Khiếu nại, tố cáo

Chia sẻ: Nguyen Hoai Anh | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:46

Thêm vào BST

Báo xấu

482
lượt xem 168
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được Hiến pháp và Pháp luật ghi nhận. Để những quyền này được đảm bảo thực thi trên thực tế đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước, đòi hỏi những hiểu biết của công dân về khiếu nại, tố cáo phải đạt đến một trình độ nhất định.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Khiếu nại, tố cáo

Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đ ược Hiến pháp và Pháp luật ghi nhận. Để những quyền này được đảm bảo thực thi trên thực tế đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước, đòi hỏi những hiểu biết của công dân về khiếu nại, tố cáo phải đạt đến một trình độ nhất định. Bên cạnh đó, trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân từ phía các cá nhân và c ơ quan có thẩm quyền phải luôn đúng pháp luật, công bằng, khách quan, đáp ứng nguyện vọng của nhân dân. Yêu cầu này, hiện nay, vẫn chưa hoàn toàn được đáp ứng và đang ti ếp t ục đ ược chú ý tới. Các Luật khiếu nại, tố cáo cùng những văn bản pháp luật khác có liên quan đã được ban hành nhằm tạo khung pháp lý cho hoạt động khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Song, vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo là đã có không ít trường hợp còn lúng túng, chưa phân biệt rõ ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo, khi đơn thư có nội dung chứa đựng cả việc khiếu nại và việc tố cáo thì thụ lý, giải quyết còn nhiều lúng túng. Đây chính là một trong nhiều nguyên nhân làm nảy sinh những nhầm lẫn, thiếu sót, thậm chí là sai lầm trong việc xử lý đơn thư, tiến hành xác minh giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân khiến người dân phải khiếu nại nhiều lần hoặc tố cáo sai về sự việc... Từ đó dẫn đến việc đơn thư khiếu nại, tố cáo không đ ược giải quy ết kịp thời, chính xác, để tồn đọng quá nhiều trong một thời gian dài mà pháp luật không cho phép. Khắc phục tình trạng chung này, đồng thời để các cơ quan có thẩm quy ền gi ải quy ết khiếu nại, tố cáo cũng như mọi người dân hiểu rõ hơn về khiếu nại và tố cáo, trước nhất cần phải “phân tích” cách hiểu hai khái niệm về khiếu nại và tố cáo theo quy đ ịnh của pháp luật hiện hành. Khiếu nại, tố cáo là hai khái niệm thường được nhắc đến cùng nhau, song tất nhiên khiếu nại và tố cáo không phải là một. Theo các văn bản pháp luật hiện nay, khiếu nại, tố cáo được hiểu như thế nào ? Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định: “1. Khiếu nại là việc công dân, CQ, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị CQ tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. 2. Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.”. Từ hai định nghĩa này, xét về mặt lý luận, có thể tìm hiểu và phân biệt khiếu nại, tố cáo trên các phương diện sau đây: Thứ nhất, xét về chủ thể: Chủ thể của hành vi khiếu nại có thể là công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc một quyết định kỷ luật cán bộ, công chức hoặc người đại diện hợp pháp của những người này khi họ thực hiện quyền khiếu nại. Có nghĩa là, chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác động trực tiếp bởi chính đối tượng của hành vi đó ho ặc là người được những người này uỷ quyền theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp phát hiện thấy các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức có biểu hiện vi phạm pháp luật, những người không thuộc diện vừa nêu trên cũng
không có quyền khiếu nại, họ chỉ có thể “tư vấn”, “góp ý” hoặc sử dụng các hình thức tác động khác để chính người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan thực hiện hành vi khiếu nại. Chính vì đặc điểm này của chủ thể khiếu nại mà pháp luật quy định nghĩa vụ của họ một cách “chặt chẽ” hơn so với chủ thể của hành vi tố cáo. Người khiếu nại có nghĩa vụ “khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết”, trong trường hợp những người khiếu nại đến khiếu nại hoặc gửi đơn khiếu nại qua đường bưu điện đến những cơ quan không có thẩm quyền giải quyết thì các cơ quan, tổ chức này chỉ có trách nhiệm “thông báo” và “chỉ dẫn” cho đương sự bằng văn bản mà không có trách nhiệm chuyển đơn. Trên cơ sở tinh thần đó mà Nghị định số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14/11/2006 Quy đ ịnh chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đ ổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo gián tiếp quy định những cá nhân, cơ quan có quyền chuyển đơn khiếu nại của công dân gồm đại biểu Quốc Hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, Uỷ ban Mặt trận Tổ Quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc các cơ quan báo chí (Điều 7); còn lại, đối với các chủ thể giải quyết khiếu nại (tức người giải quy ết khi ếu nại) khác thì “Đối với đơn khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, ... thì cơ quan nhận được đơn không có trách nhiệm thụ lý mà thông báo và chỉ dẫn cho ng ười khi ếu nại bằng văn bản. Việc thông báo chỉ thực hiện một lần đối với một vụ việc khiếu nại.. .” (Khoản 5, Điều 6, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP). Bên cạnh đó, người khiếu nại và người tố cáo đều phải có nghĩa vụ “trình bày trung thực về nội dung sự việc” song họ không phải chịu trách nhiệm khi họ khiếu nại không đúng, ví dụ: ông A - Trưởng Thi hành án dân s ự huyện X đã có hành vi hạch sách, “vòi vĩnh” đối với người đ ược thi hành án trong quá trình thực thi nhiệm vụ của mình và đã bị tố cáo, người có thẩm quyền giải quy ết tố cáo đã cho tiến hành xác minh, làm rõ và kết luận đội trưởng A có hành vi nhận hối lộ nhưng do sự việc có tính chất ít nghiêm trọng lại có nhiều tình tiết giảm nhẹ như trung thực nhận l ỗi, số tiền chiếm đoạt không nhiều, đã trả lại và xin lỗi người bị hại, do vậy, ông A chỉ bị xử lý kỷ luật với hình thức cách chức. Không đồng ý với quyết định kỷ luật này, ông A cho r ằng mức kỷ luật là quá nặng nên đã có đơn khiếu nại lên cơ quan có thẩm quyền. Sau khi xem xét lại sự việc, cơ quan có thẩm quyền kết luận Quyết định kỷ luật đối với ông A là hoàn toàn chính xác, hợp lý, hợp tình và đúng theo quy định của pháp luật, khiếu nại của ông A không đ ược chấp nhận. Khi đó, ông A có trách nhiệm chấp hành nghiêm chỉnh Quy ết đ ịnh kỷ luật đã có hiệu lực pháp luật nhưng không phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi khiếu nại không đúng của mình. Đây chính là một điểm khác biệt giữa người khiếu nại và người t ố cáo nhìn từ góc độ nghĩa vụ mà pháp luật quy định cho họ. Tuy nhiên, theo tác giả, pháp luật cũng nên có một quy định nhằm ràng buộc và nâng cao trách nhiệm của người khiếu nại để những người này có ý thức hơn khi làm đơn khiếu nại, đồng thời có thể giúp giảm bớt việc khiếu nại tràn lan, không có cơ sở, chẳng hạn như quy định người đi khiếu nại phải nộp một khoản tiền nhất định gọi là tiền tạm ứng l ệ phí gi ải quyết khiếu nại khi họ nộp đơn khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền, nếu khiếu nại đúng họ sẽ được hoàn trả lại khoản tiền này, nếu là khiếu nại sai họ phải mất khoản tiền đã nộp, một hình thức gần như kiểu “án phí”? - Đối với tố cáo: Chủ thể của hành vi tố cáo chỉ có thể là công dân, song cho dù có liên quan hay không có liên quan tới hành vi vi phạm pháp luật là đối tượng của việc tố cáo, công dân vẫn có quyền thực hiện hành vi tố cáo của mình. Ví dụ: bà X là một công dân làm ngh ề tự do sinh sống trên địa bàn Phường Y, vì nhiều nguyên nhân khác nhau, bà X biết được rằng ông N – Trưởng Thi hành án huyện M nhận hối lộ của nhiều người, tuy bà hoàn toàn không có liên quan gì đến việc thi hành án nhưng do bất bình bà đã làm đơn tố cáo ông N tới Phòng thi hành án có thẩm quyền. Đơn tố cáo của bà X trong trường hợp này đ ược chấp nhận và
phải được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo đúng quy định của pháp luật. Thứ hai, xét về quyền và nghĩa vụ: người tố cáo có quyền “gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ” (Điều 57, khoản 1, điểm a - Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998). Theo đó, người tố cáo không có nghĩa vụ phải tố cáo tại đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết, họ có thể tố cáo tại bất kì cơ quan, tổ chức Nhà nước nào. Khác với khiếu nại, khi nhận được đơn tố cáo của công dân, các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm xem xét giải quyết hoặc chuyển đơn đến cơ quan có thẩm quyền tuỳ thuộc đ ơn tố cáo đó thuộc hay không thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan, tổ chức mình. Điều 66 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định “trong trường hợp tố cáo không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì phải chuyển đơn cho cơ quan, tổ chức, có thẩm quyền giải quyết và thông báo cho người tố cáo khi họ yêu cầu ”. Song vì tố cáo có liên quan và ảnh hưởng trực tiếp đến danh dự, uy tín cũng như những quyền lợi chính đáng của cán bộ công chức Nhà nước nên người tố cáo có nghĩa vụ “trình bày trung thực về nội dung tố cáo” và phải “chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật ” (Điều 57, khoản 2, điểm a, c - Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998”. Quy định này của pháp luật hiện hành đã thể hiện đ ược tính công bằng, công lý và so với những quy định về khiếu nại thì nó thể hiện một thái độ cứng rắn hơn. Vì vậy, khi người dân làm đơn tố cáo phải cân nhắc, suy nghĩ cẩn trọng và đặc biệt không thể vì động cơ cá nhân trả thù người có mâu thuẫn với mình hay vì một sự cạnh tranh không trong sáng... mà làm đơn tố cáo, vu khống làm mất uy tín, danh dự, thậm chí gây thiệt hại đến quyền và lợi ích chính đáng của người bị tố cáo, nếu người tố cáo làm đơn tố cáo sai sự thật thì họ sẽ phải gánh chịu hậu quả pháp lý mà pháp luật đã quy định sẵn theo như quy định của Điều 57, khoản 2, điểm c Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998: người t ố cáo có nghĩa vụ “chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật ”. Tuy nhiên, trên thực tế, rất ít trường hợp công dân có hành vi tố cáo sai sự thật bị “xử lý”. Hơn nữa, pháp luật hiện hành cũng chưa có nhiều hình thức chế tài để có thể xử lý linh hoạt những trường hợp tố cáo sai sự thật tuỳ theo mức độ mà người tố cáo sai sự thật gây ra. Trong th ời đi ểm hiện tại, chỉ có duy nhất Bộ luật hình sự, tại Điều 122 quy đ ịnh v ề Tội vu kh ống, nh ưng điều luật này chỉ áp dụng đối với những người có hành vi “ bịa đặt, loan truyền những điều biết rõ là bịa đặt nhằm xúc phạm danh dự, nhân phẩm hoặc gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác hoặc bịa đặt là người khác phạm tội và tố cáo họ trước cơ quan có thẩm quyền” còn đối với các trường hợp khác ở mức độ nhẹ hơn thì chưa có hình thức để xử lý. Ngoài ra, đối với những công dân là Đảng viên, nếu họ tố cáo sai sự thật thì họ còn có thể phải chịu kỷ luật Đảng theo quy định của Điều lệ Đảng. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến việc công dân tố cáo tràn lan, dù không có nguồn thông tin có độ tin cậy cao cũng tố cáo chỉ để nhằm phục vụ cho lợi ích của bản thân hoặc thậm chí là đ ể tr ả thù người khác vì những lý do cá nhân. Bên cạnh đó, nói đến chủ thể của hành vi tố cáo hiện nay vẫn còn nhi ều đi ều c ần phải xem xét bởi xét về mặt lý thuyết, chỉ có cá nhân công dân có quyền thực hiện hành vi tố cáo, còn cơ quan, tổ chức nếu phát hiện thấy những vi phạm pháp luật cũng không được nhân danh cơ quan, tổ chức mình để thực hiện hành vi tố cáo đến cơ quan có th ẩm quyền. Trong trường hợp đó, cơ quan, tổ chức phải cử đại diện cán bộ của mình nhân danh bản thân họ thực hiện quyền tố cáo của mình. Song trên thực tế, có không ít trường hợp cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội tố cáo hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho Nhà nước, xã hội nói chung và gây thiệt hại cho họ nói riêng. Hơn nữa, xét về mặt lý luận cũng như thực tiễn, việc quy định chỉ công dân mới có quyền thực hiện hành vi tố cáo là không hợp lý và phần nào làm giảm tính hiệu quả, tính tích cực trong nỗ lực phát hiện, xem xét, giải quy ết cũng như đấu tranh phòng ngừa những vi phạm pháp luật trong hoạt động hành pháp và tư pháp
hiện nay. Đơn cử một trường hợp như sau: công ty TNHH X hoạt động kinh doanh thương mại là nguyên đơn trong một bản án dân sự đã có hiệu lực pháp luật và phải đ ược thi hành án theo quy định của pháp luật song vì những lý do cá nhân hoặc tư l ợi riêng, một số cán b ộ thi hành án có trách nhiệm tổ chức thi hành bản án đó đã có hành vi gây cản trở việc thi hành bản án. Trong trường hợp này công ty X không có quyền nhân danh công ty vi ết đ ơn t ố cáo hành vi vi phạm pháp luật của một số cán bộ thi hành án nói trên, tại sao pháp luật l ại hạn chế chủ thể này thực hiện hành vi tố cáo nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của họ? Rõ ràng, về vấn đề này pháp luật hiện hành đã bộc lộ nhiều bất cập cần khắc phục. Thứ ba, xét về đối tượng:- Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bị người khiếu nại cho là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại. Song, như đã phân tích ở phần chủ thể, những quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền dù có biểu hiện trái pháp luật và có thể xâm hại đ ến quy ền và l ợi ích c ủa một hoặc một số người nhưng không ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến chủ thể khiếu nại thì cũng không trở thành đối tượng của hành vi khiếu nại xét trong mối quan hệ với chủ thể khiếu nại đang đề cập tới. Trở lại ví dụ về trường hợp của bà X tố cáo Đội trưởng Đội THA huyện M, khi này, do hoàn toàn không liên quan tới việc thi hành án nên bà X không thể khiếu nại Quyết định cưỡng chế thi hành án của Trưởng Thi hành án huyện M dù cho Q.định đó là trái pháp luật, Bà chỉ có thể thực hiện hành vi tố cáo người Đội trưởng này vì những hành vi Bà cho là có biểu hiện vi phạm pháp luật. - Đối tượng của tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức; có nghĩa là hành vi trái pháp luật là đối tượng của tố cáo có thể ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo hoặc có thể không. Xét về cấp độ sai phạm thì nội dung tố cáo ở cấp độ cao hơn, mức độ vi phạm pháp luật nghiêm trọng hơn so với nội dung khiếu nại. Đây là đặc điểm cơ bản nhất để phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo. Điểm khác nhau này thể hiện rõ nét bản chất của khiếu nại và tố cáo đồng thời cho thấy thái độ của Nhà nước ta đối với tố cáo là khuyến khích, động viên, thậm chí khen thưởng những người có hành vi tố cáo đúng, góp phần làm rõ, điều tra, truy t ố, xét xử những vụ án lớn, coi họ như là người có thành tích trong sản xuất, chiến đấu, thậm chí như một người có công với công cuộc đấu tranh chống tiên cực, tham nhũng. Thứ tư, xét về thẩm quyền:Nhìn chung, khiếu nại được giải quyết lần đầu tại chính nơi có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện hành vi trái pháp luật là đối tượng của hành vi khiếu nại. Trong trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại của mình lên cấp trên trực tiếp của cấp đã có thẩm quyền giải quyết hoặc khởi kiện tại Toà án. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo có quy định cụ thể từng cấp giải quyết khiếu nại bao gồm Chủ tịch UBND cấp xã, cấp huyện và cấp tỉnh; Giám đốc các Sở và các cấp tương đương thuộc UBND tỉnh; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ; Tổng thanh tra. Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc giải quyết khiếu nại chỉ được giải quyết ở 2 cấp, nếu đương sự còn khiếu nại thì phải khởi kiện tại Toà án. Nhưng theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì nhiều nội dung khiếu nại không thuộc thẩm quy ền của Toà hành chính (ví dụ như khiếu nại về thi hành án dân sự). Đây là vấn đ ề bất c ập gây nhiều bức xúc cho người khiếu nại. Đối với giải quyết tố cáo thì pháp luật không quy đ ịnh quyết định giải quyết tố cáo nào được xác định là quyết định giải quyết tố cáo cuối cùng.
Hơn nữa, thẩm quyền giải quyết tố cáo cũng có những điểm được quy định khác so với thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Điều 59 Luật khiếu nại có quy định “... Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm gi ải quyết”. Như vậy, khác với thẩm quyền giải quyết khiếu nại, người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào đó là chủ thể giải quyết tố cáo không có thẩm quyền giải quyết đối với đơn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của chính bản thân mình, họ chỉ có quyền giải quyết những tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức mình quản lý trực tiếp. Ví dụ: ông A là Trưởng Thi hành án huyện B ra một quyết định cưỡng chế phát mại tài sản để thi hành án, bà M là người phải thi hành quy ết đ ịnh c ưỡng ch ế nói trên. Không đồng ý với quyết định cưỡng chế này, bà M làm đơn khiếu nại lên chính ông A - Trưởng Thi hành án huyện B, trong trường hợp bà cho rằng ông A vì đã nhận tiền hối lộ của người được thi hành án nên mới ra một quyết định cưỡng chế nhà đất c ủa bà trái pháp luật và bà M làm đơn tố cáo ông A, khi đó, người có thẩm quyền giải quyết đơn tố cáo của bà lại là Trưởng Thi hành án cấp tỉnh nơi quản lý Thi hành án huyện B. Ngoài điểm khác nhau này, nhìn chung, thẩm quyền giải quyết tố cáo cũng được xác định gần tương tự như thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Thứ năm, xét về trình tự thủ tục giải quyết: nhìn chung thủ tục giải quyết khiếu nại và tố cáo được tiến hành theo hai trình tự hoàn toàn khác nhau, trình tự cụ thể được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo 1998, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2005 và được hướng dẫn chi tiết tại Nghị định 136/2006/NĐ-CP. Một điều đáng lưu ý là về vấn đề thời hiệu, đối với khiếu nại, thời hiệu được tính là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính; đối với khiếu nại quy ết định kỷ luật cán bộ, công chức, thời hiệu được tính là 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định kỷ luật, trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Trong khi đó, pháp luật không quy định thời hiệu tố cáo. Từ những phân tích về các đặc điểm khác biệt giữa khiếu nại và tố cáo nêu trên, tác giả rút ra một số vấn đề sau: Một số lưu ý khi giải quyết khiếu nại, tố cáo: Trong thực tế, “cách thức” giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền nhiều khi còn có sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo. Nhìn chung, từ những phân tích ở trên, chúng ta có thể thấy rằng rõ ràng “thái độ” của các nhà làm luật đối với khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo là khác nhau, vì thế chúng ta cần phải phân biệt cụ thể các đơn thư khiếu nại, tố cáo để từ đó xác định được cơ chế và thủ tục giải quyết phù hợp với từng loại đ ơn thư theo đúng quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, khiếu nại, tố cáo trên thực tế không phải lúc nào cũng hoàn toàn độc lập với nhau, nói một cách khác khiếu nại và tố cáo trong nhiều tr ường hợp có mối quan hệ mật thiết. - Trường hợp đơn vừa có nội dung khiếu nại vừa có nội dung tố cáo thì ta áp dung khoản 3, Điều 6 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP: “ Đối với đơn vừa có nội dung khiếu nại, vừa có nội dung tố cáo thì cơ quan nhận được có trách nhiệm xử lý nội dung khi ếu n ại theo quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 5 Điều này, còn nội dung tố cáo thì x ử lý theo quy đ ịnh tại Điều 38 Nghị định này.”. Theo đó, nếu đơn vừa có nội dung khiếu nại, vừa có nội dung tố cáo thì ta phải tách nội dung khiếu nại ra để giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại và nội dung tố cáo phải giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo.
- Trường hợp tiêu đề của đơn lại không thống nhất với nội dung của đơn: Nếu tiêu đề của đơn là “Đơn tố cáo” nhưng thực chất nội dung là khiếu nại thì ta giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại và nếu tiêu đề của đơn là “Đơn khiếu nại” nhưng nội dung thực chất là tôa cáo thì giải quyết theo trình tự, thủ tục của giải quyết tố cáo. Ví d ụ nh ư vì động cơ mục đích của người khiếu nại là đòi được hưởng thừa kế nhưng cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bác bỏ, vì thế họ tố cáo “vu vơ” hoặc có trường hợp tố cáo cán bộ đ ể đ ạt được mục đích chính là khiếu nại việc của mình bị “thua thiệt”, ở trường hợp này thì chúng ta phải căn cứ vài nội dung để phân biệt là khiếu nại hay tố cáo để áp dụng trình tự, thủ tục giải quyết phù hợp. - Bên cạnh đó, khiếu nại, tố cáo còn có thể chuyển hoá linh hoạt cho nhau trong quá trình cơ quan có thẩm quyền giải quyết chúng, người khiếu nại có thể trở thành người tố cáo, người giải quyết khiếu nại có thể trở thành người bị tố cáo, người bị tố cáo có thể trở thành người đi khiếu nại, khiếu nại thông thường có thể trở thành khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ công chức...chẳng hạn: công dân A là người phải thi hành án trong Bản án X đã có hi ệu l ực pháp luật. Trong quá trình thi hành án, Chấp hành viên B ra một quyết định cưỡng chế kê biên bán đấu giá tài sản để thực hiện thi hành án. A cho rằng quyết định đó là trái pháp luật và đã có đơn khiếu nại, vì nhiếu nguyên nhân, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là C đã không xem xét sự việc để trả lời cho đương sự theo quy định của pháp luật vì thế công dân A làm đơn tố cáo cán bộ C, khi này A với tư cách ban đầu là người khiếu nại nay đã trở thành người tố cáo, C là người giải quyết khiếu nại đã chuyển thành người bị tố cáo. Trong trường hợp sau khi xác minh sự việc, C bị cơ quan có thẩm quyền kỷ luật bằng hình thức cách chức, không đồng ý với quyết định kỷ luật đó, C làm đơn khiếu nại, như vậy trường hợp này từ khiếu nại thông thưòng ban đầu đã chuyển hoá thành khiếu nại quyết đ ịnh kỷ luật cán bộ công chức, C là người bị tố cáo đã trở thành người đi khiếu nại. Nói tóm lại, khiếu nại, tố cáo của công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý Nhà nước là một lĩnh vực hoạt động nhạy cảm, liên quan trực tiếp tới quyền và l ợi ích của công dân, không những thế còn tác động tới và giúp cho việc thực hiện pháp luật đ ựơc nghiêm chỉnh. Phân biệt khiếu nại, tố cáo một cách chuẩn xác là một trong những việc làm cần thiết quan trọng để góp phần khắc phục tình trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo bức xúc như hiện nay. Để giúp các đồng chí trực tiếp tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo hình dung được quy trình giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo một cách ngắn gọn, dễ nhớ, dễ phân biệt và dễ áp dụng trong thực tiễn, tác giả xin mô hình hoá quy trình giải quy ết riêng bi ệt giữa khiếu nại và tố cáo theo sơ đồ kèm theo chuyên đề này. Chúng tôi r ất mong ti ếp nhận được sự đóng góp, chia xẻ thông tin, kiến thức hoặc hỏi đáp, thắc mắc về công tác giải quyết khiếu nại, Phân biệt giữa thanh tra với kiểm tra, điều tra và giám sát Theo Từ điển Tiếng Việt thì “nghiệp vụ” được hiểu là: “công việc chuyên môn của một nghề ”. Từ đó, có thể hiểu “nghiệp vụ thanh tra” là “công việc chuyên môn của nghề thanh tra”. Từ khái niệm “nghiệp vụ thanh tra” đưa ra ở trên, chúng ta có thể hiểu “nghiệp vụ Thanh tra ngành, lĩnh vực ...” là “công việc chuyên môn của nghề Thanh tra ngành, lĩnh vực ”, hay nói cách khác “nghiệp vụ ngành, lĩnh vực” là khả năng, kiến thức, mức độ thành thạo xử lý tình huống trong hoạt động của ngành, lĩnh vực đó và những hiểu biết về các lĩnh vực chuyên môn do ngành quản lý. 1. Phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra: Theo Từ điển Tiếng Việt thì “kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”. Có thể nói giữa hoạt động thanh tra và kiểm
tra có mối quan hệ chặt chẽ, gần gũi và có nhiều điểm giao thao nhau. Bởi vì kiểm tra và thanh ra đều là những công cụ quan trọng, một chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chất phản hồi của “chu trình quản lý”. Qua kiểm tra, thanh tra, các cơ quan quản lý nhà nước có thể phân tích đánh theo dõi quá trình thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ quản lý đề ra. Đây là mối quan hệ đan chéo nhau. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra, ngược lại nếu hiểu theo nghĩa hẹp, thanh tra lại bao hàm cả kiểm tra. Các hoạt động thao tác nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra như việc kiểm tra sổ sách, tài liệu của đối tượng thanh tra; so sánh đối chiếu, đánh giá tài liệu, chứng cứ thu thập được trong quá trình thanh tra…đó là kiểm tra. Chính vì vậy trong thực tiễn, nhiều người trong đó có cả một số doanh nghiệp thường hay nhầm lẫn, đồng nhất kiểm tra với thanh tra. Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, kiểm tra có nhiều điểm khác biệt với thanh tra: Một là về chủ thể tiến hành: Giữa kiểm tra và thanh tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là Nhà nước. Nhà nước tiến hành cả hoạt động thanh tra và kiểm tra. Tuy nhiên, chủ thể của kiểm tra rộng hơn của thanh tra rất nhiều. Trong khi chủ thể tiến hành thanh tra phải là Nhà nước, thì chủ thể tiến hành kiểm tra có thể là Nhà nước hoặc có thể là chủ thể phi nhà nước, chẳng hạn như hoạt động kiểm tra của một tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội (Đảng, Công đoàn, Mặt trận, Đoàn thanh niên...), hay như hoạt động kiểm tra trong nội bộ một doanh nghiệp. Hai là về mục đích thực hiện: Mục đích của thanh tra bao giờ cũng rộng hơn, sâu hơn đối với các hoạt động kiểm tra. Đặc biệt, đối với các cuộc thanh tra để giải quyết khiếu nại, tố cáo thì sự khác biệt về mục đích, ý nghĩa giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra càng rõ hơn nhiều, bởi: thông thường khiếu nại, tố cáo phản ánh sự bức xúc, bất bình của nhân dân trước những việc mà nhân dân cho là quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị vi phạm cho nên mục đích của hoạt động thanh tra không còn chỉ là xem xét, đánh giá một cách bình thường nữa. Ba là về phương pháp tiến hành: Với mục đích rõ ràng hơn, rộng hơn, khi tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra cũng áp dụng những biện pháp nghiệp vụ sâu hơn, đi vào thực chất đến tận cùng của vấn đề như: xác minh, thu thập chứng cứ, đối thoại, chất vấn, giám định... Đặc biệt, quá trình thanh tra các Đoàn thanh tra còn có thể áp dụng những biện pháp cần thiết để phục vụ thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra để tác động lên đối tượng bị quản lý. Bốn là về trình độ nghiệp vụ: Hoạt động thanh tra đòi hỏi thanh tra viên phải có nghiệp vụ giỏi, am hiểu về kinh tế - xã hội, có khả năng chuyên sâu vào lĩnh vực thanh tra hướng đến. Do nội dung hoạt động kiểm tra ít phức tạp hơn thanh tra và chủ thể của kiểm tra bao gồm lực lượng rộng lớn có tính quần chúng phổ biến nên nói chung, trình độ nghiệp vụ kiểm tra không nhất thiết đòi hỏi như nghiệp vụ thanh tra. Năm là về phạm vi hoạt động: Phạm vi hoạt động kiểm tra thường theo bề rộng, diễn ra liên tục, ở khắp nơi với nhiều hình thức phong phú, mang tính quần chúng. Phạm vi hoạt động thanh tra thường hẹp hơn hoạt động kiểm tra. Sáu là về thời gian tiến hành: Trong hoạt động thanh tra thường có nhiều vấn đề phải xác minh, đối chiếu rất công phu, nhiều mối quan hệ cần được làm rõ, cho nên phải sử dụng thời gian nhiều hơn so với kiểm tra. Thanh tra và kiểm tra tuy có sự phân biệt nhưng chỉ là tương đối. Khi tiến hành cuộc thanh tra, thường phải tiến hành nhiều thao tác nghiệp vụ đó thực chất là kiểm tra. Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra để làm rõ vụ việc, lại lựa chọn được nội dung thanh tra. Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên hệ qua lại, gắn bó. Do vậy, khi nói đến một khái niệm người ta thường nhắc đến cả cặp với tên gọi là thanh tra, kiểm tra hay kiểm tra, thanh tra. 2. Phân biệt giữa thanh tra với điều tra: Điều tra hiểu theo nghĩa rộng nhất bao gồm:
điều tra xã hội học, điều tra dân số, điều tra về kinh tế...Tuy nhiên, với mục đích tránh hình sự hoá công tác thanh tra, ở đây chỉ so sánh thanh tra với điều tra hình sự. Với ý nghĩa này, điều tra là hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền nhằm thu thập chứng cứ chứng minh tội phạm. Như vậy, có thể nói giữa thanh tra và điều tra hình sự có sự khác nhau về chủ thể, mục đích, đối tượng và phương pháp tiến hành như sau: Một là về chủ thể tiến hành: Theo quy định của Luật Thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra là các tổ chức thanh tra và chủ yếu là Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên. Hai là về mục đích tiến hành: Trong khi mục đích của điều tra hình sự là chứng minh tội phạm thì mục đích của thanh tra là những nội dung đã đc quy định tại Điều 3 LTtra là: - Phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; - Phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; - Phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của NN, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Ba là về phương pháp tiến hành: Quá trình điều tra, cơ quan điều tra áp dụng tổng hợp các biện pháp do Bộ luật Tố tụng hình sự quy định như: khám nghiệm hiện trường, khám nghiệm tử thi, bắt, khám xét, thu giữ, tạm giữ vật chứng, lấy lời khai người làm chứng, người bị hại, hỏi cung bị can, trưng cầu giám định, nhận dạng, đối chất, thực nghiệm điều tra... Trong khi đó các phương pháp tiến hành thanh tra lại do Luật thanh tra và các văn bản pháp luật có liên quan khác quy định như đối thoại, xử phạt vi phạm hành chính, tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân... 3. Phân biệt giữa thanh tra và giám sát: Trong Từ điển Tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều đã quy định không”. Như vậy, có thể nói: ở mức độ ý nghĩa chung nhất, giám sát và thanh tra đều được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ của chủ thể được thanh tra, giám sát và đối tượng chịu sự thanh tra, giám sát. Tuy nhiên, chúng vẫn có điểm khác nhau cơ bản là: trong khi thanh tra luôn luôn gắn liền với quản lý nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước thì giám sát có thể mang tính quyền lực nhà nước hoặc không mang tính quyền lực nhà nước. + Giám sát mang tính quyền lực nhà nước được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống cơ quan nhà nước khác, chẳng hạn như: hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương. + Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Là loại hình giám sát được tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước như hoạt động giám sát của Mặt trận tổ quốc VN và các tổ chức thành viên của mặt trận đối với bộ máy NN và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước; hay đơn giản chỉ là giám sát thi công một công trình. - Phân định thanh tra hành chính - thanh tra chuyên ngành: Luật Thanh tra năm 2004 (sau đây gọi là Luật Thanh tra) đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tăng cường hoạt động và nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra. Mặc dù vậy, qua gần năm năm thực hiện, cùng với sự chuyển biến mạnh mẽ của quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, những quy định của Luật thanh tra đã dần dần bộc lộ những bất cập mà trước hết là về các phương thức và loại hình thanh tra, trong đó có sự phân định hai loại hình thanh tra là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Vì vậy, những ý tưởng và mong muốn của Nhà nước khi ban hành Luật Thanh tra dường như đã không đạt được mục đích và đã đến lúc cần được nhìn nhận một cách thẳng thắn
và khoa học mới mong tìm ra được giải pháp thích hợp, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra. I. Phân biệt thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành: Luật Thanh tra lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và định nghĩa về thanh tra, trong đó cố gắng phân biệt hai loại hình thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, có thể sự phân biệt này chưa đủ rõ hoặc cũng có thể các hoạt động thanh tra do các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành hiện nay còn chủ yếu theo “quán tính” nên cho đến nay vẫn còn hết sức lúng túng trong việc phân biệt các loại hình thanh tra, dẫn đến sự kg rõ ràng chồng chéo trong hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước. Tất cả những vướng mắc xuất phát từ các quy định còn chưa rõ ràng, chưa bao quát của Luật Thanh tra liên quan đến sự phân biệt giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành (như đã trình bày ở trên) khiến cho các quy định này* không thực sự đi vào cuộc sống và là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả, hiệu lực của công tác thanh tra . II. Thực trg hoạt động thanh tra hiện nay và những vấn đề đang đặt ra. Không chỉ vướng mắc từ các quy định của Luật Thanh tra mà ngay trên thực tế cũng nảy sinh nhiều vướng mắc liên quan đến sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Khoản 2, Điều 4 của Luật Thanh tra đưa ra định nghĩa: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm “thanh tra nhà nước” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Cần phải nhắc lại rằng, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Nhà nước là “cấp trên” của mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, kể cả doanh nghiệp (khi đó chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước). Hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như là một đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. Có thể nói rằng, ở cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thì mọi hoạt động thanh tra đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó là thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới. Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực. Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp, giữ vai trò chỉ huy thông qua các mệnh lệnh hành chính mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, tạo cơ sở pháp lý cho mọi thành phần hoạt động và phát triển cũng như thực hiện việc chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Nhà nước, với một quan niệm và nhận thức mới thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công. Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan Nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật. Rõ ràng, trong cơ chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không
thể mang tính hành chính giống như thanh tra đối với các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tế -xã hội đều có các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật Thanh tra chuyên ngành. Từ sự phân biệt như vậy mà việc tiến hành thanh tra cũng cần có sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; trong đó, thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải có quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ mà không nhất thiết phải có quyết định thanh tra; thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính, với đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính..(Chẳng hạn trong năm 2005, thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường đã xử phạt hành chính tổng số tiền là 2, 5 tỷ đồng(2)). Tuy nhiên trên thực tế hoạt động thanh tra những năm qua cho thấy, dường như ít ai để ý đến khái niệm thanh tra hành chính. Bởi vì, trong các báo cáo tổng kết hoạt động cũng như kế hoạch công tác của ngành thanh tra vẫn thường chỉ nói đến hai mảng công việc đó là thanh tra kinh tế -xã hội và thanh tra giải quyết khiếu nại -tố cáo mà cho đến nay trong các văn bản pháp luật về thanh tra không hề thấy có quy định về thanh tra kinh tế - xã hội. Trong quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra (3)* cũng chỉ quy định chung chung là “Quy chế này áp dụng đối với Đoàn thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước thành lập để thực hiện nhiệm vụ thanh tra”. Từ năm 2002 đến nay, Thanh tra Chính phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành những cuộc thanh tra lớn sau đây: Thanh tra các dự án đầu tư công trình giao thông; Thanh tra Tổng Công ty hàng không Việt Nam; Thanh tra Dự án đánh bắt cá xa bờ; Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thanh tra Dự án Hanggar thuộc Tổng Công ty Hàng không; Thanh tra Tổng Công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam; Thanh tra các ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh; Thanh tra diện rộng về đầu tư xây dựng cơ bản; Thanh tra Dự án tăng cường năng lực giao thông Hà Nội; Thanh tra việc quản lý và sử dụng đất đai tại Hải Phòng... Và, câu hỏi có thể đặt ra là: Các cuộc thanh tra này là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành? Chắc chắn, câu trả lời thông thường nhất sẽ là: đó là các cuộc thanh tra... kinh tế - xã hội. Rất khó có thể tách bạch được trong các cuộc thanh tra này, đâu thực sự chỉ là cuộc thanh tra hành chính. Trên thực tế hiện nay đang tồn tại những quan niệm khác nhau về đối tượng và phương pháp thanh tra hành chính. Quan niệm thứ nhất cho rằng, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Theo quan niệm này, hoạt động thanh tra hành chính sẽ không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Quan niệm thứ hai lại cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức, doanh nghiệp. Theo quan niệm này, cần phải thông qua thanh tra các đối tượng quản lý mà đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm của doanh nghiệp bị thanh tra. Dù quan niệm thế nào đi chăng nữa, thì có một thực tế là: phần lớn các cuộc thanh tra hiện nay được mang tên là “thanh tra kinh tế -xã hội” đang được thực
hiện theo quan niệm này. Từ khi Luật Thanh tra có hiệu lực, các cơ quan Thanh tra theo cấp hành chính, cùng với các cuộc thanh tra nhằm giải quyết các vụ việc khiếu nại tố cáo, vẫn chủ yếu tiến hành các cuộc thanh tra được gọi là thanh tra kinh tế -xã hội. Có nghĩa là thanh tra việc chấp hành pháp luật của các doanh nghiệp (và một số đơn vị sự nghiệp), qua đó đánh giá trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nước. Cũng cần nhấn mạnh rằng: việc đánh giá trách nhiệm quản lý chỉ là một phần không chủ yếu trong các kết luận thanh tra. Mục tiêu chính của các cuộc thanh tra kinh tế -xã hội vẫn là tập trung xem xét, đánh giá việc làm của các doanh nghiệp, đơn vị bị thanh tra. Hiệu quả, hiệu lực của các cuộc thanh tra này vẫn chủ yếu được đánh giá qua số liệu các lượng tiền và tài sản bị xâm phạm, các vi phạm về nguyên tắc tài chính, các hành vi có dấu hiệu vụ lợi, tham nhũng và cùng với đó là kiến nghị xử lý trách nhiệm các cá nhân trực tiếp liên quan đến sai phạm đó. Việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước thường không được coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt. Do vậy, các cuộc thanh tra kinh tế -xã hội mà các cơ quan thanh tra nhà nước đang tiến hành hiện nay rất khó có thể xếp vào loại hình thanh tra nào theo quy định của Luật Thanh tra.Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành một số cuộc thanh tra theo gần đúng nghĩa của thanh tra hành chính. Đó là những cuộc thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo (hay còn được gọi là thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo) hoặc thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Đây là những cuộc thanh tra hướng vào các chủ thể thực hiện quản lý nhà nước, trực tiếp coi hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước là đối tượng thanh tra. Các cuộc thanh tra này cũng đưa ra các kết luận trực tiếp đánh giá hiệu quả công việc, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước. Mặc dù vậy, số lượng các cuộc thanh tra này còn chiếm tỷ lệ không lớn và cũng mới chỉ tập trung vào hai lĩnh vực: giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trong khi đó, hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở đều khắp các lĩnh vực của đời sống kinh tế -xã hội nhưng lại chưa được thanh tra trách nhiệm của các chủ thể quản lý. Với thanh tra chuyên ngành, mặc dù có vẻ như thuận lợi hơn so với thanh tra hành chính nhưng không có nghĩa là thanh tra chuyên ngành không có những vướng mắc từ trong nhận thức, trong tổ chức cũng như hoạt động. Một điều hiển nhiên là đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính; trong khi đó, về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy nếu chỉ có thanh tra viên của các tổ chức thanh tra nhà nước (ở cấp bộ và cấp sở) thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thì chắc chắn là không thể kham nổi. Chẳng hạn một đợt thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên sở Y tế thực hiện thì khó có thể nói là bảo đảm. Từ đó mà trên thực tế, thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa dạng, thậm chí là vượt ra ngoài quy định của Luật thanh tra. Chẳng hạn, Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18 tháng 6 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm thành lập thanh tra xây dựng quận huyện và thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là hoàn toàn không căn cứ vào các văn bàn pháp luật về công tác thanh tra; trong khi, lực lượng này thực chất là đảm nhiệm hoạt động thanh tra chuyên ngành xây dựng. Rất nhiều hoạt động thanh tra chuyên ngành khác đã và đang được thực hiện như là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý và không ít người cho rằng không nên xếp nó vào loại hoạt động thanh tra về việc tổ chức mà nên để cho các cơ quan quản lý ngành được chủ động tuỳ thuộc vào đặc điểm của lĩnh vực quản lý. Một vấn đề khác (có tính chất lý thuyết nhiều hơn) cũng đang đặt ra là: một số bộ, ngành mà đối tượng quản lý của nó chủ yếu là bộ máy và con người trong các cơ quan nhà nước tuy cũng có hoạt động thanh tra đối với hai đối tượng khác nhau: các cơ quan đơn vị trực thuộc bộ và các cơ quan nhà nước khác thì ở đây có tồn tại hoạt động thanh tra chuyên ngành hay không? Chẳng hạn, Thanh tra Nội vụ thực hiện thanh tra việc tuyển
dụng cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước khác có nên xếp vào loại thanh tra chuyên ngành hay không? Hay, Thanh tra Bộ ngoại giao có hoạt động thanh tra chuyên ngành không? Những vướng mắc về mặt quy định và thực tiễn đã trình bày ở các phần trên đây cho thấy, nhiều quy định của Luật thanh tra chưa đi vào thực tiễn. Nguyên nhân từ đâu, bản thân quy định của Luật thanh tra năm 2004 không phù hợp hay do nhận thức chưa đúng luật dẫn đến sự bối rối trong quá trình thực hiện? Giải pháp nào cho vấn đề này, về quan điểm nhận thức, về thể chế pháp luật, về công tác chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng các cơ quan quản lý và trong bản thân nội bộ ngành thanh tra? “cái tồn tại là cái hợp lý” hay “cái hợp lý thì mới tồn tại?” Đó chính là những câu hỏi đang đặt ra và đòi hỏi phải tìm ra* những giải pháp có tính thuyết phục, trước hết là để phục vụ cho việc nghiên cứu sửa đổi Luật thanh tra
Vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính Khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu nại nói riêng là một trong những quyền cơ bản của công dân. Thực hiện quyền khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động cuả các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước. Giải quyết tốt khiếu nại hành chính nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước, ổn định tình hình chính trị - xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển. Giải quyết khiếu nại hành chính là trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, trước hết là của các cơ quan thanh tra nhà nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh lúc sinh thời đã đặc biệt quan tâm tới việc khiếu nại của nhân dân và Người căn dặn, nhắc nhở các cơ quan nhà nước phải nêu cao ý thức trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại của nhân dân: “Đồng bào có oan ức mới có khiếu nại hoặc vì chưa hiểu chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đông bào mới thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ. Do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng, Chính phủ ngày càng được củng cố tốt hơn” (1). Tinh thần, tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã được thể hiện sâu sắc trong các nghị quyết, văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước. Điều 74 của Hiến pháp năm 1992 đã quy định: Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo, làm hại người khác. Mọi hành vi xâm hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và công dân phải được xử lý kịp thời nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nhìn lại lịch sử có thể thấy, các cơ quan thanh tra luôn đóng một vai trò rất quan trọng trong giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng. 1. Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước qua các thời kỳ Ngay từ khi Cách mạng Tháng Tám thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, khi hàng loạt vấn đề quan trọng đặt ra cho Nhà nước dân chủ non trẻ phải giải quyết nhằm củng cố, bảo vệ nền cộng hòa và lợi ích của người lao động thì ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt - tổ chức tiền thân của ngành Thanh tra ngày nay để “giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban hành chính và các cơ quan Chính phủ” (Điều 1) và “Có toàn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân” (Điều 2). Ngày 19/12/1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 138/SL thành lập “Ban thanh tra Chính phủ” thay cho Ban thanh tra đặc biệt trước đây, “Ban thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ: xem xét sự thi hành chính sách, chủ trương của Chính phủ; thanh tra các uỷ viên Uỷ ban kháng chiến hành chính và viên chức về phương diện liêm khiết; thanh tra các sự khiếu nại của nhân dân (Điều 4). Ngày 28/3/1956, Nhà nước ta ban hành Sắc lệnh 261/SL thành lập Ban thanh tra Trung ương của Chính phủ. Tiếp đó, ngày 26/12/1956, Thủ tướng Chính phủ đã ra quyết định thành lập cơ quan thanh tra ở các địa phương và các ngành, có nhiệm vụ thanh tra việc chấp hành đường lối, chính sách, mệnh lệnh của Chính phủ, việc thực
hiện kế hoạch của Nhà nước và Uỷ ban hành chính các cấp, nhanh chóng xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Năm 1977, Chính phủ ra Nghị định ban hành Điều lệ về Tổ chức và hoạt động của Uỷ ban thanh tra của Chính phủ, xác định việc xây dựng hệ thống thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện và tương đương. Trong đó quy định giải quyết khiếu nại, tố cáo là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của các cơ quan thanh tra. Uỷ ban thanh tra của Chính phủ có trách nhiệm hướng dẫn, đôn đốc và thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng các ngành, các cấp trong công tác xét, giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo của công dân, đồng thời tự xem xét, giải quyết các đơn khiếu tố trong phạm vi trách nhiệm của Chính phủ. Năm 1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh quy định về xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh này đã xác định rõ vai trò, trách nhiệm của thanh tra trong việc giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp trong giải quyết khiếu nại hành chính. Điều 19 Pháp lệnh quy định: “Chủ nhiệm Uỷ ban thanh tra của Chính phủ có trách nhiệm: - Xem xét và trình Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giải quyết các khiếu nại, tố cáo về việc làm trái chính sách, pháp luật của thủ trưởng các ngành trung ương hoặc của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp trung ương. - Xem xét và kiến nghị giải quyết lại hoặc trình Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giải quyết các khiếu nại mà Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban nhà nước, Thủ trưởng cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương đã giải quyết nhưng có sai lầm. - Chủ nhiệm Uỷ ban thanh tra các địa phương, Trưởng Ban thanh tra các ngành có trách nhiệm giúp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, thủ trưởng ngành, xét và giải quyết các khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cùng cấp. Như vậy, trong thời kỳ này, các cơ quan thanh tra chủ yếu đóng vai trò tham mưu cho các cấp chính quyền trong giải quyết khiếu nại hành chính, ngoài ra còn thực hiện nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các cấp, các ngành trong việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Để bảo đảm thực hiện tốt hơn quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh tiếp tục khẳng định và đề cao hơn nữa vai trò trách nhiệm của các cơ quan thanh tra trong công tác này. Với định hướng xây dựng thanh tra như cơ quan tài phán để độc lập trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính, Pháp lệnh đã quy định thanh tra là một cấp giải quyết khiếu nại và có quyền kháng nghị đối với quyết định giải quyết khiếu nại của thanh tra cấp dưới khi phát hiện việc giải quyết có vi phạm pháp luật hoặc có tình tiết mới. Điều 11, Điều 13 quy định: Chánh thanh tra huyện, Chánh thanh tra tỉnh có trách nhiệm giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dưới hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn đã giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại hoặc phát hiện có tình tiết mới hoặc việc giải quyết có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Điều 12, Điều 14, quy định: Chánh thanh tra sở, Chánh thanh tra Bộ có trách nhiệm giải quyết khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc quyền quản lý trực tiếp của Giám đốc sở, hoặc của Bộ trưởng đã giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại hoặc phát hiện có tình tiết mới hoặc việc giải quyết có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Điều 17 quy định: Tổng Thanh tra nhà nước xem xét và ra quyết định về khiếu nại đối với quyết định của Bộ trưởng (quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng), quyết định này là quyết định cuối cùng. Về quyền kháng nghị, Điều 13, Điều 17 quy định: Chánh thanh tra tỉnh khi thấy cần thiết kháng nghị các quyết định giải quyết khiếu nại của Chánh thanh tra sở, Chánh thanh tra huyện; khi cần thiết Tổng Thanh tra nhà nước kháng nghị quyết định giải quyết khiếu nại của Chánh thanh tra tỉnh, Chánh thanh tra Bộ. Có thể nói rằng, định hướng xây dựng thanh tra như cơ quan tài phán trong việc giải quyết khiếu nại hành chính và thanh tra có thẩm quyền kháng nghị đối với quyết định giải quyết khiếu nại của thanh tra cấp dưới là định hướng đúng. Song, do điều kiện chưa cho phép, khi mà công cuộc đổi mới bộ máy nhà nước, cải cách hành chính chưa được đẩy mạnh thì cơ chế tài phán hành chính nằm trong cơ quan hành chính là chưa chín muồi và quyền kháng nghị chưa có điều kiện thực hiện. Mặt khác, trao cho thanh tra quyền tài phán đối với các khiếu nại hành chính nhưng vị trí, quyền hạn lại chưa tương xứng nên thanh tra chưa thể hoàn thành được trọng trách này. Từ những năm 90 đến nay, thực hiện công cuộc đổi mới mà trọng tâm là đổi mới kinh tế, đất nước ta đã thu được nhiều thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực. Với việc phát triển nền kinh tế thị trường và mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng đòi hỏi phải được đổi mới mạnh mẽ hơn nữa. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và quản lý nhà nước, năm 1998, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo, điều chỉnh một cách toàn diện về khiếu nại, tố cáo và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Sau đó, Luật Khiếu nại, tố cáo đã tiếp tục được sửa đổi, bổ sung trong các năm 2004, 2005 cho phù hợp hơn với thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước. Thẩm quyền của các cơ quan thanh tra được quy định theo từng cấp, trong đó thanh tra có trách nhiệm tham mưu cho thủ trưởng cơ quan cùng cấp giải quyết khiếu nại; trực tiếp giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về khiếu nại của các cơ quan hành chính. Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền và trách nhiệm của các
cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại được thể hiện cơ bản trên các điểm sau: - Tổng Thanh tra có thẩm quyền: + Giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại: + Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm (2). - Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp (2). Như vậy, hiện nay về cơ bản thanh tra không còn là một cấp giải quyết khiếu nại (ngoại trừ Tổng thanh tra có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng có khiếu nại). Các cơ quan thanh tra chủ yếu chỉ làm nhiệm vụ xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp và thanh tra, kiểm tra việc việc thực hiện pháp luật về khiếu nại (một trong những nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại). Nói cách khác, cơ quan thanh tra chính là cơ quan tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại. Tựu trung lại, vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại là không giống nhau qua các thời kỳ lịch sử, nó được điều chỉnh phù hợp với tình hình thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nói riêng và yêu cầu của công tác quản lý nhà nước trong từng giai đoạn. Đây cũng là một xu hướng tiếp diễn trong tương lai. Vì thế, vấn đề đặt ra đối với các cơ quan thanh tra không phải là được trao quyền đến đâu, mà chính là làm tròn trách nhiệm của mình trong công tác giải quyết khiếu nại. 2. Đánh giá về việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước - Tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp giải quyết khiếu nại: Giải quyết khiếu nại luôn được xác định là nhiệm vụ trọng tâm của các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ này có nhiều cơ quan được giao trách nhiệm tham mưu cho các cơ quan hành chính, nhưng trong suốt thời gian qua các cơ quan thanh tra giữ vai trò trọng tâm và chủ yếu bởi thanh tra có vai trò vị trí, chức năng, nhiệm vụ quan trọng mà pháp luật trao cho. Để tổ chức thực hiện trách nhiệm này, các cơ quan thanh tra hàng năm phải cử cán bộ hoặc thành lập các đoàn thanh tra để tiến hành thu thập, thẩm tra, xác minh chứng cứ, kết luận về nội dung khiếu nại, có kiến nghị để thủ trưởng cơ quan cùng cấp giải quyết chính xác, khách quan, kịp thời các khiếu nại. Thời gian qua, hầu hết các vụ việc giải quyết của thủ trưởng cơ quan cùng cấp đều được thực hiện trên cơ sở kiến nghị của thanh tra. Đối với các vụ việc phức tạp liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan thì thanh tra luôn được giao nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các cơ quan để tiến hành việc thu thập, thẩm tra, xác minh, kết luận, từ đó đưa ra kiến nghị xác đáng cho thủ trưởng ra quyết định giải quyết. Đối với những khiếu nại đặc biệt phức tạp, có đông người tham gia, trở thành điểm nóng hoặc khiếu nại gắn với tố cáo liên quan đến nhiều vấn đề, lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành thì Thanh tra Chính phủ, thanh tra các địa phương, bộ ngành giữ vai trò trọng tâm và chủ yếu
trong việc tham mưu giúp các cấp ủy đảng, chính quyền địa phương giải quyết, khắc phục hậu quả và kiểm tra, theo dõi việc thực hiện những quyết định, chủ trương, giải pháp giải quyết. Nhất là việc xử lý cán bộ, xử lý về kinh tế, khắc phục những sơ hở, yếu kém trong quản lý. Do tổ chức được nhiều hình thức đa dạng, linh hoạt trong công tác tham mưu, phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh thực tế mà các cơ quan thanh tra đã giúp cho cấp ủy, chính quyền các cấp tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc và giải quyết được nhiều vụ việc khiếu nại. Qua theo dõi thực tiễn cho thấy, số các vụ việc mà các cơ quan thanh tra tham mưu cho các các cơ quan hành chính giải quyết hàng năm chiếm tỷ lệ cao, khoảng trên dưới 80%. Tại một số tỉnh, thành phố như Ninh Bình, Nghệ An, Kiên Giang, thành phố Hồ Chí Minh, tỷ lệ khoảng 85%. Vai trò tham mưu của các cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại ngày càng được khẳng định và không thể thay thế. Vì vậy trong các văn bản pháp luật trước đây, hiện nay và sau này vẫn quy định về chức năng, nhiệm vụ này của các cơ quan thanh tra. Do đó, các cơ quan thanh tra cần có nhiều biện pháp tích cực đổi mới hoạt động thẩm tra, xác minh, kết luận và kiến nghị, giúp các cơ quan hành chính giải quyết tốt khiếu nại. - Tổ chức tiếp công dân: Là cơ quan có vị trò, vai trò nhất định nên thanh tra các cấp không chỉ được giao giao nhiệm vụ tham mưu trong giải quyết khiếu nại mà còn có nhiệm vụ quan trọng trong tiếp dân và giúp thủ trưởng cùng cấp trong việc tiếp dân, nhận các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến khiếu nại, tố cáo. Thực hiện nhiệm vụ được giao, các cơ quan thanh tra đã triển khai nhiều hoạt động để tổ chức tốt việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại. Bố trí cán bộ có ý thức trách nhiệm làm công tác tiếp dân, có trụ sở khang trang lịch sự, tổ chức tiếp công dân thường xuyên, hướng dẫn, giải thích kịp thời cho công dân khi đến khiếu nại. Thường xuyên theo dõi, tổng hợp về tình hình tiếp dân, việc thực hiện nhiệm vụ tiếp dân của các cơ quan; kiểm tra thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật trong công tác tiếp dân. Thời gian qua, các cơ quan thanh tra đã làm tốt nhiệm vụ trực tiếp tiếp dân và tham mưu giúp thủ trưởng cùng cấp trong việc tiếp dân. Vì vậy, công tác này đã dần dần đi vào nề nếp và thu được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, trong công tác tiếp dân cũng còn tồn tại những hạn chế, yếu kém nhất định. Để nâng cao hơn nữa hiệu quả của công tác tiếp dân, các cơ quan thanh tra cần tăng cường, đẩy mạnh, đầu tư nhiều hơn nữa cho công tác này và có chính sách đãi ngộ thích hợp đối với những cán bộ trực tiếp làm công tác tiếp dân. - Thực hiện quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại hành chính: Theo quy định hiện hành, Thanh tra Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ. Thanh tra các cấp giúp thủ trưởng cơ quan cùng cấp quản lý công tác giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật. Quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại có tác động trực tiếp đến công tác giải quyết khiếu nại, nó xuất phát từ đòi hỏi khách quan của công tác quản lý toàn diện đối với hoạt động xã hội. Nội dung quản lý nhà nước về về công tác này bao gồm nhiều hoạt động như: soạn thảo trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp luật; phổ biến tuyên truyền các văn bản pháp luật về khiếu nại; thanh tra, kiểm tra các cấp các ngành trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại; bồi dưỡng, đào tạo cán bộ làm công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại; tổng hợp tình hình về công tác giải quyết khiếu nại… - Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện các quy định pháp luật về khiếu
nại: Theo quy định của pháp luật, các cơ quan thanh tra nhà nước có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra thủ trưởng các cấp, các ngành trong việc thực hiện các quy định pháp luật về khiếu nại. Thông qua hoạt động này, các cơ quan thanh tra nắm được việc chấp hành các quy định pháp luật trong tiếp dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, kịp thời phát hiện những sơ hở, yếu kém, từ đó có giải pháp xử lý tích cực, hiệu quả, góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm và hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cấp, các ngành. Hàng năm, các cơ quan thanh tra tiến hành hàng nghìn cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm và đã phát hiện nhiều sai phạm của các cơ quan như tổ chức tiếp công dân không thường xuyên, không theo đúng thời gian, trình tự quy định. Trong giải quyết chưa chấp hành đúng trình tự, thủ tục quy định, còn để tồn đọng nhiều vụ việc, giải quyết dây dưa, kéo dài, các vụ việc phức tạp chưa giải quyết kịp thời từ cơ sở nên đã vượt cấp. Việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết chưa kịp thời, thiếu kiên quyết, còn hiện tượng bao che, dung túng khi xử lý cán bộ có sai phạm. Thanh tra Chính phủ còn phát hiện nhiều vụ việc đã được xem xét, giải quyết nhưng chưa đúng các quy định pháp luật, chưa phù hợp với thực tiễn, thậm chí có cả quyết định giải quyết cuối cùng, từ đó có kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết lại, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Thông qua hoạt động này, kịp thời tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành các văn bản để chỉ đạo và hướng dẫn các bộ, ngành, địa phương chấn chỉnh, khắc phục những sai phạm, thiếu sót và có các biện pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại. Trong thời gian tới, các cơ quan thanh tra cần tập trung và đổi mới nhiều hơn đối với việc kiểm tra, thanh tra trách nhiệm của các cấp, các ngành, không làm thay các cơ quan trong việc giải quyết, không sa vào việc giải quyết vụ việc mà vụ việc đó thuộc trách nhiệm của các cơ quan cấp dưới. Từ đó, tạo ra bước chuyển biến tích cực trong công tác giải quyết khiếu nại. 3. Cơ quan thanh tra nhà nước trước các yêu cầu mới Như vậy, là cơ quan có vị trí, với những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do pháp luật trao cho, các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò rất quan trọng trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Thời gian qua, bằng những hoạt động cụ thể, thiết thực các cơ quan thanh tra đã làm tốt chức năng tham mưu, giúp thủ trưởng cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại hành chính; tổ chức tốt việc tiếp dân và giúp thủ trưởng cùng cấp trong viêc tiếp dân, trong việc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của cơ quan thực hiện các quy định pháp luật về khiếu nại và thực hiện tốt các hoạt động khác trong nội dung quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại. Hiện nay, ngoài việc tiếp tục khắc phục những hạn chế, bất cập, nâng cao hiệu quả công tác thẩm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói chung, về khiếu nại hành chính nói riêng, các cơ quan thanh tra cũng cần chú ý đến việc xây dựng các tiền đề, điều kiện cần thiết cho việc đáp ứng các yêu cầu, nhiệm vụ mới trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Theo chương trình xây dựng pháp luật, tại Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XII sẽ thông qua Luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Đây là một đạo luật quan trọng, điều chỉnh nhiều vấn đề lớn, phức tạp có liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, như: trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án; thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại; quyền, nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; kinh phí bồi thường và trách nhiệm hoàn trả
của người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại... Luật cũng sẽ quy định rõ việc giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Với những quy định mới của Luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, yêu cầu đặt ra đối với các cơ quan thanh tra không chỉ là quán triệt sâu sắc nội dung của Luật, mà quan trọng hơn là phải trang bị tốt những kiến thức mới về lĩnh vực này cho đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra để hoàn thành tốt vai trò của thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính. Hiện nay, thực hiện chỉ đạo của Chính phủ và Ban Bí thư Trung ương Đảng, Thanh tra Chính phủ và các cơ quan hữu quan đang khẩn trương nghiên cứu, xây dựng Đề án tài phán hành chính, trong đó có việc xây dựng mô hình thí điểm cơ quan tài phán hành chính trong lĩnh vực đất đai. Xung quanh việc xây dựng mô hình thí điểm này, hiện đang có nhiều ý kiến khác nhau. Có quan điểm cho rằng, trong quá trình xây dựng cơ quan tài phán hành chính nói chung, cần thí điểm thành lập cơ quan tài phán hành chính về đất đai với đầy đủ đặc trưng vốn có của tài phán hành chính để trên cơ sở đó tổng kết, triển khai thực hiện mô hình chung. Những quan điểm khác lại cho rằng, trong tình hình hiện nay, nên giao cho các cơ quan thanh tra mà cụ thể là Thanh tra Chính phủ và Thanh tra một số tỉnh, thành thực hiện chức năng tài phán hành chính về đất đai, coi đó là bước đi quá độ tới giai đoạn thành lập cơ quan tài phán hành chính. Dù thực hiện theo phương án nào, thì có một điều chắc chắn rằng, các cơ quan thanh tra cũng sẽ đóng một vai trò nhất định, nhất là trong việc chuẩn bị về mặt con người và kinh nghiệm cho việc tổ chức thí điểm. Vì thế, các cơ quan thanh tra, ngay từ bây giờ cần quan tâm hơn tới việc đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại để vừa góp phần nâng cao hiệu quả mặt công tác này trong giai đoạn hiện nay, vừa có điều kiện đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ mới theo định hướng xây dựng cơ quan tài phán hành chính ở nước ta. Luật thanh tra 2010 LUẬTTHANH TRA Căn cứ Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị quyết số 51/2001/QH10; Quốc hội ban hành Luật thanh tra, Chương 1. NHỮNG QUY ĐỊNH CHUNG Điều 1. Phạm vi điều chỉnh Luật này quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước và thanh tra nhân dân. Điều 2. Mục đích hoạt động thanh tra Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Điều 3. Giải thích từ ngữ Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau: 1. Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra
nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. 2. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. 3. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. 4. Định hướng chương trình thanh tra là văn bản xác định phương hướng hoạt động thanh tra trong 01 năm của ngành thanh tra do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ. 5. Kế hoạch thanh tra là văn bản xác định nhiệm vụ chủ yếu về thanh tra của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong 01 năm do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện Định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. 6. Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. 7. Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là công chức được phân công thực hiện nhiệm vụ thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. 8. Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước. Điều 4. Cơ quan thực hiện chức năng thanh tra 1. Cơ quan thanh tra nhà nước, bao gồm: a) Thanh tra Chính phủ; b) Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Thanh tra bộ); c) Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Thanh tra tỉnh); d) Thanh tra sở; đ) Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Thanh tra huyện). 2. Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Điều 5. Chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Điều 6. Hoạt động thanh tra Hoạt động thanh tra do Đoàn thanh tra, Thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện. Điều 7. Nguyên tắc hoạt động thanh tra 1. Tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. 2. Kg trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan