Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:92

Thêm vào BST

Báo xấu

27
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

So với các công trình nghiên cứu đã có đa phần chỉ nghiên cứu chung về vấn đề chi NSNN, luận văn sẽ nghiên cứu cụ thể hơn, hệ thống hóa khung lý thuyết cơ bản về chi ĐTPT của NSNN và đi vào đánh giá hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trên cơ sở tìm hiểu thực trạng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trong giai đoạn 2009 - 2013.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN QUỲNH ANH HIỆU QUẢ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CỦA NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số chuyên ngành: 60340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS. DƯƠNG THỊ BÌNH MINH Tp. Hồ Chí Minh - Năm 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các thông tin, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Học viên Nguyễn Quỳnh Anh
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA T 2 T 2 MỤC LỤC T 2 T 2 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT T 2 T 2 DANH MỤC BẢNG BIỂU T 2 T 2 DANH MỤC HÌNH VẼ T 2 T 2 MỞ ĐẦU T 2 T 2 CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHI ĐTPT VÀ HIỆU QUẢ CHI ĐTPT T 2 CỦA NSNN ................................................................................................................6 T 2 1.1. Khái niệm chi ĐTPT của NSNN......................................................................6 T 2 T 2 T 2 T 2 1.1.1. T 2 T 2 Quan điểm thế giới..................................................................................6 T 2 T 2 1.1.2. T 2 T 2 Quan điểm Việt Nam ..............................................................................6 T 2 T 2 1.1.3. T 2 T 2 Pháp luật .................................................................................................7 T 2 T 2 1.1.4. T 2 T 2 Quan điểm tác giả ...................................................................................7 T 2 T 2 1.2. Nội dung chi ĐTPT của NSNN .......................................................................8 T 2 T 2 T 2 T 2 1.3. Hiệu quả chi ĐTPT của NSNN ........................................................................9 T 2 T 2 T 2 T 2 1.3.1. T 2 T 2 Hiệu quả kinh tế ....................................................................................11 T 2 T 2 1.3.2. T 2 T 2 Hiệu quả xã hội .....................................................................................17 T 2 T 2 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ĐTPT của NSNN..........................17 T 2 T 2 T 2 T 2 1.4.1. T 2 T 2 Nhóm các yếu tố điều kiện tự nhiên .....................................................17 T 2 T 2 1.4.2. T 2 T 2 Nhóm các yếu tố kinh tế .......................................................................18 T 2 T 2 1.4.3. T 2 T 2 Nhóm các yếu tố chính trị, văn hóa, xã hội ..........................................19 T 2 T 2 1.4.4. T 2 T 2 Nhóm các yếu tố năng lực chủ đầu tư ..................................................19 T 2 T 2 1.5. Quản lý chi ĐTPT của NSNN........................................................................20 T 2 T 2 T 2 T 2 1.5.1. T 2 T 2 Định hướng đầu tư ................................................................................20 T 2 T 2 1.5.2. T 2 T 2 Chuẩn bị đầu tư .....................................................................................20 T 2 T 2 1.5.3. T 2 T 2 Thực hiện đầu tư ...................................................................................22 T 2 T 2 1.5.4. T 2 T 2 Kết thúc dự án đầu tư ............................................................................22 T 2 T 2 1.5.5. T 2 T 2 Giám sát, đánh giá đầu tư .....................................................................22 T 2 T 2
CHƯƠNG 2: PHÂN TÍCH HIỆU QUẢ CHI ĐTPT CỦA NGÂN SÁCH TPHCM T 2 T 2 ...................................................................................................................................23 2.1. Phân tích nhu cầu vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM ...................................23 T 2 T 2 T 2 T 2 2.2. Thực trạng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 – 2013 ..........26 T 2 T 2 T 2 T 2 2.2.1. T 2 T 2 Quy mô chi ĐTPT của ngân sách TPHCM ..........................................26 T 2 T 2 2.2.2. T 2 T 2 Tỷ trọng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM .........................................29 T 2 T 2 2.2.3. T 2 T 2 Cơ cấu chi ĐTPT của ngân sách TPHCM ............................................31 T 2 T 2 2.2.4. T 2 T 2 Tình hình giải ngân vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM .......................38 T 2 T 2 2.3. Phân tích hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 – 2013 .. T 2 T 2 T 2 T 2 ........................................................................................................................39 2.3.1. T 2 T 2 Hiệu quả kinh tế ....................................................................................39 T 2 T 2 2.3.2. T 2 T 2 Hiệu quả xã hội .....................................................................................48 T 2 T 2 2.4. Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách T 2 T 2 T 2 TPHCM ..................................................................................................................51 T 2 2.4.1. T 2 T 2 Nhóm yếu tố điều kiện tự nhiên............................................................52 T 2 T 2 2.4.2. T 2 T 2 Nhóm yếu tố kinh tế..............................................................................52 T 2 T 2 2.4.3. T 2 T 2 Nhóm yếu tố chính trị, văn hóa, xã hội.................................................57 T 2 T 2 2.4.4. T 2 T 2 Năng lực của chủ đầu tư, nhà thầu, các đơn vị tư vấn ..........................57 T 2 T 2 2.5. Thực trạng quản lý chi ĐTPT của ngân sách TPHCM ..................................59 T 2 T 2 T 2 T 2 2.5.1. T 2 T 2 Sở Kế hoạch và Đầu tư .........................................................................59 T 2 T 2 2.5.2. T 2 T 2 Sở Tài chính ..........................................................................................59 T 2 T 2 2.5.3. T 2 T 2 Kho bạc Nhà nước ................................................................................60 T 2 T 2 2.5.4. Những mặt đạt được và những tồn tại trong quản lý chi ĐTPT của ngân T 2 T 2 T 2 sách TPHCM ......................................................................................................61 T 2 2.6. Đánh giá hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 – 2013 .. T 2 T 2 T 2 T 2 ........................................................................................................................62 2.6.1. T 2 T 2 Ưu điểm ................................................................................................62 T 2 T 2 2.6.2. T 2 T 2 Hạn chế .................................................................................................63 T 2 T 2 2.6.3. T 2 T 2 Nguyên nhân của những hạn chế ..........................................................64 T 2 T 2 CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI ĐTPT CỦA NGÂN T 2 SÁCH TPHCM .........................................................................................................66 T 2
3.1. Định hướng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM đến năm 2020 .....................66 T 2 T 2 T 2 T 2 3.1.1. T 2 T 2 Mục tiêu chi ĐTPT của ngân sách TPHCM .........................................66 T 2 T 2 3.1.2. Những nội dung định hướng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM đến T 2 T 2 T 2 năm 2020 ............................................................................................................67 T 2 3.2. Các kiến nghị nâng cao hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM đến năm T 2 T 2 T 2 2020 .......................................................................................................................72 T 2 3.2.1. T 2 T 2 Kiến nghị đối với Nhà nước .................................................................72 T 2 T 2 3.2.2. T 2 T 2 Kiến nghị đối với TPHCM ...................................................................75 T 2 T 2 KẾT LUẬN ...............................................................................................................80 T 2 T 2 TÀI LIỆU THAM KHẢO T 2 T 2
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT BOT (Build – Operate – Transfer): Xây dựng - Khai thác - Chuyển giao BQLDA: Ban Quản lý dự án BT (Build – Transfer): Xây dựng - Chuyển giao DNNN: Doanh nghiệp Nhà nước ĐT: Đầu tư ĐTPT: Đầu tư phát triển GDP (Gross National Product): Tổng sản phẩm quốc nội GPMB: Giải phóng mặt bằng HĐND: Hội đồng nhân dân ICOR (Incremental Capital Output Ratio): Hệ số suất đầu tư KBNN: Kho bạc Nhà nước KH&ĐT: Kế hoạch và đầu tư NN: Nhà nước NSNN: Ngân sách Nhà nước PPP (Public Private Partnerships): Hợp tác công – tư TPHCM: Thành phố Hồ Chí Minh UBND: Ủy ban nhân dân XDCB: Xây dựng cơ bản
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1.1: Khác biệt giữa thẩm định dự án công và dự án tư ....................................11 TU 2 T 2 U Bảng 2.1: Tỷ lệ đáp ứng vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM (Đơn vị: tỷ đồng) ......24 TU 2 T 2 U Bảng 2.2: Quy mô chi ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 – 2013 .........26 TU 2 T 2 U Bảng 2.3: Số dự án ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 – 2013 ..............28 TU 2 T 2 U Bảng 2.4: Tỷ trọng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trong tổng vốn ĐT khu vực TU 2 Nhà nước, tổng vốn ĐT toàn TPHCM, tổng chi ngân sách TPHCM .......................29 T 2 U Bảng 2.5: Cơ cấu vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM tập trung theo địa bàn...........31 TU 2 T 2 U Bảng 2.6: Cơ cấu vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM phân cấp cho quận huyện .....32 TU 2 T 2 U Bảng 2.7: Cơ cấu vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM theo lĩnh vực ........................35 TU 2 T 2 U Bảng 2.8: Cơ cấu vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM theo tính chất ........................37 TU 2 T 2 U Bảng 2.9: Tình hình giải ngân vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM ..........................38 TU 2 T 2 U Bảng 2.10: ICOR chi ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 - 2013 ...........39 TU 2 T 2 U Bảng 2.11: ICOR chi đầu tư toàn xã hội của TPHCM giai đoạn 2009 - 2013 .........40 TU 2 T 2 U Bảng 2.12: Dự án xây dựng 6 cầu vượt thép.............................................................43 TU 2 T 2 U Bảng 2.13: Hai lần điều chỉnh dự án Cầu Hoàng Hoa Thám....................................46 TU 2 T 2 U
DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1: Chi ĐTPT của ngân sách TPHCM và GDP Nhà nước của TPHCM theo TU 2 giá thực tế giai đoạn 2009 – 2013 (Đơn vị: tỷ đồng) ................................................27 T 2 U Hình 2.2: Tỷ trọng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trong tổng vốn ĐT khu vực TU 2 Nhà nước, tổng vốn ĐT toàn TPHCM, tổng chi ngân sách TPHCM .......................30 T 2 U
1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài ĐTPT là nhân tố quyết định đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội của mọi quốc gia. Nhu cầu ĐTPT của toàn bộ nền kinh tế là rất lớn ở mọi nơi, mọi lĩnh vực. Trong đó, nhiều lĩnh vực có thể huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước để ĐTPT, nhưng cũng có những lĩnh vực đòi hỏi nhu cầu vốn lớn, khả năng thu hồi vốn chậm, lợi nhuận thấp, buộc Chính phủ phải đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước. Hoạt động đó là ĐTPT của Nhà nước, hay còn gọi là đầu tư công. ĐTPT của Nhà nước giữ vai trò quan trọng góp phần thực hiện các mục tiêu ổn định vĩ mô, tạo đòn bẩy để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, và xử lý những bất ổn khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc, nhằm đảm bảo phát triển bền vững. Để hiểu được vì sao ĐTPT của Nhà nước có tác dụng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, có thể xem xét một ví dụ đơn giản sau: Khi Nhà nước đầu tư xây dựng các công trình giao thông, bệnh viện, trường học,…, hoạt động đó một mặt làm tăng cầu về các hàng hóa vật liệu xây dựng, làm sản lượng của các mặt hàng này tăng lên, mặt khác tạo công ăn việc làm cho người lao động tham gia vào các công trình xây dựng và những người trong ngành sản xuất vật liệu xây dựng, từ đó góp phần phát triển các ngành này và kéo theo tăng trưởng của các ngành khác. Quy mô, kết cấu khoản chi ĐTPT của Nhà nước trong từng năm tài chính phụ thuộc vào mức tăng thu nhập quốc dân và mục tiêu kinh tế - xã hội của Nhà nước trong giai đoạn đó. Nhìn chung chi ĐTPT của Nhà nước chiếm tỷ trọng khá lớn trong tổng chi ĐTPT của toàn xã hội và đóng vai trò “dẫn dắt” hoạt động đầu tư của các chủ thể khác trong nền kinh tế. NSNN là một trong ba nguồn vốn cho hoạt động ĐTPT của Nhà nước (bên cạnh vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước và vốn ĐTPT của DNNN có nguồn gốc từ NSNN). Với mức độ quan trọng của chi ĐTPT của Nhà nước nói chung và ĐTPT của NSNN nói riêng, công tác quản lý chi ĐTPT của NSNN sao cho hiệu quả là vô
2 cùng cần thiết nhằm đạt được các mục tiêu vĩ mô của Nhà nước, tác động tích cực đến nền kinh tế và đảm bảo nguồn vốn ngân sách được sử dụng hiệu quả. Chi ĐTPT của NSNN nếu không được kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn tới thất thoát, lãng phí vốn đầu tư từ NSNN, đầu tư dàn trải, không hiệu quả, góp phần dẫn tới lạm phát. Bên cạnh những mặt tích cực, thực tế chi ĐTPT của NSNN vẫn tồn tại nhiều bất cập, mang tính kém hiệu quả, dàn trải, chưa đồng đều, do đó kết quả mang lại chưa được như mong đợi. Căn bệnh kinh niên của chi ngân sách ở nước ta là bội chi và thâm hụt ngân sách với tỷ lệ cao nhất khu vực. Cơ chế xin - cho thiếu minh bạch và tâm lý ỷ lại của một số địa phương, không phát huy tính tự chịu trách nhiệm, năng động, chủ động khai thác các tiềm năng phát triển của địa phương. Việc chấp hành kỷ luật thu - chi của các đơn vị rất thấp từ khâu lập dự toán đến quyết toán ngân sách. Tình trạng chi lãng phí, lạm dụng ngân sách diễn ra phổ biến, lâu dài và chậm được cải thiện mà không có ràng buộc về hiệu quả đạt được. Thực tế quản lý chi ĐTPT của NSNN hiện nay quá phức tạp, thủ tục còn rườm rà, do có quá nhiều cấp, nhiều ngành tham gia quản lý, nhưng sự chồng chéo đó lại không đảm bảo hiệu quả và chặt chẽ. Những hạn chế đó là rào cản lớn đối với hiệu quả đầu tư, tăng trưởng và chất lượng tăng trưởng. TPHCM nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía nam, là đầu tàu trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của cả nước với tốc độ tăng trưởng kinh tế luôn dẫn đầu, đóng góp 23% GDP và 30% ngân sách của cả nước. Trong quá trình phát triển và hội nhập, TPHCM luôn khẳng định vai trò là một trung tâm kinh tế, tài chính, thương mại, dịch vụ của cả nước, là vùng động lực cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn Nam bộ và cả nước theo chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Với vị trí và vai trò cực kì quan trọng như vậy, nhu cầu ĐTPT của TPHCM cũng rất lớn, tương xứng với quy mô của nền kinh tế địa phương. Tuy nhiên, thực tế ĐTPT của ngân sách TPHCM còn bộc lộ nhiều bất cập, thiếu sót, hiệu quả chưa cao và chưa tương xứng với tiềm năng, cũng như chưa phát huy được vai trò dẫn dắt đối với đầu tư toàn thành phố.
3 Trong trào lưu cải cách chung trên thế giới cũng như công cuộc cải cách sâu rộng trong nước mà cải cách tài chính công là một vấn đề trọng tâm, trước nhu cầu cấp thiết của TPHCM về nâng cao hiệu quả chi ĐTPT của NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế trên địa bàn, việc tập trung nghiên cứu làm rõ luận cứ, nội hàm, phương thức cũng như thực tiễn chi ĐTPT của ngân sách TPHCM là rất cần thiết cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Đó chính là cơ sở để tác giả nghiên cứu đề tài “Hiệu quả chi đầu tư phát triển của ngân sách Thành phố Hồ Chí Minh”. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là nâng cao hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM thông qua việc nâng cao hiệu quả quản lý chi ĐTPT. Để đạt được mục đích đó cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể sau: - Phân tích hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM - Đánh giá hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM - Kiến nghị tăng cường hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM 3. Các công trình nghiên cứu liên quan: ĐTPT nói chung và ĐTPT của NSNN nói riêng là một vấn đề được các nhà nghiên cứu Việt Nam và quốc tế rất quan tâm. Nhìn chung các nghiên cứu đã có đều thống nhất rằng ở Việt Nam, ĐTPT có vai trò quan trọng đặc biệt và đã góp phần tích cực vào việc tăng trưởng kinh tế, phát triển đất nước. Thực tế ở Việt Nam, nguồn lực ngân sách còn thiếu hụt, hiệu quả ĐTPT của NSNN còn hạn chế, cần tiếp tục được nâng cao. Bàn về vấn đề quản lý chi tiêu công, sách chuyên khảo “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” của tác giả Dương Thị Bình Minh năm 2005 đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công, khái quát tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam, phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công mà điển hình là chi NSNN Việt Nam, nêu được quá trình kiểm soát chi NSNN qua KBNN và đánh giá quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2004. Từ đó tác giả chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho các đề xuất giải pháp.
4 Đề cập đến chi NSNN nói chung, Luận án tiến sĩ kinh tế “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường, trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách của nước ta về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; theo chương trình mục tiêu, dự án; theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Từ đó, tác giả rút ra những kết quả đạt được, những hạn chế và những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua, nhất là từ khi có Luật Ngân sách ra đời. Đóng góp thêm cho vấn đề này, Luận án tiến sĩ kinh tế “Hoàn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” năm 2009 của tác giả Trần Văn Lâm, Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Tô Thiện Hiền “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020” năm 2012, Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Bùi Thị Quỳnh Thơ “Hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh” năm 2013 đã làm rõ thực tiễn và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách tại một số địa phương. Bàn về chi ĐTPT của NSNN, Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Bùi Mạnh Cường “Nâng cao hiệu quả ĐTPT từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam” năm 2012 đã làm rõ những vấn đề về cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của ĐTPT của NSNN, xây dựng hệ thống chỉ tiêu và phương pháp đánh giá hiệu quả ĐTPT từ nguồn vốn NSNN để từ đó đánh giá hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội ở Việt Nam giai đoạn 2005-2010. Qua đó, tác giả đề xuất định hướng, hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động ĐTPT từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đến năm 2020. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về chi ĐTPT của ngân sách tại một địa phương, cụ thể là nghiên cứu hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM - đầu tàu kinh tế đóng góp quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế Việt Nam. Do đó, đề tài “Hiệu quả chi đầu tư phát triển ngân sách Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh” là một vấn đề cấp thiết cần được nghiên cứu.
5 4. Dữ liệu và phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng dữ liệu thứ cấp của TPHCM hằng năm giai đoạn 2009 – 2013 từ nguồn Sở KH&ĐT TPHCM, Tổng cục thống kê và Cục thống kê TPHCM. Các phương pháp được sử dụng trong luận văn: thống kê mô tả, phân tích, tổng hợp, dự báo, biểu đồ,… 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu: Chi ĐTPT của ngân sách TPHCM. Phạm vi: Chi đầu tư xây dựng các dự án, công trình CSHT kinh tế-xã hội. Không gian: TPHCM. Thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2020. 6. Điểm mới của luận văn: So với các công trình nghiên cứu đã có đa phần chỉ nghiên cứu chung về vấn đề chi NSNN, luận văn sẽ nghiên cứu cụ thể hơn, hệ thống hóa khung lý thuyết cơ bản về chi ĐTPT của NSNN và đi vào đánh giá hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trên cơ sở tìm hiểu thực trạng chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trong giai đoạn 2009 - 2013. Cuối cùng, tổng kết từ thực tiễn chi ĐTPT của ngân sách TPHCM trong giai đoạn 2009 – 2013, cũng như căn cứ vào định hướng chi ĐTPT của NSNN và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của TPHCM đến năm 2020, luận văn đề xuất giải pháp và kiến nghị đến các nhà quản lý để hoàn thiện và nâng cao hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM. 7. Kết cấu luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn bao gồm các nội dung chủ yếu thể hiện ở 3 chương sau: Chương 1: Lý luận cơ bản về chi ĐTPT và hiệu quả chi ĐTPT của NSNN Chương 2: Phân tích hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM
6 1. CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHI ĐTPT VÀ HIỆU QUẢ CHI ĐTPT CỦA NSNN 1.1. Khái niệm chi ĐTPT của NSNN 1.1.1. Quan điểm thế giới Chi ĐTPT của NSNN là hoạt động đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước đem lại lợi ích trong tương lai, bao gồm chi tiêu vào tài sản vật chất để Chính phủ sử dụng (ví dụ như các tòa nhà, văn phòng) hoặc để giúp tăng cường phát triển khu vực tư nhân (ví dụ như đầu tư vào hệ thống giao thông và hệ thống nước), và các tài sản vô hình (ví dụ như đầu tư cho giáo dục và nghiên cứu) (Davina F. Jacobs, 2009). Theo Liên hợp quốc, chi ĐTPT của NSNN là việc đầu tư của Nhà nước nhằm phát triển CSHT, y tế, giáo dục để từ đó phát triển kinh tế, xã hội. 1.1.2. Quan điểm Việt Nam ĐTPT là hoạt động đầu tư nhằm tăng thêm hoặc tạo ra tài sản mới cho xã hội, nhằm mục đích phát triển tài sản cố định, nhân lực, sản phẩm khoa học công nghệ,… (Bùi Mạnh Cường, 2012) từ đó làm tăng tiềm lực sản xuất kinh doanh và mọi hoạt động sản xuất khác, là điều kiện chủ yếu tạo việc làm, nâng cao đời sống người dân trong xã hội. ĐTPT là hoạt động đầu tư vào khu vực sản xuất, vào CSHT kinh tế - xã hội, làm thay đổi cơ cấu kinh tế - xã hội của đất nước với mục tiêu tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, làm tăng CSHT kinh tế - xã hội, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (Dương Thị Bình Minh, 2005). ĐTPT của NSNN là hoạt động đầu tư từ nguồn vốn NSNN hướng tới mục tiêu tối đa hóa lợi ích kinh tế, phúc lợi xã hội và đảm bảo môi trường trong sự quan hệ chặt chẽ với phát triển bền vững; cụ thể là phát triển, cân đối vĩ mô, khắc phục khuyết tật của thị trường, đảm bảo an sinh xã hội, hướng tới công bằng bình đẳng,… (Bùi Mạnh Cường, 2012). Chi ĐTPT của NSNN có những đặc trưng cơ bản sau: - Chi ĐTPT của NSNN là khoản chi lớn và không ngừng tăng lên. Nhu cầu, phạm vi và mức độ đầu tư hàng năm chịu sự quyết định bởi mục tiêu phát triển kinh
7 tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kì, số dự án và mức độ đầu tư cho các dự án trong năm, khả năng nguồn vốn của NSNN. - Chi ĐTPT của NSNN là khoản chi mang tính chất tích lũy, gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội. Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng, tăng tích lũy cho NSNN. 1.1.3. Pháp luật Luật NSNN năm 2002 phân biệt và quy định rõ nhiệm vụ chi ĐTPT của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở điều 31 và điều 33. Theo điều 31 Luật NSNN năm 2002, nhiệm vụ chi ĐTPT của ngân sách trung ương gồm: a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; c) Chi bổ sung dự trữ Nhà nước; d) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Theo điều 33 Luật NSNN năm 2002, nhiệm vụ chi ĐTPT của ngân sách địa phương gồm: a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật; c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. 1.1.4. Quan điểm tác giả Tiếp thu các quan điểm nêu trên, tác giả rút ra khái niệm chi ĐTPT của NSNN như sau: Chi ĐTPT của NSNN là hoạt động đầu tư của Nhà nước bằng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để tạo ra tài sản mới cho xã hội, mà chủ yếu là các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giúp tăng
8 tiềm lực nền kinh tế và nâng cao đời sống người dân. Chi ĐTPT của NSNN mang tính tích lũy và thường phát huy tác dụng sau một thời gian dài. 1.2. Nội dung chi ĐTPT của NSNN Chi ĐTPT của NSNN là nguồn vốn đầu tư hết sức quan trọng nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế. Dựa trên cơ sở Điều 33 Luật NSNN năm 2002, chi ĐTPT của ngân sách TPHCM gồm các nội dung: - Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội: Bao gồm chi đầu tư xây dựng mới, cải tạo nâng cấp các công trình không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm như công trình giao thông, đê điều, bệnh viện, trường học,… nhằm phát triển cơ sơ vật chất phục vụ các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, bảo vệ môi trường, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Ngoài ra, khoản chi này có vai trò quyết định trong việc tạo thế cân đối cho nền kinh tế – xã hội, có tính chất “mồi”, thu hút các nguồn vốn khác để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Với mức độ quan trọng như vậy nên tất yếu khoản chi này chiếm tỷ trọng lớn trong chi ĐTPT. Nhìn chung, các quốc gia luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi ĐTPT, nhất là các quốc gia đang phát triển, CSHT còn chưa đầy đủ và hoàn chỉnh. - Chi đầu tư hỗ trợ các doanh nghiệp Nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế: Nhà nước chỉ đầu tư với những ngành quan trọng có quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế theo mục tiêu phát triển của nhà nước. Chẳng hạn, các cơ sở sản xuất ra tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt là những mặt hàng còn phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu, các sản phẩm liên quan đến quốc phòng, an ninh, các doanh nghiệp công ích. - Chi dự trữ Nhà nước: Khoản chi này nhằm mục đích ngăn chặn, hạn chế và bù đắp những tổn thất bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế do thiên tai, dịch bệnh,…; điều tiết nền kinh tế trước các thất bại của thị trường nhằm thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô đặc biệt khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc từ bên ngoài. Chi ĐTPT của Nhà nước được tạo thành từ 3 nguồn vốn:
9 - NSNN cấp phát dành cho ĐTPT: bao gồm vốn từ nguồn thu trong nước của NSNN phân cho các Bộ, ngành, địa phương và vốn cho các chương trình mục tiêu. - Vốn vay: bao gồm tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn Nhà nước vay trong và ngoài nước. - Vốn đầu tư của các DNNN: bao gồm vốn của doanh nghiệp mà phần quan trọng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước và vốn doanh nghiệp vay với sự bảo lãnh của Chính phủ. Trong đó, vốn từ nguồn thu trong nước của NSNN phân cho các Bộ, ngành, địa phương thường hướng vào đầu tư các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường mà không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm, cũng như các khoản đầu tư duy tu bảo dưỡng các công trình công cộng. Luận văn chỉ nghiên cứu hiệu quả ĐTPT từ nguồn vốn này. 1.3. Hiệu quả chi ĐTPT của NSNN Bắt nguồn từ thực tế là sự giới hạn của nguồn lực tài chính nên quá trình sử dụng vốn ĐTPT của NSNN cần phải được quản lý và kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo sử dụng vốn hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng nguồn vốn đầu tư sẵn có để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí đầu vào (Dương Thị Bình Minh, 2005). Hiệu quả chi ĐTPT của NSNN trước hết là hiệu quả sử dụng vốn, thể hiện qua sự phân bổ hợp lý, có tính trọng tâm, trọng điểm cho các công trình kinh tế - xã hội. Mặt khác, vì chủ thể đầu tư là Nhà nước, do vậy phải xem xét ở tầm vĩ mô, Nhà nước có hoàn thành các mục tiêu đã đặt ra cho công cuộc ĐTPT đó, đem lại lợi ích gì về kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng,… (Bùi Mạnh Cường, 2012) Việc thẩm định dự án công phải cung cấp đầy đủ thông tin và trình bày những phân tích về nhiều khía cạnh: đóng góp của dự án vào đời sống kinh tế - xã hội,… Cần xem xét việc thực hiện dự án có giúp đất nước đạt các mục tiêu chung không, dự án còn hiệu quả tài chính hay không khi đạt các mục tiêu xã hội, nếu không thực
10 hiện dự án thì nền kinh tế và đời sống cộng đồng được gì hoặc bị thiệt hại như thế nào,…(Nguyễn Hồng Thắng, 2010). Như vậy, hiệu quả chi ĐTPT của NSNN là hiệu quả tổng hợp của hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội trong mối quan hệ chặt chẽ với đảm bảo môi trường và phát triển bền vững. Hiệu quả kinh tế được thể hiện qua con số (định lượng), còn hiệu quả xã hội thể hiện qua mô tả (định tính). Nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013) cho biết hiện nay có 3 phương pháp định lượng để đánh giá đầu tư công ở việt Nam. Đó là: (1) Sử dụng hệ số ICOR; (2) Phương pháp sử dụng VECM; (3) Phương pháp hàm sản xuất (chỉ số MP). Trong đó, ICOR là phương pháp thông dụng và phổ biến nhất hiện nay ở Việt Nam nhưng thực tế khó có thể kết luận về hiệu quả đầu tư chỉ bằng việc sử dụng riêng hệ số ICOR, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế có nhiều biến động, hay ngắn hạn. Phương pháp hàm sản xuất đã được sử dụng phổ biến tại nhiều nước để đánh giá hiệu quả đầu tư công nhưng tại Việt Nam phương pháp này lại chưa được nghiên cứu nhiều. Theo TS. Edgar Morgenroth, Viện nghiên cứu Kinh tế và Xã hội (ESRI) Ai Len, không có phương pháp nào hoàn hảo để đánh giá hiệu quả đầu tư công. Vì thế, cần phải sử dụng nhiều phương pháp khác nhau để kiểm chứng. Bên cạnh các phương pháp định lượng trên, để đánh giá hiệu quả chi ĐTPT của NSNN, cần thực hiện đánh giá hiệu quả từng dự án ĐTPT của NSNN trên địa bàn. Vì nguồn vốn ĐTPT của NSNN được sử dụng cho các dự án này, nên dự án hiệu quả đồng nghĩa với việc đồng vốn ĐTPT của NSNN được chính quyền địa phương sử dụng hợp lý và chi ĐTPT của NSNN có hiệu quả. Việc đánh giá hiệu quả từng dự án như vậy cần căn cứ trên những quy trình thẩm định chặt chẽ của các cơ quan chức năng, từ giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi đến giai đoạn thiết kế và đầu tư, trên cơ sở vận dụng phương pháp phân tích lợi ích - chi phí Theo E.V.K FitzGerald, Mario du Preez và các tác giả khác, thẩm định dự án công manh nha xuất hiện vào khoảng giữa thế kỷ XIX, nhưng mãi đến những năm 1930 thì mới thực sự có sức sống khi một công ty của Mỹ sử dụng công cụ phân
11 tích lợi ích - chi phí làm phương pháp luận đánh giá dự án thủy điện cho Quốc hội. Từ đó, phân tích lợi ích – chi phí trở thành phương pháp thông dụng trong thẩm định các dự án tài các nước đã phát triển. Ở các nước đang phát triển, dưới sự hỗ trợ chính thức của Ngân hàng thế giới, Liên Hợp Quốc và các tổ chức quốc tế, phương pháp này ngày càng được áp dụng rộng rãi và thậm chí còn được khu vực tư áp dụng (Nguyễn Hồng Thắng, 2010). Khác với dự án tư, dự án công thường quan tâm đến những tác động có tầm ảnh hưởng quốc gia và lâu dài. Việc định lượng đầu ra và giá trị của dự án công rất phức tạp vì không có thị trường của các yếu tố đầu ra (ví dụ như các đầu ra: không khí trong lành, cuộc sống an toàn,…). Do vậy, thẩm định dự án công và dự án tư cũng có nhiều khác biệt, thể hiện ở Bảng 1.1. Bảng 1.1: Khác biệt giữa thẩm định dự án công và dự án tư Thẩm định dự án công Thẩm định dự án tư Quan điểm Quan điểm ngân hàng, chủ đầu tư, Quan điểm ngân hàng và thẩm định ngân sách quốc gia, quốc gia chủ đầu tư Phương pháp Phương pháp tài chính, kinh tế, phân Phương pháp tài chính thẩm định phối thu nhập và nhu cầu cơ bản Suất chiết Chi phí cơ hội kinh tế của Chi phí cơ hội kinh tế của vốn công khấu vốn tư nhân Giá/chi phí Giá hoặc chi phí kinh tế Giá hoặc chi phí tài chính Những vấn Sức ép cạnh tranh, tồn Sức ép chính trị, công luận,… đề khác vong,… 1.3.1. Hiệu quả kinh tế Dự án công hướng đến lợi ích của cả quốc gia, toàn thể dân cư trong một nền kinh tế chứ không chỉ lợi ích của một nhóm cá nhân riêng biệt. Do đó, bên cạnh phân tích tài chính thì phân tích kinh tế cũng giữ vai trò quan trọng trong đánh giá toàn diện dự án công. Trong khi thẩm định tài chính xem xét dự án từ quan điểm phúc lợi của một bộ phận nhỏ dân cư thì thẩm định kinh tế gộp chung lợi ích và chi
12 phí trên tất cả cư dân quốc gia để xem dự án có cải thiện mức phúc lợi kinh tế của toàn bộ quốc gia không. Vì vậy, phân tích kinh tế thường chuyển các thước đo từ giá tài chính sang các thước đo bằng giá kinh tế và xem xét tác động của dự án trên phương diện lợi ích toàn nền kinh tế. Luận văn xem xét hai phương pháp để đánh giá hiệu quả chi ĐTPT của NSNN về mặt kinh tế là phương pháp sử dụng hệ số ICOR và phương pháp phân tích lợi ích – chi phí. 1.3.1.1. Phương pháp sử dụng hệ số ICOR Để đo lường hiệu quả kinh tế của chi ĐTPT của NSNN ở tầm vĩ mô, thông thường người ta sử dụng hệ số suất đầu tư (Incremental Capital Output Ratio - ICOR), hay còn gọi là hệ số sử dụng vốn, hệ số đầu tư tăng trưởng, hay tỷ lệ vốn trên sản lượng tăng thêm. Hệ số ICOR phản ảnh mối quan hệ giữa vốn và đầu ra, cụ thể là cần bao nhiêu đồng vốn tăng thêm để tạo ra một đơn vị tăng lên của GDP. Nếu ICOR lớn thì chúng ta phải mất một lượng tư bản lớn để tạo ra một giá trị GDP gia tăng, do đó hệ số ICOR cao đồng nghĩa với hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp. ICOR được xác định qua công thức sau: ICOR = Vốn đầu tư tăng thêm/GDP tăng thêm = Đầu tư trong kì/GDP tăng thêm = (Vốn đầu tư/GDP)/Tốc độ tăng trưởng GDP Trên thực tế, việc gia tăng GDP có thể nhờ nhiều nhân tố chứ không phải chỉ nhờ gia tăng vốn đầu tư. Chính vì thế, việc tính ICOR thường giả định rằng mọi nhân tố khác không thay đổi và chỉ có gia tăng vốn dẫn tới gia tăng GDP. Hệ số ICOR cao có thể do nhiều nguyên nhân: - Cơ cấu đầu tư, việc chọn và quyết định đầu tư chưa hợp lý. - Quá trình đầu tư bị thất thoát, lãng phí. - Chất lượng công trình đầu tư kém, dẫn đến đầu tư không tạo cơ hội cho phát triển, đặc biệt là phát triển bền vững.