Luận văn Thạc sĩ: Tăng cường công tác quản lý đầu tư công tại thành phố Lạng Sơn

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:101

Thêm vào BST

Báo xấu

1
lượt xem 0
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn Thạc sĩ: Tăng cường công tác quản lý đầu tư công tại thành phố Lạng Sơn đề xuất một số giải pháp cơ bản có tí nh khả thi nhằm tăng cường hiệu quả công tác quản lý đầu tư công tại Thành phố Lạng Sơn trong giai đoạn 2017 -2022.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ: Tăng cường công tác quản lý đầu tư công tại thành phố Lạng Sơn

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ đề tài: “Tăng cường công tác quản lý đầu tư công tại thành phố Lạng Sơn” là kết quả nghiên cứu của riêng tôi, không sao chép của ai. Nội dung luận văn có tham khảo và sử dụng các tài liệu, thông tin được đăng tải trên các tác phẩm, tạp chí theo danh mục tài liệu của luận văn. Hà Nội, ngày tháng 12 năm 2017 Tác giả luận văn Nguyễn Duy Đông i
LỜI CẢM ƠN Qua thời gian học tập ở trường Đại học Thủy lợi, tác giả muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc đến tất cả các thầy/cô trong trường đã truyền đạt cho tôi những kiến thức bổ ích về khoa học công nghệ, kỹ thuật và xã hội. Tác giả xin chân thành cảm ơn các thầy cô trong khoa Kinh tế và Quản lý đã truyền đạt cho tôi những kiến thức chuyên sâu về chuyên ngành và giúp đỡ tác giả tận tình trong suốt thời gian theo học cũng như thời gian làm luận văn. Đặc biệt, tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến PGS.TS.Nguyễn Bá Uân – giảng viên khoa Kinh tế và Quản lý Trường Đại học Thủy lợi đã tận tình giúp đỡ và hướng dẫn tác giả trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Cuối cùng, tôi xin được gửi lời cảm ơn trân trọng tới Chi cục Thống kê thành phố Lạng Sơn đã cung cấp những tư liệu và hỗ trợ tác giả hoàn thành luận văn này. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày tháng 12 năm 2017 Tác giả luận văn Nguyễn Duy Đông ii
MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG .......................................................................................................4 1.1. Một số khái niệm về đầu tư và đầu tư công ....................................................... 4 1.1.1. Khái niệm đầu tư ......................................................................................4 1.1.2. Khái niệm đầu tư công ...........................................................................4 1.2. Vai trò, đặc điểm và quản lý nhà nước về đầu tư công...................................... 9 1.2.1. Vai trò, đặc điểm của đầu tư đối với nền kinh tế .....................................9 1.2.2. Vai trò, đặc điểm của đầu tư công ..........................................................10 1.2.3. Quản lý nhà nước về đầu tư công ...........................................................12 1.3. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả công tác quản lý đầu tư công .......................... 15 1.3.1. Chỉ tiêu định lượng .................................................................................15 1.3.2. Các chỉ tiêu định tính..............................................................................16 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý đầu tư công................ 16 1.4.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội trên địa bàn ....................................17 1.4.2. Cơ chế, chính sách quản lý đầu tư công .................................................17 1.4.3. Bộ máy quản lý và các chủ thể tham gia quản lý nhà nước về đầu tư công ..................................................................................................................18 1.4.4. Các nhân tố khác ....................................................................................19 1.5. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về quản lý đầu tư công .................................. 19 1.5.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước của một số địa phương trong và ngoài nước về đầu tư công .........................................................................................19 1.5.2. Bài học đối với thành phố Lạng Sơn về quản lý đầu tư công ................23 1.6. Những công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài ..................................... 25 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ..............................................................................................27 CHƯƠNG 2. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ LẠNG SƠN GIAI ĐOẠN 2011- 2016 ...............................................................................................................................28 2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Lạng Sơn.......................... 28 iii
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên .................................................................................. 28 2.1.2. Đặc điểm kinh tế xã hội ......................................................................... 28 2.2. Tình hình đầu tư công trên địa bàn thành phố Lạng Sơn ................................ 31 2.2.1. Thực trạng đầu tư công .......................................................................... 31 2.2.2. Những mặt hiệu quả mang lại ................................................................ 34 2.3. Thực trạng công tác quản lý đầu tư công ........................................................ 37 2.3.1. Về quy hoạch đầu tư công ...................................................................... 37 2.3.2. Về kế hoạch hoá đầu tư công ................................................................. 38 2.3.3.Về tổ chức thực hiện các dự án đầu tư công ........................................... 43 2.3.4. Về kiểm tra, thanh tra, đánh giá và giám sát đầu tư ............................... 50 2.4. Đánh giá chung về công tác quản lý đầu tư công ............................................ 51 2.4.1. Những kết quả đạt được ......................................................................... 51 2.4.2. Những tồn tại và nguyên nhân ............................................................... 53 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .............................................................................................. 63 CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI THÀNH PHỐ LẠNG SƠN ...................................................... 64 3.1. Định hướng phát triển kinh tế xã hội của thành phố Lạng Sơn ....................... 64 3.1.1. Quan điểm phát triển .............................................................................. 64 3.1.2. Mục tiêu phát triển .......................................................................................................... 64 3.1.3. Định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực ........................................... 65 3.2. Phương hướng đổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công ........ 67 3.3. Phân tích các cơ hội và thách thức trong đầu tư và quản lý đầu tư công ........ 68 3.3.1. Cơ hội trong đầu tư và quản lý đầu tư công ........................................... 68 3.3.2. Thách thức trong đầu tư và quản lý đầu tư công.................................... 70 3.4. Nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn thành phố Lạng Sơn ............................................................... 71 3.4.1. Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công.................................... 71 3.4.2. Nâng cao chất lượng công tác lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư công .... 73 3.4.3. Hoàn thiện quy trình quản lý vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư công77 3.4.4. Xây dựng quy trình và nội dung quản lý đối với các dự án đầu tư công .......................................................................................................................... 79 iv
3.4.5. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, đánh giá đầu tư......83 3.4.6. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý về đầu tư công ................85 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ..............................................................................................88 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................89 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................92 v
DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1: Sơ đồ vị trí địa lý thành phố Lạng Sơn ......................................................... 29 Sơ đồ 3.1: Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tư công ...................................... 72 vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Tình hình phát triển dân số của thành phố Lạng Sơn ...................................30 Bảng 2.2. Tình hình chi ngân sách thành phố, 2011 - 2016 ..........................................32 Biểu đồ 2.1: Tình hình chi ngân sách thành phố, 2011 - 2016 ......................................32 Bảng 2.3. Nguồn vốn đầu tư phát triển thành phố Lạng Sơn giai đoạn 2011 - 2016 ....33 Biểu đồ 2.2: Nguồn vốn đầu tư phát triển thành phố Lạng Sơn giai đoạn 2011 - 2016 .......................................................................................................................................33 vii
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT BKHĐT Bộ kế hoạch đầu tư CBCNV Cán bộ công nhân viên CĐT Chủ đầu tư CNH Công nghiệp hóa CP Chính phủ CT Chỉ thị CTMTQG Chương trình mục tiêu Quốc gia ĐTC Đầu tư công GDP Gross Domestic Product - Mức tăng tổng sản phẩm quốc nội GPMB Giải phóng mặt bằng HĐH Hiện đại hóa HĐND Hội đồng nhân dân ICOR Incremental Capital - Output Ratio - Hệ số gia tăng tư bản - đầu ra KT-KT Kinh tế - Kỹ thuật MTEF Medium Term Expenditure Framework - Khuôn khổ chi tiêu trung hạn NCS Nhà nghiên cứu NQ Nghị định NSNN Ngân sách nhà nước PPP Public Private Partner - Đầu tư theo hình thức đối tác công tư QĐ Quyết định QLDA Quản lý dự án SKHĐT Sở kế hoạch đầu tư TPCP Trái phiếu chính phủ TTg Thủ tướng TW Trung ương UBND Uỷ ban nhân dân UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội VPCP Văn phòng chính phủ XDCB Xây dựng cơ bản viii
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tăng trưởng kinh tế có vai trò hết sức quan trọng đối với sự phát triển của đất nước, nó là điều kiện vật chất cần thiết để đảm bảo cho sự phát triển. Ngày nay, tăng trưởng kinh tế đã trở thành mục tiêu và động lực của nhiều quốc gia trên thế giới, nhất là đối với các nước đang phát triển như nước ta. Trong đó đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng có vai trò hết sức quan trọng, tác động trực tiếp và quyết định đối với tăng trưởng kinh tế và phát triển của một nền kinh tế. Mặt khác đầu tư công đang làm thay đổi dần cơ sở vật chất, hạ tầng cũng như các dịch vụ công cộng được nâng lên. Những điều đó đang làm cho cuộc sống của người dân ngày càng được nâng cao và an sinh xã hội ngày càng được cải thiện. Tại Việt Nam, Đầu tư công không bao gồm nguồn vốn của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư và đóng vai trò quan trọng, quyết định tốc độ tăng trưởng của đầu tư nói chung. Trong giai đoạn 1995- 2013, đầu tư công chiếm 40% tổng đầu tư, cao gấp đôi tỷ trọng FDI và đầu tư tư nhân. Thành phố Lạng Sơn là trung tâm tỉnh lỵ, trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa xã hội của tỉnh Lạng Sơn, có vị trí là hạt nhân của Khu kinh tế cửa khẩu Đồng Đăng - Lạng Sơn, trên các tuyến giao thông thuận lợi cho hoạt động giao thương quốc tế, giữa ASEAN, Trung Quốc và các nước khác, đồng thời cũng là địa danh có nhiều di tích lịch sử văn hóa. Trong những năm qua, tỉnh Lạng Sơn nói chung và thành phố Lạng Sơn nói riêng đã từng bước vượt qua các khó khăn, thách thức phát huy có hiệu quả lợi thế so sánh của tỉnh, thành phố phát triển khá toàn diện các mặt kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh trật tự, an toàn vùng biên giới. Tốc độ tăng trưởng kinh tế khá và ổn định, hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội từng bước được đầu tư, tốc độ đô thị hoá nhanh, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân không ngừng được cải thiện. Để đạt được những thành tựu này, bên cạnh nỗ lực của các thành phần kinh tế, việc huy động và sử dụng đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước (đầu tư công) của tỉnh Lạng Sơn cho thành phố Lạng Sơn có một ý nghĩa quan trọng, đóng vai trò tạo những nền tảng vật chất - kỹ thuật quan trọng cho địa phương, đồng thời, thúc đẩy 1
thực hiện các chính sách phúc lợi xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng. Trong tiến trình đổi mới, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá, Lạng Sơn được ưu tiên nhiều nguồn vốn đầu tư từ Ngân sách trung ương (TW) và địa phương, nhiều dự án lớn về giao thông và hạ tầng các ngành kinh tế đã được tập trung đầu tư. Tại Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XIII, xác định định hướng ưu tiên đầu tư của tỉnh là các dự án cở sở hạ tầng trọng yếu, các dự án ở các ngành, lĩnh vực nhằm xây dựng phát triển kinh tế - xã hội, với quyết tâm nỗ lực huy động mọi nguồn ngân sách nhà nước cho đầu tư công vì vậy quy mô đầu tư công trên địa bàn tỉnh nói chung và thành phố Lạng Sơn nói riêng liên tục tăng hàng năm, đạt mức hàng trăm tỷ đồng. Đồng thời hoạt động quản lý nhà nước đối với đầu tư công đã được các cấp các ngành của tỉnh quan tâm và được cải tiến không ngừng. Hiệu quả hoạt động đầu tư công đã được nâng cao, hạn chế hiện tượng đầu tư dàn trải, giảm thất thoát, lãng phí nguồn vốn đầu tư, góp phần thúc đẩy tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế của tỉnh. Việc quản lý đầu tư công có hiệu quả sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố Lạng Sơn, chống lãng phí, thất thoát, tiêu cực trong đầu tư công. Đây cũng là vấn đề được Đảng và Nhà nước nói chung cũng như chính quyền địa phương và nhân dân rất quan tâm. Quản lý đầu tư công là một chủ đề khá rộng lớn và phức tạp, đặc biệt trong điều kiện môi trường pháp lý, các cơ chế chính sách quản lý kinh tế còn chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ và không ổn định như ở nước ta. Luật Đầu tư công mới được ban hành từ năm 2014, nhưng quá trình triển khai thực hiện Luật đòi hỏi thời gian, công tác quản lý đầu tư công lại càng cần thời gian đổi mới, hoàn thiện theo tinh thần mới nhất của thể chế pháp luật. Đối với Lạng Sơn, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn trong quá khứ còn khá nhiều yếu kém, tồn tại cần được khắc phục. Nổi bật là tình trạng không chấp hành nghiêm các quy định về quản lý đầu tư công, phân bổ vốn đầu tư dàn trải, tình trạng nợ đọng kéo dài, tiến độ thực hiện không theo đúng kế hoạch gây lãng phí vốn đầu tư; nhiều dự án không có hiệu quả, còn tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư công; việc xử lý tình trạng nêu trên trong quản lý đầu tư công cũng chưa kịp thời, nghiêm minh. Tình trạng này do nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân cơ bản là do những hạn chế ở các khâu quản lý của quá trình hoạt động 2
đầu tư: từ duyệt chủ trương đầu tư, khâu thực hiện dự án đến khâu thanh quyết toán vốn đầu tư. Do đó, nghiên cứu tình hình và đề xuất giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công trong điều kiện mới đối với Lạng Sơn trở nên cấp thiết, đó chính là lý do tác giả lựa chọn đề tài “Tăng cường công tác quản lý đầu tư công tại thành phố Lạng Sơn” làm đề tài luận văn tốt nghiệp. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm đề xuất một số giải pháp cơ bản có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả công tác quản lý đầu tư công tại Thành phố Lạng Sơn trong giai đoạn 2017-2022. 3. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở lý luận chung về đầu tư công; hệ thống các văn bản, chế độ, chính sách hiện hành về quản lý đầu tư công của Nhà nước và tình hình triển khai thực hiện đầu tư công trong những năm vừa qua. Đề tài áp dụng phương pháp nghiên cứu như: phương pháp thống kê; phương pháp phân tích tổng hợp, so sánh; phương pháp khảo sát điều tra thu thập số liệu; phương pháp phân tích kinh tế, và một số phương pháp nghiên cứu hỗ trợ khác để giải quyết các vấn đề của đề tài nghiên cứu. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu a. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là công tác quản lý Nhà nước về đầu tư công và những các nhân tố ảnh hưởng đết chất lượng và thành quả công tác đầu tư công trên địa bàn thành phố Lạng Sơn. b. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung và không gian: Hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Lạng Sơn - Phạm vi về thời gian: Thời gian nghiên cứu, số liệu khảo sát, thu thập thực tiễn giai đoạn từ năm 2011 - 2016, định hướng, đề xuất giải pháp đến năm 2022. 3
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 1.1. Một số khái niệm về đầu tư và đầu tư công 1.1.1. Khái niệm đầu tư Đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực về tài chính, lao động, tài nguyên thiên nhiên và các tài sản vật chất khác nhằm trực tiếp hoặc gián tiếp tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ thuật của các doanh nghiệp và nền kinh tế nói chung [6]. Đầu tư là một loại hình đặc thù rất phổ biến trong hoạt động kinh tế, là hành vi của dân cư, doanh nghiệp khi sử dụng các nguồn lực mình có quyền sử dụng không phải để tiêu dùng mà là để đưa vào các hoạt động mang tính dài hạn với hy vọng thu được lợi ích lớn hơn trong tương lai. Đầu tư là hoạt động mang tính kinh tế, khác với hoạt động tiêu dùng ở chỗ nó gắn với việc huy động và sử dụng vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để đạt được mục tiêu thu được lợi ích thu được trong tương lai lớn hơn chi phí đã bỏ ra. Đầu tư có nhiều loại: Đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp; đầu tư ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Đầu tư phát triển và đầu tư chuyển dịch; đầu tư sản xuất và đầu tư tài chính… Mỗi loại đầu tư có đặc điểm và vai trò riêng được sử dụng và phát huy tác dụng trong quá trình phát triển kinh tế. Tóm lại, đầu tư là hoạt động tạo năng lực sản xuất mới, gắn với việc huy động và sử dụng nguồn lực vốn, mang tính dài hạn, động cơ vị lợi. Tuy nhiên do kết quả thu được trong tương lai chưa có gì bảo đảm chắc chắn nên đầu tư luôn có những yếu tố bất định làm cho đầu tư luôn có tính rủi ro mà nhà đầu tư phải gánh chịu. Bù lại khả năng nhận được lợi nhuận từ nhà đầu tư luôn cao hơn so với các hoạt động sản xuất thông thường. 1.1.2. Khái niệm đầu tư công Đầu tư công là hoạt động đầu tư mang tính công cộng. Trước hết về nguồn vốn đầu tư thường lấy từ nguồn lực công, đó là ngân sách nhà nước. Kế đến là các hạng mục đầu tư công thường là phục vụ cho mục đích tạo ra các công trình công 4
sở, kết cấu hạ tầng hoặc trực tiếp tạo ra các hàng hóa công cộng phục vụ cho xã hội nói chung. Như vậy, đầu tư công là bộ phận không thể thiếu của hoạt động đầu tư nói chung, là động lực quan trọng cho sự tăng trưởng và phát triển của quốc gia thông qua việc phát triển các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội, hỗ trợ hoạt động cho tất cả các thành phần kinh tế. Về mặt tài chính, đầu tư công là một trong những chi tiêu quan trọng nhất của Chính phủ. Đầu tư công thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư của xã hội. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, với mức độ phát triển và thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực đầu tư công cũng như chính sách quản lý hình thức đầu tư này có những đặc điểm riêng biệt. Đầu tư công là khái niệm có thể có nhiều quan niệm khác nhau tùy theo giới hạn và góc độ tiếp cận của khái niệm. Chẳng hạn, nếu xét theo nguồn vốn đầu tư thì bất kỳ khoản đầu tư nào, đầu tư vào đâu với mục đích gì đều là đầu tư công nếu một phần quan trọng nguồn vốn đầu tư là của nhà nước, tức là của chung, không của riêng cá nhân hoặc pháp nhân nào. Song nếu xét theo mục đích đầu tư thì đầu tư công lại được hiểu là chỉ bao gồm đầu tư vào những chương trình, dự án phục vụ lợi ích công cộng, không có mục đích thu lợi nhuận. Đối với Việt Nam, sau một thời gian thực hiện đầu tư công theo cơ chế thị trường, quan niệm về đầu tư công đã được thể chế hóa trong Luật Đầu tư công 2014. Theo Điều 4, Luật Đầu tư công 2014/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 18/6/2014: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cầu hạ tầng kinh tế, xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[18] Đầu tư công trên thực tế là một quá trình phức tạp với nhiều khâu, với sự tham gia hoạt động của nhiều chủ thể. Do đó, để đảm bảo hiệu quả của đầu tư công, để đạt được mục tiêu tạo ra những điều kiện thuận lợi hơn thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất, rất cần có sự quản lý phù hợp, đặc biệt là từ phía Nhà nước với tư cách là chủ thể sở hữu nguồn vốn cũng như đại diện cho lợi ích của xã hội của đầu tư công. Theo Điều 4, Luật Đầu tư công 2014/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 18/6/2014 5
[18]: Nguồn hình thành vốn đầu tư công được lấy từ ngân sách, thu ngân sách bao gồm các khoản sau: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Theo Điều 5, Luật Đầu tư công 2014/QH13 do Quốc hội ban hành ngày 18/6/2014 [18]: Các lĩnh vực đầu tư công gồm: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư. Các hình thức đầu tư công Trong nền kinh tế thị trường, đầu tư công có những hình thức đầu tư chủ yếu sau: - Nhà nước đầu tư trực tiếp vào các chương trình, dự án xây dựng kết cầu hạ tầng kinh tế, xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; - Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP- Public Private Partner) là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp bỏ vốn một phần để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công. Có thể phân loại dự án đầu tư công theo các tiêu chí phân loại khác nhau. Theo tính chất đầu tư của dự án, đầu tư công phân loại thành: - Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư: xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án; - Dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác không quy định nêu trên. [18] 6
Theo quy mô và tầm quan trọng của dự án, đầu tư công được phân loại thành 4 loại: - Dự án quan trọng quốc gia: đối với dự án quan trọng quốc gia là dự án đầu tư độc lập hoặc cụm công trình liên kết chặt chẽ với nhau thuộc một trong các tiêu chí: Sử dụng vốn đầu tư công từ 10.000 tỷ đồng trở lên; Ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường như nhà máy điện hạt nhân, sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu…; Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác; Dự án đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định. [18] - Dự án nhóm A: gồm các dự án không phân biệt tổng mức đầu tư thuộc một trong các trường hợp: Dự án tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt; Dự án tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh theo quy định của pháp luật về quốc phòng, an ninh; Dự án thuộc lĩnh vực bảo vệ quốc phòng, an ninh có tính chất bảo mật quốc gia;Dự án sản xuất chất độc hại, chất nổ; Dự án hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất; Dự án có tổng mức đầu tư từ 2.300 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực: Giao thông, bao gồm cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ; công nghiệp điện; khai thác dầu khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến khoáng sản; xây dựng khu nhà ở. Dự án có tổng mức đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực: Giao thông ( trừ các dự án nêu trong tiêu chí dự án quốc gia); thủy lợi; cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật; kỹ thuật điện; sản xuất thiết bị thông tin, điện tử; hóa dược; sản xuất vật liệu; công trình cơ khí (trừ các dự án đã quy định nêu trên); Bưu chính, viễn thông. Dự án có tổng mức đầu tư từ 1.000 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực : Sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản; vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới; công nghiệp (trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp đã quy định nêu trên). 7
Dự án có tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực: Y tế, văn hóa, giáo dục; nghiên cứu khoa học, tin học, phát thanh, truyền hình; kho tàng; du lịch, thể dục thể thao; xây dựng dân dụng. [18] - Dự án nhóm B: gồm các dự án có tổng mức đầu tư từ 120 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷ đồng thuộc lĩnh vực: Giao thông, bao gồm cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ; công nghiệp điện; khai thác dầu khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến khoáng sản; xây dựng khu nhà ở. Dự án có tổng mức đầu tư từ 80 tỷ đồng đến dưới 1.500 tỷ đồng thuộc lĩnh vực: Giao thông; thủy lợi; cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật; kỹ thuật điện; sản xuất thiết bị thông tin, điện tử; hóa dược; sản xuất vật liệu; công trình cơ khí (trừ các dự án đã quy định nêu trên); Bưu chính, viễn thông. Dự án có tổng mức đầu tư từ 60 tỷ đồng đến dưới 1.000 tỷ đồng thuộc lĩnh vực : Sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản; vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới; công nghiệp (trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp đã quy định nêu trên). Dự án có tổng mức đầu tư từ từ 45 tỷ đồng đến dưới 800 tỷ đồng: Y tế, văn hóa, giáo dục; nghiên cứu khoa học, tin học, phát thanh, truyền hình; kho tàng; du lịch, thể dục thể thao; xây dựng dân dụng. [18] - Dự án nhóm C: gồm các dự án có tổng mức đầu tư dưới 120 tỷ đồng thuộc lĩnh vực: Giao thông, bao gồm cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ; công nghiệp điện; khai thác dầu khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến khoáng sản; xây dựng khu nhà ở. Dự án có tổng mức đầu tư dưới 80 tỷ đồng thuộc lĩnh vực: Giao thông; thủy lợi; cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật; kỹ thuật điện; sản xuất thiết bị thông tin, điện tử; hóa dược; sản xuất vật liệu; công trình cơ khí (trừ các dự án đã quy định nêu trên); Bưu chính, viễn thông. Dự án có tổng mức đầu tư dưới 60 tỷ đồng thuộc lĩnh vực : Sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản; vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; hạ tầng kỹ thuật 8
khu đô thị mới; công nghiệp (trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp đã quy định nêu trên). Dự án có tổng mức đầu tư từ dưới 45 tỷ đồng: Y tế, văn hóa, giáo dục; nghiên cứu khoa học, tin học, phát thanh, truyền hình; kho tàng; du lịch, thể dục thể thao; xây dựng dân dụng. [18] 1.2. Vai trò, đặc điểm và quản lý nhà nước về đầu tư công 1.2.1. Vai trò, đặc điểm của đầu tư đối với nền kinh tế 1.2.1.1. Vai trò của đầu tư đối với nền kinh tế Một là, đầu tư là yếu tố quan trọng của tổng cầu, có tác động mạnh tới tổng cung của nền kinh tế. Đối với tổng cầu: đầu tư là một yếu tố quan trọng cấu thành tổng cầu, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng cầu của nền kinh tế và tác động của đầu tư đến tổng cầu là ngắn hạn. Với tổng cung chưa kịp thay đổi thì sự tăng nên của đầu tư làm tổng cầu tăng. Đối với tổng cung: tác động của đầu tư là dài hạn. Khi thành quả của đầu tư phát huy tác dụng, các năng lực mới đi vào hoạt động thì tổng cung đặc biệt là tổng cung dài hạn tăng lên. Hai là, đầu tư là yếu tố quyết định đến tăng trưởng và phát triển kinh tế. Điều này được phản ánh thông qua hệ số ICOR (Incremental Capital - Output Ratio) - Hệ số gia tăng tư bản - đầu ra. ICOR = (K t - K t-1 ) / (Y t - Y t-1 ) (1.1) K : vốn Y: sản lượng t: kỳ báo cáo t-1 : kỳ trước Hệ số ICOR phản ánh mối quan hệ giữa đầu tư với mức tăng trưởng kinh tế. Hệ số ICOR thường ít có biến động lớn mà ổn định trong thời gian dài. Nếu ICOR không đổi, mức tăng tổng sản phẩm quốc nội (GDP- Gross Domestic Product) hoàn toàn phụ 9
thuộc vào vốn đầu tư. Khi đầu tư tăng sẽ làm tăng GDP và ngược lại hay nói cách khác tốc độ tăng trưởng tỉ lệ thuận với mức gia tăng vốn đầu tư. Ba là, đầu tư tác động đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, là công cụ thực hiện chiến lược chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Nếu có một cơ cấu đầu tư đúng sẽ làm chuyển dịch cơ cấu kinh tế phù hợp với quy hoạch phát triển, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của ngành, của vùng, tạo ra một sự cân đối trên phạm vi nền kinh tế giữa các ngành các vùng và lãnh thổ. Đồng thời phát huy được nội lực của vùng của nền kinh tế trong khi vẫn xem trọng yếu tố ngoại lực. Bốn là, đầu tư góp phần nâng cao trình độ khoa học công nghệ. Khoa học - công nghệ có ý nghĩa quyết định năng lực cạnh tranh và sự phát triển bền vững của các quốc gia. Có hai con đường cơ bản để có công nghệ là tự nghiên cứu phát minh ra công nghệ và nhập công nghệ từ nước ngoài. Dù bằng cách nào cũng cần phải có vốn đầu tư. Mọi phương án đổi mới công nghệ không gắn với nguồn vốn đầu tư sẽ là những phương án không khả thi. Đầu tư khoa học - công nghệ là yếu tố quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, tăng thu ngân sách cho nhà nước, góp phần ổn định xã hội, giải quyết việc làm, an sinh xã hội, mở rộng ảnh hưởng của quốc gia. 1.2.1.2. Đặc điểm của đầu tư Đặc điểm cơ bản của đầu tư là có quá trình chuyển hóa vốn thành các yếu tố cần thiết, tạo ra năng lực sản xuất mới hoặc cải tạo năng lực sản xuất cũ, đảm bảo cho quá trình phát triển sản xuất kinh doanh. Hoạt động đầu tư phải tạo ra năng lực sản xuất cao hơn, có thể được thực hiện thông qua nhiều nguồn vốn trong và ngoài nước, trong đó đặc biệt phải lưu ý là nguồn vốn tích lũy trong nước của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. 1.2.2. Vai trò, đặc điểm của đầu tư công 1.2.2.1. Vai trò của đầu tư công Hoạt động đầu tư công của nhà nước là nhằm cung cấp những hàng hoá công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước. 10
Ta có thể thấy trong nền kinh tế, khu vực kinh tế tư nhân thường không muốn tham gia vào việc cung cấp các hàng hoá công do khó thu lợi. Những hàng hoá công này là các công trình phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội như đường xá, cầu cống, trường học, bệnh viện… Vai trò của những hàng hoá công này là vô cũng quan trọng vì nếu không có hệ thống giao thông thì nền kinh tế khó vận hành được, không có hệ thống công trình trường học, bệnh viện, nhà văn hoá phục vụ phát triển con người thì yêu cầu phát triển xã hội cũng không được đáp ứng… Tác động của việc sản xuất những hàng hoá công không thể đo trực tiếp bằng các chỉ tiêu thông thường như đối với các hàng hoá do doanh nghiệp tư nhân kinh doanh mà phải thông qua ích lợi đem lại cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Chính vì thế việc đánh giá kết quả của đầu tư công của một địa phương phải thông qua kết quả phát triển kinh tế - xã hội của chính địa phương đó. 1.2.2.2. Đặc điểm của đầu tư công Khác với đầu tư cho các lĩnh vực khác, đầu tư công vừa có những đặc điểm chung gắn với kết cấu hạ tầng từ ngân sách nhà nước, vừa có những đặc điểm riêng gắn với việc quản lý và sử dụng nguồn vốn: Thứ nhất, lĩnh vực Đầu tư công từ nguồn NSNN thường khó thu hồi vốn, quy mô vốn đầu tư lớn, thời gian thực hiện dài. Đối với các nước đang phát triển như Việt Nam, để phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững, rất cần vốn đầu tư vào các lĩnh vực của cơ sở hạ tầng, các công trình này đều cần lượng vốn đầu tư lớn và thời gian thu hồi vốn dài. Do vậy, phương thức đầu tư và quản lý rất khó theo kiểu giao hẳn cho doanh nghiệp tự hạch toán. Thứ hai, dự án đầu tư công có tầm quan trọng đối với địa phương và quốc gia, có tính hệ thống đồng bộ cao và có tính chất liên thông, liên kết giữa các khu vực, giữa các ngành kinh tế rất chặt chẽ. Tính đồng bộ ở đây được thể hiện không chỉ ở nội dung đồng bộ về quy hoạch, đầu tư xây dựng, khai thác sử dụng, mà tính đồng bộ còn được thể hiện ở cách thức tổ chức quản lý, vận hành hệ thống nhằm phát huy hiệu quả sử dụng. Thứ ba, tuân thủ quy trình quản lý chung của nhà nước, quá trình sử dụng vốn cho đầu tư công phải tuân thủ các nguyên tắc quản lý và sử dụng NSNN. Nguồn vốn đầu tư 11
công từ NSNN được cấp phát trực tiếp nên trong quá trình triển khai dự án đầu tư công từ NSNN phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo luật NSNN, từ việc bố trí kế hoạch vốn hàng năm, lập và điều chỉnh kế hoạch vốn, phân bổ vốn, thẩm tra và giao kế hoạch vốn, thanh quyết toán vốn đầu tư. Thứ tư, quá trình thực hiện phụ thuộc lớn vào tài chính nhà nước và mục tiêu ổn định vĩ mô. Mục tiêu của đầu tư công là đáp ứng các mục tiêu trung và dài hạn của Nhà nước và các địa phương, nên vốn đầu tư công khi được phê duyệt phải trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, các quy hoạch xây dựng đã được phê duyệt. Đầu tư công từ NSNN nói chung có vai trò hết sức quan trọng đối với toàn xã hội, đặc biệt là đối với nền kinh tế đang trên đà chuyển dịch cơ cấu của các nước đang phát triển. 1.2.3. Quản lý nhà nước về đầu tư công 1.2.3.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công Quản lý nhà nước về đầu tư công là sự tác động có chủ đích, có tổ chức, có định hướng của cơ quan quản lý nhà nước vào quá trình đầu tư đầu tư công bao gồm từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, vận hành kết quả đầu tư, kết thúc đầu tư bằng một hệ thống các biện pháp nhằm đạt kết quả, hiệu quả đầu tư và hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất. Như vậy, bản chất của quản lý nhà nước về đầu tư công là sự tác động có tổ chức và có mục đích bằng các điều chỉnh thông qua quyền lực nhà nước đối với các hoạt động của quá trình đầu tư công, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp thực hiện nhằm bảo đảm hiệu quả vốn đầu tư công, sự công bằng trong hoạt động đầu tư, đồng thời hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các hoạt động đầu tư công, giữ được sự kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước, tránh thất thoát, lãng phí ngân sách của nhà nước. 12