Giáo trình Xây dựng và phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn

Chia sẻ: Truong Thu Hien | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:149

Thêm vào BST

Báo xấu

581
lượt xem 214
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Giáo trình "Xây dựng và phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn" được biên soạn nhằm trang bị cho sinh viên những kiến thức cơ bản về lý luận chính sách và phân tích chính sách trong lĩnh vực kinh tế ngành nông lâm nghiệp, cung cấp cho học viên những kỹ năng cơ bản trong phân tích chính sách đối với phát triển nông lâm nghiệp.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Giáo trình Xây dựng và phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO Trường Đại học Lâm nghiệp Xuân Mai GIÁO TRÌNH MÔN HỌC Xây dựng và phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn Bộ môn: kinh tế ( Tổng số tiết 45: Lý thuyết 30 và thảo luận, tiểu luận 15) Giảng viên: TS. Chu Tiến Quang. Giám đốc Trung tâm Tư vấn Quản lý và Đào tạo Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương 68 Phan Đình Phùng, Quận Ba Đình, Hà Nội Mobill: 0912068724 Email: Chu quang@mpi.gov.vn Chuquang@yahoo.com.vn 1
Hà Nội 2010 Mở đầu I. Mục đích của môn học: Trang bị cho học viên cao học và sinh viên đại học của trường Đại học lâm nghiệp những kiến thức cơ bản về lý luận chính sách và phân tích chính sách trong lĩnh vực kinh tế ngành nông lâm nghiệp; cung cấp cho học viên những kỹ năng cơ bản trong phân tích chính sách đối với phát triển nông, lâm nghiệp II. Đối tượng và phạm vi về nội dung môn học II.1. Đối tượng: Các loại chính sách; chủ thể, khách thể của chính sách; chu trình hình thành và vận hành chính sách; kiểm định và điều chỉnh chính sách đối với kinh tế nông, lâm nghiệp II.2. Phạm vi: về không gian: cả vĩ mô, vi mô; Về thời gian: trước đổi mới và sau đổi mới kinh tế ở VN (năm 1986) Về nội dung: quá trình xây dựng và thực thi chính sách đối với nông nghiệp, nông thôn. III. Những nội dung của môn học Chương một NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA CHÍNH SÁCH (Số tiết: 10, lý thuyết 8, thảo luận 2 ) 2
I. Các vấn đề chung về chính sách nông nghiệp, nông thôn 1.1. Khái niệm và vai trò của chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn 1.1.1. Khái niệm về chính sách. 1.1.2. Chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn. 1.1.3. Nội dung của chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn 1.1.4. Cách thức xây dựng chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn 1.1.5 Vai trò của chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn 1.2. Các giai đoạn trong hình thành và vận hành chính sách 1.2.1. Giai đoạn xác định mục tiêu và các biện pháp của chính sách 1.2.2. Giai đoạn triển khai chính sách 1.2.3. Đánh giá kết quả triển khai chính sách 1.3. Phân loại chính sách đối với nông nghiệp1, nông thôn. 1.3.1. Phân loại theo quy mô điều chỉnh của chính sách 1.3.2. Phân loại theo các lĩnh vực kinh tế là đối tượng tác động của chính sách 1.3.3. Phân loại theo các thành phần kinh tế là đối tượng điều chỉnh (hưởng lợi) của chính sách 1.3.4. Phân loại theo phương thức tác động 1 .3.5. Phân loại chính sách theo “phân khúc” quá trình sản xuất 1.3.6. Phân loại chính sách theo "mức độ quan trọng" của mục tiêu cần đạt tới 1.3.7 Phân loại theo cơ quan ban hành và cấp độ của chính sách 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới xây dựng và vận hành chính sách 1.4.1. Các nhân tố ảnh hưởng tới kết quả xây dựng chính sách. 1.4.2. Các nhân tố ảnh hưởng tới kết quả vận hành (thực thi) chính sách. II. Đặc điểm nông nghiệp, nông thôn và vai trò của nhà nước, thị trường, cộng đồng 2.1. Những đặc điểm cơ bản của nông nghiệp, nông thôn 2.1.1. Đặc điểm của sản xuất nông nghiệp 2.1.2. Đặc điểm nông thôn và phát triển nông thôn 2.2. Vai trò của Nhà nước, thị trường, cộng đồng 2.2.1. Vai trò của Nhà nước. 2.2.2. Vai trò của thị trường 2.2.3. Vai trò của các tổ chức quần chúng trong phát triển nông thôn III. Kinh nghiệm xây dựng chính sách NN, NT một số nước 3.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản 3.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp 1 Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm: trồng trọt, chăn nuôi, trồng rừng, nuôi trồng thủy s ản và làm mu ối 3
3.3. Kinh nghiệm Hàn quốc về Phong trào làng mới 3.4. Kinh nghiệm Đài Loan 3.5. Kinh nghiệm Hà Lan 3.6. Kinh nghiệm Trung quốc Chương II PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN (Số tiết:12; lý thuyết: 8, thảo luận: 4) I. Phương pháp luận phân tích, đánh giá chính sách phát triển NN, NT 1.1. Mục đích của phân tích chính sách….. 1.2. Phương pháp phân tích và các giai đoạn phân tích… 1.3. Các tác nghiệp trong phân tích chính sách….. II. Đánh giá sự phát triển các ngành nông, lâm, thủy sản…. 2.1. Kết quả sản xuất nông, lâm, thủy sản thời gian qua … 2.2. Phát triển một số ngành sản phẩm chính… 2.3. Hạn chế của sản xuất nông nghiệp Việt Nam hiện nay III. Một số chính sách xã hội nông thôn 3.1 Khái niệm … 3.2 Mục tiêu… 3.3 Đối tượng… 3.4. Nội dung cơ bản… 3.5 Các kênh tác động…. 3.6 Một số chính sách xã hội nông thôn…. Chương III THỰC TRẠNG VÀ ĐỔI MỚI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP2, NÔNG THÔN VIỆT NAM TỪ 1986 ĐẾN NAY 2 Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm cả lâm nghiệp, thúy sản và nghề muối 4
(Số tiết: 13, lý thuyết 9, thảo luận 4) I. Các chính sách kinh tế 1.1. Nhóm chính sách đất đai. 1.2. Nhóm chính sách khoa họccông nghệ 1.3 Nhóm chính sách thị trường 1.4.Nhóm chính sách phát triển ngành nghề…. 1.5 Nhóm chính sách đầu tư, tài chính và tín dụng … II. Nhóm chính sách xây dựng, hoàn thiện quan hệ sản xuất 2.1 Chính sách phát triển kinh tế hộ và trang trại… 2.2. Chính sách về doanh nghiệp Nhà nước trong NN, NT.. 2.3. Chính sách phát triển Hợp tác xã III. Nhóm chính sách xã hội nông thôn 3.1 Chính sách lao động và việc làm nông thôn… 3.2 Chính sách xóa đói giảm nghèo trong nông thôn… IV. Nhóm chính sách vùng 4.1 Bối cảnh ra đời 4.2 Tác động của chính 4.3 Những hạn chế của chính sách vùng V. Kết luận và định hướng chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn 5.1 Kết luận 5.2. Định hướng các nhóm chính sách Đánh giá kết quả học tập của học viên. Chuyên cần, bài tập nhỏ: 0,1 Tiểu luận: 0,2 Thi hết môn: 0,7 5
6
Phần một NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA CHÍNH SÁCH I. Các vấn đề chung 1.1. Khái niệm, nội dung và vai trò của chính sách đối với NN, NT. 1.1.1. Khái niệm Cụm từ "chính sách" đã được dùng khá phổ biến trong các lĩnh vực kinh tế và xã hội. Nhưng chưa có một định nghĩa tổng quát và đầy đủ về cụm từ này a.Từ điển bách khoa toàn thư mở Wikipedia định nghĩa ”Chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó của chính phủ. Nó bao gồm các mục tiêu kinh tế văn hóa – xã hội – môi trường mà chính phủ muốn đạt được và cách làm để thực hiện các mục tiêu đó”3. b. Từ điển tiếng Việt (1988) “Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra", hay "Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị xã hội.” c. Franc Ellis cho rằng "trên tầm vĩ mô, chính sách được xem như đường lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với quản lý nhà nước về một lĩnh vực nào đó, có thể là kinh tế, xã hội và môi trường "4 c. Samuelson cho rằng " Ngay cả khi Chính phủ không đưa ra một chính sách trong bối cảnh bất đắc dĩ nào đó để thực hiện mục đích nào đó, thì đó cũng là một kiểu chính sách"5. đ.Theo Jones (1984) thì chính sách luôn gồm các yếu tố bao gồm: - Dự định: là mong muốn của người làm (hoạch định) chính sách; - Mục tiêu: cụ thể hóa dự định thành đích cần đạt tới; - Đề xuất giải pháp: cách thức tác động để nhằm đạt được mục tiêu; - Quyết định lựa chọn giải pháp để triển khai thực hiện. e. Đinh Dũng Sỹ (2008) cho rằng chính sách có mối tương quan rất mật thiết với chính trị và pháp luật, chính sách là cụ thể hóa đường lối chính trị của Nhà nước. 3 W.http://Vi.wikipedia.org/wiki 4 Franc Ellish "Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển" NXB Nông nghiệp 1995 trang 23 5 Paul Samuelson "Kinh tế học"; Viện kinh tế học, Bộ Ngoại giao, tập I trang 117 7
Chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định.” f. Ngô Đức Cát và Vũ Đình Thắng (Đại học Kinh tế Quốc dân) cho rằng, chưa có định nghĩa thống nhất về "chính sách” và đưa ra cách hiểu về "chính sách” là ”phương pháp can thiệp” của Nhà nước nhằm mục tiêu nào đó và trong thời hạn nhất định.6 g. Tác giả giáo trình này cho rằng, ”Chính sách là tập hợp các chủ trương, quan điểm, giải pháp, công cụ nhằm đạt những mục tiêu nhất định. Quá trình hình thành chính sách có sự tác động của nhiều yếu tố. Trước hết là sự nảy sinh một vấn đề kinh tế xã hội nào đó cần giải quyết. Trên cơ sở thực tế vấn đề và mong muốn, Chính phủ sẽ lựa chọn mục tiêu cần đạt, đưa ra giải pháp và công cụ trên cơ sở cân nhắc các điều kiện kinh tế, xã hội, chính trị, văn hóa, tâm lý nhân dân… để hiện thực hóa được chủ trương đã định”. Theo cách tiếp cận này thì Chính sách được hiểu là: Phương thức tác động của chủ thể vào khách thể để đạt tới mục tiêu mà chủ thể mong muốn, tương tự như định nghĩa về "quản lý là một quá trình, trong đó chủ thể quản lý tác động lên khách thể quản lý để đạt tới mục tiêu do chủ thể quản lý đưa ra"; Công cụ của quá trình quản lý mà Người quản lý lên đối tượng bị quản lý. Chủ thể chính sách là các cơ quan ban hành và thực thi chính sách gồm Đảng, Chính phủ, Quốc hội, các Bộ ngành; Khách thể chính sách hay đối tượng điều chỉnh của chính sách là những cá nhân, tổ chức, DN, hộ gia đình mà chính sách sẽ tác động vào. Để triền thực hiện chính sách, Chủ thể chính sách đưa ra các biện pháp tạo sức hấp dẫn hay tạo động lực trong khách thể (đối tượng) của chính sách, để khuyến khích họ làm theo định hướng mà Chủ thể chính sách đưa ra, từ đó đạt tới các kết quả mong đợi. Trong trường hợp không khuyến khích thì Chủ thể chính sách có thể đưa ra các biện pháp ngăn chặn, các biện pháp làm giảm hoặc mất động lực của đối tượng điều chỉnh để họ hạn chế hành vi theo mong muốn. Ở tầm vi mô, khái niệm chính sách cũng được sử dụng để phản ánh chiến lược hay sách lược hành động của một chủ thể nào đó như DN, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, cộng đồng, hộ gia đình nhằm đạt tới mục tiêu nào đó do các chủ thể đó định ra cho họ. Chẳng hạn một DN có chính sách 6 PGS. TS Ngô Đức Cát và TS Vũ Đình Thắng “ Giáo trình phân tích chính sách Nông nghiệp, nông thôn”; NXB Thống kê-Đại học Kính tế Quốc dân; Hà nội 2001 8
riêng đối với sử dụng lao động, đối với mở rộng hoặc thu hẹp thị trường; chính sách của hộ gia đình trong quản lý chi tiêu… Như vậy có thể thấy rằng: chính sách là một phạm trù của khoa học quản lý, nó đề cập các giải pháp tác động của Chủ thể đến khách thể, có phạm vi rộng từ cấp vĩ mô (quốc gia, chính phủ) tới các cấp địa phương như tỉnh, huyện, xã và tới từng đơn vị kinh tếxã hội trong một hệ thống kinh tếxã hội xác định. Điểm chung nhất trong khái niệm về chính sách, dù ở cấp độ nào cũng là một trong các công cụ của quản lý. Phải có 3 nhóm yếu tố, đó là: Chủ thể, Khách thể và Mục tiêu của chính sách. Mỗi chính sách đều phải phục vụ cho một hoặc một vài mục tiêu nhất định, do một chủ thể nào đó đưa ra và tác động (ảnh hưởng) đến một hoặc một số khách thể (đối tượng hưởng lợi) nhằm đạt tới mục tiêu đã xác định. Vì vậy, mỗi chính sách phải có: chủ thể, khách thể và mục tiêu của nó. Chính sách sẽ là vô nghĩa hay không khả thi khi nó không xác định được 3 nhóm nhân tố nói trên, hay nói cách khác là chính sách bắt nguồn từ ý chí của chủ thể, không định được khách thể (đối tượng hưởng lợi) và không đưa ra được mục tiêu cần đạt tới7. 1.1.2. Chính sách đối với nông nghiệp, nông thôn. Là ”tổng thể các giải pháp của Nhà nước tác động vào nông nghiệp, nông thôn theo những mục tiêu nhất định và trong khoảng thời gian nhất định”8. Từ điển bách khoa toàn thư mở Wikipedia tiếng Việt đưa định nghĩa ”Chính sách phát triển nông thôn là tập hợp các chủ trương và hành động của Chính phủ về cung cấp các yếu tố đầu vào (đất đai, lao động, vốn, cơ sở hạ tầng); đầu ra (sản phẩm) của nông nghiệp, nông thôn; làm thay đổi tổ chức sản xuất; chuyển giao công nghệ…”. Chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn rất rộng, bao gồm cả pháp luật, cơ chế, chế độ do Nhà nước ban hành, được áp dụng phù hợp đối với từng đối tượng của nông nghiệp, nông thôn và bao gồm các nhóm chính sách: kinh tế, xã hội và môi trường diễn ra ở nông thôn. 7 Nguyễn Văn Bích và Chu Tiến Quang " Chính sách kinh tế và vai trò của nó đối với phát triển kinh tế nôn nghiệp, nông thôn Việt Nam"; NXB Chính trị Quốc gia; Hà Nội 1996, trang25 8 PGS. TS Ngô Đức Cát và TS Vũ Đình Thắng, sách đã dẫn 9
Mục tiêu của chính sách nông nghiệp, nông thôn bao gồm: (i). Tạo sự tăng trưởng không ngừng về kinh tế; (ii). Gia tăng không ngừng các loại phúc lợi xã hội, dân trí và đời sống tinh thần cho cộng đồng dân cư nông thôn; (iii). Duy trì, bảo vệ môi trường sinh thái mang tính nông thôn phục vụ cho phát triển chung của toàn nền kinh tế, đặc biệt là đối với quá trình đô thị hoá, công nghiệp hoá của mỗi quốc gia. Như vậy, có thể thấy rằng chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn là tập hợp nhiều chính sách khác nhau, cùng tác động lên các khách thể ở nông thôn (là những đối tượng điều chỉnh của các chính sách khác nhau) cùng hoạt động trên địa bàn nông thôn và cùng tham gia vào quá trình phát triển nông thô, theo nghĩa vừa có lợi ích, vừa có trách nhiệm. 1.1.3. Nội dung chính sách nông nghiệp, nông thôn Nội dung của chính sách đối với NN, NT cũng rất đa dạng, thay đổi theo điều kiện đặc thù ở mỗi giai đoạn của nền kinh tế, ở mỗi quốc gia riêng biệt. Nhưng xét về cách thức tác động có thể hình thành 2 nhóm chính sách sau a. Nhóm tác động trực tiếp . Trong nhóm này, Nhà nước sử dụng các nguồn lực của mình để tác động trực tiếp vào NN, NT thông qua các hoạt động: đầu tư, cung cấp các dịch vụ tín dụng, khoa học công nghệ bằng nguồn vốn của Nhà nước và bằng sự hình thành các Chương trình mục tiêu quốc hướng tới những nhóm đối tượng nhất định và trong thời gian nhất định. b. Nhóm tác động gi án tiếp . Trong nhóm này, Nhà nước áp dụng các giải pháp mang tính hỗ trợ, ưu đãi nhằm khuyến khích, thúc đẩy các tác nhân tại nông thôn cùng tham gia vào các hoạt động phát triển NN, NT bao gồm cả kinh tếxã hội và môi trường. 1.1.4. Vai trò của chính sách đối với nông nghiệp, nông thôn a. Là công cụ để Nhà nước tác động vào các đối tượng trên địa bàn nông thôn. 10
Đối tượng của chính sách nông nghiệp, nông dân, nông thôn bao gồm kinh tế hộ, các DN, tổ chức kinh tế và tổ chức xã hội hoạt động trong lĩnh vực kinh tế nông nghiệp, phi nông nghiệp và các lĩnh vực xã hội trong nông thôn. Đối với các nước đang phát triển thì chinhs sách NN, NT tập trung chủ yếu vào nông dân do đối tượng này đang chiếm số đông và cần được chính sách hỗ trợ b. Là công cụ để Nhà nước hướng dẫn các đối tượng sản xuất, kinh doanh ở nông thôn cùng thực hiện chiến lược và quy hoạch phát triển do Nhà nước xác định. Vai trò này thể hiện quyền lực riêng có của nhà nước và đồng thời là nghĩa vụ của Nhà nước trong việc đưa ra định hướng phát triển nền kinh tế nói chung và phát triển nông nghiệp, nông thôn nói riêng. Chính sách đóng vai trò như công cụ dẫn dắt, định hướng cho các đối tượng này thực hiện quy hoạch. Nếu quy hoạch phát triển nông nghiệp, nông thôn không có chính sách đi kèm để thúc đẩy và định hướng các đối tượng thực hiện quy hoạch thì quy hoạch đó sẽ không thể triển khai. c. Là công cụ để thúc đẩy sự gắn kết các đơn vị kinh tế, hộ gia đình cùng hợp tác để phát triển nông nghiệp, nông thôn. Quá trình phát triển nông nghiệp, nông thôn thường liên quan đến nhiều đơn vị kinh tế khác nhau như: các hộ gia đình, các DN cùng sản xuất kinh doanh trong một ngành sản phẩm nông nghiệp và phi nông nghiệp, trên cùng một địa bàn; Yêu cầu hợp tác và liên kết giữa các đối tượng khác nhau cùng tham gia sản xuất một sản phẩm nào đó là yêu cầu khách quan, Chính sách là công cụ để Nhà nước tác động, thúc đẩy sự gắn kết các đơn vị kinh tế trong hợp tác cùng phát triển nông nghiệp, nông thôn. d. Là công cụ để Nhà nước thực hiện phân phối lại thu nhập giữa các đơn vị kinh tế trong nông nghiệp, nông thôn Nhà nước ban hành các chính sách điều chỉnh việc phân bổ các nguồn lực đầu vào (đất đai, nước, điện, hạn mức khai thác tài nguyên...) và các chính sách về thuế trong sử dụng các nguồn lực này. 11
Thông qua các chính sách trên, Nhà nước đã tác động, điều chỉnh thu nhập của các đơn vị kinh tế, các hộ gia đình theo chủ trương, quan điểm nào đó, đảm bảo sự công bằng và bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng các nguồn lực nói trên. 1.2. Các giai đoạn trong xây dựng và vận hành chính sách 1.2.1. Giai đoạn xác định mục tiêu và các biện pháp của chính sách. Trong giai đoạn này cần phân tích, làm rõ những các tình huống hiện tại; các khả năng về nguồn lực có thể sử dụng để đạt tới mục tiêu mong muốn. 1.2.2. Giai đoạn triển khai chính sách. Trong giai đoạn này thực hiện các biện pháp, quy định, chế độ đã lựa chọn của chính sách vào thực tiễn. Đối tượng điều chỉnh (hưởng lợi) của chính sách sẽ thay đổi hành vi, thay đổi hoạt động của mình theo hướng tác động của chính sách. 1.2.3. Đánh giá kết quả triển khai chính sách. Trong giai đoạn này, Chủ thể của chính sách tổ chức đánh giá, tổng kết các kết quả triển khai chính sách so với mục tiêu đã đề, rút ra những mặt tích cực và hạn chế trong việc xác định mục tiêu và các giải pháp đã được triển khai để đạt tới mục tiêu. Việc đánh giá chính sách được thực hiện thống qua áp dụng các công cụ như: chỉ tiêu giám sát, kết quả mong đợi và những thay đổi mới so với trước khi triển khai chính sách. Sự hình thành và vận hành chính sách được mô phỏng qua 7 bước sau Sơ đồ 1. Các bước xây dựng và vận hành chính sách 1. Xác định mục tiêu cần đạt tới của chính sách: ngắn hạn và dài hạn 2. Xác định các đối tượng hưởng lợi của chính sách (cá nhân, tổ chức, cộng động) 3. Đề xuất và ra quyết định lựa chọn các giải pháp của chính sách (các chế độ ưu đãi, cơ chế; các chương trình, dự án hỗ trợ; các quy định cần tuân thủ) 4. Triển khai các giải pháp chính sách đã lựa chọn vào thực tiễn 12
( tác động vào các đối tượng hưởng lợi của chính sách) 5. Đánh giá các kết quả đã triển khai và so sánh kết quả đó với mục tiêu đã đề ra; sự thay đổi của đối tượng hưởng lợi chính sách sau một thời gian chịu tác động của chính sách) 6. Tổng kết, rút ra những nguyên nhân thành công và chưa thành công trong triển khai từng giải pháp của chính sách, những bài học và kinh nghiệm 7. Nhấn mạnh những giải pháp tích cực cần phát huy và hạn chế những giải pháp không phù hợp, cần loại bỏ. Bổ sung, hoàn thiện chính sách Trong chu trình 7 bước cơ bản nói trên của hình thành và vận hành chính sách thì: a. Các bước từ 1 đến 3 thuộc về giai đoạn xây dựng chính sách. Trong giai đoạn này diễn ra công tác nghiên cứu, đề xuất chính sách theo những mục tiêu đã được chủ thể của chính sách xác định. Giai đoạn này thu hút sự tham gia, đóng góp của nhiều chuyên gia có kinh nghiệm, tích luỹ thực tiễn trong lĩnh vực mà chính sách sẽ tác động. b. Các bước từ 4 đến 5 thuộc về giai đoạn triển khai chính sách. Trong giai đoạn này đòi hỏi các cơ quan, tổ chức và cá nhân vận hành chính sách phải xác định đúng đối tượng hưởng lợi để triển khai cho đúng và đủ. Giai đoạn triển khai chính sách đòi hỏi sự tiếp cận chính xác đối tượng hưởng lợi và thực hiện đúng các chế độ, quy định của chính sách. Sự cẩn trọng và chu đáo trong tác vận hành chính sách có ý nghĩa quan trọng đối với sự thành công của các giải pháp chính sách và đảm bảo đạt được các mục tiêu của chính sách. c. Bước 6 và 7 thuộc về giai đoạn 3 là tổng kết, đánh giá. Nhằm rút ra những kết quả và hạn chế của chính sách đã triển khai và đề xuất được hướng hoàn thiện chính sách một cách phù hợp nhất. Những người tham gia đánh giá phải nắm vững phương pháp và sử dụng tốt những công cụ tổng kết, đánh giá. Phải làm rõ được các nguyên nhân dẫn đến thành công và hạn chế của bản thân các quy định, chế độ của chính sách và những nguyên nhân phát sinh trong quá trình triển khai. 13
Sự tổng kết, đánh giá kết quả vận hành chính sách trong giai đoạn này có ý nghĩa rất quan trọng, nó vừa giúp cho cơ quan vận hành chính sách thấy đúng kết quả tác động của chính sách, đồng thời giúp phát hiện sớm những sai lệnh cần điều chỉnh để đạt tới mục tiêu đề ra. Công tác tổng kết, đánh giá thường phức tạp và không hấp dẫn cơ quan, tổ chức và cá nhân vận hành chính sách, vì vậy họ rất dễ bỏ qua hoặc làm không tốt công tác này. 1.3. Phân loại chính sách đối với nông nghiệp9, nông thôn. Việc phân loại chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn có ý nghĩa giúp thống nhất hiểu biết về hệ thống chính sách trong các lĩnh vực này. Việc phân loại chính sách đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn là việc làm có tính quy ước, nhưng làm rõ các mục tiêu và đối tượng hưởng lợi (khách thể) của từng loại chính sách, làm rõ những nội dung của chính sách. Do tính đa dạng của chính sách cả về mục tiêu và đối tượng hưởng lợi và định nghĩa về chính sách nên việc phân loại các chính sách cũng chỉ có tính tương đối và tùy thuộc vào định nghĩa được sử dụng. Có các cách phân loại sau: 1.3.1. Phân loại theo quy mô điều chỉnh của chính sách. a. Chính sách đối ngoại (foreign policies). Đối tượng điều chỉnh của chính sách này là các hoạt động đối ngoại của một quốc gia, thể hiện chủ trương, biện pháp đối ngoại của Nhà nước b. Chính sách kinh tế trong nước (local economic policies). Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là các hoạt động kinh tế đa dạng như tiền tệ, tài khóa, tỷ giá hối đoái, đầu tư và các ngành, lĩnh vực kinh tế… c. Chính sách xã hội trong nước (local social policies). Đối tượng của chính sách này là các hoạt động xã hội và mang tính xã hội, chẳng hạn như: lao động việc làm,giáo dục, y tế, bảo hiểm xã hội… d. Các chính sách khác Bao gồm các chính sách không nằm trong các nhóm trên. Ví dụ chính sách môi trường, chính sách khoa họccông nghệ… 1.3.2. Phân loại theo các lĩnh vực kinh tế là đối tượng tác động của chính sách, có các nhóm 9 Nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm: trồng trọt, chăn nuôi, trồng rừng, nuôi trồng thủy s ản và làm mu ối 14
a. Chính sách đối với nông nghiệp; b. Chính sách đối với công nghiệp; c. Chính sách đối với thương mại, dịch vụ… 1.3.3. Phân loại theo các thành phần kinh tế là đối tượng điều chỉnh (hưởng lợi) của chính sách, có các nhóm chính sách a. Chính sách đối với DN; b. Chính sách đối với HTX c. Chính sách đối với kinh tế hộ gia đình; d. Chính sách đối với trang trại… 1.3.4. Phân loại chính sách theo “phân khúc” quá trình sản xuất. a. Chính sách đầu vào của sản xuất: Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là những đơn vị tổ chức và cá nhân tham gia vào các hoạt động cung ứng các đầu vào cho sản xuất nông nghiệp và phi nông nghiệp trong nông thôn b. Chính sách đối với quá trình sản xuất. Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là những các nhân, tổ chức trực tiếp tham gia vào chính quá trình sản xuất: các chính sách này tác động vào những đối tượng trực tiếp sản xuất trong nông nghiệp, nông thôn hay nói cách khác là tác động vào khu vực trực tiếp sản xuất, tạo ra sản phẩm nông nghiệp và phi nông nghiệp của kinh tế nông thôn. Đối tượng hưởng lợi của chính sách này rất đa dạng: có thể là: cá nhân, hộ gia đình tổ chức và các loại hình kinh tế khác cùng tham gia sản xuất trên địa bàn nông thôn. c. Chính sách tác động vào đầu ra của sản xuất: Đối tượng hưởng lợi của chính sách này là những tác nhân tham gia vào khâu mua gom, chế biến và tiêu thụ sản phẩm do hộ gia đình, các đơn vị sản xuất trong nông thôn làm ra và họ không tự tiêu thụ được. Mục tiêu của chính sách này là tạo động lực thúc đẩy các tác nhân tham gia hoạt động mua gom, chế biến và tiêu thụ sản phẩm mở rộng thị trường, gắn kết với người sản xuất. 1.3.5. Phân loại chính sách theo "mức độ quan trọng" của mục tiêu cần đạt tới. a. Chính sách có mục tiêu tạo ra sự thay đổi khởi đầu của đối tượng hưởng lợi để triển khai các hoạt động tiếp theo. 15
Chẳng hạn như chính sách đào tạo, chuyển giao tiến bộ kỹ thuật cho người nông dân có ý nghĩa trang bị cho người nông dân kiến thức sản xuất để họ vận dụng vào sản xuất theo năng lực ứng dụng của từng hộ. b. Chính sách có mục tiêu trung gian. Là chính sách chỉ tác động vào những đối tượng nằm ở một khâu nào đó trong tổng thể các khâu thuộc phạm vi điều chỉnh của chính sách (có thể gọi là chính sách bộ phận hay chính sách tình huống). c. Chính sách có mục tiêu cần đạt tới là cuối cùng. Là chính sách mà kết quả mong đợi do tác động của chính sách tạo ra là được coi là kết thúc, hoàn tất các mong đợi đặt ra. 1.3.6. Phân loại theo cơ quan ban hành và cấp độ chính sách Cương lĩnh, Nghị quyết của Đảng, Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết, Chỉ thị của Bộ Chính trị… Văn bản của cấp Quốc hội và Hội đồng nhân dân, gồm: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp… Văn bản của Chính phủ và cơ quan trực thuộc Chính phủ, gồm: Nghị quyết, Quyết định, Thông tư, Chiến lược, Quy hoạch, Kế hoạch, Đề án phát triển ngành, lĩnh vực,… do Chính phủ và các cơ quan trực thuộc Chính phủ ban hành. Các chế độ, quy định của Nhà nước, của cơ quan chính quyền cấpđịa phương cụ thể hóa luật và văn bản dưới luật vào các điều kiện cụ thể của địa phương. Như vậy có thể thấy hệ thống chính sách rất đa dạng và mang tính đa cấp (tùy thuộc vào số lượng các cấp có thẩm quyền ban hành chính sách) theo quy định của pháp luật. ... 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới xây dựng và vận hành chính sách 1.4.1. Các nhân tố ảnh hưởng tới xây dựng chính sách. a. Nhân tố “Nhân lực” tham gia hoạch định chính sách. Nhân tố này phản ánh sự ảnh hưởng của số lượng và chất lượng chuyên gia (cán bộ chuyên môn) được huy động vào quá trình nghiên cứu, hoạch định chính sách. Theo đó, những người tham 16
gia nghiên cứu, hoạch định một chính sách nào đó phải có kiến thức lý luận và tích lũy thực tiễn (có kinh nghiệm) về lĩnh vực mà chính sách sẽ tác động. b. Nhân tố “thông tin” về đối tượng hưởng lợi chính sách Thông tin về đối tượng hưởng lợi của chính sách cần đưa ra là yêu cầu rất quan trọng đối với cá nhân và tổ chức có nhiệm vụ hoạch định chính sách. Thiếu thông tin về đối tượng hưởng lợi thì chính sách đưa ra rất dễ tác động sai đối tượng, rất dễ bị lợi dụng và kết quả là tác động của chính sách sẽ rất hạn chế. c. Nhân tố “ thông tin” về các nguồn lực để thực hiện chính sách. Nhân tố này phản ánh sự ảnh hưởng của những nguồn lực như: con người, tài chính và những tư liệu cần thiết tới thực hiện chính sách một cách thành công nhất. 1.4.2. Các nhân tố ảnh hưởng tới vận hành (thực thi) chính sách. a. Nhân tố “ bộ máy triển khai chính sách”. Một chính sách sau khi đã được ban hành, muốn vận hành, đưa nó vào cuộc sống thì phải có bộ máy triển khai, đó là một tổ chức hoặc một nhóm người thực hiện đưa các nội dung của chính sách đó vào thực tiễn. Nói cách khác là phải có bộ máy tổ chức để đưa các chế độ, nội dung của chính sách đã xác định đến với các đối tượng cần hưởng lợi, hoặc cần được điều chỉnh bởi chính sách để đạt tới mục tiêu đã định. b. Nhân tố “ công cụ triển khai chính sách” Cùng với bộ máy triển khai thì nhân tố “công cụ triển khai chính sách” có tác động mạnh mẽ đến kết quả thực thi chính sách. Nếu không có công cụ, hoặc công cụ không phù hợp yêu cầu triển khai thì chính sách sẽ rất khó được thi hành. Theo tính chất và đặc điểm, có thể phân các công cụ triển khai chính sách thành các nhóm: hạ tầng, tài chính và nhóm kỹ thuật Nhóm công cụ hạ tầng để triển khai chính sách bao gồm: các phương tiện để người triển khai chính sách tiếp cận tới đối tượng hưởng lợi (chịu điều chỉnh của chính sách), đó là các phương tiện vận chuyển, thông tin liên lạc, nhà làm việc, máy móc, văn phòng phẩm …phục vụ trực tiếp cho quá trình triển khai chính sách. 17
Nhóm công cụ tài chính để triển khai chính sách bao gồm: những khoản tài chính cần có để mua sắm những công cụ kỹ thuật thuộc nhóm (1) để phục vụ triển khai chính sách; (ii). Các khoản tài chính cần có để chi tiêu vào các hoạt động khác nhau của bộ máy tổ chức triển khai chính sách; (iii). Các khoản tài chính cần để chi cho các đối tượng hưởng lợi theo mục tiêu, chế độ mà chính sách đã đề ra. Nhóm công cụ kỹ thuật để triển khai chính sách bao gồm: (i). Các phương pháp vận hành và điều chỉnh và tổng kết hoạt động của chính sách trong thời gian triển khai; (ii). Các kỹ thuật giám sát, theo dõi, đánh giá việc triển khai và vận hành chính sách; (iii). Các tiêu chuẩn, định mức, điều kiện, chế độ… dùng để triển khai các hoạt động và các hỗ trợ của chính sách đối với đối tượng hưởng lợi c. Nhân tố “ các nguồn lực để phục vụ triển khai chính sách” Trong triển khai chính sách, cần lưu ý huy động các nguồn lực tại chỗ để cùng với nguồn lực do chính sách tạo ra, cùng tác động vào đối tượng hưởng lợi, từ đó sẽ làm cho hiệu ứng tác động của chính sách được nhân lên. Đối tượng hưởng lợi chính sách sẽ có động lực lớn hơn để tiếp nhận và triển khai chính sách và năng động, sáng tạo trong quá trình tiếp cận chính sách. Nguồn lực ở đây được hiểu là nguồn lực về vật chất và phi vật chất (tinh thần) của đối tượng hưởng lợi, được hình thành và nhân lên trong quá trình tiếp cận sự tác động của chính sách d. Nhân tố “lựa chọn đúng đối tượng hưởng lợi của chính sách” Mỗi chính sách có đối tượng hưởng lợi và phạm vi tác động riêng, có giới hạn và không thể áp dụng tràn lan với những đối tượng khác. Việc lựa chọn sai đối tượng tác động của chính sách, chẳng khác nào làm vô hiệu hóa chính sách, chẳng hạn chính sách xóa đói giảm nghèo mà áp dụng cho người giàu thì chính sách đó sẽ không phát huy được tác dụng bởi người giàu không cần những tác động của chính sách này. đ. Nhân tố “giám sát, theo dõi, đánh giá kết quả triển khai và điều chỉnh chính sách” Trong quá trình triển khai mỗi chính sách, việc giám sát, theo dõi, đánh giá kết quả triển khai và điều chỉnh chính sách cho phù hợp hơn đối với khả năng thích ứng của mỗi loại đối tượng hưởng lợi là một trong những yêu cầu bắt buộc. 18
Công tác giám sát, theo dõi, đánh giá kết quả triển khai và điều chỉnh chính sách làm càng thường xuyên bao nhiêu thì việc triển khai chính sách càng trở nên sát thực tiễn và có hiệu quả bầy nhiêu. Xác định đúng những nguyên nhân dẫn tới những thay đổi đã và đang diễn ra ở đối tượng hưởng lợi và xác định đâu là nguyên nhân khách quan, đâu là nguyên nhân chủ quan dẫn tới những kết quả và hạn chế trong sự tác động của chính sách vào đối tượng hưởng lợi. Đánh giá tác động của chính sách tới đối tượng hưởng lợi là yếu tố quan trọng, đồng thời cũng là một trong những công việc khó khăn, phức tạp nhất của toàn bộ chu trình vận hành chính sách. Để đánh giá được tác động của chính sách, cần có phương pháp tiếp cận tổng hợp kết hợp cả định tính, định lượng phù hợp đầy đủ các số liệu phản ánh kết quả triển khai chính sách. II. Đặc điểm của nông nghiệp, nông thôn và vai trò của nhà nước đối với nông nghiệp, nông thôn 2.1. Những đặc điểm cơ bản của nông nghiệp, nông thôn 2.1.1. Đặc điểm của sản xuất nông nghiệp. Đặc điểm thứ nhất . Sản xuất nông nghiệp diễn ra trong không gian rộng, gắn với các điều kiện tự nhiên, sinh thái và xã hội rất đa dạng và phức tạp. Đây là là đặc điểm chung và có tính đặc thù nhất của sản xuất nông nghiệp. Đặc điểm này còn thể hiện các chủ thể tác động vào cây trồng, vật nuôi là những người dân và cộng đồng xã hội đã sinh sống ở các vùng mà sản xuất nông nghiệp diễn ra. Tính đa dạng của phương thức canh tác nông nghiệp ở từng cộng đồng dân cư và vùng sinh thái khác nhau đã tạo ra sự phức tạp to lớn của tổ chức và quản lý các hoạt động sản xuất. Đặc điểm thứ hai. Sản xuất nông nghiệp không ổn định, sản lượng mỗi loại cây trồng vật nuôi luôn biến động theo thời gian, dưới tác động của nhiều yếu tố tự nhiên, điều kiện canh tác, quyêt định của người sản xuất và nhu cầu của thị trường. Lý do gồm: Một là: Do quá trình sản xuất luôn xảy ra trong tự nhiên, nên kết quả sản xuất luôn chịu tác động trực tiếp của những tác động môi trường, tác động của các nguồn lực có sẵn trong tự nhiên như đất, nước, ánh sáng... 19
Hai là. Bên cạnh tác động của tự nhiên làm thay đổi mạnh sản lượng cây trồng như trên thì sản xuất nông nghiệp còn chịu tác động của yếu tố dịch bệnh, nảy sinh ngay trong quá trình sản xuất do nhiều nguyên nhân khác nhau. Ba là. Thị trường sản phẩm nông nghiệp phức tạp hơn nhiều so với các thị trường sản phẩm khác. Lý do dẫn đến những phức tạp này là trong phần sản xuất (bên cung) có rất nhiều chủ thể (đó là: hộ nông dân, trang trại, HTX, DN) cùng tham gia sản xuất. Quyết định sản xuất của mỗi chủ thể không giống nhau, vì vậy sự tăng giảm sản lượng của mỗi loại sản phẩm nông nghiệp luôn biến động mạnh, phụ thuộc vào quyết định của nhiều nhà sản xuất. Đặc điểm thứ ba Sản xuất nông nghiệp luôn là tác nhân trực tiếp, quan trọng đối với môi trường . sinh thái. Là ngành sản xuất vật chất gắn liền với khai thác tài nguyên đất và nước, khí hậu nên nông nghiệp có vai trò vô cùng lớn đối với sinh thái. Quá trình gia tăng sản xuất, nâng cao năng suất, sản lượng cây trồng, vật nuôi đồng nghĩa với tiêu hao nhiều hơn các nguồn lực về đất và nước. Đặc điểm thứ tư. Đó là đặc điểm về sự phát triển hài hoà, hợp lý giữa nông nghiệp truyền thống với phát triển các ngành nghề, hoạt động phi nông nghiệp của kinh tế nông thôn hiện đại. Dưới tác động của các cuộc cách mạng về công nghệ, về phát triển cơ sở hạ tầng cơ bản (đường giao thông, điện, nước) và đặc biệt là cuộc cách mạng về thông tin trong những thập kỷ gần đây thì sản xuất nông nghiệp đã găn với phát triển nhiều ngành sản xuất vật chất thuộc khu vực công nghiệp và dịch vụ. 2.1.2. Đặc điểm nông thôn và phát triển nông thôn. Thứ nhất. Đặc điểm tự nhiênkinh tếxã hội vùng nông thôn. Nông thôn mang tính đa dạng về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và văn hoá, khác nhau về trình độ phát triển kinh tế, đa dạng về hình thức tổ chức, thiết chế xã hội10 Cùng với phát triển nông nghiệp, nông thôn đã phát triển nhiều ngành sản xuất vật chất khác. Đặc biệt là với cơ sở hạ tầng phát triển, thông tin liên lạc phát triển, trình độ dân trí tăng lên thì nông thôn đã trở thành vùng phát triển cả kinh tế nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ. 10 Tham khảo cuốn kinh tế nông thôn; Chủ biên PGS Lê Nghiêm; NXB nông nghi ệp; Hà nội 1995; Trang7 20