Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Cần Thơ từ góc nhìn quản lý nhà nước

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:93

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài được nghiên cứu nhằm phân tích các hạn chế quản lý đầu tư ảnh hưởng đến đầu tư công, đề ra những cải cách để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công, áp dụng vào thực tiễn thông qua việc đưa những cải cách này vào trong kế hoạch điều hành kinh tế - xã hội của thành phố giai đoạn sắp tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Cần Thơ từ góc nhìn quản lý nhà nước

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH KHOA KINH TẾ PHÁT TRIỂN Hoàng Thị Huệ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ CẦN THƠ TỪ GÓC NHÌN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2015
2 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH KHOA KINH TẾ PHÁT TRIỂN Hoàng Thị Huệ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ CẦN THƠ TỪ GÓC NHÌN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Chuyên ngành: Quản lý Kinh tế Mã số sinh viên: 7701240056 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN HOÀNG BẢO TP. Hồ Chí Minh – Năm 2015
3 LỜI CAM ĐOAN Luận văn đề tài với tiêu đề “Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố CầnThơ từ góc nhìn quản lý nhà nước” là công trình của riêng tôi. Các tài liệu nêu trong luận án là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Cần Thơ, ngày tháng năm 2016 Người viết cam đoan Hoàng Thị Huệ
4 LỜI CẢM TẠ Xin chân thành cảm ơn TS. Nguyễn Hoàng Bảo đã tận tình hướng dẫn học viên trong suốt quá trình thực hiện luận văn này. Xin chân thành cảm ơn các thầy, cô đã truyền đạt cho tôi vốn kiến thức quý báu trong suốt khóa học, là nền tảng quan trọng giúp tôi hoàn thành luận văn này. Xin chân thành cảm ơn các cơ quan: Văn phòng Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ, Sở Tài chính thành phố Cần Thơ, Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Cần Thơ, Phòng Tổng hợp Cục Thống kê Cần Thơ, Kho bạc nhà nước Cần Thơ đã cung cấp nhiều thông tin, dữ liệu quý báu giúp tôi hoàn thành luận văn này. Xin chân thành cảm ơn các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý đầu tư đã giúp tôi hoàn thành luận văn này. Xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp, các bạn lớp quản lý kinh tế Cần Thơ K23 đã chia sẻ kiến thức cùng tôi trong suốt quá trình học và trong thời gian thực hiện luận văn. Tác giả luận văn Hoàng Thị Huệ
5 DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐBSCL : Đồng bằng sông Cửu Long ĐTPT : Đầu tư phát triển NSTW : Ngân sách trung ương NSĐP : Ngân sách địa phương GNP : Tổng sản phẩm quốc dân GDP : Tổng sản phẩm quốc nội FDI : Đầu tư trực tiếp nước ngoài UBND : Ủy ban nhân dân
6 DANH MỤC BẢNG Trang Bảng 4.1 Đơn vị hành chính thành phố Cần Thơ ................................................... 27 Bảng 4.2 Thu chi ngân sách địa phương từ năm 2004-2014 .................................. 30 Bảng 4.3 Kết quả thực hiện vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ ................. 32 Bảng 4.4 Vốn đầu tư phát triển trên địa bàn chia theo nguồn vốn ......................... 34 Bảng 4.5 Hiệu quả vốn đầu tư theo giá hiện hành ................................................. 36 Bảng 4.6 Vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư theo thành phần kinh tế .................. 37 Bảng 4.7: Cơ cấu vốn đầu tư công phân theo nguồn vốn ........................................ 38 Bảng 4.8: Hệ số ICOR của Cần Thơ so với ICOR cả nước .................................... 40 Bảng 4.9: Tỷ lệ thu/chi ngân sách thành phố .......................................................... 57
7 MỤC LỤC CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG ......................................................................................... 1 1.1. Giới thiệu. ........................................................................................................................... 1 1.1.1. Lý do chọn đề tài: ..................................................................................................... 1 1.1.2. Sự cần thiết nghiên cứu: ........................................................................................... 2 1.2. Mục tiêu nghiên cứu: ......................................................................................................... 2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................................ 2 1.4. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................................... 3 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................... 3 1.4.2. Vùng nghiên cứu và thời gian nghiên cứu ................................................................ 3 1.4.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu ................................................................... 3 1.5. Kết cấu luận văn ............................................................................................................... 3 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ................................................................... 4 2.1. Cơ sở lý luận....................................................................................................................... 4 2.1.1. Đầu tư ....................................................................................................................... 4 2.1.1.1. Đầu tư công .....................................................................................................................5 2.1.1.2. Nguồn vốn đầu tư ...........................................................................................................6 2.1.1.3. Đối tượng đầu tư .............................................................................................................7 2.1.2. Các lý thuyết về đầu tư công .................................................................................... 8 2.1.2.1. Quan điểm của trường phái tân cổ điển...........................................................................8 2.1.2.2. Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước .................................................................8 2.1.2.3. Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối ...................................................9 2.1.3. Đặc điểm của đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội; Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội ......................................... 9 2.1.3.1. Đặc điểm của đầu tư công: ..............................................................................................9 2.1.3.2. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội .......................................11 2.1.3.3. Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội ................................................13 2.1.4. Những nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công: .......................................................... 15 2.1.5. Quy trình thẩm định dự án đầu tư: ......................................................................... 16 2.1.6. Phương pháp phân tích lợi ích - chi phí: ................................................................ 17 2.1.7. Lý thuyết người đại diện và người quản lý............................................................. 18 2.1.8. Các nguyên lý của mô hình Harrod – Domar ......................................................... 19 2.2. Các nghiên cứu thực nghiệm trong nước: ..................................................................... 21 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ...................................................................... 24 3.1. Phương pháp thu thập và xử lý số liệu .......................................................................... 25 3.1.1. Phương pháp thu thập số liệu: ................................................................................ 25
8 3.1.2. Phương pháp xử lý số liệu: ..................................................................................... 25 3.2. Phương pháp phân tích ................................................................................................... 26 CHƯƠNG 4: HIỆU QUẢ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG: TIẾP CẬN BẰNG PHƯƠNG PHÁP THỐNG KÊ, MÔ TẢ VÀ PHƯƠNG PHÁP CHUYÊN GIA ................................................. 27 4.1. Vị trí thành phố Cần Thơ trong vùng Đồng bằng sông Cửu Long và quan hệ với các tỉnh thành trên cả nước: .................................................................................................. 27 4.2. Dân số ............................................................................................................................... 28 4.3. Đánh giá tổng quát những tiềm năng và khả năng phát huy các lợi thế so sánh vào mục tiêu phát triển của thành phố ........................................................................................ 29 4.4. Mức độ đóng góp đầu tư công tác động đến tăng trưởng kinh tế trên địa bàn thành phố Cần Thơ ........................................................................................................................... 30 4.4.1. Khái quát tình hình thu, chi ngân sách trên địa bàn: .............................................. 30 4.4.2. Khái quát về tình hình đầu tư, đầu tư công của thành phố Cần Thơ ...................... 34 4.4.2.1 Vốn đầu tư trên địa bàn ..................................................................................................34 4.4.2.2 Hiệu quả vốn đầu tư: ......................................................................................................38 4.4.2.3. Vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư phân theo thành phần kinh tế ................................39 4.4.2.4. Đầu tư công: .................................................................................................................40 4.4.2.5. Đánh giá chung tình hình đầu tư công trên địa bàn .......................................................40 4.3.2.1. Hiệu quả quả quản lý đầu tư công, đầu tư từ ngân sách: ...............................................42 4.5. Nghiên cứu và phân tích các hạn chế trong quản lý đầu tư công ............................... 47 4.6. Nghiên cứu thủ tục hành chính, các quy định pháp luật: ............................................ 50 4.7. Kết quả tham khảo ý kiến của các chuyên gia:............................................................. 64 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN, GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................... 66 5.1. Kết luận: ........................................................................................................................... 66 5.2. Một số giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công: ..................................... 67 5.3. Kiến nghị: ......................................................................................................................... 71 5.4. Kiến nghị về những nghiên cứu tiếp theo: .................................................................... 72
1 CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU CHUNG 1.1. Giới thiệu. 1.1.1. Lý do chọn đề tài: Đầu tư có vai trò vô cùng quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế; vấn đề đặt ra là làm thế nào để thu hút vốn đầu tư để thúc đẩy hoạt động đầu tư trong điều kiện cơ sở hạ tầng, chính sách thu hút đầu tư còn nhiều hạn chế, làm thế nào để xây dựng hệ thống các chính sách hỗ trợ đầu tư đồng bộ, thống nhất nhằm kích cầu đầu tư và sử dụng các khoản chi tiêu đầu tư sao cho hợp lý nhất. Đây là nội dung mà nhiều nhà lãnh đạo quan tâm, nhất là trong lĩnh vực đầu tư sử dụng từ vốn ngân sách nhà nước. Đối với Thành phố Cần Thơ việc sử dụng nguồn vốn đầu tư, nhất là vốn đầu tư công phải có hiệu quả nhằm "phấn đấu xây dựng và phát triển thành phố Cần Thơ trở thành thành phố đồng bằng cấp quốc gia văn minh hiện đại, xanh, sạch, đẹp, xứng đáng là thành phố cửa ngõ của cả vùng hạ lưu sông Mêkong; là trung tâm công nghiệp, trung tâm thương mại - dịch vụ du lịch, trung tâm giáo dục đào tạo khoa học – công nghệ, trung tâm y tế và văn hóa, là đầu mối quan trọng về giao thông vận tải nội vùng và liên vận quốc tế; là địa bàn trọng điểm giữ vị trí chiến lược về quốc phòng an ninh của vùng Đồng bằng sông Cửu Long và cả nước" theo Nghị quyết 45- NQ/TW ngày 17/2/2005 của Bộ Chính trị. Kết quả của công cuộc đổi mới của thành phố Cần Thơ đã nâng cao thu nhập, chất lượng đời sống của người dân, cải thiện bộ mặt chung của cả xã hội. Để đạt được những thành tựu này, bên cạnh kết quả sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế còn có phần đóng góp rất lớn từ các chính sách điều hành của chính quyền thành phố thông qua các hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính. Hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách vào các lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư công chiếm vai trò vô cùng cần thiết vì đây công cụ khắc phục các hạn chế của nền kinh tế thị trường, là đòn bẩy kinh tế, tạo điều kiện cho đầu tư từ các khu vực còn lại phát huy hiệu quả cao thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế. Đồng thời còn giúp phát triển các mặt về xã hội mà các thành phần kinh tế tư nhân thường ít khi tham gia vào. Trong giai đoạn sắp tới, kinh tế cả nước nói chung và thành phố nói riêng đang đối diện với một số thách thức, khó khăn như áp lực lạm phát, cơ sở hạ tầng kém, thủ tục hành chính rườm rà chậm đổi mới, năng lực quản lý nhà nước chưa đáp ứng kịp cho
2 phát triển, hiệu quả sản xuất thấp bên cạnh đó sức ép cạnh tranh của các nước khi mở cửa nền kinh tế. Muốn vượt qua được những thách thức trên, thành phố cần phải có các chính sách mạnh mẽ cải cách hơn nữa trong quản lý đầu tư công nhằm đầu tư có hiệu quả, chất lượng, đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, hạn chế thấp nhất về lãng phí thất thoát. Để tìm hiểu công tác thẩm định dự án đầu tư, phân bổ, sử dụng nguồn vốn đầu tư ảnh hưởng như thế nào đến hiệu quả đầu tư từ ngân sách nhà nước; từ những thắc mắc đó đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “Hiệu quả quản lý đầu tư công trên địa bàn thành phố Cần Thơ từ góc nhìn quản lý nhà nước” để nghiên cứu. 1.1.2. Sự cần thiết nghiên cứu: Luật Đầu tư công đã được Quốc Hội ban hành năm 2014, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2015. Luật Đầu tư công quy định rõ lĩnh vực đầu tư sử dụng vốn ngân sách, quy trình quản lý để nâng cao hiệu quả hướng đến phát triển kinh tế bền vững. Do đó, việc phân tích các hạn chế trong quản lý đầu tư công là một việc làm cần thiết, nhằm góp phần đánh giá đúng tác động đầu từ công đến tăng trưởng kinh tế trên địa bàn thành phố. Trên cơ sở đó, thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công nhằm góp phần tăng thu ngân sách, mở rộng không gian tài khóa, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của thành phố và bền vững trong dài hạn. Đồng thời, trong quá trình nghiên cứu của đề tài giúp bản thân bổ sung thêm kiến thức quản lý kinh tế trong lĩnh vực sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở tham mưu cho lãnh đạo thành phổ trong điều hành ngân sách thành phố Cần Thơ và là tài liệu cho lãnh đạo thành phố tham khảo trong quá trình hoạch định chính sách đầu tư và quản lý vốn đầu tư công có hiệu quả hơn. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu: Đề tài được nghiên cứu nhằm phân tích các hạn chế quản lý đầu tư ảnh hưởng đến đầu tư công, đề ra những cải cách để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công, áp dụng vào thực tiễn thông qua việc đưa những cải cách này vào trong kế hoạch điều hành kinh tế - xã hội của thành phố giai đoạn sắp tới. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu - Các vấn đề hạn chế còn tồn tại trong công tác quản lý đầu tư công là gì? - Những giải pháp cần thực hiện để nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công?
3 1.4. Phạm vi nghiên cứu 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống quy định pháp luật và cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công. 1.4.2. Vùng nghiên cứu và thời gian nghiên cứu - Vùng nghiên cứu: đề tài được thực hiện trên địa bàn thành phố Cần Thơ. - Thời gian nghiên cứu: Giai đoạn từ năm 2004 - 2014. 1.4.3. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu Về mặt khoa học, theo lý thuyết kinh tế công, chính phủ thực hiện đầu tư công là nhằm đạt được tăng trưởng kinh tế và phát triển các mặt xã hội, môi trường, con người và đầu tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không tham gia. Tuy nhiên không phải cứ đầu tư thật nhiều sẽ đạt được kết quả cao. Một số nhà kinh tế còn cho rằng tăng đầu tư công quá mức sẽ gây tác động lấn át đến đầu tư của khu vực tư, trong khi hiệu quả đầu tư của khu vực tư thường cao hơn, khi đó sẽ làm chậm tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế. Vì vậy đánh giá, xác định các vấn đề còn tồn tại của quản lý đầu tư công sẽ làm cơ sở cho việc tổng kết đưa vào lý thuyết về quản lý kinh tế công. Về mặt thực tiễn, trong quản lý nhà nước việc phân tích các hạn chế sẽ giúp đưa ra các chính sách quản lý đầu tư công một cách hiệu quả hơn, giúp duy trì tốc độ phát triển kinh tế cao của thành phố trước các thách thức trong giai đoạn hiện nay. Có thể giúp cho lãnh đạo thành phố tham khảo trong quá trình hoạch định chính sách đầu tư, quản lý, sử dụng vốn đầu tư công có hiệu quả hơn. 1.5. Kết cấu luận văn Luận văn này được chia ra làm 5 chương: - Chương 1: Giới thiệu - Chương 2: Cơ sở lý luận - Chương 3: Phương pháp nghiên cứu - Chương 4: Hiệu quả quản lý đầu tư công tiếp cận bằng phương pháp thống kê, mô tả kết hợp phương pháp chuyên gia - Chương 5: Kết luận và kiến nghị.
4 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Giới thiệu Chương 2 bao gồm những kiến thức liên quan tới đầu tư, đầu tư công, hiệu quả đầu tư công, các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công, người đại diện và người quản lý. Phần này gồm các nội dung: (1) Cơ sở lý luận; (2) Thực tiễn; (3) Tổng kết các lý thuyết sử dụng trong bài viết luận văn. Về cơ sở lý luận, trên cơ sở hiểu biết các lý thuyết về đầu tư, lý thuyết về người đại diện và quản lý, các nguyên lý của mô hình Harrod - Domar, các khái niệm, các quy định của nhà nước về quản lý đầu tư, đầu tư công, đề cập đến các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công nhất là hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay. Phần này tập trung vào hiểu chi tiết các nguồn lực quản lý đầu tư công, thước đo đầu tư đối với phát triển kinh tế-xã hội. Về Thực tiễn, trên cơ sở các bài luận văn, bài viết được công bố, tác giả sử dụng để kế thừa thực tiễn tại các địa phương. 2.1. Cơ sở lý luận 2.1.1. Đầu tư Theo ngân hàng thế giới: Đầu tư là sự bỏ vốn trong một thời gian dài vào một lĩnh vực nhất định (như thăm dò, khai thác, chế biến, sản xuất kinh doanh, dịch vụ ...) và đưa vốn vào hoạt động của doanh nghiệp trong nhiều chu kỳ kế tiếp nhằm thu hồi vốn, đem lại lợi nhuận cho nhà đầu tư và lợi ích kinh tế xã hội cho nước nhận đầu tư. Theo luật đầu tư số 59/2005/QH11, được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005 và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/7/2006 thì: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. Trong kinh tế học vĩ mô, đầu tư được hiểu là việc gia tăng tư bản nhằm tăng Đầu tư là phần sản lượng được tích lũy nhằm để gia tăng năng lực sản xuất tương lai của nền kinh tế (Sach-Larrain 1993). Sản lượng ở đây có thể do nền kinh tế tự sản xuất hay là do nhập khẩu từ bên ngoài, có thể là các sản phẩm hữu hình như máy móc, thiết bị,…hay là các sản phẩm vô hình như bằng phát minh, sáng chế… Cũng có định nghĩa đầu tư là hoạt động bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích sinh lời ở tương lai. Vốn ở đây có thể là tiền, là tài sản, là sức lao động, là trí tuệ. Quá trình tích lũy vốn đến đầu tư được
5 thể hiện qua ba khâu tiết kiệm, huy động tiết kiệm vào hệ thống tài chính và cuối cùng là đầu tư. Vốn (hay tư bản, capital) trong nền kinh tế tại một thời điểm nào đó được định nghĩa là bằng giá trị tổng các đầu tư qua các năm, tính đến thời điểm đó. Trong thực tế, để tính toán giá trị vốn tại một thời điểm nào đó người ta cộng tất cả các đầu tư trước đó rồi trừ đi khấu hao hàng năm. Một cách khác để tính giá trị vốn của nền kinh tế tại một thời điểm nào đó là người ta căn cứ vào giá cả thị trường hiện tại của các tài sản vốn này. Ràng buộc của đầu tư: Suất sinh lợi của bất cứ dự án đầu tư nào cũng phải lớn hơn hay chí ít cũng bằng lãi suất thực. Keynes cho rằng không nên trao quyết định đầu tư vào trong tay tư nhân, mà nhà nước phải đứng ra tổ chức, quy hoạch việc đầu tư và cho tư nhân tham gia vào. Keynes gọi là xã hội hóa đầu tư. Theo các nhà kinh tế thì chi cho giáo dục cũng là một dạng của đầu tư - đầu tư vốn con người. Đầu tư cho giáo dục cũng nhằm làm tăng năng lực sản xuất tương lai của nền kinh tế vì con người được trang bị kiến thức tốt hơn thì sẽ làm việc hiệu quả hơn, năng suất sẽ cao hơn. 2.1.1.1. Đầu tư công Khái niệm đầu tư công: Theo Luật đầu tư công số 49/2014/QH13, được Quốc Hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/06/2014 và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2015 thì: “ Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Với định nghĩa như trên, đối tượng sử dụng nguồn vốn nhà nước trong đầu tư công rất đa dạng gồm: chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế -xã hội, các công trình công cộng, quốc phòng, an ninh đầu tư từ nguồn vốn thuộc phạm vi chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển. Khái niệm hiệu quả quản lý đầu tư công: Để hiểu rõ khái niệm hiệu quả quản lý đầu tư công, ta tìm hiểu khái niệm hiệu quả và khái niệm hoạt động quản lý đầu tư công. Hiệu quả là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng các nguồn lực sẵn có của đơn vị cũng như của nền kinh tế để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí đầu vào.
6 Hoạt động quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước.1 Từ sự tổng hợp các khái niệm trên, ta có cách hiểu sau: hiệu quả quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước nhằm tránh thất thóat, lãng phí; đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất. Chỉ khi đáp ứng được những yêu cầu này thì hoạt động quản lý đầu tư công mới được coi là có hiệu quả. 2.1.1.2. Nguồn vốn đầu tư Nếu xét trên tổng thể nền kinh tế thì nguồn vốn đầu tư bao gồm hai loại sau: nguồn trong nước tiết kiệm được và nguồn từ nước ngoài đưa vào. Nguồn từ nước ngoài đưa vào có thể dưới dạng: đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp, các khoản vay nợ và viện trợ, tiền kiều hối và thu nhập do nhân tố từ nước ngoài chuyển về. Có thể chia vốn đầu tư làm 2 loại là đầu tư của khu vực doanh nghiệp và cá nhân (khu vực tư) và đầu tư của khu vực nhà nước (khu vực công). - Nguồn vốn đầu tư của khu vực tư: trên lý thuyết thì nguồn đầu tư của khu vực tư (Ip) được hình thành từ tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và của cá nhân (Sp) và luồng vốn của nước ngoài đổ vào khu vực này (Fp): Ip = Sp + Fp Sp = Ypd – Cp Trong đó: Ypd là thu nhập khả dụng Cp là tiêu dùng cá nhân và hộ gia đình (1) Dựa theo Tài liệu bồi dưỡng về Quản lý hành chính nhà nước của Học viện hành chính quốc gia
7 Nguồn tiết kiệm của khu vực doanh nghiệp và cá nhân thường là nguồn chủ yếu trong nền kinh tế. Nguồn vốn của nước ngoài đổ vào khu vực tư thường ở các dạng như đầu tư trực tiếp (FDI) và các khoản nợ. - Nguồn vốn đầu tư của khu vực công: Vốn đầu tư công theo quy định tại Luật Đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; nguồn đầu tư của nhà nước (Ig) được xác định theo công thức sau: Ig = PSBR+ (T – Cg) + Fg. Trong đó: PSBR là khả năng đi vay của Chính phủ; T là các khoản thu của khu vực nhà nước; Cg là các khoản chi tiêu của khu vực nhà nước không kể chi đầu tư. Chênh lệch giữa khoản thu và chi này là tiết kiệm của khu vực nhà nước; Fg là các khoản viện trợ và vay nợ từ nước ngoài vào khu vực nhà nước. Dựa vào đẳng thức trên, ta thấy đầu tư của khu vực nhà nước được tài trợ bởi ba nguồn: Thứ nhất là khả năng huy động vốn của khu vực nhà nước từ khu vực doanh nghiệp và cá nhân hoặc các tổ chức tài chính trung gian. Hình thức huy động này được thực hiện bằng việc phát hành trái phiếu, kỳ phiếu của nhà nước. Thứ hai là tiết kiệm của khu vực nhà nước, bằng các khoản thu về ngân sách nhà nước trừ cho các khoản chi thường xuyên. Trong trường hợp các nước kém phát triển thì khoản tiết kiệm này rất khiêm tốn, không đủ đáp ứng nguồn vốn đầu tư lớn cho phát triển, nhất là vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng. Thứ ba là nguồn vốn giúp đỡ từ nước ngoài, nguồn này có vai trò khá quan trọng đối với các nước kém phát triển. Các nguồn từ nước ngoài thường dưới dạng viện trợ hoặc nợ. 2.1.1.3. Đối tượng đầu tư Trong một nền kinh tế, tư bản tồn tại dưới nhiều hình thức và vì vậy cũng có nhiều loại đầu tư. Có 3 loại đầu tư chính sau:
8 - Đầu tư vào tài sản cố định: là đầu tư vào nhà, xưởng, máy móc, thiết bị, phương tiện vận tải,… Đầu tư dưới dạng này chính là đầu tư nâng cao năng lực sản xuất. Khả năng đạt được tốc độ tăng trưởng cao hay thấp phụ thuộc nhiều vào đầu tư loại này. - Đầu tư vào tài sản lưu động: tài sản lưu động là những nguyên vật liệu thô, bán thành phẩm được sử dụng hết sau mỗi quá trình sản xuất. Ngoài ra, tài sản lưu động cũng có thể là thành phẩm được đơn vị đó sản xuất ra mà chưa đem đi tiêu thụ hết. Như vậy, lượng đầu tư vào loại tài sản này chính là sự thay đổi về khối lượng của các hàng hóa này trong một thời gian nhất định. Và khi họ đầu tư vào loại tài sản này, đơn vị sản xuất, kinh doanh nhằm tiết kiệm chi phí sản xuất bằng cách: (1) đầu tiên để tiết kiệm thời gian và chi phí quản lý, giao tiếp và phân phối; (2) đồng thời nhằm đảm bảo vật tư sản xuất luôn có sẵn khi cần. Xét trên tổng thể nền kinh tế, thì có một dạng đầu tư vào các tài sản cố định rất quan trọng đó là đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Phần lớn lượng đầu tư vào cơ sở hạ tầng do nhà nước đảm nhận. Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân và khu vực nước ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (ví dụ như BOT, BTO, BT,vvv). Đặc điểm của đầu tư vào các loại hàng hóa công là cần vốn lớn, lâu thu hồi vốn. Tuy nhiên, đầu tư vào kết cấu hạ tầng có tác động thúc đẩy đầu tư của các thành phần kinh tế khác phát triển. 2.1.2. Các lý thuyết về đầu tư công 2.1.2.1. Quan điểm của trường phái tân cổ điển Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động,…mà sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này. Trường phái này khẳng định một trong các ưu điểm kinh tế thị trường đó là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động hay qua bàn tay vô hình của thị trường. Đầu tư là một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình thức đó - phân bổ vốn trong nền kinh tế. 2.1.2.2. Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối ưu. Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức. Trong trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn.
9 2.1.2.3. Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối Tăng trưởng cân đối: Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối được đưa ra nhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế. Ông đề xuất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung cũng như cầu cho nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu nhập của lao động trong những ngành này. Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế biến đòi hỏi lượng đầu tư lớn trong một thời gian dài. Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả hàng hóa phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng. Tư tưởng về “cú huých” lập luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm tăng lên bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập. Tăng trưởng không cân đối: Hirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởng cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra động lực cho nhiều dự án mới. Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư được phân phối bởi nhà nước cho những ngành công nghiệp trọng điểm nhằm tạo ra những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh tế, từ đó khuyến khích làn sóng đầu tư thứ hai. Những ngành được chọn ra để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với các ngành liên quan theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra những ngành mới làm đầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn để đầu tư. 2.1.3. Đặc điểm của đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội; Vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội 2.1.3.1. Đặc điểm của đầu tư công: Hàng hóa công là loại hàng hóa không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng. Tính phi cạnh tranh về tiêu dùng biểu hiện cùng một lúc có hơn một người tận hưởng những lợi ích từ hàng hóa công và chi phí đáp ứng nhu cầu đòi hỏi các đối tượng tiêu dùng tăng thêm này là bằng không. Phần lớn hàng hóa công do Chính phủ cung cấp; ngoài ra còn có thể huy động sự tham gia của khu vực tư để đáp ứng nhu cầu về hàng hóa công của xã hội. Tại sao Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công? Nguyên nhân là có sự thất bại của khu vực tư trong việc cung cấp hàng hóa công, tính không hiệu quả do khu vực tư cung cấp hàng hóa công và làm giảm phúc lợi xã hội. Sự phát triển của xã hội trong giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại đã cho thấy chi tiêu công hoàn toàn không mất đi mà trái lại nó tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế. Chính phủ đóng vai trò là một trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập thông qua các khoản
10 chi tiêu công. Với ý nghĩa đó, đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng trong giai đoạn nền kinh tế đang có những bước chuyển đổi nhằm sử dụng các nguồn vốn đầu tư có hiệu quả. Đặc biệt, trong thời kỳ đổi mới, đầu tư công chuyển mạnh sang đầu tư cho phát triển các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, cho sự nghiệp giáo dục, y tế, xoá đói giảm nghèo. Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có một vai trò rất lớn trong đầu tư công để tạo những bước đột phá phát triển đất nước. Tuy nhiên, trong nền kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân trong nước và khu vực nước ngoài cũng được khuyến khích tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng bằng các hình thức thích hợp (BOT, BTO, BT,...). Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy: Chi đầu tư công trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này thể hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xă hội như giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục,… Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hóa công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng. - Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách nhà nước không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Theo kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, quy mô chi đầu tư công của ngân sách nhà nước chiếm tỷ lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện, nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ ngân sách nhà nước để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hóa. Đi đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗ trợ, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế xã hội,… Quy mô chi đầu tư công của nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hóa và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản
11 chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế xã hội sẽ được cắt giảm. - Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác. Nội dung chi đầu tư công gồm bốn lĩnh vực: chi xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; chi dự trữ nhà nước. Trong đó, chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực hiện theo phương thức không hoàn trả. Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hóa, xã hội, phúc lợi công cộng. 2.1.3.2. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội Đầu tư công có ý nghĩa xã hội rất lớn trong định hướng phát triển chung của đất nước. Do đó, nếu chỉ tính hiệu quả kinh tế đơn thuần thì sẽ không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát triển giáo dục, an sinh xã hội,vvv. Kết cấu hạ tầng là đối tượng chính của đầu tư công, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế, có chức năng, nhiệm vụ cơ bản đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục. Kết cấu hạ tầng cũng được định nghĩa là tổng thể các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một cách bình thường.Toàn bộ kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành nhiều loại khác nhau dựa trên các tiêu chí khác nhau, cụ thể như: - Nếu căn cứ theo lĩnh vực kinh tế - xã hội thì kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành kết cấu hạ tầng phục vụ kinh tế, kết cấu hạ tầng phục vụ hoạt động xã hội và kết cấu hạ tầng phục vụ an ninh - quốc phòng. Tuy nhiên, trên thực tế, ít có loại kết cấu hạ tầng nào chỉ phục vụ kinh tế mà không phục vụ hoạt động xã hội và ngược lại.
12 - Nếu căn cứ theo sự phân ngành của nền kinh tế quốc dân thì kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành kết cấu hạ tầng trong công nghiệp, trong nông nghiệp, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, xây dựng, hoạt động tài chính, ngân hàng, y tế, giáo dục, văn hóa xã hội, vvv. - Nếu căn cứ theo khu vực dân cư, vùng lãnh thổ thì kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành kết cấu hạ tầng đô thị, kết cấu hạ tầng nông thôn, kết cấu hạ tầng kinh tế biển (ở những nước có kinh tế biển, và nhất là khi kinh tế biển lớn như nước ta), kết cấu hạ tầng đồng bằng, trung du, miền núi, vùng trọng điểm phát triển, các thành phố lớn, vvv. Kết cấu hạ tầng trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm những công trình đặc trưng cho hoạt động của lĩnh vực, ngành, khu vực và những công trình liên ngành đảm bảo cho hoạt động đồng bộ của toàn hệ thống. Kết cấu hạ tầng thành 2 loại cơ bản, gồm: kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội. - Kết cấu hạ tầng kinh tế: thuộc loại này bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như năng lượng (điện, than, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp, vvv. Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư. - Kết cấu hạ tầng xã hội: xếp vào loại này gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao, vvv và các trang, thiết bị đồng bộ với chúng. Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần. Với tính chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia cũng như vùng lãnh thổ. Có kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Trình độ phát triển của kết cấu hạ tầng có ảnh hưởng đến trình độ phát triển của đất nước, có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và công tác xoá đói giảm nghèo.