Kinh nghiệm quốc tế về thúc đẩy đầu tư bảo vệ môi trường trong khu vực tư nhân

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/318553055<br /> <br /> Kinh nghiệm quốc tế về thúc đẩy đầu tư bảo vệ<br /> môi trường trong khu vực tư nhân (international<br /> experience on enhancing...<br /> Working Paper · February 2017<br /> CITATIONS<br /> <br /> READS<br /> <br /> 0<br /> <br /> 41<br /> <br /> 1 author:<br /> Nam Hoang Nguyen<br /> National Economics University<br /> 12 PUBLICATIONS 0 CITATIONS <br /> SEE PROFILE<br /> <br /> Some of the authors of this publication are also working on these related projects:<br /> USAID green annamites project on "Feasibility Assessment for Payment for Forest Environmental<br /> Services (PFES) Expansion in Quang Nam and Thua Thien Hue provinces, Vietnam" View project<br /> ADB CDTA 8592 VIE: Improving Payment for Forest Ecosystem Service Implementation View project<br /> <br /> All content following this page was uploaded by Nam Hoang Nguyen on 20 July 2017.<br /> <br /> The user has requested enhancement of the downloaded file.<br /> <br /> Kinh nghiệm quốc tế về thúc đẩy đầu tư bảo vệ môi trường trong khu vực tư nhân<br /> Nguyễn Hoàng Nam<br /> Khoa Môi trường và Đô thị, Đại học Kinh tế Quốc dân<br /> nguyenhoangnam275@gmail.com<br /> <br /> 1. Mở đầu<br /> Môi trường tự nhiên là điều kiện cho kinh tế phát triển và kinh tế phát triển là cơ<br /> sở tạo nên các biến đổi của môi trường tự nhiên. Đó là một mối quan hệ chặt chẽ mà bất<br /> cứ quốc gia nào cũng cần phải quan tâm trong quá trình lập kế hoạch phát triển của mình.<br /> Với quan điểm đó, phát triển kinh tế đi đôi với bảo vệ môi trường đang là cách tiếp cận<br /> được nhiều quốc gia trên thế giới lựa chọn. Tại Việt Nam, Luật Bảo vệ Môi trường ngay<br /> từ năm 2005 đã chỉ rõ:<br /> “Hoạt động bảo vệ môi trường là hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch<br /> đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, ứng phó sự cố môi trường;<br /> khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý<br /> và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học” (Khoản 3, Điều 3, Luật<br /> BVMT năm 2005).<br /> Luật cũng xác định“Đầu tư bảo vệ môi trường là đầu tư phát triển” (Khoản 5,<br /> Điều 5, Luật BVMT năm 2005). Vì vậy, kể từ năm 2006, ngân sách cho bảo vệ môi<br /> trường của Việt Nam thường xuyên chiếm trên 1% tổng ngân sách Nhà nước hàng năm,<br /> và vẫn liên tục tăng nhanh. Năm 2015, tổng chi ngân sách cho bảo vệ môi trường là<br /> 11400 tỷ đồng, gần gấp đôi so với năm 2010 (Thời báo tài chính, 2016). Tuy nhiên, trong<br /> khi hoạt động phát triển kinh tế đang nhận được rất nhiều nguồn đầu tư khác nhau, hoạt<br /> động bảo vệ môi trường vẫn dựa khá nhiều vào ngân sách nhà nước. Vì vậy, bài viết này<br /> nghiên cứu “Các kinh nghiệm quốc tế về thúc đẩy đầu tư bảo vệ môi trường trong khu<br /> vực tư nhân”, nhằm đa dạng hóa nguồn đầu tư cho công tác bảo vệ môi trường, giảm phụ<br /> thuộc vào ngân sách nhà nước.<br /> Bài viết này tổng hợp các kinh nghiệm quốc tế về thúc đẩy đầu tư bảo vệ môi<br /> trường trong khu vực tư nhân trên thế giới. Kết cấu của bài viết bao gồm bốn phần chính:<br /> Ngoài phần mở đầu, Phần 2 bàn về một số nguyên nhân cơ bản hạn chế đầu tư của khu<br /> vực tư nhận cho bảo vệ môi trường; Phần 3 trình bày các biện pháp đã và đang được sử<br /> dụng trên thế giới để giải quyết các nguyên nhân đã nêu ở phần 2; cuối cùng là kết luận.<br /> <br /> 1<br /> <br /> 2. Một số nguyên nhân hạn chế đầu tư của khu vực tư nhân cho bảo vệ môi trường<br /> Trong bối cảnh các vấn đề môi trường ngày càng trở nên khó kiểm soát và ngân<br /> sách của nhiều quốc gia đang suy giảm, đầu tư tư nhân được coi là một động lực quan<br /> trọng cho công tác bảo vệ môi trường trên thế giới. Hiện nay, khái niệm đầu tư tư nhân<br /> cho bảo vệ môi trường không chỉ là đầu tư cho bảo vệ môi trường của doanh nghiệp 1 mà<br /> còn bao gồm các hoạt động đầu tư trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của xã hội nói chung,<br /> ví dụ như các doanh nghiệp chuyên hoạt động trong lĩnh vực xử lý rác thải, xử lý nước<br /> thải,... Tại châu Âu, khi đầu tư từ ngân sách nhà nước cho bảo vệ môi trường giảm 5,2%<br /> thì đầu tư tư nhân tăng 3,2% trong giai đoạn 2006-2014. Tới năm 2014, đầu tư tư nhân đã<br /> chiếm 59% tổng đầu tư trong lĩnh vực này trên toàn châu Âu (Eurostat, 2016). Tại Việt<br /> Nam, nhiều nghiên cứu điểm nhận định rằng đầu tư tư nhân trong lĩnh vực bảo vệ môi<br /> trường của nước ta còn rất thấp, chưa tương xứng với đầu tư từ ngân sách nhà nước (Bộ<br /> Kế hoạch và Đầu tư, 2016; Hồng, 2008; Minh, 2013). Nhằm tìm ra các giải pháp thúc đẩy<br /> đầu tư tư nhân cho bảo vệ môi trường, phần này của bài viết sẽ bàn về một số nguyên<br /> nhân cơ bản có thể làm hạn chế hoạt động này. Đây là những nguyên nhân phát sinh<br /> khách quan và chủ quan trong quá trình phát triển, xuất hiện ở nhiều nền kinh tế, trong đó<br /> có Việt Nam.<br /> Thứ nhất là nguyên nhân từ thói quen đầu tư và quy mô của các doanh nghiệp<br /> thuộc khu vực tư nhân. So với nhiều lĩnh vực đầu tư khác, bảo vệ môi trường là một lĩnh<br /> vực mới. Do đó, các doanh nghiệp chưa có thói quen và chưa tạo được trào lưu đầu tư để<br /> có thể hỗ trợ nhau trong quá trình hoạt động. Ngoài ra, các doanh nghiệp tham gia trong<br /> lĩnh vực này sẽ phải đối mặt với nhiều rủi ro của người đi đầu, rủi ro về thiếu thông tin,<br /> kinh nghiệm và cả rủi ro về lợi nhuận, khi các giá trị môi trường thường rất khó đo đếm<br /> và được đánh giá rất khác nhau ở các khu vực. Một nhà đầu tư trong lĩnh vực cô lập<br /> carbon (carbon capture and storage) có thể rất thành công tại châu Úc, nhưng sẽ phải đối<br /> mặt với nhiều rủi ro hơn nếu bắt đầu tại Trung Quốc hay Việt Nam, do các nước này chưa<br /> có người mua trong thị trường này. Ngoài ra, nếu quy mô của một doanh nghiệp tư nhân<br /> nhỏ thì doanh nghiệp đó sẽ thường không chú ý tới yếu tố môi trường. Tại Việt Nam, theo<br /> thông tư 16/2013/TT-BTC ban hành ngày 08/02/2013, khoảng 96% các doanh nghiệp tư<br /> nhân hiện nay là doanh nghiệp vừa và nhỏ. Đặc điểm của các doanh nghiệp này là số vốn<br /> tương đối ít (dưới 100 Tỷ đồng) nên thường phải ưu tiên các khoản mục đầu tư nhỏ, ngắn<br /> hạn, quay vòng vốn nhanh. Trong khi đó, đầu tư cho bảo vệ môi trường thường có chi phí<br /> ban đầu lớn và quá trình vận hành dài. Ví dụ, một nhà máy xử lý nước thải nhỏ cũng cần<br /> <br /> “Đầu tư cho bảo vệ môi trường của doanh nghiệp bao gồm tất cả những khoản chi để hình thành tài sản của doanh<br /> nghiệp nhằm thu gom, xử lý, kiểm soát, giảm thiểu, phòng ngừa hay loại bỏ ô nhiễm/chất ô nhiễm trong quá trình<br /> hoạt động sản xuất” (Hồng, 2008).<br /> 1<br /> <br /> 2<br /> <br /> tính toán đầu tư cho giai đoạn từ 10-15 năm, với chi phí ban đầu hàng tỉ đồng. Vì vậy, các<br /> doanh nghiệp vừa và nhỏ thường có xu hướng tránh né các lĩnh vực đầu tư này.<br /> Thứ hai, hệ thống quản lý môi trường có thể chưa tạo cơ chế cạnh tranh công bằng<br /> cho các doanh nghiệp. Đặc biệt đáng lưu ý, các thiệt hại môi trường thường không giới<br /> hạn ở một phạm vi địa lý nhỏ hẹp. Ví dụ, một doanh nghiệp sản xuất thép xả thải gây ô<br /> nhiễm ở tỉnh này nhưng vẫn có thể gây ảnh hưởng tới nguồn nước của một doanh nghiệp<br /> thép tương tự ở tỉnh khác. Vậy nếu không có biện pháp khiến doanh nghiệp thứ nhất nội<br /> hóa các chi phí ngoại ứng tiêu cực mà họ gây ra (như áp dụng thuế, phí, giấy phép xả thải<br /> có thể chuyển nhượng,…), hoặc các biện pháp không triệt để thì sản phẩm thép của doanh<br /> nghiệp thứ hai sẽ có lợi thế hơn so với doanh nghiệp thứ hai. Kết quả là doanh nghiệp<br /> thép đầu tiên sẽ không có động lực đầu tư giảm thải bảo vệ môi trường, thậm chí họ sẽ<br /> muốn xả nhiều hơn. Điều này rất dễ xảy ra khi công tác quản lý môi trường được chia<br /> theo tỉnh, với các mức độ quản lý chặt, lỏng khác nhau (Yunze, 2011). Ngoài ra, do quyền<br /> sở hữu về môi trường ở nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam chưa được<br /> ấn định rõ ràng, nên việc áp dụng cơ chế thỏa thuận bồi thường trên cơ sở kinh tế thị<br /> trường như ở các nước phát triển, theo định lý Coase (1960), không thể thực hiện được.<br /> Khi đó, gánh nặng lên khả năng áp dụng các công cụ quản lý và kiểm tra, giám sát của<br /> nhà nước là rất lớn, không tránh khỏi việc một số doanh nghiệp cố tình vi phạm nhằm cắt<br /> giảm chi phí cho bảo vệ môi trường và tăng lợi nhuận.<br /> Thứ ba, một số chính sách phát triển xung đột với chính sách khuyến khích đầu tư<br /> cho bảo vệ môi trường. Điều này vẫn tồn tại ở nhiều nước đang phát triển, trong đó có<br /> Việt Nam. Ví dụ, việc miễn thủy lợi phí tại Việt Nam, quy định tại Nghị định số<br /> 115/2008/NĐ-CP ngày 14/11/2008, đã triệt tiêu động lực sử dụng nước tiết kiệm của các<br /> doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh nông nghiệp. Hệ quả là một số nơi tại Tây Nguyên<br /> tiêu thụ tới 800 lít nước cho một lần tưới trên mỗi cây cà phê, trong khi mức tiêu chuẩn<br /> chỉ cần 350-400 lít nước mỗi lần tưới (Haggar & Schepp, 2012). Tương tự là trường hợp<br /> trợ cấp giá nhiên liệu hóa thạch (than và khí đốt) đối với Tập đoàn điện lực Việt Nam<br /> (EVN). Năm 2012, giá nhiên liệu than bán cho đơn vị sản xuất điện bằng 70% giá thành<br /> sản xuất và 60% giá xuất khẩu (World Bank & Ministry of Planning and Investment of<br /> Vietnam, 2016, p. 264). Điều này khiến giá thành sản xuất điện từ nhiên liệu hóa thạch<br /> thấp, giảm động lực của doanh nghiệp đối với việc thay đổi cơ cấu năng lượng, hướng tới<br /> các nguồn ít ô nhiễm và thân thiện với môi trường hơn.<br /> <br /> 3<br /> <br /> 3. Các biện pháp thúc đẩy đầu tư bảo vệ môi trường trong khu vực tư nhân<br /> Ở nhiều nước trên thế giới, đầu tư tư nhân đã trở thành động lực chính cho công<br /> tác bảo vệ môi trường, và Việt Nam cũng sẽ không nằm ngoài xu thế ấy. Tuy nhiên, như<br /> đã trình bày ở trên, có một số nguyên nhân hạn chế động lực của các doanh nghiệp tư<br /> nhân. Vì thế, cần có các biện pháp nhằm giảm thiểu tác động và tiến tới xóa bỏ các<br /> nguyên nhân này. Các nhóm biện pháp thường được áp dụng bao gồm:<br /> 3.1. Nhóm biện pháp đẩy mạnh tự do hóa thương mại và hội nhập quốc tế<br /> Các chính sách này bao gồm nới lỏng sự can thiệp của nhà nước, chính phủ vào<br /> lĩnh vực trao đổi, buôn bán quốc tế như: gỡ bỏ các hàng rào thuế quan, giảm việc bảo hộ<br /> một số ngành nội địa,… Tại châu Âu, việc ký kết các thỏa thuận thương mại tự do (Free<br /> Trade Agreements – FTAs) đã được tiến hành từ những năm 1990 và hiện nay đang được<br /> mở rộng với nhiều nước Nam Mỹ và châu Á. Điều này khiến các doanh nghiệp trong<br /> nước chịu áp lực từ yêu cầu của các đối tác, bạn hàng, khách hàng về việc đáp ứng các<br /> tiêu chuẩn quốc tế về môi trường, bao gồm cả tiêu chuẩn trong quy trình sản xuất và tiêu<br /> chuẩn sản phẩm. Từ đó, họ có thêm động lực để đầu tư bảo vệ môi trường. Thực tế, có thể<br /> xuất hiện ý kiến cho rằng việc tự do hóa thương mại sẽ tăng tính cạnh tranh của thị trường<br /> (tiệm cận với thị trường cạnh tranh hoàn hảo), khiến lợi nhuận trên mỗi sản phẩm của các<br /> doanh nghiệp giảm, và do đó, các doanh nghiệp sẽ tìm cách tăng lợi nhuận bằng việc<br /> giảm chi phí, trong đó có chi phí cho môi trường. Tuy nhiên, trong bối cảnh mới hiện nay,<br /> khi nhận thức về môi trường của người tiêu dùng ngày càng cao, các tiêu chuẩn quốc tế<br /> về môi trường cũng rất rõ ràng và chặt chẽ, chi phí cho môi trường sẽ là một hạng mục<br /> không thể cắt bỏ của các doanh nghiệp trong thế kỷ 21 (Kawamura, 2000; World Bank,<br /> 2002, p. 44). Đây là thời kỳ mà các doanh nghiệp sẽ cạnh tranh bằng tiêu chuẩn môi<br /> trường của mình, bên cạnh các tiêu chuẩn chất lượng sản phẩm.<br /> 3.2. Nhóm biện pháp sử dụng luật pháp và tiêu chuẩn môi trường quốc gia<br /> Các biện pháp thuộc nhóm này bao gồm việc xây dựng, ban hành và thực thi luật<br /> pháp, quy định, tiêu chuẩn môi trường đối với quá trình sản xuất và kinh doanh của các<br /> doanh nghiệp. Nhóm biện pháp này được sử dụng phổ biến ở nhiều nước trên thế giới và<br /> trong nhiều trường hợp đã đem lại hiệu quả tích cực trong việc điều chỉnh hành vi của<br /> doanh nghiệp, thúc đẩy đầu tư của khu vực tư nhân cho môi trường. Ví dụ, sau khi Nghị<br /> định thư Montreal về việc giảm phát thải lượng khí CFCs (các khí gây thủng tầng Ôzôn)<br /> được ký vào năm 1987, Liên minh châu Âu đã ban hành điều luật số 2037/2000 quy định<br /> rõ thời hạn và tiêu chuẩn cụ thể. Ngay lập tức, các nhà sản xuất đã phải đầu tư tìm cách<br /> 4<br /> <br />