Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn tại tỉnh Quảng Trị theo hướng tự cân đối

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:96

Thêm vào BST

Báo xấu

43
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của nghiên cứu là nhằm xây dựng mô hình quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn mà trong đó chính quyền cấp xã thực sự chủ động về nguồn lực tài chính, tăng cường sự phối hợp chia sẽ thông tin kinh tế - xã hội giữa chính quyền cấp xã và người dân. Để dịch vụ, hàng hoá công cung cấp cho xã hội đạt hiệu quả cao nhất.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn tại tỉnh Quảng Trị theo hướng tự cân đối

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH KHOA ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC ---------***--------- LUẬN VĂN THẠC SỸ ĐỀ TÀI HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ THEO HƯỚNG TỰ CÂN ĐỐI Người thực hiện: Thái Văn Ngọc Lớp: Cao học Tài chính Nhà nước khoá 15 Người hướng dẫn khoa học: PGS-TS. Sử Đình Thành THÁNG 12 NĂM 2008
MỤC LỤC Trang PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................. 01 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ............................................... 01 2. Mục tiêu của nghiên cứu ................................................................ 03 3. Phương pháp nghiên cứu ................................................................ 4. Phạm vi nghiên cứu......................................................................... 04 5. Nội dung và kết cấu ........................................................................ 04 CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ ................................................................................................. 06 1.1. Khái niệm về quản lý ngân sách Nhà nước cấp xã ...................... 06 1.2. Lý thuyết phân cấp và quản lý của chính quyền địa phương ....... 11 1.3. Vai trò của ngân sách cấp xã đối với hệ thống Ngân sách và phát triển địa bàn xã ....................................................................................... 13 1.4. Vấn đề tự cân đối và những thách thức đối với chính quyền cấp xã 18 1.5. Hiệu quả mang lại của tăng cường phân cấp Ngân sách xã theo hướng tự cân đối ....................................................................... 20 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN TẠI QUẢNG TRỊ ................................ 21 2.1. Đặc điểm tình hình kinh tế xã hội của tỉnh Quảng Trị ............... 21 2.1.1. Vị trí địa lý của tỉnh ............................................................... 21 2.1.2. Tình hình phát triển Kinh tế - Xã hội của tỉnh ....................... 21
2.2. Đánh giá thực trạng quản lý ngân sách tại Quảng Trị ................. 22 2.3. Tình hình quản lý ngân sách xã phường thị trấn tại Quảng Trị 27 2.3.1. Đánh giá chung về khuôn khổ pháp lý ................................... 27 2.3.2. Tình hình phân cấp ngân sách xã, phường, thị trấn ............... 28 2.3.3. Những thuận lợi và khó khăn trong cân đối ngân sách xã, phường, thị trấn ....................................................................................... 37 2.4. Đánh giá sự hài lòng của người dân đối với chính quyền cấp xã 41 CHƯƠNG III: HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN THEO HƯỚNG TỰ CÂN ĐỐI .................. 45 3.1. Mục tiêu hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã .................... 45 3.2. Các điều kiện phân cấp ngân sách xã, phường, thị trấn theo hướng tự cân đối ................................................................................................. 46 3.2.1. Xây dựng công thức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương 48 3.2.2. Phân cấp nguồn thu cho ngân sách Huyện, Thị xã ................. 50 3.2.3. Phân cấp 100% các khoản thu cho Ngân sách xã, phường, thị trấn theo hướng tự cân đối ............................................................................. 52 3.2.4. Đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển cho cấp, xã, phường, thị trấn ........................................................................ 54 3.4. Một số kiến nghị đề xuất .............................................................. 55 PHẦN KẾT LUẬN .............................................................................. 68 CÁC PHỤ LỤC ................................................................................... 69 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................... 92
DANH MỤC SƠ ĐỒ VÀ BẢNG BIỂU Trang Sơ đồ 1: Quy trình nghiên cứu ................................................ 04 Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách Nhà nước hiện hành của Việt Nam 10 Sơ đồ 1.2: Về mối quan hệ giữa các yếu tố.................................. 17 Bảng 2.1: Tổng hợp thu chi ngân sách tỉnh Quảng Trị từ năm 2000 đến năm 2007................................................................................ 24 Bảng 2.2: Tổng hợp thu chi ngân sách so với GDP tỉnh Quảng Trị từ năm 2000 đến năm 2007........................................................... 25 Bảng 2.3: Tổng hợp một số nội dung chi ngân sách thường xuyên tại tỉnh Quảng Trị năm 2007......................................................... 28 Bảng 2.4: Định mức phân bổ chi têu hành chính Nhà nước, Đảng, đoàn thể tại tỉnh Quảng Trị ........................................................... 29 Bảng 2.5: Tỷ lệ điều tiết các khoản thu giữa các cấp ngân sách 31 Bảng 2.6: Mức độ hài lòng của người dân qua khảo sát............. 43 Bảng 3.1: Bảng tổng hợp thu ngân sách trên địa bàn các huyện, thị xã tại tỉnh Quảng Trị................................................................ 51 Bảng 3.2: Tỷ lệ điều tiết các khoản thu ngân sách 3 cấp ........... 59
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ở Việt Nam chúng ta, chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở nơi trực tiếp nắm bắt, giải quyết các nguyện vọng của nhân dân, trực tiếp tổ chức và lãnh đạo nhân dân triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách và pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn. Các nội dung công việc của chính quyền cấp xã đòi hỏi một nguồn lực tài chính đáp ứng rất lớn và có ý nghĩa tiên quyết mà chủ yếu do ngân sách nhà nước đảm bảo. Chính vì thế việc quản lý ngân sách và tài chính xã một cách tiết kiệm, hiệu quả, công khai, minh bạch và khoa học càng cần thiết hơn bao giờ hết. Luật ngân sách nhà nước ở Việt Nam lần đầu tiên được ban hành vào năm 1996 có hiệu lực năm 1997 và đã được sửa đổi bổ sung vào tháng 5/1998 cho phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên trước sự phát triển nhanh về kinh tế, văn hoá trong xu hướng hội nhập khu vực và thế giới, tại kỳ họp thứ hai của Quốc Hội khó XI ngày 16/12/2002, Luật NSNN Việt Nam đã được thay đổi và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2004. Từ khi thực hiện Luật NSNN năm 2002 đến nay đã chứng tỏ được tính khoa học, hiệu quả và phù hợp với thực tiễn với vai trò thúc đẩy vỉ mô nền kinh tế. Từ khi thực hiện Luật ngân sách đến nay Chính phủ và chính quyền địa phương đã làm nhiều nỗ lực để nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công, thế nhưng kết quả đạt được chưa cao. Nhiều địa phương đã không thực hiện tốt những nội dung mà Luật ngân sách quy định, đặc biệt là việc thời gian lập dự toán, quyết toán và thực hiện việc công khai minh bạch, chính
2 xác khách quan trong công tác quản lý điều hành ngân sách. Một trong những cấp còn tồn tại chủ yếu lại là từ ngân sách cấp cơ sở - Ngân sách xã. Là ngân sách cấp cơ sở ngoài việc chấp hành theo luật ngân sách Nhà nước, ngân sách xã còn được hướng dẫn riêng và chịu sự chi phối bởi các nghị quyết và chính sách của nhà nước cấp Tỉnh. Do vậy, công tác quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn được thực hiện tốt, đặc biệt là tăng cường phân cấp ngân sách xã, phường, thị trấn theo hướng tự cân đối là góp phần thực hiện thành công công tác điều hành ngân sách địa phương nói riêng và quản lý nhà nước địa phương nói chung. Đối với Quảng Trị, một tỉnh đang còn bị động nguồn lực tài chính từ ngân sách Trung ương, thì vấn đề giải quyết nguồn lực tài chính cho ngân sách cấp xã còn đang gặp nhiều khó khăn. Chính vì vậy với bản thân phát triển nội lực cần phải có những giải pháp để tăng cường chủ động cho ngân sách cấp cơ sở, khai thác tốt nguồn thu, tiết kiệm chi đảm bảo thực hiện tốt công tác quản lý Nhà nước trên địa bàn, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu về dịch vụ, hàng hoá công cho người dân. Trong định hướng phát triển kinh tế xã hội đến năm 2015 của tỉnh cũng nêu lên những vấn đề cần tập trung giải quyết: - Thực hiện tốt chương trình cải cách hành chính, cả về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức và tài chính công. Trước hết là cải cách thủ tục hành chính phù hợp với mục tiêu, yêu cầu về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai minh bạch trong quản lý, điều hành. - Đẩy mạnh phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương để phát huy tính chủ động, năng động sáng tạo và chịu trách nhiệm của từng ngành, các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và điều hành ngân sách, tài chính.
3 Đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho các cơ quan hành chính, tổ chức sự nghiệp và khu vực dịch vụ công cộng, đồng thời thực hiện công khai, dân chủ minh bạch về tài chính ngân sách. Từ những lý do trên cho nên đề tài “Hoàn thiện quản lý ngân sách xã, phường, thi trấn theo hướng tự cân đối” ra đời. 2.Mục tiêu của nghiên cứu Bất kỳ một chính quyền nào, đặc biệt là chính quyền cấp xã thì việc xác định mục tiêu ưu tiên hàng đầu là tiến tới tự cân đối ngân sách (cân đối toàn phần hoặc không toàn phần). Điều đó tạo cho chính quyền địa phương cơ bản hoàn toàn chủ động, nâng cao trách nhiệm trong quản lý thu – chi ngân sách; lập ngân sách sát với người dân và nhu cầu phát triển của địa phương; tăng cường tính công khai, minh bạch trong công tác quản lý ngân sách. Có thể nói ngân sách xã là một mắt xích quan trọng trong hệ thống các cấp ngân sách của địa phương, vì thế công tác điều hành ngân sách xã tốt giúp cho công tác điều hành ngân sách địa phương đó tốt hơn. Như vậy mục tiêu của nghiên cứu là nhằm xây dựng mô hình quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn mà trong đó chính quyền cấp xã thực sự chủ động về nguồn lực tài chính, tăng cường sự phối hợp chia sẽ thông tin kinh tế - xã hội giữa chính quyền cấp xã và người dân. Để dịch vụ, hàng hoá công cung cấp cho xã hội đạt hiệu quả cao nhất. 3. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu diễn dịch và phân tích thống kê. Quy trình nghiên cứu theo sơ đồ sau:
4 Sơ đồ 1 Quy trình nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu khảo sát trên mẫu - Tình hình quản lý Tiếp cận với lý ngân sách cấp xã. Thu thập thuyết phân cấp và - Phân cấp ngân sách các tài liệu quản lý của chính cấp xã. thứ cấp - Mức độ hài lòng của quyền địa phương người dân đối với chính quyền cấp xã Mô hình phân cấp ngân sách cấp xã 4. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu của đề tài là: Tình hình quản lý và phân cấp ngân sách Nhà nước cấp xã, phường, thị trấn tại Tỉnh Quảng Trị giai đoạn 2004 – 2007. 5. Nội dung và kết cấu Đề tài đưa ra một số vấn đề nhằm tăng cường phân cấp ngân sách xã, phường, thị trấn để hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn tại Quảng Trị theo hướng từng bước tự cân đối.
5 Kết cấu đề tài gồm 5 phần, gồm: - Phần mở đầu. - Chương 1: Tổng quan về quản lý ngân sách Nhà nước cấp xã. - Chương 2: Thực trạng công tác quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn tại tỉnh Quảng Trị. - Chương 3: Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã, phường, thị trấn tại tỉnh Quảng Trị theo hướng tự cân đối. - Phần kết luận. Việc phân định rõ nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương, tạo chủ động nguồn lực tài chính cho chính quyền địa phương, nhất là cấp xã là một vấn đề phức tạp. Đồng thời vừa liên quan đến quyền lợi và trách nhiệm của các cấp Chính quyền trong quản lý kinh tế xã hội trên địa bàn. Vì vậy luận văn sẽ không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định kính mong các thầy, cô đóng góp ý kiến để luận văn được hoàn thiện hơn.
6 CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ 1.1 – Khái niệm ngân sách Nhà nước cấp xã Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính chất lịch sử, nó phản ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hoá - tiền tệ và được sử dụng như một công cụ thực hiện các chức năng của nhà nước. Điều này có nghĩa sự ra đời và tồn tại của ngân sách nhà nước gắn liền với sản xuất hàng hoá, với sự ra đời của nhà nước. Ở Việt Nam ngân sách xã, phường, thị trấn là một cấp ngân sách nằm trong hệ thống ngân sách Nhà nước Việt Nam. Vì vậy ngân sách xã, phường, thị trấn là toàn bộ những khoản thu chi của Nhà nước cấp xã, phường, thị trấn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước cấp xã, phường, thị trấn. Như vậy ngân sách xã, phường thị trấn có những đặc trưng của ngân sách Nhà nước, đó là : - Thứ nhất: ngân sách là một bảng liệt kê trong đó có dự kiến và cho phép thực hiện các khoản thu chi bằng tiền của một chủ thể nào đó. - Thứ hai: ngân sách tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Đối với ngân sách nhà nước, các biểu hiện của nó rất đa dạng và phong phú. Chẳng hạn các doanh nghiệp và người dân nộp thuế cho nhà nước góp phần
7 hình thành nguồn thu chủ yếu của ngân sách Nhà nước, đồng thời doanh nghiệp và người dân được Nhà nước trợ cấp, đầu tư, tài trợ vốn (nếu có), được hưởng các lợi ích gián tiếp khác (cơ sở hạ tầng, giáo dục đào tạo, nguồn nhân lực) và được nhà nước bảo đảm về quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội và các phúc lợi công cộng khác. Việc tạo lập và sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước phản ánh luật pháp hoá các hoạt động của nhà nước bởi dự toán thu – chi ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuôn khổ pháp luật. Bằng quyền lực chính trị và quyền lực chủ sở hữu, qua việc chủ động tăng hoặc giảm quy mô, điều chỉnh kết cấu, mức độ bội chi và biện pháp bù đắp bội chi ngân sách mà Nhà nước tác động vào nền kinh tế, thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển kinh tế. Việc bố trí ngân sách Nhà nước thể hiện rất rõ nét tính ưu tiên chiến lược để giải quyết nhiều vấn đề kinh tế chính trị do thực tế đặt ra. Như vậy bản chất của Ngân sách Nhà nước là hệ thống những mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Trong nền kinh tế thị trường thứ nhất ngân sách nhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Thứ hai ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Sự thay đổi trong chính sách thu chi có thể hướng vào mục tiêu ổn định hay tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Trong hệ thống tài chính, ngân sách Nhà nước đóng vai trò chủ đạo và tổ chức các hoạt động của hệ thống tài chính. Đó là vai trò định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội...
8 Trong quá trình quản lý ngân sách Nhà nước, vấn đề quan trọng là quản lý thu, thực hiện nhiệm vụ chi và cân đối ngân sách. Trong thực tế, quá trình thu, chi ngân sách Nhà nước luôn biến đổi không ngừng và có sự chuyển hoá theo chu kỳ kinh tế. Thu ngân sách Nhà nước là toàn bộ khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách nhà nước để thoả mản các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Tuy nhiên, về thực chất thu ngân sách Nhà nước chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách Nhà nước mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp. Phần lớn các khoản thu ngân sách Nhà nước đều mang tính chất bắt buộc, chủ yếu dưới hình thức thuế. Thu ngân sách Nhà nước có vai trò đảm bảo các nguồn vốn thực hiện các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước. Thông qua thu ngân sách Nhà nước, Nhà nước thực hiện việc quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội nhằm hạn chế những mặt khuyết tật, phát huy những mặt tích cực của nó và làm cho nó hoạt động ngày càng hiệu quả hơn. Như vậy việc tăng thu ngân sách Nhà nước được xem là nhiệm vụ hàng đầu của hoạt động tài chính vĩ mô. Chi ngân sách Nhà nước là những khoản chi tiêu do Chính phủ hay các pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được các mục tiêu công ích, chẳng hạn như: bảo vệ an ninh và trật tự, cứu trợ bảo hiểm, trợ giúp kinh tế, chống thất nghiệp, xây dựng cơ sở hạ tầng. Chi ngân sách Nhà nước gắn liền với việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Chi ngân sách Nhà nước có quan hệ chặt chẽ với thu ngân sách Nhà nước. Thu ngân sách Nhà nước là nguồn vốn để đảm bảo nhu cầu chi ngân sách Nhà nước. Ngược lại sử dụng vốn ngân sách Nhà nước để chi cho mục tiêu tăng trưởng kinh tế lại là điều kiện để tăng thu nhập của ngân sách Nhà nước.
9 Cân đối ngân sách Nhà nước là một trong bộ phận của chính sách tài khoá phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi ngân sách Nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội mà Nhà nước đã đề ra ở tầm vĩ mô cũng như trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Xuất phát từ thực tiễn một nền kinh tế nguồn lực tài chính cung ứng để thoả mản các nhu cầu là có giới hạn, nên cân đối ngân sách Nhà nước cần phải thiết lập và tôn trọng kỷ luật tài khoá tổng thể, để ổn định kinh tế vĩ mô, đồng thời phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính hiệu quả. Nghĩa là quá trình lập và phân bổ ngân sách Nhà nước cần phải đánh đổi và lựa chọn ưu tiên giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội. Có nhiều quan điểm về cân đối ngân sách Nhà nước, như: Quan điểm ngân sách cân bằng, quan điểm ngân sách chu kỳ, quan điểm ngân sách thâm hụt, quan điểm ngân sách duy nhất, quan điểm hai ngân sách… Theo quan điểm hai ngân sách, ngân sách nhà nước nên chia làm hai bộ phận là: Ngân sách điều hành (ngân sách thường xuyên) để đảm bảo hoạt động của guồng máy nhà nước và ngân sách đầu tư để tham gia vào các lĩnh vực sản xuất đặc biệt của nhà nước. Ngân sách điều hành sẽ thực hiện theo nguyên tắc “nhất niên” còn ngân sách đầu tư có thể thực hiện theo nguyên tắc “đa niên”. Về nguồn tài trợ ngân sách đầu tư có thể được tài trợ bằng các khoản vay trong hay ngoài nước. Trong mỗi quốc gia ngân sách Nhà nước được tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều cấp ngân sách. Có thể quan niệm hệ thống ngân sách Nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Hệ thống ngân sách Nhà nước được tổ chức tương ứng với hệ thống Chính quyền Nhà nước. Ở Việt Nam hệ thống ngân sách Nhà nước hiện nay bao gồm
10 ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách các đơn vị hành chính có cấp Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Sơ đồ 1.1 Cơ cấu hệ thống ngân sách Nhà nước hiện hành của Việt Nam được mô tả theo sơ đồ sau: HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH TỈNH- NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ THUỘC TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH THÀNH PHỐ - NGÂN SÁCH THỊ XÃ NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN THUỘC TỈNH NGÂN SÁCH CẤP XÃ – NGÂN SÁCH THỊ TRẤN NGÂN SÁCH PHƯỜNG Ở Việt Nam, quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc: - Ngân sách Trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
11 - Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào, do cấp ngân sách đó cân đối. Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Không được dùng ngân sách cấp này để chi cho các nhiệm vụ của cấp khác. - Thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới, số bổ sung từ ngân sách cấp trên được coi là khoản thu của ngân sách cấp dưới, để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. 1.2. Lý thuyết phân cấp và quản lý của chính quyền địa phương Phân cấp là một vấn đề căn bản trong tổ chức quản lý hành chính công nói chung và quản lý tài chính công nói riêng. Với đặc điểm chính trị, kinh tế xã hội của địa phương, nhiều lý thuyết đã đưa ra tính hợp lý trong việc đưa ra quyết định chính sách công, trong bối cảnh nâng cao vai trò tích cực của chính quyền địa phương nhằm mục đích cung cấp hàng hoá công cho xã hội một cách hiệu quả nhất. Cụ thể : - Mô hình hàng hoá công địa phương của Tiebout năm 1956 Quy mô của chính quyền tối ưu được xác lập bằng việc đánh đổi lợi ích từ chi phí chia sẽ so với chi phí tắc nghẽn. Người dân xem xét “chi phí thuế” và dịch vụ công được cung cấp bởi chính quyền địa phương để quyết định nơi định cư sinh sống. Vì thế bỏ phiếu bằng chân dẫn đến đánh giá của cộng đồng về năng lực của chính quyền địa phương và đánh giá quy mô thị trường cung cấp hàng hoá công (mô hình bỏ phiếu bằng chân). - Mô hình phi tập trung hoá của Oates năm 1972:
12 Theo mô hình mỗi dịch vụ công nên được cung cấp bởi chính quyền mà họ có quyền lực kiểm soát trong một phạm vi địa lý tối thiểu nào đó để qua đó có thể nội hoá lợi ích và chi phí. Bởi vì: * Chính quyền địa phương hiểu và nắm bắt được những mong đợi và sở thích của người dân địa phương; * Đưa ra các quyết định địa phương phù hợp với nhu cầu người dân, qua đó tăng cường tính trách nhiệm và hiệu quả của tài khoá; * Loại bỏ cơ chế phân cấp không hợp lý; * khuyến khích cạnh tranh giữa các cấp chính quyền. Một hệ thống phi tập trung hoá lý tưởng đảm bảo mức độ và sự phù hợp trong việc cung cấp dịch vụ công phù hợp với sở thích của công chúng. Trong trường hợp các dịch vụ công được cung cấp bởi địa phương có tính lan toả hay kinh tế quy mô rộng lớn thì cần phải có trợ cấp của chính quyền cấp trên. - Mô hình lựa chọn công: Theo mô hình này người dân biểu quyết lựa chọn hàng hoá công thông qua nền dân chủ đại diện hay dân chủ trực tiếp. Tuy nhiên mô hình này đưa ra quyết định có thể không đảm bảo tối đa hoá phúc lợi của toàn bộ cử tri, bởi vì công chúng và các cơ quan chính quyền có những mục tiêu khác nhau. Điều này còn bị chi phối bởi vấn đề người hưỡng tự do mà không trả tiền của công chúng. Đó là phát triển mô hình khu vực tư cung cấp hàng hoá công cho xã hội, khắc phục tình trạng người hưỡng tự do không trả tiền. Tuy nhiên nếu khu vực tư cung cấp hàng hoá công cho xã hội thì phúc lợi xã hội sẽ không đạt kết quả ở mức tối ưu. Đó là lý do chính quyền địa phương phải tham gia cung cấp hàng hoá công cho xã hội.
13 Như vậy các lý thuyết về phân cấp và quản lý của chính quyền địa phương đều hướng đến và thiết lập một khuôn khổ, quyết định một chính sách nhằm nâng cao hiệu quả hiệu lực của chính quyền địa phương trong việc cung cấp dịch vụ, hàng hoá công phù hợp với sở thích của dân chúng. Việc áp dụng các mô hình này vào thực tiễn còn phụ thuộc vào thể chế chính trị, hệ thống phân quyền và tổ chức hành chính của mỗi quốc gia. Trong những năm gần đây, xu hướng phi tập trung hoá nổi lên ở nhiều nước trên thế giới. Đây chính là sự chuyển giao quyền lực và nhiệm vụ chức năng từ chính quyền Trung ương sang các chính quyền địa phương ở nhiều cấp khác nhau. Xu hướng này nó tác động đến quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện chức năng Nhà nước đối với nền kinh tế. Ở Việt Nam Nhà nước cũng đang từng bước giao quyền chủ động hơn cho các cấp của chính quyền địa phương, đặc biệt là phân cấp về tài chính. Chính quyền địa phương được giao những nhiệm vụ chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và thực thi các chức năng hành chính trong phạm vi của địa phương mình. Qua đó tạo điều kiện cho chính quyền hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình, để xây dựng chính sách chi tiêu công mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch. Vì thế việc tiếp cận các mô hình về quản lý công nêu trên trong quản lý ngân sách địa phương, đặc biệt trong quản lý ngân sách cấp xã là điều hết sức cần thiết. 1.3 – Vai trò của ngân sách cấp xã đối với hệ thống ngân sách và phát triển địa bàn xã Ở Việt nam chính quyền địa phương như là cấp phụ thuộc trong hệ thống phân cấp, hành động thay mặt chính quyền trung ương, được phân cấp thành chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, chính quyền cấp quận, huyện, thành phố trực thuộc tỉnh, chính quyền cấp xã, phường, thị trấn. Hệ thống
14 chính quyền như vậy gần như tương ứng với mô hình phân cấp tài khoá truyền thống. - Việc phát triển chính sách và đề ra chuẩn mực cung cấp dịch vụ được quyết định ở mức quốc gia. - Giám sát và đánh giá được thực hiện ở cấp quốc gia và cấp tỉnh. - Dịch vụ được cung cấp bởi chính quyền địa phương. Nguồn lực hoạt động của chính quyền các cấp được tài trợ từ phí, lệ phí và thuế. Như vậy thực tiễn đặt ra cho chính quyền địa phương một khối lượng công việc rất lớn, đặc biệt là chính quyền cấp xã. Bởi vì quản lý của chính quyền cấp xã là quản lý về mặt dân sinh, kinh tế, văn hoá, xã hội và trật tự trị an ở xã. Những công việc xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển kinh tế, văn hoá xã hội, đảm bảo trật tự an toàn địa phương là những vấn đề quan trọng của chính quyền cấp xã đòi hỏi phải có bộ máy quản lý và nguồn lực tài chính tương xứng để thực thi chúng. Nguồn lực tài chính để đáp ứng những yêu cầu nêu trên chủ yếu là ngân sách cấp xã. Là một bộ phận của ngân sách Nhà nước do vậy yêu cầu về quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã phải tuân thủ theo luật ngân sách, đó là yêu cầu nhằm đảm bảo sự thống nhất để thực hiện. Những đặc điểm của ngân sách cấp xã hiện nay là do uỷ ban nhân dân xã xây dựng và quản lý, hội đồng nhân dân xã quyết định và giám sát. Như vậy với trách nhiệm trên thì ngân sách xã có một vị trí độc lập tương đối. Tuy nhiên xét về mặt tổng thể của ngân sách địa phương thì ngân sách xã phụ thuộc vào hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện, như: Quy định về nguồn thu và nhiệm vụ chi và điều chỉnh tỷ lệ % phân chia giữa các cấp ngân sách địa phương trong từng thời kỳ; quy định hướng dẫn quản lý sao cho phù hợp với từng địa phương;
15 quy định về phân cấp đầu tư; quy định về đào tạo, về bố trí cán bộ công tác ở ban tài chính xã. Chính vì vậy ngân sách xã có vai trò quan trọng đối với hệ thống ngân sách và phát triển địa bàn xã. Thứ nhất: Xây dựng ngân sách xã vững chắc là điều kiện quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế -xã hội trên địa bàn, làm giảm sự cách biệt giữa nông thôn và thành thị. Xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội đi liền với thúc đẩy phát triển kinh tế, văn hoá ... hình thành nên các trung tâm thị trấn mới, làm giảm dần sự cách biệt giữa thành thị với nông thôn. Thứ hai: Ngân sách xã là một công cụ tài chính quan trọng để chính quyền cấp xã thực hiện mọi chức năng nhiệm vụ được giao. Đây là vai trò quan trọng nhất, bởi vì mọi hoạt động quản lý Nhà nước trên địa bàn xã đều dựa chủ yếu vào nguồn lực tài chính ngân sách xã. Đồng thời ngân sách xã còn tài trợ cho các hoạt động sự nghiệp văn hoá, thể dục thể thao để nâng cao đời sống tinh thần của nhân dân và tài trợ thích hợp cho việc phát triển sự nghiệp giáo dục, y tế góp phần nâng cao dân trí, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng. Thứ ba: Ngân sách xã là công cụ tài chính quan trọng để chính quyền Nhà nước cấp xã điều chỉnh các hoạt động của xã đi đúng hướng, thu hút vốn đầu tư phát triển kinh tế - văn hoá – xã hội ở xã. Chính quyền cấp xã cũng như chính quyền cấp khác nói chung đều dùng các công cụ luật pháp, kế hoạch, hành chính và tài chính để điều chỉnh các hoạt động nhằm hướng đến mục tiêu ổn định và phát triển kinh tế xã hội. Trong lĩnh vực tài chính ngân sách là công cụ quan trọng nhất. Thông qua thu ngân sách chính quyền cấp xã kiểm tra, kiểm soát, điều chỉnh các hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ theo kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Thông qua chi ngân sách, xã bố trí các khoản chi
16 để đảm bảo tăng cường hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền về quản lý xã hội. Bảo vệ lợi ích hợp pháp của người dân, các tổ chức kinh tế tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư phát triển kinh doanh trên địa bàn xã, thu hút đầu tư từ bên ngoài. Tuy nhiên, trong thực tiễn nguồn lực tài chính của chính quyền cấp xã còn phụ thuộc nhiều vào các chính quyền cấp trên, do vậy chính quyền cấp xã khó có thể đáp ứng được sự hài lòng của người dân trong việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cho xã hội. Theo lý thuyết quản lý công mới (NPM) hiện tại không chỉ quan tâm làm cái gì, mà còn quan tâm đến làm thế nào để thực hiện tốt hơn. Lý thuyết này còn cho rằng cần tạo ra môi trường kích thích mà trong đó người quản lý còn được trao quyền nhiều hơn trong việc phân bổ nguồn lực và chịu trách nhiệm về kết quả. Đối với chính quyền cấp xã, chính quyền gần dân nhất cần phải được phân cấp để chủ động nguồn lực để hướng tới tự cân đối một phần hay toàn phần để đáp ứng được sự thoả mãn về khối lượng, chất lượng các hàng hoá, dịch vụ công cho người dân. Hình thành nên một chuỗi các mối quan hệ tác động lẫn nhau: Nguồn lực tài chính, hoạt động của chính quyền cấp xã, Số lượng, chất lượng hàng hoá, dịch vụ công cung cấp cho xã hội, mức độ hài lòng của người dân. Chính quyền cấp xã chủ động được nguồn lực tài chính thì hoạt động của chính quyền cấp xã sẽ hiệu quả hơn. Điều đó được đo lường bởi số lượng, chất lượng hàng hoá, dịch vụ công cung cấp cho xã hội và được thể hiện qua mức độ hài lòng của công chúng. Chính vì thế nó có tác động ảnh hưởng gia tăng nguồn thu cho ngân sách cấp xã. Theo lý thuyết kinh tế học tổ chức mới: Việc thiết kế chính quyền đa cấp và xác định trách nhiệm các cấp chính quyền địa phương là các cấp chính quyền khác nhau được hình thành để đáp ứng nhu