệt, chủ thể đại diện CSH trực tiếp vừa là chủ thể quản lý doanh nghiệp có thể gây nên sự thiếu khách quan, minh bạch đối với các kết quả giám sát nội bộ tại doanh nghiệp. - Ban kiểm soát, Kiểm soát viên: pháp luật hiện hành vẫn tồn tại một số bất cập về hoạt động của Ban kiểm soát.

- Ban kiểm soát nội bộ: Bên cạnh Ban Kiểm soát do cơ quan đại diện CSH thành lập, một số Nghị định về Điều lệ của TĐKT hay TCTNN có quy định về bộ phận giúp việc cho HĐTV, do HĐTV thành lập có tên gọi là Ban kiểm soát nội bộ.

- Kiểm toán nội bộ: pháp luật hiện hành mới chỉ coi kiểm toán nội bộ là một công tác, nhiệm vụ phải thực hiện mà chưa bắt buộc thành lập bộ phận chuyên trách.

3.1.3. Quy định về cơ chế giám sát của Quốc hội - Về đối tượng giám sát: Chính phủ, cơ quan đại diện CSH, doanh nghiệp. Pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định cụ thể về việc giám sát 14

của Quốc hội đối với các cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý vốn nhà nước đầu tư trong kinh doanh.

- Về nội dung giám sát: quy định về nội dung giám sát còn mang tính chung chung về việc chấp hành pháp luật mà chưa có tiêu chí đánh giá cụ thể, rõ ràng.

- Về phương thức giám sát: bao gồm:Xem xét báo cáo hoạt động của các cơ quan, tổ chức; Xem xét văn bản pháp luật trái quy định; Chất vấn và xem xét trả lời chất vấn; Giám sát theo chuyên đề; Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu.

- Về quy trình giám sát: bao gồm các hoạt động xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm; yêu cầu Chính phủ, thủ tướng Chính phủ và các chủ thể có liên quan giải trình, trả lời chất vấn; thành lập Đoàn giám sát.

- Về công cụ giám sát của Quốc hội: chủ yếu vẫn là báo cáo kết quả sử dụng vốn hằng năm do Chính phủ trình. Để thẩm tra tính chính xác của báo cáo, giúp việc cho Quốc hội có các Uỷ ban chuyên môn và Kiểm toán nhà nước.

3.1.4. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan quản lý nhà nước - Về đối tượng giám sát: Doanh nghiệp - Về nội dung giám sát: Nội dung giám sát hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của các Bộ, ngành phối hợp với cơ quan đại diện CSH được quy định tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau, liên quan đến thẩm quyền theo lĩnh vực của từng Bộ, ngành.

- Về phương thức giám sát: được thực hiện trên cơ sở phối hợp với cơ quan đại diện CSH. Do sự thiếu rõ ràng về quy định của pháp luật nên gây nên tình trạng giám sát chồng lấn với hoạt động thanh tra, kiểm tra do nhiều cơ quan chủ trì theo ngành, lĩnh vực phụ trách.

- Về quy trình giám sát và công cụ giám sát: Việc giám sát được thực hiện bằng cơ chế phối hợp với cơ quan đại diện CSH đối với từng nội dung giám sát có liên quan. Chính vì vậy, quy trình giám sát, công cụ giám sát sẽ được nghiên cứu đồng thời với quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH.

3.1.5. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu - Về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát của cơ quan đại diện CSH 15

là các doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. - Về nội dung giám sát: Các quy định pháp luật hiện hành về giám sát của cơ quan đại diện CSH chưa đề cập nhiều đến giám sát hiệu quả sử dụng vốn. Quy định như vậy có thể gây nên tâm lý lơ là, chủ quan của doanh nghiệp khi chú trọng hiệu quả huy động vốn và đầu tư vốn lên hàng đầu mà coi nhẹ hiệu quả sử dụng vốn.

- Về phương thức giám sát: Các phương thức giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được thực hiện trên cơ sở phối hợp giữa cơ quan đại diện CSH và cơ quan tài chính, bao gồm: giám sát trực tiếp; giám sát gián tiếp; giám sát trước; giám sát sau; giám sát trong.

- Về quy trình giám sát : Pháp luật Việt Nam đã có sự tiếp thu các thông lệ tốt của OECD vào việc xây dựng quy trình giám sát DNNN. Tuy nhiên quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại DNNN chưa được quy định rõ ràng, tập trung, thống nhất mà còn nằm rải rác tại các văn bản pháp luật khác nhau.

- Về công cụ giám sát:cơ quan đại diện CSH sử dụng chủ yếu là báo cáo tài chính định kỳ (sáu tháng và hàng năm) của các dự án sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Ngoài ra, việc giám sát còn dựa trên các kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại dự án của các cơ quan chức năng (nếu có), các quy định pháp luật, quy chế về sử dụng vốn.

3.1.6. Quy định về cơ chế giám sát nội bộ tại doanh nghiệp - Về nội dung giám sát: HĐTV, Chủ tịch công ty giám sát, đánh giá thường xuyên và chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp; báo cáo định kỳ 06 tháng và hằng năm cho cơ quan đại diện CSH về tiến độ thực hiện đối với dự án đang trong quá trình đầu tư. Ban Kiểm soát giám sát việc tổ chức thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch kinh doanh; giám sát và đánh giá việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của thành viên HĐTV, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc công ty; Kiểm toán nội bộ thông qua các hoạt động kiểm tra, đánh giá và tư vấn, đưa ra các đảm bảo mang tính độc lập, khách quan và các khuyến nghị về các nội dung thiết lập và vận hành một cách phù hợp nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý các rủi ro của đơn vị.

- Về phương thức giám sát, quy trình giám sát và công cụ giám sát nội bộ 16

Việc không có quy định pháp luật về những nguyên tắc cơ bản trong cách thức vận hành hệ thống giám sát nội bộ đã dẫn đến tình trạng các DNNN triển khai giám sát nội bộ chưa đồng bộ và chưa quy chuẩn.

3.1.7. Quy định pháp luật về thi hành kết quả giám sát - Thi hành kết quả giám sát của Quốc hội: Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015 quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát của Quốc hội. Trường hợp đối tượng giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện các kết luận của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó.

- Thi hành kết quả giám sát của Bộ Tài chính: Căn cứ vào kết quả giám sát, Bộ tài chính có trách nhiệm cảnh báo các doanh nghiệp có dấu hiệu mất an toàn tài chính, có trách nhiệm trả lời các kiến nghị, đề xuất của doanh nghiệp.

- Thi hành kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH: Kết quả giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do cơ quan đại diện CSH thực hiện chủ yếu tồn tại dưới hình thức là các báo cáo tổng hợp về tình hình sử dụng vốn nhà nước được tổng hợp định kỳ hàng năm.

- Thi hành kết quả giám sát nội bộ: Doanh nghiệp phải lập báo cáo kết quả giám sát tài chính nội bộ định kỳ hằng năm theo yêu cầu của cơ quan đại diện CSH (Điều 12 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). 3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

3.2.1. Thực tiễn sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước - Hiệu quả sử dụng vốn của DNNN chưa tương xứng với quy mô vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

- Hoạt động đầu tư vốn nhà nước đạt hiệu quả thấp - Còn nhiều vi phạm trong sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 3.2.2. Thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Quốc hội và cơ quan quản lý nhà nước

Hoạt động giám sát của Quốc hội: chưa đạt hiệu quả do cơ chế hoạt động của Quốc hội mỗi năm họp hai kỳ, mỗi kỳ có nhiều nội dung và mỗi nội dung đều khống chế thời gian nên không có điều kiện xem xét, đánh giá 17

đến cùng. Việc đảm bảo thi hành kết quả giám sát chuyên đề về vốn nhà nước nói riêng và các kết quả giám sát nói chung vẫn còn những hạn chế.

Đối với Bộ Tài chính chỉ trên phương diện tổng hợp báo cáo từ các cơ quan đại diện CSH là chủ yếu. Việc giám sát tài chính không được thực hiện một cách liên tục mà chỉ thông qua các cuộc giám sát, thanh tra, kiểm toán theo chuyên đề và thiên về khía cạnh chấp hành pháp luật. 3.2.3. Thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp đầu tư vào doanh nghiệp của cơ quan đại diện chủ sở hữu

Thứ nhất, về tổ chức mô hình đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp Việt Nam đã bắt đầu chuyển dịch từ mô hình phân tán sang thiết lập mô hình tập trung về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp bằng việc thành lập SCIC và sau đó là CMSM. Tuy nhiên, vẫn đang duy trì cơ chế đại diện CSH của Bộ, UBND cấp tỉnh, trong khi CMSC chưa thực sự chuyển đổi mô hình hoạt động theo cơ chế thị trường mà vẫn mang nặng tính hành chính.

Thứ hai, còn thiếu sự thống nhất trong nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH: Việc tồn tại cơ chế “phối hợp giám sát” giữa cơ quan đại diện CSH với các Bộ, ngành đã dẫn đến thiếu sự thống nhất về nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH.

Thứ ba, phương thức giám sát chưa linh hoạt, chưa đáp ứng yêu cầu giám sát: Các cơ quan đại diện CSH vẫn chủ yếu sử dụng giám sát sau và giám sát gián tiếp, chưa chú trọng giám sát trực tiếp, giám sát trước và giám sát trong. Cách thức giám sát này về cơ bản không đáp ứng được yêu cầu của giám sát thường xuyên, liên tục, đồng thời làm cho hiệu lực giám sát bị giảm sút.

Thứ tư, quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH chưa được thực hiện đầy đủ và triệt để theo quy định pháp luật: Giao, phê duyệt mục tiêu, nhiệm vụ cho DNNN trên thực tế diễn ra khá thụ động. Hệ thống thanh tra, kiểm tra, kiểm soát nội bộ hoạt động kém hiệu quả, chưa đủ nhạy bén để giám sát và cảnh báo kịp thời cho người đại diện CSH khi các vi phạm còn chưa xảy ra, nhiều vụ việc vi phạm thời gian vừa qua đều được phát hiện sau thanh tra, kiểm toán khi đã xảy ra vi phạm nên việc khắc phục hậu quả rất khó khăn. Thứ năm, về công cụ giám sát: vẫn chưa có cơ sở dữ liệu thống nhất, 18

đầy đủ, có tính xác thực cao và cập nhật về vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp. Hệ thống báo cáo còn mang nặng tính hành chính. 3.2.4. Thực tiễn giám sát nội bộ tại doanh nghiệp Thứ nhất, cách thức quản lý, điều hành nội bộ của nhiều DNNN đang là

một khâu yếu và đổi mới chậm. Thứ hai, hiệu lực, hiệu quả hệ thống kiểm soát nội bộ, ban kiểm soát, kiểm soát viên của DNNN ở Việt Nam vẫn còn thấp, thậm chí có nơi bị vô hiệu.

3.2.5. Thực tiễn thi hành kết quả giám sát - Tình trạng các kết luận giám sát của Quốc hội không được thực hiện một các nghiêm túc, trách nhiệm của các đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội chưa được xác định nghiêm minh và xử lý triệt để vẫn tồn tại khá phổ biến.

- Một số cơ quan đại diện CSH cũng chưa thi hành nghiêm chỉnh những cảnh báo, kết luận giám sát từ các chủ thể có liên quan. Về nghĩa vụ công bố thông tin của các cơ quan đại diện CSH cũng chưa thực hiện nghiêm chỉnh.

- Nhiều doanh nghiệp chưa thực sự chú ý đến việc tuân thủ kết quả giám sát, các kiến nghị cảnh báo của cơ quan giám sát. Kết quả kiểm soát nội bộ chưa thực sự được các doanh nghiệp chú trọng, chưa được báo cáo lên cơ quan đại diện CSH.

3.3. Đánh giá chung về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay 3.3.1. Ưu điểm So với giai đoạn trước khi ban hành Luật 69/2014/QH13, hệ thống pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hiện nay đã hoàn thiện hơn về mặt nội dung điều chỉnh, cụ thể:

- Về chủ thể giám sát và mô hình giám sát: Pháp luật đã chú trọng đến vai trò giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Nhà nước với hai tư cách là chủ thể quản lý và chủ thể đại diện CSH. Trong thực tiễn thực hiện, bước đầu đã có sự phân định rõ hơn vai trò của cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện CSH, cá nhân đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp... 19

- Về cơ chế giám sát: Phù hợp với thẩm quyền của chủ thể giám sát, pháp luật đã phân định nội dung và tiêu chí giám sát, phương thức và quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở các mức độ tương ứng.

- Về thi hành kết quả giám sát: Pháp luật hiện hành đã có những quy định về tính bắt buộc thực hiện kết quả giám sát của chủ thể giám sát, đồng thời đã quy định cơ chế xử lý và nguyên tắc để áp dụng cưỡng chế đối với các hành vi vi phạm.

3.3.2. Hạn chế, bất cập 3.3.2.1. Về thực trạng quy định pháp luật Thứ nhất, hệ thống pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam vẫn chưa đồng bộ và thống nhất. Thứ hai, vẫn chưa thiết lập được mô hình giám sát hiệu quả, đáp ứng với mục tiêu, yêu cầu của quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay.

Thứ ba, quy định về cơ chế giám sát còn nhiều hạn chế. Thứ tư, quy định cụ thể về giám sát nội bộ còn bất cập. Thứ năm, quy định về bảo đảm thi hành kết quả giám sát vẫn còn một số hạn chế cơ bản như cơ chế xử lý đối với các chủ thể không tuân thủ kết quả giám sát chủ yếu vẫn là cơ chế gián tiếp nên không đảm bảo được tính kịp thời.

3.3.2.2. Về thực tiễn thực hiện pháp luật Thứ nhất, không thiết lập được mô hình giám sát đã gây ra tình trạng phân tán về trách nhiệm giám sát dẫn đến hệ quả “nhiều chủ thể cùng giám nhưng không sát”, không có cơ quan nào chịu trách nhiệm toàn diện và đến cùng với kết quả hoạt động của doanh nghiệp. Thứ hai, việc triển khai thực hiện cơ chế giám sát còn nhiều bất cập dẫn đến hiệu quả và hiệu lực giám sát không đạt hiệu quả. Thứ ba, giám sát nội bộ tại nhiều doanh nghiệp còn yếu kém và chậm đổi mới.

Thứ tư, kết quả giám sát chưa được đối tượng giám sát chấp hành nghiêm chỉnh và đầy đủ.

3.3.3. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế Những bất cập, hạn chế trong thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản sau: 20

Thứ nhất, xuất phát từ quan điểm, nhận thức về vai trò, vị thế của DNNN. Thứ hai, chế độ sở hữu và thể chế thực hiện chức năng CSH đối với vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Đây được coi là nguyên nhân gốc rễ của những tồn tại, yếu kém trong cơ chế quản lý, giám sát DNNN. Thứ ba, xuất phát từ nhận thức chưa đầy đủ về tầm quan trọng và cách thức thực hiện hoạt động giám sát đối với DNNN.

Thứ tư, thiếu thông tin đầy đủ, có tính xác thực cao và cập nhật về vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp trong toàn bộ nền kinh tế, đặc biệt là vốn nhà nước tại các doanh nghiệp đa sở hữu.

Thứ năm, các nguyên nhân khác như chế tài xử lý còn nhẹ; tổ chức bộ máy điều hành DNNN; quy trình tuyển dụng và bổ nhiệm đội ngũ cán bộ quản lý doanh nghiệp hay chế độ quản lý viên chức trong các DNNN,...

Chương 4

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM 4.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện

pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

4.1.1. Phải bám sát và thể chế hóa kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của Doanh nghiệp nhà nước 4.1.2. Phải dựa trên cơ sở tuân thủ các cam kết quốc tế, đồng thời, tiếp cận các thông lệ tiến bộ của thế giới

4.1.3. Phải lựa chọn mô hình giám sát phù hợp và quy định các điều kiện nhằm bảo đảm hiệu quả việc giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

4.1.4. Hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải đồng bộ với quá trình hoàn thiện pháp luật có liên quan 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay 4.2.1. Đảm bảo tính phù hợp, thống nhất và đồng bộ của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 21

Thứ nhất, xác định lại vai trò của DNNN phù hợp với tái cấu trúc nền

kinh tế. Thứ hai, tách bạch quyền sở hữu và quyền quản lý của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Thứ ba, cần có quy định thống nhất về khái niệm “vốn nhà nước” trước tình trạng nhiều văn bản pháp luật cùng định nghĩa vốn nhà nước nhưng với phạm vi và quy mô khác nhau. Thứ tư, hoàn thiện thể chế thực hiện quyền CSH nhà nước tại các văn bản pháp luật hiện hành.

4.2.2. Hoàn thiện pháp luật về chủ thể giám sát Thứ nhất, hoàn thiện cơ cấu tổ chức thực hiện chức năng đại diện CSH tại các Bộ, UBND cấp tỉnh Thứ hai, xác định lại mối quan hệ giữa CMSC và SCIC, xoá bỏ mô hình hai cơ quan đại diện CSH trong cùng một bộ máy

Thứ ba, chú trọng vai trò của cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước trong mô hình giám sát; chức năng đại diện CSH cần được thực hiện theo cơ chế tập trung sở hữu gắn liền với trách nhiệm và hoạt động theo nguyên tắc thị trường Thứ tư, bổ sung quy định về giám sát của cộng đồng trong mô hình giám sát 4.2.3. Hoàn thiện pháp luật về cơ chế giám sát do Nhà nước thực hiện Thứ nhất, thiết lập cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước đồng bộ giữa các cơ quan nhà nước

Thứ hai, hoàn thiện quy định về cơ chế giám sát của Quốc hội Thứ ba, bổ sung quy định giám sát, đánh giá việc thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH vào nội dung giám sát của cơ quan quản lý

Thứ tư, hoàn thiện cơ chế giám sát của cơ quan đại diện CSH 4.2.4. Hoàn thiện quy định về giám sát nội bộ của doanh nghiệp Cần bổ sung quy định về giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, đồng thời ban hành văn bản hướng dẫn Luật 69/2014/QH13 về giám sát nội bộ của doanh nghiệp đối với quản lý và sử dụng vốn nhà nước. Đồng thời, tại Điều lệ và quy chế hoạt động của các doanh nghiệp cần xây dựng hệ thống quản trị nội bộ phù hợp với quy mô của từng doanh nghiệp. 4.2.5. Hoàn thiện quy định về thi hành kết quả giám sát 22

Thứ nhất, cần bổ sung các quy định về quy trình hậu giám sát, bao gồm

trách nhiệm của chủ thể giám sát và nghĩa vụ của đối tượng chịu sự giám sát. Thứ hai, cần quy định rõ ràng và cụ thể về công bố kết quả giám sát và công bố tình hình thực hiện kết quả giám sát của đối tượng giám sát. Thứ ba, cần quy định về các chế tài xử lý trách nhiệm của các cơ quan, doanh nghiệp không thực hiện nghiêm túc các kết luận giám sát.

Thứ tư, hoàn thiện quy định về công bố thông tin 4.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

4.3.1. Xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về doanh nghiệp nhà nước phục vụ cho hoạt động giám sát - Xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu, hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin để vận hành chức năng đại diện CSH.

- Hoạt động xây dựng cơ sở dữ liệu điện tử về toàn bộ DNNN được thực hiện trên cơ sở kết nối với cơ sở dữ liệu doanh nghiệp của từng cơ quan đại diện CSH, được cập nhật thường xuyên. 4.3.2. Hiện đại hóa các công cụ giám sát hoạt động của doanh nghiệp nhà nước

- Đầu tư xây dựng và vận hành trung tâm thông tin quản lý, giám sát các dòng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. - Xây dựng đội ngũ chuyên gia phân tích, đánh giá để cơ quan đại diện CSH đưa ra các quyết định kịp thời, hợp lý. - Sử dụng cách thức và công cụ quản lý, giám sát DNNN tương tự như các nhà đầu tư tư nhân. 4.3.4. Nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ thực hiện công tác giám sát, quản lý doanh nghiệp nhà nước

Đối với Quốc hội, cần tăng cường số lượng đại biểu chuyên trách, đặc biệt là các đại biểu có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực kinh tế, tài chính. Đối với cơ quan đại diện CSH: các tiêu chuẩn tuyển dụng nhân sự của CMSC phải theo yêu cầu của thị trường, quy tắc của đầu tư và kinh doanh.

Trong phạm vi doanh nghiệp, cần tách người quản lý DNNN khỏi chế độ viên chức, công chức. Triển khai rộng rãi cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm qua thi tuyển. 23

KẾT LUẬN Thông qua việc nghiên cứu đề tài “Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay” trong khuôn khổ Luận án tiến sĩ luật học, có thể rút ra những kết luận sau đây:

Một là, việc xây dựng lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hiện nay ở Việt Nam.

Hai là, Luận án chỉ rõ điểm khác biệt giữa nội dung của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp so với pháp luật quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, từ đó xây dựng được các nội dung của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Ba là, qua đánh giá thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay cho thấy, các quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã được ban hành song nội dung điều chỉnh vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu thực tiễn. Thực tiễn kết quả hoạt động của DNNN thời gian qua cho thấy, hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp còn thấp, nhiều sai phạm đều có nguyên nhân phát sinh từ yếu kém của giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Bốn là, trước thực trạng pháp luật, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nhu cầu tất yếu và cấp thiết. Mục tiêu của việc hoàn thiện pháp luật là nhằm xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, tương thích với thông lệ quốc tếnhằm phát huy vai trò nòng cốt của DNNN trong kinh tế nhà nước. Để đạt được mục tiêu này Luận án đã đưa ra những định hướng, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

24

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Hồ Thị Hải (2019), “Vai trò của Uỷ ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 8 (329)/2019.

2. Hồ Thị Hải, Hồ Thị Duyên (2019), “Đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về quy trình giám sát doanh nghiệp nhà nước với các khuyến nghị của OECD và một số đề xuất”, Tạp chí Nghiên cứu Châu Âu, số 10 (229)/2019.

3. Hồ Thị Hải (2019), “Thẩm quyền giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của cơ quan đại diện CSH theo pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Công thương, số 22, tháng 12/2019.

25