Luận văn Thạc sĩ Luật Kinh tế: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai từ thực tiễn huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:65

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày các nội dung chính sau: Một số vấn đề lý luận về thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp; Thực trạng về thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ đối với đất nông nghiệp tại Huyện Dương Minh Châu, Tỉnh Tây Ninh; Kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Kinh tế: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai từ thực tiễn huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM QUỲNH NHƯ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN DƯƠNG MINH CHÂU, TỈNH TÂY NINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ HÀ NỘI - 2021 1
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHẠM QUỲNH NHƯ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN DƯƠNG MINH CHÂU, TỈNH TÂY NINH Ngành: Luật Kinh tế Mã số: 8.38.01.07 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐẶNG ANH QUÂN HÀ NỘI, NĂM 2021 2
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài sản, sản phẩm của tự nhiên, là điều kiện lao động cơ bản phát triển cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội loài người. Đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội, là địa điểm, là cơ sở của các thành phố, làng mạc các công trình công nghiệp, giao thông, xây dựng và các công trình thuỷ lợi khác. Đất nông nghiệp một trong những là tư liệu sản xuất đặc biệt và đặc thù mang tính quyết định mà chúng ta không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp. Trong thế giới hiện đại, vấn đề an ninh lương thực đang là một trong những thách thức mang tính toàn cầu. An ninh lương thực gắn liền với đất nông nghiệp. Vì vậy, việc bảo vệ bền vững và có khoa học quỹ đất nông nghiệp là vấn đề cấp thiết có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên, đất nước ngày một phát triển theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nhu cầu khách quan đặt là quỹ đất xây dựng các cơ sở hạ tầng khu công nghiệp, khu kinh tế, khu đô thị có giới hạn nên Nhà nước bắt buộc phải chuyển một tỉ lệ đất nông nghiệp thích hợp sang phi nông nghiệp nhằm phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội đất nước. Để giải quyết yêu cầu này, bắt buộc Nhà nước phải thực hiện việc thu hồi đất của người sử dụng đất nông nghiệp để tạo tiền đề cho các hoạt động phát triển khác. Thu hồi đất là một vấn đề khá nhạy cảm không đơn giản chỉ là việc làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân riêng rẽ đối với một diện tích đất nông nghiệp nhất định mà còn là hành động liên quan đến kinh tế, xã hội và chính trị của quốc gia vì thế cần được xem xét cẩn thận và kỹ lưỡng, đảm bảo duy trì sự ổn định về mọi mặt của đất nước. Trong giai đoạn đầu phát triển kinh tế, công năng chủ yếu của đất đai là tập trung vào sản xuất vật chất, đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp. Đến thời kì cuộc sống xã hội phát triển ở mức cao hơn, công năng của đất đai từng bước được mở rộng, sử dụng đất đai cũng phức tạp hơn. Trên thực tế, ở bất cứ quốc gia nào theo chế độ công hữu hay tư hữu, có dùng khái niệm “sở hữu toàn dân” hay không, đất đai là tài sản mà thiên nhiên ban tặng cho cả cộng đồng dân cư, 3
được chính người dân khai thác để hưởng lợi, sinh sống. Mỗi chủ thể đều có phần quyền định đoạt, trong đó Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất. Trong Báo cáo “Những chiến lược cải cách các quan hệ đất đai” của tổ chức FAO (1994) đã nhận định: “Hệ thống đất đai ở Việt Nam trên danh nghĩa là của Nhà nước nhưng trên thực tế là sở hữu tư nhân, có thể coi đó là mô hình tốt mà các nước đang chuyển đổi sang kinh tế thị trường nên học tập và làm theo”. Các nhận định trên có cơ sở khiến ta nghĩ rằng đó không phải là sự suy diễn kiểu “vơ vào” theo thuyết Hội tụ, mà là một phát hiện đáng suy nghĩ từ thực tiễn (Báo cáo nghiên cứu chính sách “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường theo yêu cầu của Nghị quyết 48/NQ-TW”: PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, Đặng Văn Thanh, Trần Hữu Huỳnh, Nguyễn Tiến Lập). Sau 20 năm thực hiện đổi mới, chuyển từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, kế hoạch hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN, đất nước ta đã đạt được những thành tựu quan trọng về nhiều mặt: Kinh tế phát triển; chính trị ổn định, quốc phòng, an ninh được tăng cường; chủ động, tích cực hội nhập quốc tế. Thành tựu của công cuộc đổi mới đất nước có phần đóng góp không nhỏ của mảng pháp luật về đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng (sau đây gọi chung là pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất); bởi lẽ, đất đai được xác định là một trong những yếu tố mang tính chất “đầu vào” của quá trình sản xuất, kinh doanh, thương mại và dịch vụ. Các doanh nghiệp không thể tiến hành hoạt động sản xuất, kinh doanh hoặc triển khai thực hiện các dự án đầu tư nếu không tiếp cận được vấn đề đất đai. Tuy nhiên, do quỹ đất công hiện nay hầu như đã được giao cho người dân sử dụng ổn định lâu dài; vì vậy, để giải quyết “bài toán đất đai” cho các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội thì không thể tránh khỏi việc Nhà nước thu hồi đất. Hơn nữa, đất đai cũng như các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác ở nước ta là có hạn; trong khi đó, với sự phát triển năng động và nhanh chóng của nền kinh tế thị trường thì nhu cầu sử dụng đất cho phát triển ngày càng tăng, vì vậy áp lực của việc giải quyết hài hòa giữa lợi ích của người sử dụng đất, lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư đang là một vấn đề nhạy cảm và mang 4
tính thời sự. Nhận thức rõ vấn đề này, Nhà nước ta đã không ngừng sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, tạo cơ sở pháp lý để giải quyết các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên trong quan hệ thu hồi đất. Tuy nhiên, thực tế thi hành các quy định này vẫn bộc lộ nhiều khó khăn, phức tạp: Nhà nước, người sử dụng đất, nhà đầu tư dường như chưa tìm được “tiếng nói” chung về lợi ích. Do những nguyên nhân trên nên những vướng mắc trong việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại là vấn đề tất yếu xảy ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về đất đai. Thời gian gần đây, tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của công dân trong lĩnh vực đất đai diễn ra gay gắt, phức tạp ở hầu hết các địa phương trong cả nước. Trong đó có rất nhiều trường hợp khiếu nại có liên quan đến việc thu hồi đất. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, hàng năm Bộ nhận được gần 10.000 lượt đơn tranh chấp, khiếu nại, tố cáo thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường của công dân 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó đơn thuộc lĩnh vực đất đai chiếm 98,6% tổng số đơn. Do đó việc tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu, đề xuất hướng giải quyết cho vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại ngày càng trở nên bức thiết. Nắm được tình hình thực tế trên, tôi xin đề cập trong đề tài một số ý kiến về vướng mắc trong vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại, đồng thời đưa ra một số kiến nghị, giải pháp giải quyết các vướng mắc, bất cập trên cụ thể đối với đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đặc biệt là đất nông nghiệp là một vấn đề lớn mang tính thời sự nóng bỏng, vì vấn đề bù đắp tổn thất cho người sử dụng đất do thu hồi đất gây ra thông qua chinh sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những vấn đề trọng tâm của chính sách đất đai. So với Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 đã có nhiều quy định về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời đã có khá nhiều công trình nghiên cứu có liên quan đến vấn đề này và được xem xét dưới các góc độ khác nhau. Qua việc nghiên cứu học hỏi các công trình khoa học có liên quan đến đề tài luận án tác giả có thể có cái nhìn tổng 5
quát về vấn đề nghiên cứu qua đó phát hiện ra những bất cập về mặt luật pháp và định hướng xây dựng pháp luật phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Có thể nói, sau đây là những tài liệu tham khảo rất bổ ích, có giá trị khoa học cho tác giả trong quá trình nghiên cứu, thực hiện luận văn. Các công trình này có thể xếp theo các nhóm nghiên cứu sau đây: Nhóm công trình nghiên cứu các vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, các bài viết trao đổi về “khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, cụ thể có một số bài viết sau: Luận văn Thạc sĩ “Ảnh hưởng của việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng đến đời sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất tại thị xã Quảng Trị, tỉnh Quảng Trị” của Trần Thị Loan, năm 2016, Trường Đại học Nông Lâm Huế. Luận văn đã đề cập đến việc thực hiện chính sách bồi thường GPMB khi nhà nước thu hồi đất; những tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đến đời sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất. Từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện hơn trong công tác bồi thường, GPMB khi thu hồi ĐNN của người dân và hướng tới mục tiêu thực sự mang lại một cuộc sống tốt hơn cho người dân, đối tượng được coi là dễ bị tổn thương trong quá trình đô thị hóa nói chung và quá trình chuyển đổi mục đích SDĐ nói riêng. Luận văn Thạc sĩ “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi ĐNN của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An” của Hoàng Thị Thu Trang, năm 2012, Học viện Khoa học xã hội nhân văn. Luận văn này đã nghiên cứu về vấn đề bồi thường khi nhà nước thu hồi đất của chủ thể là hộ gia đình, cá nhân trên một địa phương cụ thể là tỉnh Nghệ An khi áp dụng Luật Đất năm 2003; trên cơ sở thực trạng nghiên cứu luận văn cũng đã đưa những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi ĐNN và nâng cao hiệu quả thực hiện của tỉnh Nghệ An. Luận án tiến sĩ “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi ĐNN ở Việt Nam” của tác giả Phạm Thu Thủy, năm 2014 tại trường Đại học Luật Hà 6
Nội. Luận án này đã nghiên cứu thực tiễn quy định của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi ĐNN trên phạm vi cả nước nói chung. Tác giả Trần Quang Huy có bài viết “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” đăng trên Tạp chí Luật học, số 10/2010; đề cập đến sự cần thiết xây dựng chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, cơ sở pháp lý của việc thực thi chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, các quy định cụ thể về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất và đưa ra những kiến nghị về chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Tác giả Nguyễn Quang Tuyến có bài viết “Công khai minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất”, đăng trên Tạp chí Luật học số 3/2012, đề cập đến sự công khai, minh bạch trong các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Thứ hai, những công trình nghiên cứu vấn đề chuyển mục đích sử dụng đất trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam như: - Cuốn sách “Đổi mới chính sách về chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ở Việt Nam” của Nguyễn Quốc Hùng - Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm 2006. Cuốn sách đã phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới chính sách thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong điều kiện công nghiệp hóa, đô thị hóa ở Việt Nam; trong đó, làm nổi bật sự cần thiết khách quan của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong điều kiện Việt Nam đang tiến hành CNH - HĐH. - Cuốn sách “Đất đai trong thời kỳ chuyển đổi - Cải cách và nghèo đói ở nông thôn Việt Nam” của Martin Ravallion và Dominique van de Walle - Ngân hàng thế giới - Nhà xuất bản Văn hóa - thông tin năm 2008. Cuốn sách nghiên cứu những thay đổi về thể chế đất đai và công tác giao đất trong quá trình chuyển đổi ruộng đất ở Việt Nam đã tác động đến mức sống của người nghèo như thế nào, đặc biệt là người nghèo ở nông thôn. Các nhà nghiên cứu cũng đặt ra câu hỏi: Tình trạng không có đất gia tăng - dấu hiệu của thành công hay thất bại? Từ đó đưa ra những dẫn chứng để phân tích, đánh giá nhằm đi tìm câu trả lời thỏa đáng cho vấn đề này. 7
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Thời gian gần đây, tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp của công dân trong lĩnh vực đất đai diễn ra gay gắt, phức tạp ở hầu hết các địa phương trong cả nước. Trong đó có rất nhiều trường hợp khiếu nại có liên quan đến việc thu hồi đất đặc biệt là đất nông nghiệp. Theo thống kê số liệu cho thấy tình hình khiếu nại, tố cáo liên quan đến lĩnh vực đất đai chiếm gần 70% các loại khiếu kiện, đa phần khiếu kiện về giá bồi thường đất đai; hầu hết tại các dự án có thu hồi đất đều nảy sinh khiếu kiện, khoảng 50% số đơn thu khiếu kiện về đất đai được cơ quan chức năng kết luận là đúng [54]. Do đó việc tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu, đề xuất hướng giải quyết cho vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại ngày càng trở nên bức thiết. Nắm được tình hình thực tế trên tôi xin đề cập trong luận văn một số ý kiến về vướng mắc trong vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại, đồng thời đưa ra một số kiến nghị, giải pháp giải quyết các vướng mắc, bất cập trên trong việc áp dụng pháp luật về thu hồi đất trên cả nước nói chung và trên địa bàn huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đây là một đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp, giải quyết nhiều yêu cầu trên các khía cạnh kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội…Vì thế trong phạm vi, khuôn khổ một luận văn tôi xin giới hạn đối tượng và phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau: - Nghiên cứu cơ sở các quy định về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ trong pháp luật hiện hành. - Nghiên cứu các chủ trương, đường lối, quan điểm, chính sách của Đảng và Nhà nước trong vấn đề thu hồi đất nông nghiệp và bồi thường hỗ trợ. - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong vấn đề thu hồi đất nông nghiệp và bồi thường, hỗ trợ tại huyên Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh. 8
- Nghiên cứu đưa ra các kiến nghị hoàn thiện, giải quyết các vấn đề bất cập trong vấn đề thu hồi đất và bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu của đề tài, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu luận như sau: (1) Phương pháp luận triết học Mác – Lênin về những quy luật phổ biến chung nhất của sự vận động, phát triển của tự nhiên, xã hội và tư duy con người; trang bị cho con người thế giới quan duy vật biện chứng và phương pháp biện chứng duy vật đúng đắn để nhận thức và cải tạo thế giới, nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Để nghiên cứu có hiệu quả những vấn đề do đề tài đặt ra, luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đây là phương pháp chính chủ đạo của quá trình nghiên cứu của luận án, nhằm đưa ra những nhận định, kết luận vừa mang tính khoa học vừa đảm bảo tính khách quan, chân thực. (2) Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu luận cụ thể sau: - Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, tổng hợp, diễn giải… được sử dụng trong chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, cụ thể: i) Phương pháp phân tích được sử dụng khi trình bày các khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp; nghiên cứu khái niệm, đặc điểm, nội dung và cơ chế điều chỉnh pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và bồi thường, hỗ trợ. ii) Phương pháp đánh giá, so sánh lịch sử, liệt kê, dẫn chứng được sử dụng khi nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam. 9
- Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá, phương pháp đối chiếu v.v.. được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh, cụ thể: i) Phương pháp phân tích, đánh giá được sử dụng khi phân tích, bình luận nội dung các quy định về bồi thường đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ảnh hưởng đến thực tiễn cuộc sống. ii) Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp được sử dụng khi phân tích các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. iii) Phương pháp đánh giá, phương pháp đối chiếu được sử dụng khi đánh giá, bình luận thực tế thi hành các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. iv) Phương pháp bình luận, phương pháp diễn giải được sử dụng khi tìm hiểu nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực tế thi hành các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. - Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải, vv.. được sử dụng trong Chương 3 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh, cụ thể: i) Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng khi phân tích định hướng của việc hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh. ii) Phương pháp phân tích, phương pháp bình luận, phương pháp tổng hợp được sử dụng khi đề cập các giải pháp của việc hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở huyện Dương Minh Châu, tỉnh Tây Ninh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn 10
Hiện trạng, công tác thu hồi đất ở các địa phương là một trong những nội dung quan trọng trong các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Hiệu quả của công tác thu hồi đất từ khi có Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất đạt được rất khả quan. Một mặt là do chính sách bồi thường của Nhà nước đã được cải thiện, những quy định thiếu công bằng, tạo khẽ hở khi thực hiện chính sách nay đã được hạn chế, mục tiêu tái tạo cuộc sống đạt ở mức bằng hoặc cao hơn trước khi thu hồi đất cho người bị thu hồi đất được đặt lên hàng đầu, cơ chế chính sách trong thu hồi đất được Hội đồng GPMB và chủ đầu tư vận dụng linh hoạt. Tuy nhiên, công tác thu hồi đất đang trở thành vấn đề nhạy cảm trong quản lý, sử dụng đất đai và là nguyên nhân chính của lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo hiện nay. Người dân khiếu kiện ngày càng nhiều, tiến độ thu hồi đất chậm gây thiệt hại cho Nhà nước và chủ đầu tư. Người dân đang sinh sống ổn định nhưng phải di dời để Nhà nước thực hiện dự án nên chuyện bố trí chỗ tái định cư là lẽ đương nhiên và luật pháp cũng quy định như thế…Thậm chí ở nhiều nơi, chính sách này đang bị “thương mại hóa” khiến người dân sợ giải tỏa. Việc Nhà nước đền bù cho dân bằng khung giá này rồi bán nhà, bán nền với khung giá khác vì phải “đổi ngang” cho dân là không ổn. Chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất là một chính sách tổng hợp, chi phối nhiều đối tượng và ảnh hưởng đến nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội. Việc áp dụng chính sách khi Nhà nước thực hiện thu hồi đất rất phức tạp và gặp nhiều vướng mắc do chi phối đến quyền lợi của các tổ chức. Hộ gia đình cá nhân đang sử dụng đất và chính sách này cũng bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố. Việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ảnh hưởng quyết định đến tiến độ thu hồi đất khi thực hiện các dự án có sử dụng đất của Nhà nước thu hồi. 7. Kết cấu luận văn - Mục lục. - Danh mục viết tắt 11
- Lời mở đầu. - Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp. - Chương 2: Thực trạng về thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ đối với đất nông nghiệp tại Huyện Dương Minh Châu, Tỉnh Tây Ninh . - Chương 3: Kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ. - Kết luận. - Danh mục tài liệu tham khảo - Phụ lục: Báo cáo thống kê tình hình thu hồi đất. 12
Chương 1 MỘT SỐ VẦN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1.1. Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đất nông nghiệp 1.1.1.1. Khái niệm đất nông nghiệp Từ ngàn năm nay, đất đai luôn được ví như người mẹ nuôi dưỡng sự sống của con người, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng không gì thay thế được trong sản xuất nông, lâm nghiệp. Đặc biệt với nước ta là một đất nước thuần nông với nền văn hóa lúa nước nên đất nong nghiệp là một phần không thể tách rời trong chính sách đất đai quốc gia. Theo suy nghĩ của người Việt Nam, đất nông nghiệp là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu và cây ăn trái. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm, cây công nghiệp ngắn ngày hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản,… Luật Đất đai năm 2003 ra đời, không đề cập cụ thể về khái niệm đất nông nghiệp mà chỉ đưa ra thuật ngữ “Nhóm đất nông nghiệp”. Đất đai được chia làm ba loại căn cứ vào mục đích sử dụng của đất, cụ thể là chia theo ba phân nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Như vậy, theo quy định của pháp luật đất đai năm 2003, các nhà làm luật đã mở rộng khái niệm đất nông nghiệp thành “nhóm đất nông nghiệp” thay cho “đất nông nghiệp” và như vậy, trong nhóm đất nông nghiệp sẽ bao gồm nhiều loại đất (trong đó có đất lâm nghiệp theo quy định Luật Đất đai 1993 trước đây). Có thể thấy, so với LĐĐ năm 1993, sự phân loại đất nông nghiệp theo LĐĐ 2003, có phạm vi rộng hơn, bao gồm nhiều loại đất để khai thác và sử dụng trong lĩnh vực nông nghiệp. Đến Luật Đất đai 2013, căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại như sau: nhóm đất nông nghiêp, nhóm đất phi nông nghiệp, nhóm đất chưa sử dụng. Theo đó thì nhóm ĐNN bao gồm các loại đất sau đây: Đất trồng 13
cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; Đất trồng cây lâu năm; Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất nuôi trồng thủy sản; Đất làm muối và ĐNN khác. 1.1.1.2. Đặc điểm đất nông nghiệp Ngoài những đặc điểm chung của đất đai, đất nông nghiệp còn có những đặc điểm riêng cơ bản sau đây: Thứ nhất, đất nông nghiệp là loại đất mà giá trị sử dụng phụ thuộc chủ yếu vào chất lượng đất đai, độ màu mỡ phì nhiêu của đất. Giá trị của đất đô thị, đất ở hay một số loại đất chuyên dùng khác phụ thuộc chủ yếu vào các yếu tố như vị trí địa lý của khu đất đó, khả năng sinh lợi, mức độ hoàn thiện của hệ thống cơ sở hạ tầng, hướng, hình thể, kích thước, diện tích v.v. Đối với đất nông nghiệp, do sử dụng làm tư liệu sản xuất, nên giá trị của loại đất này lại phụ thuộc vào các yếu tố nông, hóa, thổ nhưỡng như độ phì nhiêu, tầng dày của lớp đất mặt, độ dốc, độ PH (độ chua) v.v.. Độ phì hay độ màu mỡ là một thuộc tính tự nhiên của đất nông nghiệp và là yếu tố quyết định chất lượng của đất. Thứ hai, đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu sản xuất trực tiếp và duy nhất không thể thay thế được trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối, không thể nào làm nông nghiệp mà không có đất cũng giống như không thể tạo lập nên giá trị khi không có tư liệu sản xuất, đó là mối quan hệ tồn tại bắt buộc. Do đó, đất nông nghiệp là tổng thể của nhiều loại đất được sử dụng trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp, có loại đất được sử dụng cho mục đích sản xuất nông nghiệp thuần túy, có loại đất được sử dụng cho mục đích ngắn hạn hoặc trồng các loại cây hàng năm, có loại đất được sử dụng cho mục đích dài hạn và trồng các loại cây lâu năm hoặc nuôi trồng. 1.1.2. Khái niệm thu hồi đất - Trong cuộc sống hằng ngày “thu hồi” là thuật ngữ chỉ hành vi lấy lại những cái đã cho, giao lại . Do đó “thu hồi đất” là hành vi lấy lại đất đã cho hoặc giao. 14
- Theo từ điển Tiếng việt “thu hồi” là “Lấy lại cái đã nhường, phát , cho người khác”. - Trong lĩnh vực pháp luật đất đai thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để lấy lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao. Quy định về “thu hồi đất” đã được đặt ra từ rất sớm là một trong những quy định về chế độ quản lý đất đai của nhà nước. Cụ thể trong quy định tại khoản 4, điều 9, Luật đất đai 1987: “Việc quản lý Nhà nước đối với đất đai bao gồm: ....giao đất và thu hồi đất...”. Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992 “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”(Điều 18). Luật Đất đai đã trao cho người dân - người sử dụng đất một số quyền đối với đất. Qua các lần sửa đổi, bổ sung luật, quyền sử dụng đất càng lúc càng tiệm cận với quyền sở hữu. Với quyền sử dụng đất trong khung cảnh luật thực định, người sử dụng đất có điều kiện khai thác, thu lợi từ đất; quyền sử dụng đất có thể được đem thế chấp để bảo đảm nợ vay; nó cũng có thể được chuyển nhượng cho người khác theo cách người ta bán một tài sản thuộc sở hữu của mình trong khuôn khổ giao dịch dân sự; người sử dụng đất có thể để lại quyền này cho người thừa kế. Như vậy, thu hồi đất là hành vi của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng một quyết định hành chính với tên gọi là quyết định thu hồi đất nhằm làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất. Điều này thể hiện quyền lực Nhà nước trong tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai các cá nhân, tổ chức chỉ có quyền sử dụng đất. Tìm hiểu về vấn đề thu hồi đất, ta nhận thấy rằng việc Nhà nước thu hồi đất là điều khó tránh khỏi; bởi lẽ : Thứ nhất, bất cứ quốc gia nào trên thế giới, trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội cũng đều có nhu cầu sử dụng đất để xây dựng các công trình công cộng hoặc sử dụng đất vì mục đích quốc phòng, an ninh phục vụ lợi ích chung của xã hội. Tuy nhiên, đối với các trường hợp này thì làm thế nào để có được đất trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu tư nhân hoặc đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng được Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai - 15
giao đất, cho thuê đất cho người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài thì các nước lại có những phương thức xử lý khác nhau; cụ thể: Một là, đối với các nước xác lập chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, khi Nhà nước cần sử dụng đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích công cộng thì Nhà nước thỏa thuận với chủ sở hữu tư nhân về đất đai để mua lại diện tích đất của họ. Việc mua bán này được thực hiện thông qua giao dịch dân sự và giá mua theo giá đất trên thị trường. Trong trường hợp Nhà nước trả giá mua đất theo đúng giá thị trường mà chủ đất không bán thì pháp luật các nước này cho phép Nhà nước có quyền trưng thu đất; tiền mua đất được gửi vào ngân hàng nhằm đảm bảo quyền lợi chính đáng của chủ đất. Tuy nhiên, để tránh sự làm dụng việc trưng thu đất thì Nhà nước chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích công cộng và tuân theo các quy định rất chặt chẽ của pháp luật. Hai là, đối với các nước xác lập sở hữu toàn dân về đất đai như Việt Nam.Trong điều kiện đất đai được Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất sử dụng ổn định lâu dài thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì khi Nhà nước cần lấy lại đất này để sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng hoặc Nhà nước lấy lại đất khi xét thấy người sử dụng đất không thực hiện đúng các quy định của pháp luật về sử dụng đất. Điều này được thực hiện bằng việc Nhà nước thu hồi đất (thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho người sử dụng đất sử dụng). Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII khẳng định: “Đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới; phát triển kinh tế nhanh, bền vững....”[16]. Do vậy, việc thu hồi một phần đất đai sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là điều khó tránh khỏi. Tuy nhiên, hiện nay phần lớn quỹ đất đai đã được Nhà nước giao, cho thuê cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài. Để có thể điều chỉnh đưa một phần đất đai sử dụng xây dựng các cơ sở hạ tầng kỹ thuật, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, đáp ứng 16
yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Nhà nước cần thiết phải thực hiện việc thu hồi đất của người sử dụng đất. Thứ ba, nước ta đang trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế quản lý theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường. Nền nông nghiệp cũng phải thực hiện tái cấu trúc, chuyển đổi mô hình tăng trưởng với việc áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ vào sản xuất nhằm nâng cao năng suất lao động. Bên cạnh đó, mô hình tăng trưởng xanh cũng được chú trọng khuyến khích phát triển vì mục tiêu tạo ra các sản phẩm nông nghiệp đảm bảo sự an toàn về chất lượng và không gây thiệt hại đối với môi trường. Điều này đặt ra yêu cầu Nhà nước cần thu hồi đất để xây dựng các cơ sở sản xuất nông sản, thực phẩm an toàn; thân thiện với môi trường và sử dụng hàm lượng chất xám, công nghệ cao. Mặt khác, công nghiệp hóa là giải pháp được nước ta lựa chọn để sớm đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại. Phát triển các khu công nghiệp là một hướng tiếp cận của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở nước ta. Với lợi thế của khu công nghiệp và những chính sách cởi mở thông thoáng; các khu công nghiệp có vai trò to lớn trong thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Thông qua đầu tư nước ngoài, một nguồn vốn được chuyển vào Việt Nam đáp ứng nhu cầu tăng trưởng kinh tế. Mặt khác, chúng ta có cơ hội tiếp cận với phương thức quản lý hiện đại và tiếp nhận công nghệ sản xuất tiên tiến. Điều này có tác động lớn đến quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển dịch cơ cấu sản xuất và tăng trưởng kinh tế ở nước ta. Thứ tư, việc thu hồi đất còn do nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất nhằm mục nâng cao hiệu quả, giá trị của đất đai. Để đảm bảo hiệu quả cho việc sử dụng đất, cũng như quyền lợi của chủ thể sử dụng đất, việc quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp cần phải được đặt ra. 1.1.3. Nguyên tắc của việc thu hồi đất Như phần trên đã phân tích, thu hồi đất là việc can thiệp của Nhà nước mang tính chất hành chính làm chấm dứt quyền sử dụng đất của người sử dụng. Điều này không chỉ làm cho người sử dụng đất bị mất quyền sử dụng đất mà còn gây thiệt hại về lợi ích kinh tế mà họ có được từ đất đai như mùa màng 17
không được thu hoạch,nhà cửa, công trình xây dựng trên đất không được tiếp tục sử dụng, cây cối bị chặt bỏ. Do đó, để tránh sự tùy tiện, lạm dụng việc thu hồi đất từ phía các cơ quan công quyền đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất; pháp luật đất đai quy định các nguyên tắc của việc thu hồi đất; cụ thể: Thứ nhất, việc Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định của Luật đất đai và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật đối với trường hợp phải giải phóng mặt bằng. Thứ hai, việc thu hồi đất phải tuân thủ quy định về thẩm quyền thu hồi đất. Như phần trên đã đề cập, thu hồi đất là một phương thực thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai (Điều 13 Luật đất đai 2013). Nhà nước thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp (HĐND các cấp), Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp (UBND các cấp) theo thẩm quyền do pháp luật đất đai quy định (Điều 21 Luật đất đai 2013). Điều này có nghĩa là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền này thực hiện quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai trên cơ sở thẩm quyền do pháp luật quy định. Theo Luật đất đai năm 2013, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ có những cơ quan nhà nước nhất định mới có thẩm quyền thu hồi đất Thứ ba, việc thu hồi đất phải dựa trên căn cứ thu hồi đất do pháp luật đất đai quy định để đảm bảo sự đồng thuận từ phía người bị thu hồi đất. Thứ tư, việc thu hồi đất phải tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất do pháp luật đất đai quy định. Thứ năm, thu hồi đất trực tiếp ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên (đặc biệt là đối với người bị thu hồi đất). Thực tế cho thấy việc thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc, phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, đông người và tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định chính trị. Để đảm bảo công bằng, bình đẳng, khách quan, đúng pháp luật, dân chủ và tạo sự đồng thuận từ phía người sử dụng đất đối với việc Nhà nước thu hồi đất thì khi tiến 18
hành thu hồi đất phải chú trọng đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch, tham vấn và trách nhiệm giải trình; cụ thể: Một là, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi ra quyết định thu hồi đất phải ra thông báo thu hồi đất. Việc ra thông báo thu hồi đất phải đảm bảo đúng thời gian và xác định rõ ràng về nội dung được Luật đất đai năm 2013 quy định. Hai là, quyết định thu hồi đất, dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được công bố công khai tại trụ sở UBND cấp xã nơi có đất thu hồi, công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng và trao trực tiếp đến từng người bị thu hồi đất. Ba là, quy định cụ thể, rõ ràng về các trường hợp cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc; cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất; nguyên tắc, điều kiện, thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc; cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất. Bốn là, tổ chức họp với những người bị thu hồi đất để lắng nghe ý kiến góp ý của họ về dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; giải trình ý kiến tiếp thu, chỉnh sửa hoặc không tiếp thu, chỉnh sửa về dự thảo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đồng thời, kiên trì tuyên truyền, vận động, giáo dục và thuyết phục để người bị thu hồi đất đồng thuận với việc Nhà nước thu hồi đất. 1.2 Lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1 Khái niệm và đặc điểm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất - Trong đời sống thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng chỉ hành vi của một người gây thiệt hại đối người khác và người gây thiệt hại phải có trách nhiệm bồi thường những thiệt hại do hành vi mình gây ra đối với người bị thiệt hại. - Trong lĩnh vực pháp luật dân sự Việt Nam hiện hành thì trách nhiệm BTTH được BLDS 2015 quy định tại Điều 360 về trách nhiệm BTTH nói 19
chung và chương XX về trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại đặt ra khi một chủ thể có hành vi thỏa mãn các điều kiện nhất định đó là: Có thiệt hại xảy ra, có hành vi vi phạm nghĩa vụ dân sự có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại với thiệt hại xảy ra, có lỗi của người gây thiệt hại. - Trong lĩnh vực pháp luật đất đai thuật ngữ “bồi thường” hay “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất được đề cập từ ngay những thời điểm đầu hình thành pháp luật đất đai. Thuật ngữ “đền bù” tiếp tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai 1993. Tuy nhiên khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành thì thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai 2003. Theo Luật đất đai năm 2013 xác định " Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất"(Điều 67). Tìm hiểu Luật đất đai năm 2013, thấy rằng có hai thuật ngữ xuất hiện khi Nhà nước thu hồi đất; đó là, thuật ngữ “ Bồi thường về đất” và thuật ngữ “Bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất”. Sở dĩ Luật đất đai năm 2013 không sử dụng thuật ngữ “Bồi thường thiệt hại về đất” là bởi vì: i) Xét về nguồn gốc phát sinh, đất đai không do bất cứ ai tạo ra mà do tự nhiên tạo ra và được coi là “tặng vật” của thiên nhiên ban tặng cho con người; mọi người sinh ra đều có quyền sử dụng đất để nuôi sống bản thân minh và có bổn phận bảo vệ, cải tạo, giữ gìn đất đai để truyền lại cho các thế hệ tương lai. Do đó, xem xét dưới khía cạnh này, đất đai không phải là thành quả lao động, kết quả đầu tư của con người; ii) Trong quá trình sử dụng đất, con người tác động vào đất đai làm tăng thêm giá trị của đất đai và phần giá trị tăng thêm này là thành quả lao động, kết quả đầu tư của con người. Tuy nhiên, chỉ những phần giá trị tăng thêm nào do người sử dụng đất trực tiếp tạo ra từ sự đầu tư công sức, các nguồn lực thì khi bị thu hồi đất, họ mới được Nhà nước bồi thường. Vì vậy, đạo Luật này mới sử dụng thuật ngữ “ Bồi thường về đất”. Qua đó ta có thể nhận xét việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi có một số đặc trưng cơ bản sau: 20