Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:172

Thêm vào BST

Báo xấu

21
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai từ khi bắt đầu thực hiện Luật Ngân sách nhà nước cho đến nay. Phân tích sự cần thiết tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh để phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Tác giả luận văn Quách Ngọc Lan
MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC...................................................................6 1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước .........................................................6 1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước...........................................................6 1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước..........................................................6 1.1.3. Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước ......................................7 1.1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước ..............9 1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước .................................................................9 1.2. Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .........................12 1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ...........................12 1.2.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN............................................13 1.2.3. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .........15 1.2.4. Quan điểm của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý NSNN ...................................................................................................16 1.2.5. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN ..................................................18 1.2.6. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..............................19 1.2.7. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN ...............................19 1.2.8. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................22
1.3. Khái quát về phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam từ khi có luật NSNN năm 2002 đến nay ................................................................................................24 1.3.1. Tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam ........24 1.3.2. Kết quả đạt được và hạn chế của phân cấp quản lý NSNN Việt Nam .26 1.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số quốc gia trên thế giới ...............................................................................................................................29 1.4.1. Phân cấp quản lý NSNN cụ thể ở một số nước trên thế giới................29 1.4.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới ....30 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI TỪ KHI CÓ LUẬT NSNN NĂM 2002 ĐẾN NAY ..............33 2.1. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai .........................................................................................................................33 2.1.1. Về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên .......................................................33 2.1.2. Về tình hình kinh tế - xã hội ..................................................................34 2.1.3. Về trình độ quản lý hành chính - kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền: ................................................................................................................36 2.2. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai từ khi có luật NSNN năm 2002 ...........................................................................................38 2.2.1. Phân cấp về quyền lực ............................................................................38 2.2.1.1. Ban hành các văn bản về chế độ, chính sách của địa phương .........38 2.2.1.2. Về tổ chức bộ máy làm công tác quản lý NSNN trên địa bàn ...........39 2.2.1.3. Về sự lãnh đạo của Đảng và tính chủ động của HĐND cấp tỉnh .....41 2.2.1.4. Về công tác thanh, kiểm tra và giám sát cộng đồng .........................43 2.2.1.5. Về hoạt động kiểm toán nhà nước ....................................................43 2.2.2. Phân cấp về mặt vật chất ........................................................................44 2.2.2.1 Nội dung cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN cho từng cấp ngân sách trong tỉnh Đồng Nai từ khi có Luật NSNN năm 2002 đến nay ..............44 2.2.2.2 Kết quả thực hiện phân cấp quản lý thu – chi NSNN ........................49
2.2.2.3 Đánh giá việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai từ khi có luật NSNN năm 2002 ......................................................57 2.2.3. Phân cấp về quản lý chu trình ngân sách .............................................65 2.2.4. Vấn đề đặt ra ...........................................................................................65 Chương 3: GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN THIỆN CÔNG TÁC PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ĐẾN NĂM 2025 ........68 3.1. Quan điểm, mục tiêu phát triển KT - XH của Đảng và nhà nước tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 ..........................................................................................68 3.1.1. Quan điểm phát triển ..............................................................................68 3.1.2. Mục tiêu tổng quát ..................................................................................69 3.1.3. Các chỉ tiêu..............................................................................................69 3.2. Quan điểm, mục tiêu về hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai .........................................................70 3.2.1. Mục tiêu ...................................................................................................70 3.2.2. Quan điểm ...............................................................................................71 3.3. Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 ......................................................................................72 3.3.1. Giải pháp về phân cấp quyền lực ...........................................................72 3.3.1.1. Về ban hành các chế độ, chính sách của địa phương: .....................72 3.3.1.2. Về tăng cường vai trò lãnh đạo của các cấp ủy Đảng: ....................73 3.3.1.3. Về hoàn thiện tổ chức bộ máy làm công tác quản lý tài chính trên địa bàn: ................................................................................................................73 3.3.1.4. Về nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND: ..................................74 3.3.1.5. Về nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước: ..........................................74 3.3.1.6. Về tăng cường kiểm tra, giám sát .....................................................74 3.3.1.7. Về đổi mới và nâng cao chất lượng kiểm toán .................................75 3.3.2. Giải pháp về phân cấp vật chất ..............................................................75
3.3.2.1. Giải pháp đối với một số tồn tại vướng mắc về Luật NSNN năm 2002 kéo dài đến nay ..............................................................................................77 3.3.2.2. Giải pháp về phân cấp nguồn thu giữa các cấp NS tỉnh Đồng Nai những năm tiếp theo. ......................................................................................77 3.3.2.3. Giải pháp về phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NS tỉnh Đồng Nai những năm tiếp theo. ......................................................................................81 3.3.3. Giải pháp về phân cấp quản lý chu trình ngân sách ............................82 3.4. Kiến nghị .......................................................................................................83 3.4.1. Đối với chính quyền Trung ương ..........................................................83 3.4.1.1. Đề xuất và kiến nghị đối với một số tồn tại vướng mắc về Luật NSNN năm 2002 kéo dài đến nay..............................................................................83 3.4.1.2. Đề xuất kiến nghị về tăng cường quản lý thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai ..........................................................................................84 3.4.2. Đối với chính quyền Địa phương ..........................................................85 KẾT LUẬN ..........................................................................................................88 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT NSNN Ngân sách nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương NSTW Ngân sách trung ương HĐND Hội đồng nhân dân TW Trung ương ĐP Địa phương CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa SHNN Sở hửu nhà nước BHYT Bảo hiểm y tế BHXH Bảo hiểm xã hội XDCB Xây dựng cơ bản GTGT Giá trị gia tăng DN Doanh nghiệp DNNN Doanh nghiệp nhà nước ĐTNN Đầu tư nước ngoài VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật XSKT Xổ số kiến thiết KLND Kiểm lâm nhân dân
DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU Hình 1.1 Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước 11 Tổng sản phẩm trong tỉnh Đồng Nai theo giá hiện hành phân Bảng 2.1 35 theo lĩnh vực kinh tế Bảng 2.2 Các tổ chức sản xuất, kinh doanh trên địa bàn tỉnh Đồng Nai 35 Bảng 2.3 Các đơn vị hành chính trên địa bàn tỉnh Đồng Nai năm 2014 43 Sơ đồ về tổ chức bộ máy làm công tác quản lý NSNN trên địa Hình 2.1 40 bàn tỉnh Đồng Nai Bảng 2.4 Tổng hợp thu NSNN tỉnh Đồng Nai 49 Bảng 2.5 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP 49 Bảng 2.6 Tổng hợp chi ngân sách địa phương 50 Bảng 2.7 Tỷ trọng chi NSĐP các cấp trong tổng chi NSĐP 51 Bảng 2.8 Tổng hợp thu ngân sách nhà nước 51 Bảng 2.9 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP 52 Bảng 2.10 Tổng hợp chi ngân sách địa phương 53 Bảng 2.11 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp trong tổng chi NSĐP 53 Bảng 2.12 Tổng hợp thu ngân sách nhà nước 54 Bảng 2.13 Tỷ trọng thu NSĐP các cấp trong tổng thu NSĐP 55 Bảng 2.14. Tổng hợp chi ngân sách địa phương 56 Bảng 2.15 Tỷ trọng chi ngân sách các cấp trong tổng chi NSĐP 56
1 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc chọn chủ đề nghiên cứu Trong quản lý, điều hành NSNN việc phân cấp ngân sách là nhiệm vụ quan trọng nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN qua việc phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong việc thực hiện thu, chi ngân sách nhà nước phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Phân cấp NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia đều có những đặc thù khác nhau, bên cạnh đó, nó là giải pháp quan trọng vừa khai thác nguồn thu, vừa sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực tài chính, ngân sách của nhà nước, mặt khác vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền ĐP. Đồng Nai là tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, trong những năm gần đây, có tốc độ phát triển công nghiệp hóa - hiện đại hóa khá cao, nền kinh tế của tỉnh phát triển theo hướng tăng trưởng bền vững. Đạt được kết quả trên, có sự đóng góp quan trọng của việc điều hành, quản lý ngân sách, việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN gắn nhiệm vụ thu với yêu cầu phát triển cơ cấu kinh tế xã hội, từ đó, giúp Đồng Nai luôn có số thu NSNN năm sau cao hơn năm trước và là một trong sáu ĐP có đóng góp số thu về NSTW cao trên cả nước. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai vẫn còn một số hạn chế: Một số quy định của Luật Ngân sách chưa phù hợp với tình hình thực tế của ĐP, như: tỷ lệ điều tiết ngân sách cho ĐP giảm dần theo từng giai đoạn làm nhu cầu chi bị thiếu hụt; chưa có quy định bổ sung nguồn cho ngân sách cấp dưới khi bị thiếu hụt; thu xuất nhập khẩu điều tiết về TW 100% nên chính quyền ĐP chưa xem trọng nguồn thu này; nhiều chính sách phát sinh từ TW nhưng NSĐP phải đảm bảo kinh phí thực hiện. Bên cạnh đó, thu NSNN trên địa bàn cao nhưng tỷ lệ điều tiết về NSĐP còn hạn chế; dịch vụ ngoài quốc doanh Tỉnh chưa phân cấp mạnh nguồn thu cho cấp huyện; nhiệm vụ đầu tư xây dựng tuy được phân cấp mạnh nhưng cấp huyện khó khăn trong cân đối nguồn thực hiện vì có 10/11 đơn vị cấp huyện còn được hỗ trợ cân đối từ ngân sách cấp tỉnh… Những hạn chế trên cần thiết phải nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ lý luận cũng như thực tiễn của phân cấp quản lý NSNN. Vì vậy, việc chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên
2 địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025” nghiên cứu nhằm chỉ ra những mặt hạn chế cùng với nguyên nhân của nó, đề xuất số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội đến năm 2025. 2. Tổng quan nghiên cứu đề tài Những nội dung liên quan đến chính sách, công tác phân cấp quản lý NSNN đã được một số tác giả nghiên cứu dưới góc độ đối tượng, phạm vi và thời điểm khác nhau. Các công trình nghiên cứu của các tác giả được công bố dưới dạng đề tài, chuyên đề, khảo sát và các bài đăng trên các tạp chí, sách, báo… tiêu biểu, như: - PGS.TS Võ Kim Sơn (2004) với tác phẩm sách “Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn" do NXB Chính trị quốc gia ấn hành năm 2004, với nội dung đánh giá tình hình thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam theo thẩm quyền và theo nguồn thu, nhiệm vụ chi, từ đó, nêu ra một số phương hướng và giải pháp thực hiện cụ thể; - PGS.TS Lê Chi Mai (2006) với tác phẩm sách “Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương - Thực trạng và giải pháp” do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành và Đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của TS Lê Toàn Thắng thực hiện năm 2013. Hai tác giả đều có nội dung chính đề cập đến tình hình phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam, thẩm quyền sử dụng ngân sách của địa phương, đồng thời, đưa ra một số giải pháp thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và phân cấp quản lý NSNN. - TS Bùi Đường Nghiêu (chủ biên 2006) với tác phẩm sách “Điều hòa ngân sách giữa trung ương và địa phương” do Nhà xuất bản chính trị quốc gia phát hành. Trong đó, tác giả nhấn mạnh việc phân bổ cụ thể nhiệm vụ thu - chi của các ĐP phải đồng đều (có dựa trên cơ sở đặc điểm địa lý tự nhiên và phát triển kinh tế của các địa phương), hạn chế tình trạng bội thu hoặc bội chi giữa các ĐP. - TS. Vũ Sỹ Cường (2012), với đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam và định hướng đổi mới”. Đề tài phân tích thực trạng của phân cấp quản lý ngân sách của Việt Nam, từ đó, đánh giá những hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước và nêu ra một số hướng cải cách.
3 - Thạc sĩ Trần Vũ Hải (2013) với bài viết “Thực tiễn áp dụng pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và phương hướng hoàn thiện” đăng trên Tạp chí Luật học, số tháng 3/2013. Tác giả dựa trên nguyên tắc phân chia thẩm quyền và định mức thu, chi NSNN, đưa ra một số đề xuất nhằm hoàn thiện chính sách và pháp luật về phân cấp quản lý NSNN Việt Nam. - TS. Lê Văn Hoạt - Phó Chủ tịch HĐND thành phố Hà Nội (2014) có bài viết về “Phân cấp ngân sách nhà nước dưới góc nhìn từ quản lý ngân sách địa phương” được trình bày trong Hội thảo về “Định hướng sửa đổi Luật NSNN – Kinh nghiệm quốc tế”. Tác giả đánh giá thực trạng và một số tiến bộ trong thực hiện phân cấp quản lý ngân sách theo Luật NSNN 2002, đồng thời, cũng chỉ ra mặt hạn chế và một số giải pháp cải cách để hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách. Nhìn chung trên những bình diện khác nhau, các tác giả đã nghiên cứu một cách cơ bản, đi sâu, làm rõ và đưa ra những luận cứ khoa học cùng với những kinh nghiệm thực tiễn để thực hiện tốt công tác phân cấp NSNN, tập trung vào các vấn đề chính sau: Nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực khác nhau; nghiên cứu mới tập trung vào hệ thống giải pháp đổi mới công tác quản lý ngân sách nói chung; xem xét vấn đề phân cấp quản lý NSNN song chủ yếu mới tiếp cận dưới giác độ quy định pháp luật về phân cấp mà chưa đi sâu phân tích việc thực hiện các quy định trên thực tế. Đây là nguồn tư liệu quý giá giúp tác giả kế thừa trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình. Tuy nhiên, việc nghiên cứu vấn đề về hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025 chưa có tác giả nào thực hiện. Vì vậy, tác giả mạnh dạn nghiên cứu vấn đề này với mong muốn góp phần vào luận giải những vấn đề mà lý luận và thực tiễn đã đặt ra. 3. Mục tiêu đề tài - Mục tiêu tổng quát: Phân tích, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai từ khi bắt đầu thực hiện Luật Ngân sách nhà nước cho đến nay. Phân tích sự cần thiết tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý ngân sách của tỉnh để phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. Mục tiêu nhằm hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách
4 nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025. - Mục tiêu cụ thể: + Hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách của Việt Nam hiện nay; + Phân tích, đánh giá rõ thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai; + Đề xuất những giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài - Đối tượng: Ngân sách nhà nước tỉnh Đồng Nai là những vấn đề lý luận, chính sách, luật pháp cũng như thực tiễn có liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước của tỉnh Đồng Nai. - Phạm vi: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của chính quyền các cấp trên địa bàn tỉnh Đồng Nai. - Thời gian nghiên cứu: Từ khi Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi (năm 2002) có hiệu lực thi hành (năm 2004) đến nay và đề xuất các giải pháp, kiến nghị cho thời kỳ ổn định ngân sách đến năm 2025. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu - Về ý nghĩa khoa học: Hệ thống hoá cơ sở lý luận về phân cấp quản lý ngân sách và ứng dụng để phân tích. - Về ý nghĩa thực tiễn: + Nắm bắt tổng quan về tình hình phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương và phân tích được thực trạng phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn từ năm 2004 – 2006; từ 2007 - 2010; từ 2011- 2015. + Phân tích mục tiêu, phương hướng về phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, từ đó đề ra được các giải pháp hoàn thiện và các điều kiện để thực hiện các giải pháp.
5 6. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Vận dụng những nguyên lý, quan điểm phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin của Đảng ta vào quá trình phân tích, đánh giá phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai. - Phương pháp cụ thể: Sử dụng phương pháp phân tích các tài liệu, phương pháp quan sát, phương pháp thống kê số liệu. Đặc biệt là phương tổng hợp- phân tích so sánh để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu. Các số liệu sử dụng là số liệu thứ cấp được thu thập từ Cục Thống kê tỉnh, HĐND tỉnh, UBND tỉnh, sở Tài chính và các báo cáo tổng kết của các ngành, địa phương trên địa bàn tỉnh. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, chữ viết tắt và tài liệu tham khảo. Nội dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương I: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Chương II: Thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai trong thời gian qua. Chương III: Giải pháp cơ bản hoàn thiện công tác phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai đến năm 2025.
6 CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, là bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Thuật ngữ "NSNN" được sử dụng rộng rãi trong đời sống KT, XH ở mọi quốc gia. Song quan niệm về NSNN lại chưa thống nhất, có nhiều định nghĩa về NSNN tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế của Nga quan niệm: “NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định”. Theo tự điển bách khoa toàn thư của Pháp cho rằng: “NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm”. Còn theo từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc định nghĩa: “NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định”. Ở Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ tại điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước CHXHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Khi nói đến NSNN, người ta thường đề cập tới 03 đặc tính cơ bản: - Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện. - Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi. - Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Xét về nội tại thì NSNN được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng
7 tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Hàng năm, Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời, dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính... từ quỹ NSNN và dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là Nhà nước, một bên là các chủ thể KTXH. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước được chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Tóm lại: Qua nghiên cứu các quan điểm của thế giới và Việt Nam, trong luận văn này khái niệm về NSNN được hiểu: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. 1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó là: Một là, tính quyền lực: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị và việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu, chi của NSNN. Hai là, tính pháp định: Các hoạt động thu, chi NSNN được tiến hành trên cơ sở những luật, lệ nhất định, đó là các Luật thuế, các chế độ thu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu... do Nhà nước ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là yếu tố khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể KT, XH. Xuất phát từ đặc điểm trên, NSNN nổi lên 02 đặc trưng cơ bản đó là: Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc được quy định bởi
8 pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế và phí), các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật. Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (trừ các khoản ngân sách cho vay). 1.1.3. Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước - Chức năng của ngân sách nhà nước bao gồm: Một là, ổn định kinh tế vĩ mô: NSNN là công cụ trọng yếu đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát giảm thất nghiệp. Hai là, phân bổ nguồn lực trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực, địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời, có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế. Ba là, phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế sự phân hóa XH, bất bình đẳng về thu nhập, đảm bảo sự công bằng hợp lý và sử dụng một cách kịp thời, hiệu quả nguồn thu nhập của XH thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu. Bốn là, điều chỉnh kinh tế: Trong nền kinh tế, chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu để có tác động đến tăng trưởng kinh tế nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Do đó, đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách tài chính nói chung và chính sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ NSNN một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế. Bốn chức năng nêu trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của NSNN trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. - Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện: Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước: Để quản lý các hoạt động KT - XH, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu KT mới, thúc đẩy tăng trưởng KT ổn
9 định và bền vững. Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể, nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô. Nó góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy, thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. - Vai trò của ngân sách nhà nước thể hiện: Thứ nhất, là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước: Để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước: Xét về mặt thực thể, nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ ba, là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính: NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để Nhà nước kiểm soát và cân đối vĩ mô. Nó góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát; là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề XH và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy, thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia. 1.1.4. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước Để phát huy vai trò, chức năng của NSNN trong đời sống KT-XH, trong quản lý NSNN có một số nguyên tắc cơ bản như sau:
10 Một là, thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Trong hoạt động ngân sách nguyên tắc này có tầm quan trọng đặc biệt vừa đảm bảo sự thống nhất ý chí, lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hoá dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia vừa phát huy tính chủ động sáng tạo của ĐP, tổ chức, cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể. Tập trung không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở TW mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền ở ĐP, ngành, đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia. Hai là, công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch bao gồm: - Đảm bảo tính toàn diện: Có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định. - Đảm bảo tính khách quan độc lập: Các đơn vị, tổ chức và cá nhân có sử dụng NSNN phải công khai dự toán, quyết toán ngân sách theo nội dung, biểu mẫu và thời gian công khai theo quy định. Ba là, đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả. - Khả năng điều trần: Là yêu cầu đối với cán bộ quản lý và các quan chức định kỳ phải trả lời các câu hỏi về thu, chi ngân sách và kết quả đạt thu, chi đó. - Khả năng gánh chịu hậu quả: Là chịu trách nhiệm trước pháp luật về những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra. Bốn là, đảm bảo cân đối: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm
11 bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi cụ thể. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành chế độ chính sách mới làm tăng chi ngân sách phải có nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp. 1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT-XH của đất nước. Hệ thống NSNN gồm: NSTW và NSĐP. Theo mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay, NSĐP gồm có: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Hình 1.1. Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước (Nguồn: Theo luật Ngân sách nhà nước năm 2002)
12 1.2. Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Theo một số tác giả “phân cấp" chính là phân quyền giữa TW và ĐP. Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng. Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ TW đến cơ sở. Có quan niệm cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: Hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau. Lại có ý kiến khác cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc. Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”. Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất. Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: TW, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa TW với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền ĐP với nhau. Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõ hơn cho ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên tắc “chính quyền TW quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, TW trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho ĐP quản lý”. Cũng với tinh thần đó mà hiện nay, phân cấp
13 được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm đạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả quản lý. Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội dung phân định thẩm quyền của từng cấp, nói một cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp chính quyền). Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà nước như sau: “Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước”. Tóm lại: Trong luận văn này, phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá trình tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước. 1.2.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN Như chúng ta đều biết, một trong các giải pháp quan trọng để quản NSNN đạt hiệu quả nhằm phát triển KT - XH của một quốc gia, cần thiết phải có sự phân cấp quản lý NSNN. Đối với nước ta, chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ra đời từ năm 1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTW và chính quyền ĐP trong quản lý NSNN. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN thể hiện: Một là, tính tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp: NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền ĐP, mỗi cấp chính quyền đều có cấp ngân sách mang tính độc lập, có nhiệm vụ thu và chi cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Hai là, để tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp