Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Dựng lại bức tranh ngân sách đánh giá tính bền vững tài khóa của Việt Nam

Chia sẻ: Ganuongmuoimatong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:85

Thêm vào BST

Báo xấu

17
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu này nhằm: Chỉ ra những khiếm khuyết trong cách tính bội chi của MOF, của Quỹ tiền tệ IMF, qua đó dựng lại bức tranh NS mang tính thực tế hơn. Chỉ ra những trục trặc, nguyên nhân của những trục trặc trong cơ cấu thu – chi NSNN đã đe dọa tính bền vững tài khóa như thế nào. Tìm giải pháp phù hợp để CP giải quyết những vấn đề vướng mắc trong chính sách thu – chi nhằm hướng đến việc đạt được các chỉ tiêu phát triển KT-XH đã đề ra cho giai đoạn 2011 – 2015 và tiến đến bền vững tài khóa trong dài hạn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Dựng lại bức tranh ngân sách đánh giá tính bền vững tài khóa của Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH  NGUYỄN THỊ NGỌC QUỲNH DỰNG LẠI BỨC TRANH NGÂN SÁCH ĐÁNH GIÁ TÍNH BỀN VỮNG TÀI KHÓA CỦA VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FUBRIGHT CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH SÁCH CÔNG MÃ SỐ: 60.31.14 NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS VŨ THÀNH TỰ ANH TP.HỒ CHÍ MINH – NĂM 2012
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tp. Hồ Chí Minh, ngày 27 tháng 04 năm 2012 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Ngọc Quỳnh
ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn Trường Đại Học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, mà đại diện là Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright và các đơn vị đã tài trợ cho chương trình, để tôi có điều kiện được tham gia học tập trong suốt thời gian 2 năm vừa qua. Tôi xin cảm ơn và gửi lời chúc sức khỏe tới các thầy giáo, cô giáo, những người đã dìu dắt và hướng dẫn, giúp đỡ tôi tham gia học tập trong thời gian vừa qua. Để hoàn thành luận văn này trước tiên tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình tôi, những người đã nuôi dưỡng, dạy dỗ và luôn động viên tôi trong suốt quá trình thực hiện. Cảm ơn thầy giáo Vũ Thành Tự Anh đã tận tình giúp đỡ tôi từ thời điểm đầu tiên cho đến nay. Cảm ơn sự chia sẻ kinh nghiệm, tư liệu của các anh chị công tác tại Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước và cơ quan thuế. Cảm ơn những đồng nghiệp công tác tại CafeF, bạn bè đã cùng chia sẻ, hỗ trợ tôi trong quá trình học tập và thực hiện luận văn. Một lần nữa xin chân thành cảm ơn!
iii TÓM TẮT LUẬN VĂN Những khó khăn mà cả nền kinh tế đang phải gánh chịu do bất ổn kinh tế vĩ mô đặt ra yêu cầu sử dụng công cụ chính tài khóa sao cho hiệu quả để giúp doanh nghiệp, người dân thoát khỏi tình trạng trì trệ. Tuy nhiên, đến nay chưa có bức tranh tương đối đầy đủ về thực trạng thu và chi tiêu công. Do đó rất khó để có bất kỳ kết luận hay kiến nghị xác đáng cho chính sách ngân sách khi mà độ tin cậy của ngân sách cũng như tính toàn diện và tính minh bạch đã bị “làm mờ”. Dựng lại bức tranh ngân sách nhà nước cho thấy thâm hụt ngân sách kéo dài do chính sách thu chi ngân sách. Chính sách tài khóa của Việt Nam có tính thuận chu kỳ, kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, thâm hụt ngân sách ít bị tác động bởi yếu tố chu kỳ kinh doanh. Giai đoạn 2007 – 2010, BCNSNN tăng cao được xác định bởi 3 lý do chính: (i) Kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, không có kế hoạch ngân sách trung hạn, thu vượt dự toán được phục vụ cho chi thay vì nhằm giảm nợ; (ii) Gói kích thích kinh tế thực hiện năm 2009; (iii) Định hướng phát triển kinh tế theo chiều rộng với mục tiêu tăng trưởng kinh tế qua đó tăng chi đầu tư mạnh mẽ. Việt Nam vẫn còn một khoảng cách khá lớn để tiến đến bền vững tài khóa. Bởi, tính bền vững còn hạn chế do: (i) Kỷ luật tài khóa chưa nghiêm, năng lực xây dựng dự toán và dự báo ngân sách còn kém; (ii) Thu từ xuất nhập khẩu vẫn chiếm tỷ trọng cao điều này cho thấy một thái cực khác của việc đảm bảo nguồn thu ngân sách là nguy cơ nhập siêu tăng; (iii) Doanh nghiệp và người dân chịu gánh nặng thuế khóa do cơ sở thuế chưa cải thiện, thuế suất cao, tính thực thi kém. Chính phủ vẫn còn dư địa để giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp từ 25% xuống 24% ngay trong năm 2012 khi cải thiện tình trạng thất thu thuế hiện nay; (iv) Thuế nhà và đất chưa được khai thác nghiêm túc để trở thành nguồn thu có giá trị trong tương lai cho địa phương qua đó giảm gánh nặng chi tiêu cho ngân sách trung ương. Chống thất thu thuế; giảm thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp; cơ cấu lại khung thu nhập chịu thuế và thuế suất thuế thu nhập cá nhân; trường hợp miễn, giảm, giãn thuế nhằm
iv mục đích kích thích nền kinh tế nên xem xét phối hợp cho cả loại thuế trực tiếp và gián tiếp là những gợi ý chính sách quan trọng trong tăng thu ngân sách. Trong khi đó, chi đầu tư đe dọa tính bền vững tài khóa và phản ánh Việt Nam rất khó để thoát khỏi chính sách tài khóa “thuận chu kỳ” và khó đạt được mục tiêu giảm bội chi, tiến tới bền vững tài khóa, khi mà kỷ luật tài khóa từ trung ương đến địa phương vẫn chưa nghiêm, Nhà nước “làm quá nhiều”. Bên cạnh đó, bản thân các khoản chi có hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế phản ánh phần nào thất bại của nhà nước trong thiết kế chính sách chi tiêu. Đối với giảm chi, Chính phủ nên giảm/điều tiết vốn phục vụ đầu tư công hoặc chuyển hướng chi tiêu công ra khỏi những dự án thâm dụng vốn; thay đổi cách quản trị đầu tư công ở các dự án bắt buộc Nhà nước phải thực hiện để hiệu quả hơn. Nên chăng để tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công bao gồm cả dịch vụ hành chính, sự nghiệp kinh tế xã hội nhằm cắt giảm chi tiêu; đạt hiệu quả chi tiêu và tránh được tình trạng chèn ép vốn tư nhân. Cần có giới hạn trần chi tiêu ngân sách, tăng tính minh bạch, tăng trách nhiệm giải trình của các cơ quan ban ngành trực thuộc trung ương để từ đó quản lý nguồn lực công hiệu quả hơn. Về phía địa phương, nên tăng kỷ luật tài khóa đối với ngân sách địa phương qua việc tăng trách nhiệm giải trình, minh bạch tài chính, loại bỏ cơ chế “xin – cho”, giới hạn trần bổ sung ngân sách; cải thiện nguồn thu từ thuế nhà và đất. Cuối cùng, Chính phủ nên chuyển giao vai trò “trung gian tài chính” cho các tổ chức tài chính, ngân hàng hiện có; không nên xác định chỉ có doanh nghiệp nhà nước mới có thể đảm nhận và thực hiện các công trình công ích; hay doanh nghiệp quốc doanh đóng vai trò quan trọng trong điều tiết nền kinh tế vĩ mô để tránh những thất bại nhà nước như thời gian qua. Luận văn này sử dụng phương pháp định tính trên cơ sở khung phân tích chính sách chi tiêu (Stiglitz, 1998) và (S. Chiavo – Campo và P.S.A. Sundaram, 2003), tác động kinh tế của thuế; và dựa vào dữ liệu thu thập được để phân tích, đánh giá thực trạng thu chi ngân sách trong giai đoạn 2003-2010 từ đó đưa ra những gợi ý chính sách.
v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ..................................................................................................................... ii TÓM TẮT LUẬN VĂN ..................................................................................................... iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT............................................................................................. vii DANH MỤC BẢNG .......................................................................................................... ix DANH MỤC BIỂU ĐỒ....................................................................................................... x DANH MỤC HỘP VÀ PHỤ LỤC...................................................................................... xi Chương 1 DẪN NHẬP ....................................................................................................... 1 1.1. Bối cảnh chính sách ............................................................................................... 1 1.2. Lý do chọn đề tài ................................................................................................... 2 1.3. Mục tiêu nghiên cứu .............................................................................................. 3 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ............................................................................. 3 1.5. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................ 4 1.6. Kết cấu của nghiên cứu.......................................................................................... 4 2. Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN ......................................... 6 2.1. Các khái niệm........................................................................................................ 6 2.1.1. Tính bền vững của ngân sách.......................................................................... 6 2.1.2. Kỷ luật tài khóa .............................................................................................. 7 2.1.3. Bội chi ngân sách nhà nước ............................................................................ 8 2.2. Các nghiên cứu trước về chủ đề liên quan .............................................................. 9 2.3. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ........................................................10
vi 3. Chương 3 NHỮNG KHIẾM KHUYẾT TRONG CÁCH TÍNH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA CÁC TỔ CHỨC GIAI ĐOẠN 2003-2010 ............................................12 3.1. Bội chi ngân sách nhà nước theo tiêu chuẩn Việt Nam..........................................12 3.2. Bội chi ngân sách nhà nước theo tiêu chuẩn Quốc tế GFS - Việt Nam ..................15 3.3. Bội chi ngân sách nhà nước theo IMF ...................................................................15 4. Chương 4 DỰNG LẠI BỨC TRANH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2003 – 2010............................................................................................................17 4.1. Bức tranh thu – chi ngân sách trung ương toàn diện ..............................................17 4.2. Bức tranh thu – chi ngân sách trung ương tiêu chuẩn GFS có điều chỉnh ..............21 4.3. Nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt ngân sách nhà nước tăng cao giai đoạn 2007- 2010 22 5. Chương 5 TÍNH BỀN VỮNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .........................................28 5.1. Những vấn đề chung .............................................................................................28 5.2. Tính bền vững của nguồn thu ...............................................................................31 5.3. Chi thường xuyên và “bất thường” thường xuyên .................................................40 5.4. Chi đầu tư phát triển .............................................................................................44 5.5. Rút viện trợ và vay nợ nước ngoài về cho vay lại..................................................48 6. Chương 6 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH .............................................50 6.1. Kết luận................................................................................................................50 6.2. Gợi ý chính sách ...................................................................................................51 6.3. Hạn chế của nghiên cứu ........................................................................................53 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................................54
vii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á : (Asian Development Bank) BCNS : Bội chi ngân sách BCNSNN : Bội chi ngân sách nhà nước CP : Chính phủ CTGD : Công trái giáo dục DN : Doanh nghiệp DNNN : Doanh nghiệp Nhà nước Đvt : Đơn vị tính EIU : Economist Intelligence Unit GDP : Tổng sản phẩm quốc nội GFS : Hệ thống Thống kê Tài chính Chính phủ : (Government Finance Statistics Systerm) HDI : Chỉ số phát triển con người : (Human Development Index) IMF : Quỹ Tiền tệ Quốc tế : (International Monetary Fund) KD : Kinh doanh KT-XH : Kinh tế - Xã hội LHQ : Liên Hiệp Quốc MOF : Bộ Tài chính Việt Nam : (Ministry of Finance - Vietnam) NK : Nhập khẩu NS : Ngân sách NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương
viii ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức : (Official Development Assistance) OECD : Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế : (Organization for Economic Co-operation and Development) QLTCC - CT : Quản lý tài chính công – Chi tiêu TNCN : Thu nhập cá nhân TNDN : Thu nhập doanh nghiệp TNTC : Trách nhiệm tài chính TPCP : Trái phiếu chính phủ TTĐB : Tiêu thụ đặc biệt USD : Đô la Mỹ : (United States dolla) XNK : Xuất nhập khẩu XK : Xuất khẩu VAT : Giá trị gia tăng : (Value Added Tax) WTO : Tổ chức thương mại thế giới : (World Trade Organization) WB : Ngân hàng Thế giới : (World Bank) WDI : Chỉ số phát triển thế giới : (World Development Indicators)
ix DANH MỤC BẢNG Bảng 3.0.1: Sự khác biệt trong mỗi phương pháp tính BNSNN của các tổ chức ..................12 Bảng 3.1.1: Thu chi ngân sách trung ương qua các năm – MOF..........................................13 Bảng 3.1.2: Rút vốn viện trợ và vay nước ngoài về cho vay lại, chi đầu tư nguồn TPCP .....14 Bảng 3.3.1: Thu chi ngân sách trung ương qua các năm – IMF ...........................................15 Bảng 4.1.1: Thu – chi ngoài ngân sách................................................................................18 Bảng 4.1.2: Bức tranh thu – chi ngân sách toàn diện ...........................................................19 Bảng 4.1.3: Tỷ lệ thu nguồn TPCP và nợ nước ngoài được giải ngân trên tổng thu NSNN ..20 Bảng 4.2.1: Thu – chi NSTW tiêu chuẩn GFS có điều chỉnh ...............................................21 Bảng 4.2.2: Chi ngoài ngân sách .........................................................................................22 Bảng 4.3.1: Tổng thu cân đối ngân sách nhà nước qua các năm ..........................................23 Bảng: 4.3.2: Tổng chi cân đối NSNN qua các năm .............................................................23 Bảng 4.3.3: Tỷ trọng vốn đầu toàn xã hội/GDP ...................................................................25 Bảng 4.3.4: Vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm.................................................................25 Bảng 4.3.5: Tăng trưởng chi đầu tư phát triển .....................................................................25 Bảng 5.2.1: Tổng thu NS so với GDP qua các năm .............................................................31 Bảng 5.4.1: Chi đầu tư NSTW và NSNN trong vào ngoài NS so với GDP, tổng chi............45 Bảng 5.4.2: Vốn TPCP phục vụ đầu tư qua các năm ...........................................................47 Bảng 5.5.1: Tỷ trọng rút vốn vay nước ngoài cho vay lại so vay nợ nước ngoài của CP trong kỳ ..............................................................................................................................48
x DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ: 4.3.1: Bội chi ngân sách qua các năm ...................................................................22 Biểu đồ 5.1.1: Phát hành nợ tài trợ thâm hụt NSNN ...........................................................28 Biểu đồ 5.1.1: Thu/chi NSTW so với GDP qua các năm .....................................................30 Biểu đồ 5.2.1: Cơ cấu thu không viện trợ ...........................................................................32 Biểu đồ 5.2.2: Cơ cấu thu có viện trợ ..................................................................................32 Biểu đồ 5.2.3: Tỷ trọng thu thuế, phí so với tổng thu, GDP .................................................33 Biểu đồ 5.2.4: Huy động NSNN giai đoạn 2003 – 2010 phân theo sắc thuế.........................34 Biểu đồ 5.2.5: Thuế XNK trong tổng nguồn thu (%) của các nước thu nhập trung bình thấp, bình quân giai đoạn 2003 - 2009 ........................................................................................35 Biểu đồ 5.2.6: Tỷ lệ thu thuế/GDP của Việt Nam và các khu vực kinh tế ............................37 Biểu đồ 5.2.7: Tỷ trọng thuế TNCN/tổng số thu thuế của Việt Nam và quốc gia trong khu vực ..........................................................................................................................37 Biểu đồ 5.2.9: Tỷ trọng số thu thuế TNCN và tỷ trọng người nộp thuế TNCN phân theo bậc thuế năm 2010 ....................................................................................................................39 Biểu đồ 5.2.8: Tỷ lệ huy động GDP vào NS của Việt Nam và các nước thu nhập trung bình thấp ....................................................................................................................................40 Biểu đồ 5.3.1: Cơ cấu chi thường xuyên NSNN qua các năm..............................................41 Biểu đồ 5.3.2: Cơ cấu chi NSTW qua các năm....................................................................43 Biểu đồ 5.4.1: Tỷ trọng vốn TPCP phân bổ .......................................................................46 Biểu đồ 5.4.2: Cơ cấu chi đầu tư nguồn TPCP ...................................................................46 Biểu đồ 5.4.3: Cơ cấu chi ứng trước NSTW một số năm .....................................................47 Biểu đồ 5.4.1: Tự chủ ngân sách của 36 tỉnh thành qua các năm .........................................61
xi DANH MỤC HỘP Hộp 5.3.1: Địa phương sử dụng ngân sách để cho vay trái luật NSNN .............................................44 PHỤ LỤC PHỤ LỤC I ........................................................................................................................57 PHỤ LỤC II: SỐ LIỆU CHI NGOÀI BẢNG, NGUỒN TỔNG HỢP ............................... .62 PHỤ LỤC III: BÁO CÁO PHÂN TÍCH RỦI RO TÁC ĐỘNG SỐ THU THUẾ XUẤT NHẬP KHẨU ....................................................................................................................65
1 Chương 1 DẪN NHẬP 1.1. Bối cảnh chính sách Sử dụng chính sách tài khóa như một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế là một giải pháp khó tránh khỏi ở các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Lý thuyết và thực tiễn đã chứng minh việc theo đuổi chính sách tài khóa mở rộng, tăng chi tiêu Chính phủ (CP), giảm các khoản thuế sẽ kích thích tổng cầu tăng trưởng, gia tăng sản xuất qua đó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, thực hiện chính sách tài khóa mở rộng đồng nghĩa CP phải chấp nhận gia tăng mức thâm hụt ngân sách (NS), phải vay nợ để bù đắp các khoản chi đầu tư, đối mặt với rủi ro ngân sách. Vì vậy, CP phải lựa chọn thời điểm, mức độ cũng như sử dụng công cụ thuế hay mở rộng chi tiêu công để kích thích tổng cầu. Sự lựa chọn của Chính phủ phụ thuộc vào dư địa tài khóa và tính bền vững ngân sách nhà nước (NSNN)/tính bền vững tài khóa. Đánh giá tính bền vững NSNN sẽ cho biết khả năng dư địa tài khóa của một quốc gia, qua đó có kiến nghị chính sách phù hợp, để đưa ra quyết định mở rộng hay thu hẹp tài khóa nhằm đạt hiệu quả kinh tế như đã kỳ vọng. Để đạt được điều này cần thiết phải có bức tranh NS rõ ràng, toàn diện. Cho đến nay, mặc dù cả Bộ Tài chính Việt Nam (MOF) và các tổ chức quốc tế như Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Economist Intelligence Unit (EIU) đã dựng nên bức tranh NS, nhưng các bức tranh này không phản ánh gần thực tế tình trạng NS do những khiếm khuyết trong số liệu và quan điểm. Trong khi đó, bất ổn kinh tế vĩ mô từ năm 2007 đến nay tại Việt Nam, ngoài những yếu tố tác động đến từ bên ngoài nền kinh tế, khó có thể phủ nhận sự đóng góp tích cực yếu tố sức khỏe tài chính của quốc gia – tính bền vững NS mà ẩn chứa sau đó là vai trò của Nhà nước. Đồng thời, những khó khăn mà cả nền kinh tế đang phải gánh chịu do bất ổn kinh tế vĩ mô đặt ra yêu cầu sử dụng công cụ chính tài khóa sao cho hiệu quả để giúp doanh nghiệp, người dân thoát khỏi khó khăn. Trong lúc này Việt Nam có thể giảm thuế khóa không? nên cắt giảm, thắt chặt chi tiêu công hay duy trì tỷ lệ chi tiêu công/tổng chi NSNN như bình quân
2 8 năm qua có khả thi không? Đánh giá tính bền vững NS mà cơ bản là cơ cấu thu – chi NS sẽ giúp “xác định liệu chính sách tài khóa có bền vững không, chi tiêu sinh ra từ NS có đạt được hiệu quả mong muốn trong việc giảm nghèo hay đạt được mục đích chính sách khác hay không, hay liệu có đạt được giá trị tiền tệ trong việc cung cấp dịch vụ hay không”1. Qua đó, sẽ có các kiến nghị chính sách nhằm giúp Việt Nam đạt được mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định vĩ mô; cụ thể hơn, đến năm 2015 giảm bội chi ngân sách nhà nước (BCNSNN) xuống 4.5%GDP bao gồm cả trái phiếu Chính phủ (TPCP); tỷ lệ động viên thuế và phí vào NS không quá 22-23%GDP/năm. 1.2. Lý do chọn đề tài Thứ nhất, phản ánh chính sách thu và chi NSNN chung nhất là chỉ tiêu BCNSNN. Cho đến nay, có nhiều quan điểm khác nhau khi bàn về chính sách thu – chi NSNN của Việt Nam mà xuất phát của nó là chưa có bức tranh tương đối đầy đủ về thực trạng thu và chi tiêu công. Do đó, BCNSNN dưới 5%GDP hay vượt quá 5%GDP như MOF hay IMF đã từng công bố vẫn không phản ánh đúng hiện trạng NSNN. Bởi MOF không ghi nhận khoản chi đầu tư nguồn TPCP, chi từ rút vốn viện trợ và vay nợ nước ngoài về cho vay lại; còn IMF chỉ có thể ước tính các chỉ tiêu này. Vì vậy, rất khó để có bất kỳ kết luận hay kiến nghị xác đáng cho chính sách NS khi mà độ tin cậy của NS cũng như tính toàn diện và tính minh bạch đã bị “làm mờ”. Tính lại BCNSNN cũng như xây dựng lại bức tranh về thu – chi ngân sách trung ương (NSTW) sẽ giúp tăng độ tin cậỵ và minh bạch của NS đối với công chúng. Thứ hai, một khi đã có bức tranh đáng tin cậy về về thu – chi NSTW, việc chỉ ra những vấn đề trong chính sách thu – chi NS sẽ giúp CP giám sát rủi ro NS, tiến tới quản lý chặt các vấn đề phát sinh từ việc sử dụng nợ vay tài trợ cho các hoạt động chi đầu tư, hạn chế khả năng đe dọa tình bền vững của cấu trúc tài chính, ổn định vĩ mô. 1 WB (2005), Khung đánh giá kết quả thực hiện QLTCC – CT và TNTC, Tr.9.
3 Cuối cùng, BCNSNN tăng cao và những bất ổn vĩ mô trong giai đoạn 2007 – 2010 đặt ra câu hỏi lớn là nguyên nhân chính nào đã dẫn đến kết quả trên và vai trò thích hợp của CP trong nền kinh tế. Tôi hy vọng từ những dữ liệu quá khứ có thể chứng minh sự can thiệp của CP theo cách mà CP đã làm trong thời gian qua đã ảnh hưởng gì đến kết quả kinh tế. Từ quá khứ đến hiện tại và tương lai, CP nên can thiệp vào nền kinh tế như thế nào, nên có những điều chỉnh/cải cách gì trong phương diện thu và chi NSNN để đạt được mục tiêu giảm bội chi và ổn định vĩ mô, để tài khóa là một công cụ đắc lực cho mục tiêu phát triển bền vững. 1.3. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu này nhằm: (i) Chỉ ra những khiếm khuyết trong cách tính bội chi của MOF, của Quỹ tiền tệ IMF, qua đó dựng lại bức tranh NS mang tính thực tế hơn; (ii) Chỉ ra những trục trặc, nguyên nhân của những trục trặc trong cơ cấu thu – chi NSNN đã đe dọa tính bền vững tài khóa như thế nào? (iii) Tìm giải pháp phù hợp để CP giải quyết những vấn đề vướng mắc trong chính sách thu – chi nhằm hướng đến việc đạt được các chỉ tiêu phát triển KT-XH đã đề ra cho giai đoạn 2011 – 2015 và tiến đến bền vững tài khóa trong dài hạn. 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu gồm 2 nội dung thu và chi NSTW, NSNN bao gồm trong và ngoài NS. Trong đó, dòng thu gồm: thu từ nội địa được hưởng theo phân cấp, thu từ dầu, viện trợ không hoàn lại, thu hồi tiền cho vay của NSTW, thu từ quỹ dự trữ tài chính, thu từ phát hành TPCP, và thu từ khoản viện trợ và vay nước ngoài. Dòng chi gồm: các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển trong NS và chi đầu tư phát triển nguồn TPCP, chi rút vốn viện trợ và vay nước ngoài về cho vay lại, chi cải cách doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Bên cạnh đó thu NS được hưởng theo phân cấp, chi thường xuyên và chi đầu tư của địa phương cũng sẽ được xem xét. Thời gian nghiên cứu từ năm 2003 – 2006 và từ năm 2007 – 2010, trong đó năm 2010 các số liệu sử dụng là ước thực hiện lần 2, các năm còn lại là số liệu đã quyết toán. Mặc dù giai đoạn phát triển KT-XH được Đảng và CP đề ra là 2001 – 2005 và 2006 – 2010, nhưng
4 thời gian và giai đoạn nghiên cứu của tác giả không gắn liền với kế hoạch phát triển KT-XH và nhiệm kỳ chính trị. Bởi, (i) từ tháng 9/2003 CP mới bắt đầu phát hành TPCP để đầu tư một số công trình giao thông, thủy lợi quan trọng cho giai đoạn 2003 – 2010; (ii) từ năm 2007 đến năm 2010, Việt Nam nhấn mạnh vào tăng trưởng GDP với đóng góp chủ yếu của yếu tố vốn trong đó vốn đầu tư toàn xã hội được gia tăng mạnh mẽ. Các vấn đề liên quan đến tín phiếu tài trợ thâm hụt NSNN sẽ không được đề cập trong nghiên cứu này do tính ngắn hạn và tất toán nợ thường diễn ra ngay trong năm tài chính của khoản vay tín phiếu. Do đặc điểm của Việt Nam, trung ương phải chi bổ sung cho NSĐP, BCNSNN chính là bội chi NSTW. Vì vậy nghiên cứu tập trung chủ yếu vào thu – chi NSTW khi tính lại BCNSNN. 1.5. Câu hỏi nghiên cứu Các phân tích trong nghiên cứu này tập trung trả lời các câu hỏi: (1) Bội chi ngân sách nhà nước bắt nguồn từ đâu? Những nguyên nhân chính nào dẫn đến thâm hụt NS tăng mạnh trong giai đoạn 2007 – 2010? (2) Tính bền vững của thu – chi ngân sách nhà nước như thế nào? (3) Nhà nước nên có những điều chỉnh gì nhằm giảm bội chi ngân sách và tăng tính bền vững trong dài hạn? 1.6. Kết cấu của nghiên cứu Nghiên cứu gồm có 6 chương như sau: chương 1– dẫn nhập, trình bày khái quát bối cảnh chính sách, lý do lựa chọn vấn đề, câu hỏi, mục tiêu nghiên cứu cũng như phạm vi và đối tượng. Chương 2 là cơ sở lý thuyết, phương pháp luận và quy trình được lựa chọn để tiến hành nghiên cứu. Chương 3, trên cơ sở lý thuyết và bộ tiêu chí “Hệ thống Thống kê Tài chính CP” (GFS), cơ sở tính và nguồn gốc số liệu những khiếm khuyết trong cách tính
5 BCNSNN của các tổ chức sẽ được chỉ ra. Chương 4 giải quyết những khiếm khuyết đã được nêu ở chương 3 qua việc xây dựng lại bức tranh NS và tính lại BCNSNN. Chương 5, tác giả sẽ sử dụng khung phân tích của mình để chỉ ra những vấn đề tồn tại trong chính sách thu – chi, tính bền vững NSNN. Từ kết quả nghiên cứu này, chương 6 sẽ trình bày các kiến nghị chính sách và những hạn chế của đề tài để mở ra những hướng nghiên cứu tiếp theo.
6 2. Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƯƠNG PHÁP LUẬN 2.1. Các khái niệm 2.1.1. Tính bền vững của ngân sách Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước (Điều 1, Luật NSNN 2002). “Tính bền vững NSNN đề cập đến vấn đề liệu tình trạng NS có thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến ổn định vĩ mô hay không?”2. Hay “bền vững tài khóa là điều kiện cần cho tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.”3 Tính bền vững của NS bao gồm: Khả năng thanh toán của CP - Solvency; Tiếp tục tăng trưởng kinh tế ổn định - Growth; Thuế ổn định - Stability; Sự công bằng giữa các thế hệ - Fairness. Trong đó: - Khả năng thanh toán: Khả năng thanh toán các nghĩa vụ tài chính của CP. - Tiếp tục tăng trưởng ổn định: Chính sách tài khóa phải đảm bảo tăng trưởng kinh tế. - Thuế ổn định: Năng lực của CP để đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai với gánh nặng thuế hiện hành. Thuế ổn định cho các chương trình được tài trợ mà không phải sửa đổi gánh nặng thuế cho công dân. - Công bằng: Năng lực của CP để chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên sang các thế hệ tương lai. Hay, khả năng trả tiền cho các dịch vụ 2 WB (2000), Việt Nam: Quản lý tốt hơn nguồn lực nhà nước. Đánh giá chi tiêu công 2000, Tr.5. 3 WB (2004), “Chương 2: Xu hướng Tài khóa và Bền vững tài khóa”, Việt Nam Quản lý Chi tiêu công để Tăng trưởng và Giảm nghèo, Tr. 15
7 công cộng hiện nay với nguồn thu hiện nay, chứ không phải chuyển gánh nặng chi phí cho các thế hệ tương lai hoặc từ chối các dịch vụ hiện có4. Chính sách tài khóa bền vững nghĩa là tỷ lệ nợ công/GDP giữ ổn định trong trung và dài hạn. Nếu lãi suất thực vượt quá tốc độ tăng trưởng kinh tế thực, theo trường phái tân cổ điển, để giữ tính bền vững của NS Chính phủ phải duy trì thặng dư NS cơ sở (primary surplus) ở mức hợp lý trong trung đến dài hạn và giữ mức dự trữ trung bình5. Ngân sách phải mang tính thực tế và được thực thi như dự kiến - độ tin cậy của NS; và giám sát rủi ro NS và tài chính phải mang tính toàn diện, công chúng phải tiếp cận được với thông tin về NS - Tính toàn diện và tính minh bạch6. Ngân sách phải là tấm gương phản ánh chính sách của CP về mặt tài chính, nên phạm vi của nó phải toàn diện (bao gồm tất cả các khoản thu chi, dù là nguồn trong nước hay thông qua viện trợ nước ngoài, và sử dụng tiêu chí phân loại như nhau đối với tất cả các loại chi tiêu), và nó phải công khai hóa tất cả các quyết định có ảnh hưởng hoặc rủi ro đối với tài chính nhà nước7. Như vậy, tính bền vững tài khóa có thể hiểu ngắn gọn là nguồn thu có tính bền vững - thu từ thuế và chi tiêu của CP hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế mà không chuyển gánh nặng chi phí cho các thế hệ tương lai. “Hệ thống NS phải tuân thủ quy trình hợp lý và đáp ứng được những tiêu chuẩn về quản lý nhà nước bao gồm cả tính công khai, minh bạch.”8 2.1.2. Kỷ luật tài khóa Kỷ luật tài khóa tổng thể (kỷ luật tài khóa/kỷ luật tài chính quốc gia), trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết lập dựa vào các chi tiêu tổng thể vĩ mô như: quy mô 4 Schick (2005), “Sustainable Budget Policy: Concepts and Approaches”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 5, No. 1, pp. 107-126 5 Fourie, F. v. and Burger, P. (2003), “Fiscal Sustianability and the South African Transformation Challenge”, South African Journal of Economics, 71: 806–829 6 WB (2005), Khung đánh giá kết quả thực hiện QLTCC – CT và TNTC, Tr. 7 7 Dẫn S. Chiavo – Campo và P.S.A. Sundaram (2003), Phục vụ và duy trì 8 S. Chiavo – Campo và P.S.A. Sundaram (2003), Phục vụ và duy trì, Tr. 49
8 GDP; tỷ suất thu/GDP; sự gia tăng chi hàng năm trong tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết đầu tư/GDP; mức độ thâm hụt cán cân thanh toán... Thứ hai, nó yêu cầu chi ngân sách phải được thiết lập một cách độc lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần.9 Kỷ luật tài chính (kiểm soát chi tiêu) đòi hỏi phải có sự kiểm soát ở tất cả các cấp, bắt nguồn từ dự báo tốt về thu nhập cũng như chi tiêu. Ngắn gọn hơn kỷ luật tài chính trong quản lý tài chính công là dự báo đáng tin cậy đối với chức năng thu nhập, kiểm soát chi tiêu đối với chức năng chi tiêu và tổng thể ở cấp tổ chức.10 2.1.3. Bội chi ngân sách nhà nước NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi NS11. BCNSNN là bội chi NSTW được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi NSTW và tổng số thu NSTW của năm NS12. BCNSNN là tình trạng chi NSNN vượt quá thu NSNN trong một năm, là hiện tượng NSNN không cân đối trong sự so sánh giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của Nhà nước. Phạm vi tính BCNSNN có thể là (i) BCNS toàn diện - là mức bội chi được xác định cho toàn bộ khu vực công; (ii) BCNS chính phủ - số bội chi của tất cả các cấp chính quyền gồm cả khoản nợ được cam kết, bảo lãnh của ngân hàng nhà nước; (iii) BCNS trung ương – chỉ liên quan đến hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện13. 9 Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009), Tài chính công và Phân tích chính sách thuế, NXB: Lao động xã hội, Tr. 266 10 S. Chiavo – Campo và Sundaram P.S.A. (2003), Phục vụ và Duy trì, NXB. Chính trị quốc gia, Tr 250 - 251 11 Quốc Hội (2002), Luật Ngân sách 12 Chính phủ (2003), “Nghị định 60/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 6/6/2003 hướng dẫn thực hiện Luật Ngân sách 2002”, Nghị định Chính phủ 13 Dẫn Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009), Lý thuyết Tài chính công, NXB: Đại học Quốc Gia Tp. Hồ Chí Minh, Tr. 228 -231