Mô-đun hóa Hiến pháp
Mô–đun hóa, phân cấp quản trị, bảo mật nhiều lớp không phải là vấn đề kỹ
thuật mà đó là các nguyên tắc quản lý. Tôi dùng hình ảnh và các ví dụ của tin học
để dễ dàng làm nổi bật những ưu điểm của các nguyên tắc này, và từ đó phân tích
việc vận dụng các nguyên tắc này vào việc soạn thảo, sửa đổi Hiến pháp ở Việt
Nam sắp tới.
Một tiến bộ của con người qua việc xây dựng các website cũng như các hệ điều
hành là việc mô–đun hóa và phân cấp quản trị, bảo mật nhiều lớp.
Việc mô–đun hóa giúp cho việc xây dựng, cũng như nâng cấp một hệ điều
hành, một website dễ dàng hơn, giúp hạn chế sự gián đoạn trong quá trình nâng
cấp website, trong một vài trường hợp có thể cho phép xây dựng các mô–đun song
song. Quan trọng hơn, khi đưa hệ thống vào vận hành thì là việc mô–đun hóa giúp
người quản trị soát lỗi dễ hơn; và nếu có trục trặc tại một mô đun thì các bộ phận
khác vẫn hoạt động bình thường. Việc mô–đun hóa, tách biệt phần nhân (Kernel)
với các thành phần khác đã giúp cho các hệ điều hành nên Unix nổi tiếng về sự ổn
định, bảo mật, đặc biệt khi so sánh với các hệ điều hành windows của Microsoft.
Việc phân cấp quản trị, bảo mật nhiều lớp giúp hài hóa giữa nhu cầu truy cập
website của hàng triệu người và quyền kiểm soát việc thay đổi nội dung, cơ chế
vận hành website của người chủ sở hữu. Đặc biệt cơ chế bảo mật nhiều lớp giúp
cho các website tồn tại trước sự tấn công thường xuyên của các hacker.
Mô–đun hóa hiến pháp
Việc mô–đun hóa trong tất cả các bản hiến pháp trong lịch sử Việt Nam mới chỉ
dừng lại ở mức thấp: chia các điều khoản hiến pháp thành các chương; tất cả các
điều khoản của hiến pháp có hiệu lực, giá trị ngang nhau và có hiệu lực vào cùng
một ngày, không có các điều khoản chuyển tiếp.
Ở thái cực ngược lại, thì Hiến pháp CHLB Đức 1949 (GG) là một điển hình cho
việc mô–đun hóa ở mức độ cao.
Trong bản hiến pháp này thì các điều khoản có hiệu lực khác nhau, những điều
khoản quan trọng sẽ được bảo vệ bởi thủ tục sửa đổi hiến pháp ngặt nghèo hơn các
điều khoản khác. Ví dụ: Điều 79 Khoản 3 GG quy định như sau:
“Một tu chính đối với hiến pháp này, mà thông qua đó cấu trúc liên bang – tiểu
bang, sự hợp tác cơ bản của các tiểu bang trong vấn đề lập pháp (TG: của liên
bang) hoặc các nguyên tắc được nêu ở Điều 1 và Điều 20 bị đụng chạm, thì sẽ
không được phép.”
Tìm hiểu kỹ hơn về phương diện sửa đổi hiến pháp, thì các điều khoản của Hiến
pháp CHLB Đức có thể được chia làm ba nhóm theo thứ tự giá trị, hiệu lực pháp
lý tăng dần. Nhóm thứ nhất: các quy định về bộ máy nhà nước, trừ các vấn đề
liên quan cấu trúc liên bang, các quyền cơ bản của công dân thuộc nhóm thường.
Nhóm thứ hai: các quy định về nhân quyền và nguyên tắc “các quyền cơ bản của
công dân có hiệu lực ràng buộc các cơ quan lập pháp, hành pháp tư pháp với tư
cách là những quy định có hiệu lực trực tiếp (TG: không cần phải quy định chi tiết
hóa, hướng dẫn). Nhóm thứ ba: các vấn đề nguyên tắc liên quan chế độ dân chủ,
mục tiêu của nhà nước. Theo Điều 20 GG thì nhóm này gồm các quy định sau:
- Cộng hòa Liên bang Đức là một nhà nước liên bang dân chủ và xã hội
chủ nghĩa;
- Tất cả quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân. Quyền lực nhà nước sẽ
được thực hiện bởi nhân dân (TG: trực tiếp) thông qua các cuộc cuộc bầu cử và
trưng cầu dân ý và thông qua các cơ quan đặc biệt của lập pháp, hành pháp và
tư pháp:
- Cơ quan lập pháp phải tuân thủ tính hợp hiến, cơ quan hành pháp và tư pháp
bị ràng buộc bởi các đạo luật của quốc hội và các văn bản pháp luật khác.
Đối với các quy định hiến pháp thuộc nhóm thứ nhất, có thể được sửa đổi theo
thủ tục sửa đổi hiến pháp quy định tại Điều 79. Nhưng đối với các quy định hiến
pháp thuộc nhóm thứ hai thì không được phép sửa đổi, bất luận vì lý do gì. Đặc
biệt đối với các quy định thuộc nhóm thứ ba, thì toàn thể nhân dân Đức có quyền
thay đổi Nhà nước để chống lại bất kỳ thay đổi nào liên quan đến các quy định
thuộc nhóm này, khi việc sử dụng các con đường khiếu nại, trưng cầu là bất khả
thi (Điều 20 Khoản 4 GG).
Như vậy, việc mô–đun hóa các nhóm quy định này của Hiến pháp CHLB Đức
sẽ cho phép có áp dụng những điều chỉnh riêng biệt, trật tự ưu tiên và phương thức
bảo vệ khác nhau cho các phần của hiến pháp.
Việc mô–đun hóa trong Hiến pháp CHLB Đức còn thể hiện ở việc quy định về
điều khoản chuyển tiếp. Hiếm có bản hiến pháp nào như Hiến pháp CHLB Đức
dành riêng một chương cho các quy định chuyển tiếp với 31 điều (từ Điều 116 đến
Điều 146). Các quy định chuyển tiếp này đã giúp nước Đức giải quyết thành công
bốn vấn đề mà không có sự xáo trộn lớn về hiến pháp: kế thừa các nội dung dân
chủ tốt đẹp của Hiến pháp Weimar bằng cách viện dẫn trực tiếp các Điều khoản
của hiến pháp này, hay nói cách khác làm cho một góc của Hiến pháp Weimar
sống lại trong bản Hiến pháp 1949 (GG); gia nhập EU; thống nhất Đông Đức và
Tây Đức; giải quyết các vấn đề lịch sử để lại sau Thế chiến II.
Chúng ta thử hình dung về việc gia nhập WTO của Việt Nam sẽ như thế nào,
nếu như những người soạn thảo hiệp định gia nhập WTO cũng mang tư duy như
các nhà soạn thảo Hiến pháp 1992: không nghĩ đến lộ trình, không thời gian ân
hạn, không có tư duy chuyển tiếp. Khi đó chỉ có một trong hai khả năng sẽ xẩy ra,
hoặc Việt Nam không được gia nhập WTO, hoặc được gia nhập mà theo đó tất cả
các biện pháp bảo vệ sản xuất nội địa bị xóa bỏ, nền công nghiệp non trẻ của Việt
Nam sẽ bị bóp chết bởi các tập đoàn quốc tế.
“Phân cấp quản trị hiến pháp” như là phân quyền truy cập, phân quyền
quản trị website
Hiến pháp nói chung, cũng như các quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của
công dân nói riêng một mặt có vai trò giúp công dân bảo vệ các quyền tự do của
mình trước sự lạm quyền của nhà nước, một mặt trao cho các cơ quan nhà nước
khoảng tự do hành động để có thể hoàn thành các kỳ vọng, nhiệm vụ mà công dân
đặt ra khi đóng thuế cho nhà nước. Nếu công dân trao hết các quyền tự do của
mình thì chẳng khác nào hình thức “ủy quyền định đoạt” trong giao dịch bất động
sản hiện nay (1). Người chủ đích thực trong trường hợp này là bên được ủy quyền,
bên trao quyền chỉ còn là chủ sở hữu mang tính hình thức. Ở một thái cực khác,
nếu khoảng tự do hành động hẹp quá thì nhà nước không có đủ thẩm quyền, nguồn
lực cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ của mình.
Đâu là điểm cân bằng giữa hai thái cực này, và có những phương thức nào để
kiểm soát sự cân bằng này?
Các quy định về quyền cơ bản của công dân trong Hiến pháp CHLB Đức một
lần nữa đại diện cho các bản hiến pháp hiện đại (2) về kỹ thuật “phân quyền quản
trị” để kiểm soát điểm cân bằng này. Bản hiến pháp này chia các quyền cơ bản của
công dân làm ba nhóm.
Đối với nhóm thứ nhất thì bất kỳ việc quy định, can thiệp hay hạn chế nào của
nhà nước (không phân biệt là do quốc hội hay một cơ quan địa phương) vào quyền
tự do thuộc nhóm này sẽ bị xem là vi hiến. Các quyền tự do thuộc nhóm này chỉ
có thể bị hạn chế bởi các quyền tự do hiến định khác, chứ không bị hạn chế bởi bất
kỳ văn bản nào của cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hay nói cách khác,
nhóm quyền tự do này vĩnh viễn thuộc về công dân một cách nguyên vẹn, và được
bảo vệ một cách cao nhất, nhà nước không có cơ hội lẹm vào. Đối với nhóm
quyền này thì các luật gia và thẩm phán Tòa án hiến pháp Đức đã phát triển học
thuyết Konkurent (Tạm dịch là cạnh tranh).
Đối với nhóm quyền tự do thứ hai thì có thể bị điều chỉnh, hạn chế nhưng chỉ
bằng một công cụ duy nhất: các đạo luật của nghị viện. Đối với nhóm quyền tự do
này thì các luật gia đức đã phát triển học thuyết Wesentlichkeitslehre (Tạm dịch là
học thuyết về sự cần thiết phải điều chỉnh bằng đạo luật đối với các vấn đề cơ bản
của xã hội).
Đối với nhóm quyền tự do thứ ba thì các cơ quan lập pháp, hành pháp có thể
điều chỉnh, hạn chế bằng các văn bản quy phạm nhưng phải tuân thủ các nguyên
tắc: mang tính phổ quát, bảo đảm tính xác định, trích dẫn điều khoản hiến pháp khi
quy định về một quyền tự do hiến định và đặc biệt là Verhältnisprinzip (Tạm dịch
là quan hệ tương đối).
Việc phân vùng quyền can thiệp vào quyền tự do cơ bản của công dân đối với
các cơ quan nhà nước Đức như trên có thể ví với việc phân vùng truy cập website
của một công ty làm ba vùng: vùng cho phép khách hàng truy cập và sửa đổi, vùng
chỉ cho phép nhân viên công ty truy cập và sửa đổi, vùng chỉ cho phép thành viên
ban giám đốc truy cập và sửa đổi.
Hiện nay, Hiến pháp 1992 của Việt Nam bị đóng khung bởi cụm từ “theo quy
định của pháp luật”. Điều đó đồng nghĩa với việc các nhà soạn thảo hiến pháp
không đặt ra bất kỳ giới hạn nào đối với cơ quan lập pháp, hành pháp trong việc
ban hành các quy định điều chỉnh, hạn chế quyền cơ bản của công dân.
Điều này phát sinh ba bất cập trên thực tế:
