BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ TƯ PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
LƯU NGỌC TỐ TÂM
PHÁP LUẬT
KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN
TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 62.38.01.07
(MÃ SỐ CŨ: 62.38.50.01)
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học:
TS. Vũ Thu Hạnh
PGS. TS. Nguyễn Hồng Thao
HÀ NỘI - 2012
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu độc lập của cá nhân tôi. Nội dung cũng
như các số liệu trình bày trong luận án hoàn
toàn trung thực. Những kết luận khoa học của
luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN
LƯU NGỌC TỐ TÂM
MỤC LỤC MỞ ĐẦU.................................................................................................................... 1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI ................. 11
1.1. KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI............................................................................................................ 11 1.1.1. Khái niệm môi trường biển và ô nhiễm môi trường biển............................ 11 1.1.2. Hoạt động hàng hải và ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải .. 17 1.1.3. Khái niệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải...... 24 1.2. PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI ................................................................................................ 30 1.2.1. Khái niệm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải................................................................................................................ 30 1.2.2. Các nguyên tắc của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải .................................................................................... 35 1.2.3. Nội dung cơ bản của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải............................................................................................... 38 1.2.4. Vai trò của pháp luật đối với việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ..................................................................................... 52 1.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ..................................................................................... 57 1.3. PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VÀ KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRONG VIỆC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI............................................... 60 1.3.1. Pháp luật quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải................................................................................................................ 60 1.3.2. Kinh nghiệm xây dựng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của một số quốc gia có biển trên thế giới.................... 66 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................... 72
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM................. 73
2.1. ĐÁNH GIÁ KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM QUA CÁC GIAI ĐOẠN ............................................... 73
2.1.1. Giai đoạn trước năm 1986 .......................................................................... 73 2.1.2. Giai đoạn từ 1986 đến nay .......................................................................... 75 2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TÀU BIỂN VÀ THUYỀN BỘ ...................... 78 2.2.1. Các qui định pháp luật về tàu biển ............................................................. 78 2.2.2. Các qui định pháp luật về thuyền bộ........................................................... 85 2.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG CÁC HOẠT ĐỘNG CẢNG BIỂN.................................................. 89 2.3.1. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi mở cảng biển ............................... 90 2.3.2. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi tàu cập cảng, rời cảng, quá cảnh.92 2.3.3 Trách nhiệm phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường tại cảng biển......................................................................................................... 95 2.4. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG MỘT SỐ HOẠT ĐỘNG GIAO THÔNG TRÊN BIỂN ......................... 98 2.4.1. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển theo đặc thù của các hoạt động giao thông trên biển...................................................................................................... 98 2.4.2. Kiểm soát chất thải đối với các hoạt động giao thông trên biển ................. 99 2.5. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG NGỪA VÀ KHẮC PHỤC SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI............................................ 104 2.5.1. Pháp luật về phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải.... 104 2.5.2. Pháp luật về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải....... 112 2.6. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÍ ĐỐI VỚI KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI ...... 124 2.6.1. Trách nhiệm hành chính .......................................................................... 125 2.6.2. Trách nhiệm hình sự ................................................................................ 131 2.6.3. Trách nhiệm dân sự .................................................................................. 134 2.7. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÁC CƠ QUAN QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI..138 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ......................................................................................... 145
Chương 3. NHỮNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM ............................................................................................................ 146
3.1. CƠ SỞ CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI .................................. 146 3.1.1. Quan điểm của Đảng và Nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng ..................................... 146
3.1.2. Mục tiêu của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.............................................................................................................. 148 3.1.3. Yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ............................................................... 151 3.2. NHỮNG KIẾN NGHỊ CỤ THỂ NHẰM HOÀN THIỆN VÀ TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ CÁC QUI ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI .................................... 156 3.2.1. Hoàn thiện các qui định pháp luật thực định của Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.......................................... 156 3.2.2. Tăng cường sự tham gia, kí kết chuyển hóa các điều ước quốc tế vào pháp luật Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải... 167 3.2.3. Nâng cao hiệu quả của các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ............................................ 171 3.2.4. Nâng cao hiệu quả các giải pháp kinh tế, khoa học kĩ thuật và tuyên truyền giáo dục về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải............. 174 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ......................................................................................... 184
KẾT LUẬN............................................................................................................ 185
CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Biển và đại dương chiếm 71% bề mặt của trái đất. Lịch sử tiến hóa của loài người luôn gắn kết với biển. Nền văn minh nhân loại càng cao, nền kinh tế càng phát triển thì giá trị của biển càng được tôn vinh. Biển mang lại cho con người những giá trị to lớn về kinh tế, về môi sinh và về khoa học. Tuy nhiên, cùng với nhu cầu ngày càng tăng về các giá trị từ biển, con người đã và đang gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho biển và các nguồn tài nguyên biển từ các hoạt động trên biển, trong đó có hoạt động hàng hải.
Vùng biển Việt Nam rộng khoảng 1 triệu km2, án ngữ trên các tuyến hàng hải và hàng không huyết mạch giữa ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, giữa Châu Á, Trung Cận Đông với Trung Quốc, Nhật Bản và các nước trong khu vực. Bờ biển Việt Nam dài 3260km, bao bọc lãnh thổ Việt Nam ở cả 3 hướng Đông, Nam và Tây Nam, tính trung bình cứ 100 km2 đất liền có 1km bờ biển (tỉ lệ này cao gấp 6 lần tỉ lệ trung bình của thế giới). Biển Việt Nam rất thuận lợi để phát triển các ngành kinh tế mũi nhọn như dầu khí, hải sản, vận tải biển, cảng biển và kết cấu hạ tầng, công nghiệp tàu biển, du lịch biển và các ngành dịch vụ biển khác… Hội nghị lần thứ Tư Ban chấp hành trung ương Đảng khóa X đã đưa ra Nghị quyết về Chiến lược Biển đến năm 2020, “phấn đấu đưa kinh tế biển đóng góp khoảng 53 - 55% GDP và 55 - 60% kim ngạch xuất khẩu của cả nước”.
Với những đặc điểm đó, hoạt động hàng hải Việt Nam cũng rất thuận lợi để phát triển nhằm các mục đích thương mại, an ninh quốc phòng, du lịch, dịch vụ, thăm dò khai thác tài nguyên, khảo sát đo đạc biên vẽ hải đồ…, mang lại nhiều giá trị kinh tế cho sự phát triển của đất nước. Theo quan điểm của Đảng về chiến lược Biển Việt Nam, kinh tế hàng hải được sử dụng làm yếu tố đột phá để thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững kinh tế biển, góp phần bảo đảm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia về biển, đảo. Định hướng chiến lược phát triển kinh tế-xã hội đến năm 2020 đưa mục tiêu phát triển kinh tế hàng hải đứng vị trí thứ hai sau khai thác chế biến dầu khí và các loại khoáng sản; đến sau 2020 đứng vị trí thứ nhất cần ưu tiên phát triển trong 5 ngành kinh tế biển. Có thể nói Đảng ta đã đánh giá đánh giá một cách toàn diện về vai trò, vị trí của biển và kinh tế biển, của hoạt động hàng hải đối với sự nghiệp phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước. Vì vậy, cũng chính từ các hoạt động hàng hải này, môi trường biển và các nguồn tài nguyên biển đã và đang đứng trước các nguy cơ ô nhiễm và suy thoái. Hàng năm, biển Việt Nam phải đối diện với tình trạng ô nhiễm nước biển trầm trọng do các sự cố từ giao
2
thông vận tải thủy, các nguồn tài nguyên biển đang bị giảm sút. Mặc dù có nhiều giải pháp đang được tính đến nhưng hiệu quả thực sự không cao. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ các hoạt động hàng hải còn nhiều hạn chế. Bộ luật Hàng Hải 2005 chỉ có 4 điều quy định về việc phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Luật bảo vệ môi trường 2005 mới chỉ dừng lại ở các quy định mang tính nguyên tắc về bảo vệ môi trường biển nói chung. Hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển ở Việt Nam nói chung còn nhiều bất cập. Mới đây, Tổng cục Biển và Hải đảo (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) được thành lập theo Nghị định số 25/2008/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 4/3/2008 Qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bên cạnh đó, nhiều điều ước quốc tế về vấn đề này được ký kết mà Việt Nam là một quốc gia thành viên càng đòi hỏi Việt Nam phải có một hệ thống pháp luật đủ mạnh, một hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước đủ tầm để giải quyết được các vấn đề thực tế đặt ra.
Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu các vấn đề thực trạng hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động hàng hải, tìm ra những bất cập, hạn chế để từ đó tìm ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về vấn đề này là một đòi hỏi bức thiết cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Môi trường biển nói chung luôn là một đề tài được quan tâm bởi những ưu thế của biển về kinh tế, chính trị, văn hóa, du lịch, an ninh quốc phòng, môi trường…, mặt khác nó lại liên quan đến nhiều lĩnh vực, đòi hỏi sự hợp tác của nhiều quốc gia trên thế giới. Hoạt động hàng hải đã và đang mang lại hiệu quả to lớn về nhiều mặt. Vì vậy, có nhiều đề tài và công trình nghiên cứu được công bố có liên quan đến lĩnh vực này.
Trên thế giới, các đề tài nghiên cứu về bảo vệ môi trường biển nói chung và có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ các hoạt động hàng hải nói riêng được thực hiện trong nhiều năm qua. Các công trình tiêu biểu là “Bảo vệ môi trường biển ASEAN khỏi ô nhiễm dầu và những đóng góp của Nhật đối với khu vực” của tác giả Chia Lin Sien, Viện Kinh tế phát triển Singapore năm 1994 (Chia Lin Sien: Protecting the Marine Environment of ASEAN from Sip-generated Oil Pollution and
Japan’s Contribution to the Region, Institute of Developing Economies, Singapore, 1994); cuốn “Dầu khí trong bảo vệ môi trường biển” của Hoa Kì năm 1975 (National Academy of Sciencies: Petroleum in the Marine Environment, Washington, DC, 1975); cuốn “Sổ tay về ô nhiễm biển” do GARD xuất bản năm 1985 (Gold E.: Handbook marine pollution, GARD, 1985); “Triển vọng của gas và dầu từ biển” xuất bản tại New York/Canada năm 1983 (Mangone: The future of gas and oil from the sea, New
3
York/London, 1983); hay cuốn “Luật ô nhiễm biển của khu vực Australasian” (White M.: Marine Pollution Laws of the Australasian Region, The Federation Press, 1994)... Tổ chức Hàng hải thế giới cũng xuất bản một số ấn phẩm như “Sổ tay Dịch vụ vận tải biển” năm 1997 (IMO, 1997. Guidelines for Vessel Traffic Services. Resolution A.857(20), adopted on 27 November 1997, London.); Sửa đổi hướng dẫn cho việc xác định và chỉ định các vùng biển đặc biệt nhạy cảm (PSSSAs) năm 2005 (IMO, 2005. Revised guidelines for the identification and disignation of particularly sensitive sea
areas (PSSAs). Resolution A.982(24), adopted on 1 December 2005, London)…
Các công trình nêu trên chủ yếu tập trung vào một số nội dung tiêu biểu là: (i) bảo bệ môi trường biển nói chung trước các tác động tiêu cực kể cả do con người cũng như do thiên nhiên; (ii) đánh giá những hậu quả xảy ra từ những tác động tiêu cực đó, (iii) chỉ ra đặc thù về mặt sinh học, hóa học của từng vùng biển, (iv) nêu ra ưu thế của các loại hình dịch vụ vận tải biển. Những công trình này đều đã đóng góp một phần vào việc bảo vệ môi trường biển, tạo ưu thế cho hoạt động hàng hải phát triển. Tuy nhiên, do giới hạn của từng công trình, chúng đã không đề cập tới việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng như phân tích hoạt động này dưới góc độ luật học.
Ở Việt Nam, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung và từ hoạt động hàng hải nói riêng nhìn chung ít được đề cập một cách trực tiếp. Tuy nhiên, tài nguyên biển thì lại được nghiên cứu khá cụ thể. Có nhiều đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ hoặc các đề tài nghiên cứu như là nhiệm vụ thường xuyên của các cơ quan chuyên môn về vấn đề này được thực hiện khá công phu. Đó là đề tài cấp Nhà nước KH-06-07 thực hiện năm 2000, “Nghiên cứu xây dựng giải pháp quản lý tổng hợp vùng bờ biển Việt Nam, bảo đảm an toàn sinh thái và phát triển bền vững” (lưu trữ tại Bộ KH&CN) Hà Nội; Đề tài KC.CB.01.10.TS “Nghiên cứu thiết kế loại tầu cá cỡ nhỏ có khả năng hoạt động an toàn trên vùng biển xa bờ (khu vực Trường Sa - DK1)” do Tổng Công ty Hải sản Biển Đông thực hiện năm 2003; Đề tài KC.CB.01.16 TS “Nghiên cứu công nghệ xử lý nước thải trong các vùng nuôi tôm tập trung” do Viện nghiên cứu nuôi trồng Thủy sản 2 chủ trì thực hiện đề tài năm 2004; Đề tài “Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự suy thoái môi trường và đề xuất các giải pháp sử dụng đất và nước ở các vùng nuôi tôm thâm canh và bán thâm canh đang giảm năng suất” do Viện nghiên cứu nuôi trồng Thủy sản 3 chủ trì thực hiện đề tài năm 2006, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước “Cơ sở khoa học về vấn đề khai thác chung trong các vùng biển theo Luật Biển quốc tế và thực tiễn của Việt Nam” do Trung tâm Luật Biển và Hàng hải quốc tế thuộc Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà nội thực hiện năm 2008…
4
Bên cạnh đó, một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ đã được thực hiện nhằm bảo tồn tài nguyên biển, có liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như: đề tài “Cơ sở khoa học hình thành hệ thống quan trắc môi trường để cảnh báo môi trường, dịch bệnh vùng đồng bằng Sông Cửu Long” do Viện Nghiên cứu Nuôi trồng Thuỷ sản II thực hiện năm 2002; Đề tài “Đánh giá môi trường trong nuôi trồng thuỷ sản ven biển Việt Nam và đề xuất các giải pháp quản lí” do Viện Kinh tế và Qui hoạch Thủy sản thực hiện năm 2002; Đề tài “Chiến lược bảo vệ môi trường thuỷ sản Việt Nam giai đoạn 2001-2010; kế hoạch hành động bảo vệ môi trường ngành thuỷ sản đến năm 2005” do Viện nghiên cứu Hải sản thực hiện năm 2002; Đề tài “Nghiên cứu xây dựng chiến lược khai thác hải sản Việt Nam đến năm 2010” do Viện Kinh tế và Qui hoạch Thủy sản thực hiện năm 2003; Đề tài “Hoàn chỉnh qui hoạch và qui chế quản lí khu bảo tồn biển Việt Nam đến năm 2010” do Viện Kinh tế và Qui hoạch Thủy sản thực hiện năm 2003…
Tại các cơ quan, viện nghiên cứu, trường đại học cũng thực hiện những đề tài nghiên cứu có liên quan như Đề tài “Xây dựng qui trình thực hiện công tác hải đồ phục vụ yêu cầu dẫn tàu an toàn và thanh tra nhà nước về cảng biển” do trường Đại học Hàng Hải thực hiện năm 2011, hay đề tài “Nghiên cứu xây dựng qui trình quản lí nước ballast cho tàu” do trường Đại học Hàng hải thực hiện năm 2011 với mục tiêu nghiên cứu và xây dựng qui trình quản lí nước dằn tàu cho các tàu phù hợp với các yêu cầu của Tổ chức Hàng hải thế giới...
Nhìn chung, những đề tài trong nước nêu trên đã nghiên cứu về các hoạt động liên quan đến tài nguyên biển, đặc biệt là nguồn lợi thủy sản, như khai thác thủy sản, bảo vệ nguồn lợi thủy sản, nuôi trồng nguồn lợi thủy sản, ngư cụ trong các hoạt động thủy sản hoặc ứng dụng công nghệ mới trong các hoạt động thủy sản. Những đề tài này không đề cập trực tiếp đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải mà liên quan đến việc bảo vệ các nguồn tài nguyên biển, làm cơ sở cho phát triển bền vững môi trường biển. Hoặc cũng có những đề tài thực hiện về lĩnh vực hàng hải nhưng chỉ là kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ những góc độ tiếp cận hẹp, đưa ra các giải pháp về khoa học kĩ thuật chứ không mang tính pháp lí. Những đề tài này ít nhiều có liên quan và làm cơ sở cho việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Bên cạnh các đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước và cấp Bộ thì một số các sách, tài liệu tham khảo, chuyên khảo có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển Việt Nam cũng đã được công bố. Đó là: tác phẩm Kinh tế biển và khoa học kỹ thuật về biển của nước ta của tác giả Võ Nguyên Giáp, Nhà xuất bản Nông nghiệp, Hà Nội, năm 1987; Các văn bản pháp quy về biển và quản lý bờ biển của Việt Nam do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản tại Hà Nội năm 1995; Môi trường biển và
5
quản lý vùng ven bờ biển của Việt Nam của tác giả Đỗ Đức Dương, Inforterra, Hà Nội năm 1997; Những điều cần biết về Luật Biển của tác giả Nguyễn Hồng Thao, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội năm 1997; Ô nhiễm môi trường biển Việt Nam - luật pháp và thực tiễn của TS. Nguyễn Hồng Thao, Nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội năm 2003; Cơ sở khoa học, pháp lý và tình hình thực thi các qui định của Công ước 1982 của Liên hiệp quốc về Luật biển trong lĩnh vực nghề cá Việt Nam của tác giả Nguyễn Chu Hồi và Hồ Thu Minh năm 2003 (Báo cáo lưu trữ tại Ban Biên giới, Bộ Ngoại giao, Hà Nội); Cẩm nang tập huấn cấp tỉnh về quản lí tổng hợp vùng biển cho Việt Nam, của tác giả Nguyễn Chu Hồi và những người khác năm 2004 (Tài liệu của MoFi-WorldFish Centre).…
Pháp luật về bảo vệ môi trường biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và bảo vệ tài nguyên biển cũng đã được nghiên cứu ở cấp độ các bài báo trên các tạp chí chuyên ngành như Bức tranh ô nhiễm biển Việt Nam của tác giả Nguyễn Chu Hồi và những người khác trong Tuyển tập nghiên cứu, tập 1 của Tạp chí Môi trường, NXB Khoa học kỹ thuật Hà Nội năm 1997; Ô nhiễm dầu ở vùng biển ven bờ Việt Nam chưa rõ nguồn gốc của tác giả Phạm Văn Ninh trong cuốn Môi trường - Các công trình nghiên cứu, tập VI, Hà Nội năm 1998; Vụ Vedan và vấn đề ô nhiễm do nhận chìm của tác giả Nguyễn Hồng Thao trong tập bài giảng tập huấn quản lý ven biển tại Hải Phòng 1997 - Nha Trang 1998; Quá trình phân định biển Việt Nam - Thái Lan của tác giả Nguyễn Hồng Thao trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật 1 số 117 năm 1998; Hiệp định phân định vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa trong Vịnh Bắc bộ giữa Việt Nam - Trung Quốc của tác giả Nguyễn Hồng Thao trong tạp chí Quốc Phòng toàn dân số tháng 2/2001; Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam của ThS Lưu Ngọc Tố Tâm trên tạp chí Tòa án nhân dân số 10, tháng 5/2006…
Nghiên cứu ở cấp độ Thạc sĩ Luật học, tác giả Đặng Hoàng Sơn đã hoàn thành Luận văn với đề tài “Pháp luật về ô nhiễm môi trường trong hoạt động dầu khí ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, Hà Nội 2004. Nghiên cứu ở cấp độ Tiến sĩ Luật học, NCS. Nguyễn Thị Như Mai đã hoàn thành Luận án với đề tài “Những vấn đề lí luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật Hàng hải Việt Nam”, Hà Nội 2004.
Ngoài ra, với chủ đề Chúng ta muốn biển và đại dương sống hay chết nhân Ngày Môi trường thế giới 5/6 của Việt Nam năm 2004, Báo cáo Môi trường Quốc gia năm 2004 cũng đã được hoàn thành với chủ đề Ô nhiễm biển từ đất liền Việt Nam…
Có thể thấy, mặc dù đã có nhiều đề tài khoa học, sách, sách chuyên khảo, các bài viết, công trình nghiên cứu, luận văn, luận án… nhưng những công trình này hoặc đi sâu dưới góc độ quản lý tài nguyên biển, hoặc dưới góc độ các yếu tố kĩ thuật, nghiên cứu
6
về các hoạt động đối với tài nguyên biển, đặc biệt là nguồn lợi thuỷ sản. Nếu nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lí, các công trình này hoặc chỉ đề cập đến một mảng hẹp trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, hoặc lại quá chuyên sâu về pháp luật hàng hải mà chưa tiếp cận dưới góc độ pháp luật môi trường.
Tóm lại, cho đến nay, chưa hề có một công trình nghiên cứu đầy đủ, toàn diện ở cấp độ Tiến sĩ về những vấn đề lí luận, thực trạng về các khía cạnh pháp lí trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải để đưa ra những giải pháp cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam. Đề tài luận án “Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam” về cơ bản là đề tài mới, chưa được nghiên cứu một cách toàn diện.
3. Mục đích, phạm vi, đối tượng và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
(cid:61623) Mục đích nghiên cứu: Mục đích của luận án là làm sáng tỏ cơ sở lí luận và thực tiễn của việc xây dựng và hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam.
(cid:61623) Phạm vi nghiên cứu: Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thuộc phạm vi nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau như khoa học quản lí môi trường biển, kinh tế môi trường biển, xã hội học môi trường biển… Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung và trong hoạt động hàng hải nói riêng thuộc đối tượng điều chỉnh của nhiều hệ thống pháp luật khác nhau như hệ thống pháp luật quốc tế, các điều ước quốc tế có liên quan và hệ thống pháp luật của các quốc gia có biển nhằm điều chỉnh các hoạt động xâm hại biển và tài nguyên biển. Dưới góc độ pháp lí, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thuộc phạm vi nghiên cứu của nhiều ngành luật như: Dân sự, Kinh tế, Hành chính, Quốc tế… Mỗi ngành luật lại nghiên cứu vấn đề dưới các nội dung khác nhau.
Trong phạm vi luận án, chúng tôi tập trung nghiên cứu các qui định của pháp luật Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm biển nhằm điều chỉnh các hoạt động hàng hải trong phạm vi xa nhất là tính từ vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam (khoảng cách 200 hải lí tính từ Đường Cơ sở) trở vào phía biển Việt Nam, có phân tích các quy định trong các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam tham gia với tư cách thành viên, đồng thời có tham khảo một số qui định pháp luật của các quốc gia có các điều kiện tương đồng với Việt Nam về vấn đề này. Tuy nhiên, luận án tập trung nghiên cứu xem xét các vấn đề nêu trên dưới góc độ pháp luật kinh tế. Điều này có nghĩa là trên cơ sở tiếp cận toàn diện các nội dung liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển dưới các
7
góc độ khác nhau, luận án nhấn mạnh đến cách tiếp cận của pháp luật kinh tế được thể hiện qua các định chế pháp lí, các công cụ, phương tiện, các cách tiếp cận việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam mang nội dung kinh tế, phản ánh các yêu cầu, qui luật kinh tế.
Trong khoa học pháp lí hiện đại, Luật Môi trường là lĩnh vực tương đối phức tạp xét từ đối tượng điều chỉnh của chúng, nhất là đối với khoa học pháp lí Việt Nam vốn nặng về việc phân chia pháp luật theo các ngành độc lập. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng là một nội dung rộng và phức tạp, liên quan đến nhiều ngành luật khác nhau như: Luật Quốc tế, Luật Kinh tế, Luật Hành chính… Theo đó, luận án “Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam” được thực hiện trong phạm vi chuyên ngành Luật Kinh tế, lấy khía cạnh pháp luật kinh tế làm trung tâm. Đây cũng là cách tiếp cận phù hợp với hướng nghiên cứu của các ngành khoa học liên quan đến môi trường nói chung như khoa học quản lí môi trường, kinh tế học môi trường, xã hội học môi trường…
(cid:61623) Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là:
(cid:45) Hệ thống văn bản pháp luật thực định của Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển trong hoạt động hàng hải
(cid:45) Các Điều ước quốc tế liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong
hoạt động hàng hải mà Việt Nam là quốc gia thành viên
(cid:45) Thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt
động hàng hải ở Việt Nam.
(cid:61623) Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện được mục đích trên, luận án đề ra các
nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:
Thứ nhất, làm rõ sự cần thiết của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bằng pháp luật, cách tiếp cận của pháp luật quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, những quan điểm, nội dung cơ bản của pháp luật Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam.
Thứ hai, nghiên cứu, làm rõ quá trình hình thành và nội dung từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam với tính chất là một bộ phận trong hệ thống pháp luật môi trường, trong mối quan hệ tác động qua lại mật thiết với các đòi hỏi về phát triển kinh tế của đất nước, đáp ứng các yêu cầu về an ninh chính trị, văn hóa, an ninh quốc phòng…
8
Thứ ba, nghiên cứu các quy định cùng loại trong pháp luật môi trường của một số nước để rút ra những kinh nghiệm có thể vận dụng vào việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam.
Thứ tư, xác lập cơ sở lý luận và đề xuất những kiến nghị cụ thể về việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển ở Việt Nam nhằm đáp ứng được những đòi của thực tiễn cả về trước mắt cũng như lâu dài.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước pháp quyền.
Các phương pháp nghiên cứu: phân tích, thống kê, so sánh, đối chiếu, lịch sử, chứng minh, tổng hợp, quy nạp. Trong đó, phân tích, thống kê, so sánh và chứng minh được xác định là những phương pháp nghiên cứu chủ yếu của luận án. Cụ thể như sau:
- Phương pháp phân tích được sử dụng ở tất cả các chương, mục của luận án để
thực hiện mục đích và nhiệm vụ của đề tài.
- Phương pháp thống kê được sử dụng ở cả 3 chương để tập hợp, xử lý các tài
liệu, số liệu...phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài.
- Phương pháp so sánh, đối chiếu được sử dụng ở cả ba chương của luận án để đối chiếu, đánh giá các qui định pháp luật khác nhau của một số quốc gia trên thế giới, của các điều ước quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải với các qui định pháp luật của Việt Nam...
- Phương pháp chứng minh được sử dụng để chứng minh các luận điểm tại chương 1, các nhận định về thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam tại chương 2 và các yêu cầu, đề xuất phương án xây dựng, hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải tại chương 3 của luận án.
- Phương pháp tổng hợp, qui nạp được sử dụng chủ yếu trong việc đưa ra những
kết luận của từng chương và kết luận chung của luận án.
5. Kết quả nghiên cứu và những đóng góp mới của luận án
Luận án đạt được những kết quả sau:
Thứ nhất, Luận án nêu ra khái niệm hoàn chỉnh về môi trường biển, về ô nhiễm môi trường biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng như khái niệm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
9
Những khái niệm này đã được phân tích, so sánh với những căn cứ khoa học và thực tiễn, trên cơ sở phù hợp với những đặc trưng cơ bản của kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nên sẽ rất có giá trị về lí luận đối với khoa học pháp lí.
Thứ hai, Luận án đã phân tích các yếu tố cấu thành của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải với những nội dung, vai trò, những yếu tố ảnh hưởng đến việc ban hành pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Nội dung này được phân tích một cách sâu sắc, có tham khảo quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật của một số quốc gia trên thế giới, và vì vậy, nó có giá trị về mặt lí luận đối với khoa học pháp lí cũng như tính khả thi khi thực hiện việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển hoạt động hàng hải bằng pháp luật.
Thứ ba, Luận án đã mô tả toàn diện, đầy đủ về pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam, chỉ ra những bất cập, những lỗ hổng trong hệ thống pháp luật đã không tạo ra tác động tích cực đến việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong thực tế. Mặt khác, Luận án cũng phân tích nguyên nhân của sự yếu kém về năng lực thừa hành pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam. Những bất cập này lần đầu tiên được phát hiện và phân tích, vì thế, luận án đã tạo ra được những luận cứ khoa học và thực tiễn thuyết phục cho sự cần thiết phải xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ tư, Luận án đã xác định rõ những yêu cầu cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Từ đó, luận án đã kiến nghị các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. Đặc biệt, luận án kiến nghị việc Việt Nam cần gia nhập và kí kết các Điều ước quốc tế có liên quan, hoàn thiện và tăng cường hiệu quả hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải.
Thứ năm, với mục đích tăng cường hiệu quả của các qui định của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, luận án cũng chỉ ra những giải pháp hỗ trợ khác như tăng cường tính hiệu quả của các công cụ kinh tế, các biện pháp khoa học kĩ thuật cũng như giải pháp nâng cao nhận thức cộng đồng và xã hội hóa công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Về những điểm mới của luận án: Luận án có những điểm mới đóng góp cho sự
phát triển của khoa học chuyên ngành, bao gồm:
Thứ nhất, xây dựng được hệ thống lí luận khoa học về pháp luật kiểm soát ô
nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam.
10
Thứ hai, mô tả một cách toàn diện, đầy đủ về pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam, chỉ ra những bất cập, những lỗ hổng trong hệ thống pháp luật này; phân tích nguyên nhân của sự yếu kém về năng lực thừa hành pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam.
Thứ ba, xây dựng hệ quan điểm khoa học cũng như đưa ra những giải pháp tiến bộ, hiện đại cho việc hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam phù hợp với pháp luật quốc tế và xu hướng quản lí tổng hợp biển, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế biển và phát triển bền vững tài nguyên môi trường biển hiện nay.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần bổ sung và phát triển những vấn đề lí luận về pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của luận án không chỉ là tài liệu có giá trị cho việc giảng dạy, nghiên cứu khoa học mà còn là tài liệu cho các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam về bảo vệ, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; kiện toàn hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về vấn đề này.
Các ý kiến, kết luận được trình bày trong luận án có thể làm cơ sở cho việc xây dựng chương trình tuyên truyền, phổ biến nội dung các Điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam là thành viên, nội dung các qui định pháp luật Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, qua đó góp phần bảo đảm và thúc đẩy phát triển kinh tế biển đi đôi với bảo vệ các thành phần môi trường biển và các nguồn tài nguyên biển.
7. Kết cấu của luận án
Luận án gồm phần mở đầu, nội dung, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Nội
dung được bố cục thành ba chương. Tên của các chương cụ thể như sau:
Chương 1: Những vấn đề lí luận về pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển
trong hoạt động hàng hải
Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt
động hàng hải
Chương 3: Yêu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển trong hoạt động hàng hải.
11
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
1.1. KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
1.1.1. Khái niệm môi trường biển và ô nhiễm môi trường biển
1.1.1.1. Khái niệm môi trường biển
“Môi trường biển” là một thuật ngữ chưa có bề dày lịch sử và cũng ít được định nghĩa một cách đầy đủ, toàn diện. Nó mới chỉ hình thành vào nửa cuối của thế kỷ XX và được nhận biết như một từ ghép giữa thuật ngữ “biển” và thuật ngữ “môi trường”. Lịch sử phát triển loài người đã cho thấy rõ là cả một thời kỳ dài người ta chỉ đề cập đến thuật ngữ “biển” hoặc “biển cả” mà không đề cập đến thuật ngữ “môi trường biển”. Điều này được lí giải bởi từ xa xưa, con người chỉ biết đến vai trò to lớn của biển, tiếp nhận biển cả như một món quà ban tặng của thiên nhiên mà không cần phải thực hiện một nghĩa vụ nào, cũng như coi các nguồn tài nguyên sinh vật biển là vô hạn. Hơn nữa, biển cả được hình dung là rộng lớn vô cùng, có thể hấp thụ và chuyển hóa mọi loại chất thải mà con người đưa đến, nên thuật ngữ “môi trường biển” với vấn đề bảo vệ môi trường biển chưa được đặt ra.
Sau những năm 1960, với sự quan tâm nhiều hơn của cộng đồng thế giới đến bảo vệ môi trường, thuật ngữ môi trường biển cũng đã dần xuất hiện. Thời kỳ này, thuật ngữ môi trường biển chưa được sử dụng một cách độc lập mà mới chỉ được đề cập cùng với những vấn đề liên quan đến bảo tồn tài nguyên biển và kiểm soát ô nhiễm biển. Phải đến Công ước Luật Biển UNCLOS 1982, bản công ước được cộng đồng quốc tế coi là Tuyên ngôn về Biển, “môi trường biển” mới được đề cập một cách chính thức, nhưng cũng chỉ tồn tại dưới dạng liệt kê một số yếu tố tự nhiên của môi trường biển mà chưa xây dựng được một khái niệm hoàn chỉnh. Cụ thể là Điều 1, khoản 4 Công ước Luật Biển 1982 có quy định “môi trường biển” bao gồm “các cửa sông”, “hệ động vật biển và hệ thực vật biển”, “chất lượng nước biển” và “giá trị mĩ cảm của biển”. Rõ ràng định nghĩa trên chưa đạt được mức khái quát về môi trường biển và vẫn còn ít nhiều phiến diện, vì môi trường biển không chỉ bao gồm những yếu tố nêu trên mà còn gồm các thành tố khác tạo nên môi trường biển như lòng đất dưới đáy biển, không khí, nước biển, các tài nguyên phi sinh vật biển…
12
Cùng với nhu cầu bảo vệ biển ngày càng tăng và sự quan tâm nhiều hơn của con người đến môi trường biển, thuật ngữ môi trường biển đã được sử dụng một cách chính thức trong Chương trình hành động 21 (Agenda 21). Đây là một văn kiện được đưa ra tại Hội nghị Thượng đỉnh trái đất về bảo vệ môi trường họp tại Rio De Janeiro năm 1992, là chương trình hành động vì sự phát triển bền vững. Tại Chương 17 của Agenda 21 định nghĩa “Môi trường biển là vùng bao gồm các đại dương và các biển và các vùng ven biển tạo thành một tổng thể, một thành phần cơ bản của hệ thống duy trì cuộc sống toàn cầu và là tài sản hữu ích tạo cơ hội cho sự phát triển bền vững”. Đây được coi là định nghĩa chính thức về môi trường biển. Thành công của định nghĩa này là chỉ ra được giá trị cơ bản của môi trường biển, đó là “duy trì cuộc sống toàn cầu” và là “tài sản hữu ích”. Định nghĩa đã nhấn mạnh đến mục tiêu phát triển bền vững, một hướng đi phù hợp với quan điểm bảo vệ môi trường toàn cầu hiện đại. Đồng thời, giá trị của định nghĩa này còn ở chỗ nó được nêu ra trong một văn kiện có tầm ảnh hưởng lớn, tại Hội nghị quốc tế về môi trường quan trọng và được kí kết bởi, gần như là, toàn thể cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, theo quan điểm cá nhân, chúng tôi cho rằng định nghĩa này vẫn chưa mô tả hết được những yếu tố cấu thành của môi trường biển. Điều đó được minh chứng qua những luận điểm sau đây:
Thứ nhất, môi trường biển được giới hạn bởi chiều ngang và chiều sâu. Định nghĩa về môi trường biển tại Chương 17 Agenda 21 mới chỉ ra được giới hạn theo chiều ngang của môi trường biển, bao gồm các đại dương, các biển và các vùng ven biển. Môi trường biển còn được giới hạn bởi chiều sâu của nó, bao gồm cả vùng đất dưới đáy biển. Xem xét dưới góc độ khoa học, môi trường biển bao gồm cả một vùng nước mặn rộng lớn, nằm ở độ sâu trung bình khoảng 4000 mét tính từ mặt biển trở xuống [30; tr.71]. Về vấn đề này, chúng tôi nhất trí với quan điểm của PGS. TS. Nguyễn Hồng Thao, nếu chỉ xét đơn thuần về phương diện địa lí thì “môi trường biển là toàn bộ vùng nước biển của trái đất với tất cả những gì chứa trong đó”, còn nếu xét dưới góc độ môi trường thì “định nghĩa môi trường biển lại rộng lớn hơn rất nhiều” [42; tr.13] Nghĩa là cần phải xem xét cả chiều ngang lẫn chiều sâu của môi trường biển và những yếu tố cấu thành trong nó.
Thứ hai, môi trường biển được tạo nên bởi các thành phần môi trường. Môi trường biển được hợp thành bởi nhiều yếu tố khác nhau như lòng đất dưới đáy biển, nước biển, không khí, hệ động vật biển, hệ thực vật biển, tạo nên các đại dương, các biển… Đây là các thành phần môi trường. Biển là thành phần chính của môi trường biển, đồng thời cũng là một trong các thành phần của môi trường nói chung. Biển, đại dương và các thành phần khác của môi trường biển không nên được xem là những
13
thực thể độc lập mà cần phải đặt chúng trong mối quan hệ với nhau và quan hệ với những thành phần môi trường khác, như chúng tương tác với bầu khí quyển phía trên mặt nước, dưới đáy biển và với lục địa..., mà những thành phần môi trường đó lại chính là một trong những nguồn gây ô nhiễm môi trường biển nghiêm trọng. Tương tự, biển, đại dương và các thành phần khác của môi trường biển cũng có mối tương tác quan trọng đối với các hoạt động của con người, đặc biệt là các hoạt động của con người trên biển. Những phân tích này cho thấy môi trường biển được tạo thành bởi các thành phần môi trường và có mối liên hệ mật thiết qua lại lẫn nhau mà không thể tách rời chúng.
Thứ ba, môi trường biển có chứa nhiều loại tài nguyên. Tài nguyên thuộc môi trường biển được gọi là tài nguyên biển, được hình thành và phân bố trong khối nước biển và đại dương, trên bề mặt đáy biển và trong lòng đất dưới đáy biển. Tài nguyên biển bao gồm tài nguyên sinh vật biển, gồm các dạng sống của thế giới hữu sinh như tôm cá..., và tài nguyên phi sinh vật biển, gồm các dạng vật chất của thế giới vô sinh như quặng kim loại, đất đá... Tài nguyên biển cũng có thể được chia ra thành tài nguyên biển có thể tái tạo và tài nguyên biển không thể tái tạo, trong đó tài nguyên biển có thể tái tạo là loại tài nguyên có thể được phục hồi sau một khoảng thời gian trong điều kiện phù hợp, còn tài nguyên biển không thể tái tạo là các dạng tài nguyên vô sinh, không thể phục hồi thành phần và khối lượng ban đầu sau khi bị khai thác.
Thứ tư, môi trường biển có nhiều giá trị kinh tế, khoa học và môi sinh. Môi trường biển được các nhà khoa học đánh giá là cội nguồn của sự sống trên trái đất. Điều này được thể hiện qua sự đa dạng của sinh học, với 18 vạn loài động vật và 2 vạn loài thực vật đã được phát hiện, trong đó có 400 loài cá và hơn 100 loài hải sản có giá trị kinh tế cao [42; tr.14]. Môi trường biển mang lại sự sống cho toàn bộ hệ sinh thái dưới nước, cho tài nguyên sinh vật biển. Trên thế giới, con người đã khai thác tổng giá trị kinh tế từ các nguồn tài nguyên biển ước tính khoảng 7000 tỷ USD mỗi năm [45; tr.09]. Các nhà khoa học dự đoán rằng vào các thế kỉ tới, biển và đại dương sẽ là nơi dự trữ cuối cùng của loài người về thực phẩm, năng lượng và nhiên liệu. Đồng thời, biển cũng là nơi diễn ra các hoạt động thương mại du lịch, giao thông vận tải thuỷ, nơi có thể khai thác giá trị kinh tế to lớn. Khoảng 60% dân số thế giới hiện đang sống tại các vùng ven biển, và tỉ lệ này có thể tăng lên khoảng 75% vào năm 2020 [66].
Từ những phân tích trên, theo quan điểm của chúng tôi, môi trường biển nên được định nghĩa “là một thể thống nhất, bao gồm các biển, đại dương, các vùng ven biển, cửa sông, được giới hạn bởi toàn bộ vùng nước biển của trái đất với tất cả những gì chứa trong đó như các loại tài nguyên sinh vật biển và tài nguyên phi sinh
14
vật biển, được tạo nên bởi các thành phần môi trường và sự tương tác giữa chúng, có giá trị về kinh tế, về khoa học và về môi sinh”.
1.1.1.2. Khái niệm ô nhiễm môi trường biển
Trước tiên cần có sự phân biệt giữa ô nhiễm môi trường biển với nhiễm bẩn môi trường biển. Đây là hai khái niệm không hoàn toàn đồng nhất mặc dù giữa chúng có mối liên hệ nhất định. Nhiễm bẩn môi trường biển ám chỉ sự hiện diện hay tích tụ các chất bẩn hoặc các hóa chất độc hại có trong môi trường biển [42; tr.26]. Nhiễm bẩn môi trường biển cho biết kết quả kiểm nghiệm chất lượng nước mà không chỉ rõ nguyên nhân của sự nhiễm bẩn từ đâu, thủ phạm làm nhiễm bẩn là ai. Nói khác đi, nhiễm bẩn môi trường biển chỉ phản ánh một cách trực quan chất lượng nước biển. Còn ô nhiễm môi trường biển, ngoài việc cho thấy sự thay đổi về chất lượng nước biển còn cho thấy nguyên nhân gây ô nhiễm biển và hậu quả mà ô nhiễm môi trường biển gây ra. Nghĩa là, ô nhiễm môi trường biển phản ánh mối quan hệ giữa tất cả các yếu tố làm cho môi trường biển bị ô nhiễm.
Từ góc độ khoa học, vào năm 1981, Nhóm chuyên gia về các khía cạnh khoa học của ô nhiễm biển (Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution - GESAMP) đưa ra định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển. Theo đó, “ô nhiễm môi trường biển (Marine Pollution) là việc con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất liệu hoặc năng lượng vào môi trường biển, (bao gồm cả các cửa sông), gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương tiện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mĩ cảm của biển” [60; tr.05]. Đây được xem là định nghĩa đầu tiên trên thế giới về ô nhiễm môi trường biển. Nó đã trả lời được khá đầy đủ các câu hỏi về nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường và tác hại do ô nhiễm môi trường biển gây nên. Cụ thể là, thứ nhất, ô nhiễm môi trường biển là do con người gây nên, thông qua việc con người đưa vào môi trường biển các chất gây ô nhiễm (dưới dạng chất liệu và năng lượng) ở mức vượt quá khả năng tự chuyển hóa (tự phân hủy, tự làm sạch) của môi trường biển. Thứ hai, các chất gây ô nhiễm phát tán trong môi trường biển bằng nhiều chu trình khác nhau, qua đó gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật sống, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển. Như vậy, ảnh hưởng từ các tác nhân gây hại và nguy cơ ô nhiễm môi trường biển là câu hỏi cần phải được trả lời trước khi đưa ra một quyết định có chấp nhận ô nhiễm đó hay không [67; tr.88]
Từ góc độ pháp luật quốc tế, thuật ngữ ô nhiễm môi trường biển được đề cập chính thức tại Công ước Luật Biển 1982, mặc dù trước đó đã có nhiều văn bản pháp lí
15
về biển như Công ước Giơnevơ về biển cả 1958, Công ước về đánh cá và bảo tồn các tài nguyên sinh vật của biển cả 1966... Theo khoản 4 Điều 1 Công ước Luật biển 1982, “Ô nhiễm môi trường biển (Pullution du milieu marin) là việc con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất liệu hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm cả các cửa sông, khi việc đó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mĩ cảm của biển”.
Định nghĩa này có hai (02) điểm khác biệt so với định nghĩa của GESAMP. Một là, định nghĩa ô nhiễm môi trường biển của GESAMP chỉ nhắc tới những tác hại đã và đang xảy ra đối với hệ sinh thái biển, trong khi Công ước Luật Biển 1982 đề cập đến cả những tác hại còn tiềm ẩn trong tương lai, thông qua cụm từ “khi việc đó có thể gây ra những tác hại...”. Hai là, ngoài những tổn hại cụ thể được liệt kê trong cả hai định nghĩa, như nguồn lợi sinh vật, sức khỏe con người, việc đánh bắt hải sản... Công ước Luật Biển 1982 còn đề cập đến "các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác". Đây được xem là bước phát triển không chỉ từ phương diện học thuật mà còn là bước phát triển về quan điểm lập pháp. Nó cho phép hiểu là pháp luật sẽ bảo vệ ngày một nhiều hơn, rộng hơn các đối tượng phải chịu tổn thất từ ô nhiễm môi trường biển.
Tiếp theo hai định nghĩa nêu trên, thuật ngữ ô nhiễm môi trường biển còn được giải nghĩa trong Tuyên bố Putrajaya về hợp tác khu vực cho sự phát triển bền vững các biển Đông Á (một nội dung trong Chiến lược phát triển bền vững các biển Đông Á 2003, triển khai ở cấp khu vực các yêu cầu của Hội nghị Thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững đối với các đại dương và các vùng ven biển, trong khuôn khổ chương trình hợp tác khu vực các biển Đông Á, gọi tắt là PEMSEA do Tổ chức Hàng hải quốc tế thuộc Liên Hiệp quốc IMO làm đầu mối thực hiện) “ô nhiễm môi trường biển là việc con người trực tiếp hay gián tiếp đưa các chất hoặc năng lượng vào môi trường biển, kể cả các cửa sông, dẫn đến những ảnh hưởng có hại cho các tài nguyên hữu sinh, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, cản trở các hoạt động trên biển kể cả khai thác thủy sản, suy giảm chất lượng và lợi ích của nước biển”.
Mặc dù được cho là có bước phát triển lớn về mặt học thuật, song các định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển trong cả ba (03) tài liệu nêu trên hiện vẫn đang nhận được nhiều tranh luận. Cụ thể là:
Thứ nhất, các định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển nêu trên mới chỉ ra được nguyên nhân duy nhất gây ô nhiễm môi trường biển là do con người mà chưa chỉ ra
16
các nguyên nhân khác. Trên thực tế nguyên nhân gây ô nhiễm biển còn có thể do chính động vật, thực vật biển gây nên, cũng như do sự vận động, sự biến đổi bất thường của tự nhiên. Bên cạnh các nguồn ô nhiễm nhân sinh, biển còn có thể bị ô nhiễm từ các sự cố, tai họa thiên nhiên như núi lửa phun, rò rỉ khoáng chất, bão lụt... Ý nghĩa khoa học của tranh luận này thể hiện ở tính bao quát, toàn diện khi xem xét các nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường biển, từ đó có cơ sở xác định chính xác các loại trách nhiệm pháp lí có liên quan đến hành vi làm ô nhiễm môi trưởng biển. Ô nhiễm môi trường biển có nguyên nhân từ những biến đổi bất thường của tự nhiên không làm phát sinh trách nhiệm pháp lí đối với bất cứ chủ thể nào. Ngược lại, ô nhiễm môi trường biển từ các hoạt động của con người luôn phát sinh trách nhiệm pháp lí đối với người gây ô nhiễm. Trong trường hợp môi trường bị ô nhiễm do cả hai nguyên nhân, trách nhiệm pháp lí đối với con người sẽ được giảm trừ tùy từng trường hợp cụ thể.
Thứ hai, mặc dù các định nghĩa đã liệt kê được khá đầy đủ những hậu quả từ ô nhiễm môi trường biển, song chúng chưa được sắp xếp một cách thực sự khoa học. Hậu quả "biến đổi chất lượng nước biển" lại được đặt sau các hậu quả về tài nguyên sinh vật biển, về lợi ích kinh tế của con người, trong khi sự thay đổi chất lượng nước biển, sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường biển mới là thiệt hại trực tiếp, từ đó dẫn đến các thiệt hại khác, do vậy, chúng cần phải được xác định trước các thiệt hại khác. Hậu quả về sức khỏe, tài sản của con người, các trở ngại từ hoạt động biển chỉ nảy sinh sau khi chất lượng môi trường biển bị biến đổi. Những ảnh hưởng xấu từ ô nhiễm môi trường biển gây nên hoàn toàn có thể được phân chia và sắp xếp thành các nhóm theo thứ tự các yếu tố chịu sự tác động từ ô nhiễm môi trường biển. Cụ thể là hậu quả đối với thành phần cơ bản của môi trường sống là đất, nước, không khí; hậu quả đối với tài nguyên sinh vật biển, đa dạng sinh học ở biển; hậu quả đối với tính mạng, sức khoẻ và tài sản, lợi ích của con người; và các hậu quả khác...
Thứ ba, các định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển nêu trên mới chỉ ra được khu vực tiến hành các hoạt động gây ô nhiễm là ở biển và cửa sông. Tuy nhiên, trên thực tế có rất nhiều khu vực mà ở đó tiến hành các hoạt động của con người có thể gây ô nhiễm môi trường biển, như hoạt động từ đất liền, trên không trung hay dưới đáy biển...
Như vậy, từ những phân tích trên có thể đưa ra một định nghĩa đầy đủ hơn về ô nhiễm môi trường biển như sau: Ô nhiễm môi trường biển là sự biến đổi thành phần môi trường biển, có nguyên nhân từ những biến đổi bất thường của tự nhiên hoặc/và từ việc con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất liệu và/hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm từ các cửa sông, đất liền, trên không trung, đáy biển, từ đó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như suy giảm chức năng và tính hữu ích của
17
môi trường biển, gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mĩ cảm của biển”.
Giá trị khoa học của định nghĩa này là cho phép mở rộng phạm vi nghiên cứu về chủ thể, khách thể và đối tượng của hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển mà luận án sẽ đề cập ở phần sau.
1.1.2. Hoạt động hàng hải và ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
1.1.2.1. Khái niệm hoạt động hàng hải và những tác động tiêu cực của nó
Theo Đại từ điển Tiếng Việt, hàng hải là vận tải đường biển [50; tr.777], còn vận tải là dùng phương tiện để chuyên chở người hoặc vật đi đường dài [50; tr.1802]. Từ điển Tiếng Anh Oxford định nghĩa “hàng hải là có liên quan tới tàu thủy hoặc các hoạt động thương mại bằng đường biển” (Marine: connected with ships or trade at sea) [61; tr.549]. Tiếng Anh có nhiều thuật ngữ hàm chỉ hoạt động hàng hải như marine activity, marine transportation hay marine working. Điểm chung của những định nghĩa về hàng hải là đều chỉ sự lưu thông bằng đường biển hoặc các hoạt động trên biển, có liên quan đến tàu thuyền. Như vậy, theo nghĩa thông thường, “hoạt động hàng hải” là thuật ngữ được sử dụng để chỉ các hoạt động liên quan đến sự di chuyển bằng đường biển, các hoạt động lưu thông trên biển bằng tàu thuyền hoặc các phương tiện vận tải trên biển để chuyên chở người, hàng hóa hoặc nhằm các mục đích khác nhau.
Trên thực tế, ở Việt Nam, có thể khẳng định từ trước đến nay, thuật ngữ “hoạt động hàng hải” chưa được định nghĩa trực tiếp trong bất kì một văn bản pháp luật nào, cũng như trong bất kì công trình nghiên cứu nào, kể cả các công trình nghiên cứu chuyên sâu trong lĩnh vực hàng hải, dịch vụ hàng hải hay các công trình có liên quan đến môi trường biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Điều này được lí giải là do “hoạt động hàng hải” là một thuật ngữ có nội hàm tương đối rộng, có thể xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, theo quan điểm của các nhà khoa học, có hai cách tiếp cận về thuật ngữ hoạt động hàng hải, theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, “hoạt động hàng hải” bao gồm các hoạt động trên biển, có liên quan đến các hoạt động trên đất liền và các dịch vụ đi kèm. Cụ thể là: hoạt động vận chuyển bằng đường biển, các hoạt động liên quan đến tàu biển như mua, bán, thuê tàu, hoạt động của thuyền viên, trách nhiệm của chủ tàu, bảo hiểm đường biển, cảng biển,
18
giải quyết tai nạn hàng hải như cứu hộ, trục vớt tài sản chìm đắm, giải quyết các tranh chấp hàng hải… Cách hiểu theo nghĩa rộng này có một số điểm đáng lưu ý như sau:
Thứ nhất, hoạt động hàng hải bao gồm cả các hoạt động thương mại (như vận chuyển hàng hóa bằng đường biển) và hoạt động phi thương mại (như trục vớt tài sản, tìm kiếm cứu hộ cứu nạn, hoa tiêu hàng hải, lai dắt hàng hải)…
Thứ hai, hoạt động hàng hải bao gồm các hoạt động diễn ra bằng các phương tiện chìm và nổi trên biển, các hoạt động có liên quan trên đất liền và cả các dịch vụ có liên quan đến hoạt động hàng hải. Các hoạt động hàng hải diễn ra trên biển bao gồm các hoạt động vận chuyển hàng hóa, chở người, du lịch biển, bảo đảm an toàn hàng hải, thăm dò và khai thác tài nguyên như khoáng sản, dầu khí, nguồn lợi thủy sản; khảo sát, đo đạc, biên vẽ hải đồ; các hoạt động tuần tra kiểm soát trên biển nhằm đảm bảo an ninh, an toàn và bảo vệ môi trường như các mục đích an ninh quốc phòng, chống buôn lậu trên biển, phòng chống tội phạm trên biển. Các hoạt động có liên quan đến hoạt động hàng hải diễn ra trên đất liền bao gồm: các hoạt động tại cảng biển, các hoạt động quản lí, theo dõi, cung cấp thông tin về tàu, hoạt động công nghiệp hàng hải, giải quyết các tranh chấp hàng hải, bảo hiểm hàng hải… Các dịch vụ đi kèm hoạt động hàng hải bao gồm dịch vụ logistic, dịch vụ vận tải đa phương thức, dịch vụ lai dắt tàu biển, dịch vụ môi giới hàng hải…
Thứ ba, tiếp cận theo cách này, có nhiều nhóm quan hệ phát sinh từ hoạt động hàng hải, đó là nhóm quan hệ của nhà nước, của các cơ quan công quyền của nhà nước với các cá nhân, pháp nhân và cả các cơ quan công quyền khác của nhà nước; nhóm quan hệ phát sinh giữa các quốc gia liên quan đến tàu và các phương tiện hoạt động trên các vùng biển; nhóm quan hệ giữa các bên, bao gồm cả cá nhân và pháp nhân tham gia hoạt động vận tải bằng đường biển.
Theo nghĩa hẹp, “hoạt động hàng hải” chỉ đơn thuần là hoạt động liên quan đến việc sử dụng tàu biển, có liên quan đến việc di chuyển bằng đường biển. Với cách tiếp cận này, hoạt động hàng hải được thực hiện trên các phương tiện vận tải biển, liên quan trực tiếp đến việc sử dụng các loại tàu khác nhau như: tàu hàng rời, tàu kết hợp, tàu container, tàu chở khí gas, tàu chở hàng tổng hợp, tàu Ro/Ro, tàu chở quặng, tàu khách, tàu chở hóa chất, tàu chở dầu, phương tiện chìm nổi trên biển như tàu ngầm chiến đấu, bông-tông… Hơn nữa, với đặc thù của hoạt động hàng hải là có phạm vi rộng, vượt cả ra ngoài biên giới quốc gia (trên biển) nên tàu biển không chỉ hoạt động trong vùng biển của một quốc gia mà còn hoạt động tại vùng biển hoặc cảng biển của các quốc gia khác. Và vì vậy, hoạt động hàng hải theo nghĩa hẹp không đặt ra và giải quyết các vấn đề liên quan đến quốc tịch của tàu biển, màu cờ của tàu biển mà tập
19
trung vào những hoạt động cụ thể của con tàu. Nói cách khác là hoạt động hàng hải xem xét đến tất cả các vấn đề có liên quan đến hoạt động của mỗi con tàu, từ khi tàu chuẩn bị xuất bến tại cảng, di chuyển trên biển, gặp tai nạn (nếu có) đến khi hoàn thành hải trình, kết thúc chuyến đi bằng việc tàu cập cảng.
Cả hai cách tiếp cận nêu trên đều phản ánh đúng bản chất của hoạt động hàng hải. Tuy nhiên, sử dụng thuật ngữ “hoạt động hàng hải” như thế nào, theo nghĩa rộng hay hẹp lại tùy thuộc vào mục đích và đối tượng của hoạt động này. Tiếp cận theo nghĩa rộng thường là để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật hàng hải, liên quan đến tất cả mọi hoạt động thuộc về hàng hải. Còn tiếp cận theo nghĩa hẹp là để giải quyết một vấn đề, một khía cạnh cụ thể mà pháp luật hàng hải điều chỉnh.
Tại Việt Nam, dưới góc độ pháp lí, trước đây, thuật ngữ “hoạt động hàng hải” được định nghĩa gián tiếp trong các đạo luật về hàng hải, lần đầu tiên là được nêu ra trong Bộ luật Hàng hải Việt Nam 1990, và sau đó là Bộ luật Hàng hải Việt Nam 2005. Cả hai đạo luật trên đều thông qua quy định về phạm vi điều chỉnh để giới hạn nội dung của hoạt động hàng hải. Ví dụ, Điều 1 Bộ luật Hàng hải Việt Nam 1990 qui định: "Bộ luật hàng hải Việt nam được áp dụng đối với những quan hệ pháp luật phát sinh từ các hoạt động liên quan đến việc sử dụng tàu biển vào các mục đích kinh tế, nghiên cứu khoa học - kỹ thuật, văn hoá, thể thao, xã hội và công vụ Nhà nước, sau đây gọi chung là hoạt động hàng hải". Tiếp đến, Điều 1 khoản 1 Bộ luật Hàng hải Việt Nam 2005 đã thay thế qui định trên bằng một quy định đầy đủ, cụ thể hơn, đó là “Bộ luật này qui định về hoạt động hàng hải, bao gồm các qui định về tàu biển, thuyền bộ, cảng biển, luồng hàng hải, vận tải biển, an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi trường và các hoạt động khác liên quan đến việc sử dụng tàu biển vào mục đích kinh tế, văn hoá, xã hội, thể thao, công vụ và nghiên cứu khoa học”. Như vậy, từ phương diện pháp luật thực định thì việc chỉ rõ những nội dung chính của hoạt động hàng hải trong phạm vi điều chỉnh của các đạo luật về hàng hải là hoàn toàn hợp lí, giúp cho việc điều chỉnh pháp luật trên thực tế được thuận tiện hơn, song từ phương diện học thuật thì lại cho thấy một thực tế là ngay cả trong các đạo luật chuyên ngành về hàng hải thì thuật ngữ hoạt động hàng hải cũng chưa được giải thích một cách đầy đủ, rõ ràng.
Từ những phân tích nêu trên cho thấy khó có thể đưa ra một định nghĩa đầy đủ, chính xác của thuật ngữ “hoạt động hàng hải”. Tùy từng trường hợp, với mục đích và cách tiếp cận khác nhau mà có thể giới hạn phạm vi, nội hàm và ngoại diên của thuật ngữ. Trong khuôn khổ của của đề tài luận án này, chúng tôi giới hạn phạm vi của thuật ngữ “hoạt động hàng hải” theo nghĩa hẹp, tiếp cận hoạt động hàng hải dưới góc độ đơn giản nhất, đó là việc sử dụng con tàu và các phương tiện vận tải biển, các phương tiện
20
chìm và nổi trên biển (sau đây gọi chung là tàu biển) vì bất kì mục đích gì trong phạm vi biên giới biển của Việt Nam. Theo nghĩa này, hoạt động hàng hải bao gồm những nội dung chính sau đây:
Một là, hoạt động hàng hải liên quan đến tàu biển trong suốt hải trình, bao gồm
các hoạt động từ khi tàu xuất bến cho tới khi cập cảng cuối cùng, kết thúc hải trình.
Hai là, hoạt động hàng hải thực hiện với nhiều mục đích khác nhau như kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, đảm bảo an toàn hàng hải, phòng chống tội phạm trên biển hay bảo vệ môi trường… Cho dù với mục đích gì thì chúng cũng có chung bản chất pháp lí là các mối quan hệ về tàu biển và việc sử dụng tàu biển.
Ba là, hoạt động hàng hải diễn ra trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam. Theo qui định của pháp luật Việt Nam, đường biên giới quốc gia trên biển của Việt Nam là ranh giới phía ngoài của lãnh hải, có chiều rộng tối đa là mười hai (12) hải lí tính từ đường cơ sở. Trong phạm vi biên giới biển của mình, Việt Nam có chủ quyền hoàn toàn và đầy đủ đối với mọi hoạt động của tàu thuyền trong nước cũng như nước ngoài. Vì vậy, mọi hoạt động của tàu thuyền diễn ra trong phạm vi ranh giới phía ngoài của lãnh hải trở vào đều thuộc giới hạn của thuật ngữ “hoạt động hàng hải” nêu trên.
Được thực hiện với các mục đích khác nhau, hoạt động hàng hải mang lại nhiều giá trị to lớn cho sự phát triển của đất nước. Trong tiến trình giao lưu quan hệ kinh tế quốc tế toàn cầu hiện nay, việc vận chuyển hàng hoá quốc tế bằng đường biển ngày càng trở nên phổ biến và chiếm tỉ trọng lớn so với các loại phương tiện khác. Sự gia tăng nhu cầu của xã hội đối với hoạt động hàng hải đã kéo theo sự gia tăng nhu cầu phát triển các hoạt động và ngành nghề khác có liên quan đến hoạt động hàng hải, như dịch vụ hàng hải, công nghiệp sản xuất phương tiện vận chuyển, tàu thuyền, đội ngũ thuyền viên cho tới các vấn đề thuộc về an toàn và an ninh hàng hải... Không thể phủ nhận được những giá trị to lớn về mặt kinh tế, chính trị, ngoại giao mà các hoạt động nêu trên mang lại cho quốc gia có biển như Việt Nam, song, như là tính hai mặt của một vấn đề, hoạt động hàng hải nói riêng, hoạt động có liên quan đến hàng hải nói chung đã và đang gây ra những hậu quả rất nặng nề cho con người và môi trường, đặc biệt là môi trường biển. Điển hình nhất là các hoạt động giao thông trên biển, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, việc xả thải từ hoạt động hàng hải gây ô nhiễm các thành phần môi trường biển và các nguồn tài nguyên biển. Cụ thể là:
Hoạt động giao thông trên biển đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng đối với môi trường biển. Theo báo cáo Hiện trạng môi trường quốc gia năm 2005, lượng chất thải từ các cảng lớn là khoảng 6.800 tấn chất thải rắn/năm. Đặc biệt là trong những
21
năm gần đây, lượng khách du lịch trên biển tăng, càng kéo theo lượng chất thải rắn và nước thải tăng lên. Biển Việt Nam đang bị ô nhiễm chất rắn lơ lửng, nitrat NO3, nitrit NO2, coliform, dầu và kim loại kẽm Zn [15; năm 2005]... Chất thải từ tàu như rác thải sinh hoạt, nước thải chứa dầu và hóa chất, chất thải từ lacanh, dầu thải, nước ballast… cũng là những yếu tố gây ô nhiễm môi trường, tác động mạnh đến chất lượng môi trường không khí, nước, đất ngập nước và các vùng đất ven luồng, cảng, các dải ven bờ có hoạt động hàng hải. Đồng thời, những chất gây ô nhiễm trong hoạt động hàng hải nêu trên còn có khả năng ảnh hưởng đến các hệ sinh thái biển ven bờ, các quần xã biển khơi và đại dương và cả các quần xã biển sâu (là khu vực có bóng tối vĩnh cửu và nhiệt độ thấp, bùn, vi khuẩn, các sinh vật thân mềm)... Các khu vực có hoạt động tập trung tàu thuyền hàng hải và đánh cá thường có hàm lượng dầu cao hơn xung quanh. Đặc biệt, các tàu thuyền nhỏ dưới 45 mã lực không được trang bị máy phân li dầu nước với thiết bị máy lạc hậu đã cung cấp 50% lượng dầu gây ô nhiễm biển nước ta. Các hoạt động di chuyển trên biển nhằm thăm dò và khai thác dầu khí ngoài khơi Việt Nam đang tăng lên hàng năm, và do bối cảnh của Biển Đông mà không loại trừ sự gia tăng các dạng hoạt động dầu khí bất hợp pháp trong khu vực Biển Đông liên quan đến biển nước ta, đã và sẽ kéo theo rủi ro về tràn dầu, thải dầu cặn và rò rỉ dầu [31]
Sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải có khả năng gây ô nhiễm môi trường biển nghiêm trọng, gây ra ô nhiễm nước biển, ô nhiễm đất, ô nhiễm không khí, hủy hoại nguồn thủy sinh… Chỉ tính riêng sự cố tràn dầu thì đã chiếm tới 50% nguồn gây ô nhiễm dầu trên biển [89]. Bên cạnh đó, các sự cố hàng hải như tai nạn đắm tàu thuyền đã đưa vào biển nhiều hàng hoá, phương tiện và hoá chất độc hại. Các khu vực biển gần với đường giao thông trên biển hoặc các cảng là nơi nước biển có nguy cơ dễ bị ô nhiễm từ các sự cố hàng hải này. Sự cố tràn dầu và thải dầu cặn vẫn tiếp tục xảy ra nhiều, đôi khi trên diện rộng và gây thiệt hại lớn. Khu vực biển nước ta nằm trên tuyến hàng hải quốc tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, chủ yếu vận chuyển dầu từ Trung Đông sang Đông Bắc Á với khoảng 200 triệu tấn được vận chuyển hàng năm qua các vùng biển ngoài khơi của Việt Nam với lượng thải dầu hợp pháp và bất hợp pháp rất lớn. Đồng thời do vùng biển nước ta có bờ biển dài, và luôn chịu ảnh hưởng của gió mùa Đông Nam và Đông Bắc. Cho nên, nếu điều kiện biển không đủ khả năng hòa loãng, phân tán, phân hủy các loại dầu nói trên thì cuối cùng chúng cũng được di chuyển (dù nhanh hay chậm) vào vùng bờ và các đảo của Việt Nam và ảnh hưởng đến các giá trị và nguồn tài nguyên ven biển, tác động mạnh đến ngành kinh tế - sinh thái biển. Có thể nói, vùng biển ven bờ nước ta rất dễ bị tổn thương về sự cố ô nhiễm do dầu thải, dầu tràn…
22
Một mối đe dọa khác, nghe không đao to búa lớn, không để lại ấn tượng bằng cảm nhận qua các giác quan như là ô nhiễm dầu, đó là việc xả thải gây ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Không khí bị ô nhiễm do khí thải từ động cơ trong hoạt động hàng hải cũng là một tác động tiêu cực cho môi trường. Do nguy cơ này là ẩn kín và gây hậu quả từ từ nên nó bị đánh giá thấp trong khi tác hại cộng dồn từ năm này qua năm khác là khôn lường. Thêm vào đó, số lượng khí thải từ động cơ tàu thủy lớn khủng khiếp so với 1 triệu sáu tấn dầu tràn ở trên. Dầu tràn ra biển có thể được hót vét nhưng khí gây mưa a xít và gây hiệu ứng nhà kính thì không thể thu gom... Theo J. Farington (2000), ở Viện Hải dương học Masachuset (Mỹ), tình trạng ô nhiễm biển sẽ ngày càng gia tăng do các phương tiện đi lại trên biển ngày một nhiều. Mỗi chiếc thuyền máy cỡ nhỏ có thể rỉ ra biển vài lít dầu một tháng. Hàng triệu phương tiện như vậy là mối đe doạ lớn cho môi trường biển. Các khu vực biển gần với các tuyến đường giao thông trên biển hoặc các cảng là nơi nước biển có nguy cơ bị ô nhiễm rất cao. Khảo sát cho thấy hiện tượng ô nhiễm dầu từ hoạt động hàng hải đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của các sinh vật biển. Hoạt động hàng hải cũng để lại một lượng rác khổng lồ cho môi trường biển. Chú rùa biển lớn nhất thế giới nặng hơn 900kg tìm thấy ở bờ biển Xứ Gan bị tắc ruột chết chỉ vì một chiếc túi nilon khổ 15x22 cm [30; tr.240]
Như vậy, có thể thấy hoạt động hảng hải đã và đang gây ra nhiều ảnh hưởng tiêu cực đối với môi trường nói chung, môi trường biển nói riêng, ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động sản xuất, kinh doanh và sức khỏe của con người.
1.1.2.2. Khái niệm ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Từ trước đến nay, có nhiều định nghĩa về ô nhiễm môi trường, ô nhiễm môi trường biển do tính phổ biến của thuật ngữ. Nhưng thuật ngữ ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thì chưa được đề cập ở bất kì công trình khoa học nào. Xuất phát từ thực trạng ô nhiễm môi trường biển, xuất phát trong hoạt động hàng hải, ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải có các đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một loại ô nhiễm môi trường xét kể cả dưới góc độ sinh học, kinh tế học hay luật học. Dưới góc độ khoa học, ô nhiễm môi trường được dùng để chỉ tình trạng môi trường trong đó những chỉ số hoá học, lí học của nó bị biến đổi theo chiều hướng xấu đi. Dưới góc độ kinh tế học, ô nhiễm môi trường là sự thay đổi không có lợi cho môi trường sống về các tính chất vật lí, hoá học, sinh học, mà qua đó có thể gây tác hại tức thời hoặc lâu dài đến sức khoẻ của con người, các loài động thực vật và các điều kiện sống khác [53; tr.59]. Còn dưới góc độ pháp lí, theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2005, ô nhiễm môi trường là sự biến đổi của các thành phần môi trường không phù hợp với tiêu chuẩn
23
môi trường (nay là qui chuẩn kĩ thuật môi trường), gây ảnh hưởng xấu đến con người, sinh vật. Vì vậy có thể hiểu ô nhiễm môi trường biển là sự biển đổi tính chất vật lí, hoá học của các thành phần môi trường liên quan đến biển như nước biển, lòng đất dưới đáy biển... Sự biến đổi này là không phù hợp với tiêu chuẩn, qui chuẩn kỹ thuật môi trường do từng quốc gia hoặc cộng đồng quốc tế xây dựng nên.
Thứ hai, ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được dùng để chỉ tình trạng ô nhiễm môi trường biển xảy ra mà nguyên nhân là do các hoạt động hàng hải và các hoạt động liên quan đến hàng hàng hải gây nên. Ô nhiễm môi trường biển có thể xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau, có thể do thiên nhiên và cũng có thể do con người. Trong Công ước Luật Biển 1982 đã chỉ ra 6 nguồn chủ yếu gây ô nhiễm môi trường biển, đó là: ô nhiễm bắt nguồn từ đất; ô nhiễm do các hoạt động liên quan đến đáy biển thuộc quyền tài phán quốc gia gây ra; ô nhiễm do các hoạt động tiến hành trong vùng gây ra; ô nhiễm do sự nhận chìm; ô nhiễm do tàu thuyền gây ra; ô nhiễm có nguồn gốc từ bầu khí quyển hay qua bầu khí quyển (theo qui định tại Điều 207, 208, 209, 210, 211, 212). Tuy nhiên, để đơn giản hơn, người ta thường chia 6 nguồn ô nhiễm nói trên thành hai nhóm chính là nguồn gây ô nhiễm biển từ đất liền và nguồn gây ô nhiễm từ biển. Thuật ngữ ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được sử dụng để chỉ chính xác tình trạng môi trường bị ô nhiễm và suy thoái do các hoạt động hàng hải và liên quan đến hàng hải gây ra, trong đó chủ yếu là hoạt động giao thông trên biển nhằm các mục đích khác nhau, từ kinh tế, văn hóa, xã hội đến an ninh quốc phòng hay an toàn trên biển.
“…Hàng năm, lượng dầu bị thải ra biển từ tàu do tai nạn và do các hoạt động bình thường của chúng trên biển trong hoạt động hàng hải chiếm một lượng rất nhỏ so với lượng dầu khai thác từ mỏ và được đem sử dụng làm năng lượng cho các ngành công nghiệp. Trong số khoảng hơn 3 triệu tấn dầu đổ ra biển và các đại dương hàng năm thì
Thứ ba, ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải để lại những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển, cho các nguồn tài nguyên biển, cho sinh vật, ảnh hưởng đến các hoạt động và sức khoẻ của con người. Hoạt động hàng hải được tiến hành dù nhằm vào mục đích gì thì cũng có khả năng tiêu tốn tài nguyên và thải vào môi trường biển các loại chất phế thải. Hoạt động hàng hải có thể gây ra ô nhiễm biển, để lại những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường, cho sinh vật và con người. Hoạt động tàu thuyền trên biển và ở các cảng, trong chừng mực nhất định luôn gây tác động xấu đến môi trường biển. Các tai nạn đắm tàu thuyền đưa vào biển nhiều hàng hoá, phương tiện và hoá chất độc hại. Theo các nhà khoa học Mỹ, 70% trong số 3 triệu tấn dầu rò rỉ ra biển là do sự cố tràn dầu và từ các tàu thuyền nhỏ trên biển, phần còn lại là từ các tàu chở dầu.
24
đóng góp một nửa là do các hoạt động tàu bè như thải nước la canh, như tràn rò do sự cố. Tức là khoảng 1,6 triệu tấn. So với Một phẩy bốn tỷ tỷ tấn nước (1,4 và 18 số không sau đó) của các biển và đại dương thì lượng dầu tràn này chỉ chiếm 1,114 phần ngàn tỷ (1,114 sau đó là 12 số không). Tuy nhiên, số dầu này sẽ tạo thành một lớp màng dầu cho toàn bộ 360 triệu ki lô mét vuông mặt nước của toàn bộ đại dương để có thể biến mặt nước biển thành màu ánh bạc. Ngoài ra, sự tích lũy năm này qua năm khác của spilled oil trên biển sẽ dần dần hủy hoại môi trường biển và đại dương…” [104]
Từ các đặc điểm phân tích nêu trên, có thể hiểu một cách khái quát ô nhiễm môi trường môi trường biển trong hoạt động hàng hải như sau: ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là sự nhiễm bẩn môi trường biển do những hoạt động dùng phương tiện để chuyên chở người, vật hoặc các loại hàng hoá trên biển nhằm phục vụ các mục đích khác nhau, gây ảnh hưởng xấu đến môi trường và con người.
Có thể nói, hoạt động hàng hải gây ra những hậu quả nặng nề cho con người, cho thiên nhiên và cho môi trường, đặc biệt là môi trường biển. Chính vì vậy, hoạt động hảng hải cần phải được kiểm soát để hạn chế đến mức thấp nhất những hậu quả của nó.
1.1.3. Khái niệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Theo Đại từ điển Tiếng Việt, Trung tâm ngôn ngữ và Văn hoá Việt Nam, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Nhà xuất bản Văn hoá Thông tin Hà Nội năm 1998, kiểm soát là kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm của các quy định. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện với mục đích kiểm tra, xem xét mọi hoạt động của các chủ thể khi họ tiến hành hoạt động hàng hải nhằm ngăn ngừa, hạn chế những hậu quả xảy ra đối với môi trường và tài nguyên biển. Hoạt động hàng hải có thể gây ra những hậu quả trực tiếp và gián tiếp, ảnh hưởng đến cuộc sống và sức khoẻ của con người, đến môi trường và hệ sinh vật. Vì vậy, việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được tiến hành ở diện rộng, qui mô lớn và thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, bởi nhiều chủ thể khác nhau. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được đặt ra với các nội dung sau đây:
1.1.3.1. Chủ thể của hoạt động kiểm soát
Trong hoạt động hàng hải, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển do nhiều chủ thể thực hiện gồm: Nhà nước; các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải và các tổ chức đoàn thể quần chúng, cộng đồng dân cư.
Nhà nước thực hiện việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thông qua hoạt động của các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường. Nhà nước có nhiều thế mạnh để tiến hành hoạt động kiểm soát của mình như ban hành pháp luật và đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế, thiết lập hệ thống các cơ quan quản lí, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng
25
hải. Đây là hệ thống cơ quan được tổ chức từ Trung ương đến địa phương, từ các cơ quan có thẩm quyền chung cho đến các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn. Hệ thống các cơ quan này chịu trách nhiệm hướng dẫn, tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện các hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, nhằm đạt đến những mục tiêu đã được xác định mà Nhà nước đặt ra. Có thể khẳng định rằng với quyền lực và sức mạnh cưỡng chế, hiệu quả quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải phụ thuộc rất nhiều vào sự hoạt động của hệ thống các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực này. Dưới góc độ tiếp cận này, việc kiểm soát có thể được thực hiện giữa một hoặc nhiều chủ thể này với một hoặc nhiều chủ thể khác, như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với các chủ thể trong quá trình các chủ thể này tiến hành các hoạt động có liên quan đến hoạt động hàng hải.
Cùng với Nhà nước, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn được thực hiện bởi chính các tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động hàng hải. Đó là các chủ tàu, các doanh nghiệp cảng, các chủ thể tiến hành các hoạt động trên biển, kể cả các chuyên gia. Nhóm chủ thể này thực hiện việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thông qua việc áp dụng các biện pháp để giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực vào môi trường biển… Hiệu quả kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng phụ thuộc không nhỏ vào mức độ và khả năng thực hiện các hoạt động kiểm soát của nhóm chủ thể này. Trường hợp này được hiểu là chủ thể hoạt động hàng hải tự kiểm soát hành động của chính mình để không gây ô nhiễm môi trường biển.
Chủ thể của hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn có thể bao gồm các tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể quần chúng hoặc nhân dân, cộng đồng dân cư. Nhóm chủ thể này thực hiện nghĩa vụ giám sát việc tuân thủ pháp luật, giám sát mức độ xả thải, khả năng thực hiện an toàn hàng hải hay mức độ phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển của các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải. Trên thực tế, sự đấu tranh, phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải từ nhóm chủ thể này khiến cho các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải nhận thấy cần phải chấp hành tốt hơn việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của mình.
1.1.3.2. Đối tượng của hoạt động kiểm soát
Như đã phân tích ở các phần trên, hoạt động hàng hải theo nghĩa hẹp được hiểu là hoạt động liên quan đến việc sử dụng tàu biển, có liên quan đến việc di chuyển bằng đường biển. Vì vậy, đối tượng cần phải được kiểm soát chính là con tàu và các vấn đề
26
có liên quan đến con tàu. Theo đó, việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được tiến hành ở các nội dung như sau:
Thứ nhất, con tàu cần phải được kiểm soát ngay từ trong quá trình sản xuất và khi bắt đầu đưa nó vào vận hành. Việc kiểm soát ngay từ trong giai đoạn rất sớm nhằm đảm bảo cho con tàu có chất lượng ở mức độ tốt nhất. Một con tàu khi đưa vào vận hành có đầy đủ chất lượng sẽ làm giảm thiểu những rủi ro mà con tàu có thể gặp phải trong một hải trình cũng như trong suốt quá trình vận hành sau này. Việc kiểm soát ở giai đoạn sản xuất và khi đưa tàu vào vận hành chính là một trong những biện pháp phòng ngừa những hậu quả xấu có thể gây ra cho môi trường biển từ các tai nạn hàng hải, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải.
Thứ hai, con tàu không tự thân nó hoạt động được mà phải có sự điều hành của con người trên đó. Những người điều hành trên tàu biển bao gồm đội ngũ thuyền viên, từ chỉ huy, lái tàu cho đến thủy thủ đoàn. Một con tàu có thể đáp ứng tốt các yêu cầu về chất lượng nhưng vẫn có nguy cơ gây ra tai nạn hàng hải hoặc gặp phải các vấn đề sự cố nếu không được vận hành bởi một đội ngũ thuyền viên có trình độ, tinh thần trách nhiệm cao và có kinh nghiệm trong việc giải quyết các vấn đề chuyên môn. Vì vậy, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm cả việc kiểm soát chất lượng hoạt động của đội ngũ thuyền viên.
Thứ ba, khi tàu biển bắt đầu đi vào hoạt động, thực hiện một hải trình, con tàu cần phải được kiểm soát trong mỗi hoạt động mà nó tiến hành theo suốt hải trình đó, ngay từ khi xuất bến, di chuyển trên biển cho đến khi cập cảng. Việc kiểm soát ở mọi giai đoạn hoạt động của tàu nhằm loại trừ các nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường biển như việc xả chất thải trên biển, phòng tránh các sự cố đâm, va đập, đắm tàu, các tai nạn hàng hải, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải… Vì vậy, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được tiến hành theo suốt sự di chuyển của tàu trên biển.
Thứ tư, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được tiến hành tại cảng biển. Cảng biển là nơi tàu biển ra vào, xuất bến khi bắt đầu một hải trình và cập cảng khi kết thúc chuyến đi. Vì vậy, cảng là địa điểm thuộc đất liền nhưng có liên quan vô cùng mật thiết đến hoạt động hàng hải. Tại cảng diễn ra các hoạt động bốc dỡ hàng hóa, đón trả khách và thực hiện các dịch vụ có liên quan. Cảng cũng là nơi tiếp nhận và có thể xử lí chất thải từ tàu, cũng là một đầu mối giao thông bao gồm nhiều công trình kiến trúc. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng cần được thực hiện đối với cảng biển, kiểm soát các hoạt động phòng chống cháy nổ, phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển, kiểm soát các hoạt động khi đóng mở
27
cảng biển, kiểm soát đối tượng là các con tàu khi cập đến, rời đi nhằm giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực đối với môi trường biển và tài nguyên biển.
Cũng cần nhấn mạnh rằng việc kiểm soát các đối tượng có liên quan đến hoạt động hàng hải nêu trên nhằm đến mục đích cuối cùng là giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực xảy ra đối với môi trường biển, để những hậu quả này không xảy ra, hoặc nếu có xảy ra thì sự tác động tiêu cực của nó vào môi trường biển sẽ ở mức độ thấp nhất.
1.1.3.3. Các biện pháp kiểm soát
Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể được thực
hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau, cụ thể là:
Thứ nhất, biện pháp tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung và ý thức kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Như trên vừa phân tích, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau. Nếu các chủ thể không nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động này thì việc kiểm soát sẽ không mang lại hiệu quả. Tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể bao gồm nhiều hình thức phong phú, đa dạng và hiệu quả như: thông qua các phương tiện thông tin đại chúng; các hoạt động văn hoá nghệ thuật về bảo vệ môi trường biển; xây dựng chương trình giáo dục môi trường biển trong trường học; tổ chức các lễ mít tinh, treo panô, áp phích, khẩu hiệu, phát động các cuộc thi tìm hiểu về môi trường biển; lồng ghép các chương trình hành động bảo vệ môi trường biển với hoạt động của các tổ chức đoàn thể… Tất nhiên, biện pháp này được áp dụng đối với các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải. Mục tiêu là để các chủ thể có liên quan hiểu rõ nguyên nhân và tác hại của việc gây ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đối với phát triển kinh tế biển, đối với môi trường và sức khoẻ con người, đặc biệt là đối với các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải. Do đặc điểm của hoạt động hàng hải là được thực hiện trên một phạm vi không gian rộng, thời gian thường kéo dài, đội ngũ thuyền viên ít có điều kiện tương tác với các chủ thể khác, hành vi vi phạm pháp luật nếu có thì cũng rất khó bị phát hiện..., do vậy đòi hỏi các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải phải có sự nhận thức, ý thức kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cao hơn so với các chủ thể khác. Họ cũng cần nhận thức được những lợi ích từ việc tự kiểm soát ô nhiễm về môi trường, về sức khỏe con người và kể cả những lợi ích kinh tế cho chính họ. Lợi ích kinh tế có thể đạt được từ việc giảm nhiên liệu đầu vào sẽ làm giảm phát thải đầu ra, hay nhờ việc không phải chịu các trách nhiệm pháp lí, bồi thường thiệt hại và phục hồi môi trường khi gây ô nhiễm.
28
Nhận thức được những lợi ích đó, các chủ thể sẽ tự giác tiến hành các hoạt động tự kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Từ đó nâng cao ý thức trách nhiệm của họ đối với việc bảo vệ môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ hai, áp dụng các biện pháp khoa học kĩ thuật trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần áp dụng các phương tiện khoa học kĩ thuật như các loại máy móc để xác định nồng độ các chất có nguy cơ gây ô nhiễm, các trang thiết bị, phương tiện để làm giảm độ ô nhiễm, các phương tiện vận tải biển tiên tiến nhằm hạn chế việc sử dụng tài nguyên và gây ô nhiễm môi trường biển... Điều này cũng bắt nguồn từ đặc điểm của hoạt động hàng hải là diễn ra trên một phạm vi không gian rộng, hậu quả để lại cho môi trường biển do ô nhiễm từ hoạt động hàng hải là rất lớn nên không thể dùng các biện pháp thủ công để kiểm soát ô nhiễm môi trường, mà nhất thiết phải sử dụng các biện pháp khoa học kĩ thuật để giảm thiểu đến mức thấp nhất những hậu quả có thể xảy ra. Các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải xả thải ra môi trường biển đã đến mức gây ô nhiễm hay chưa được xác định bởi những trang thiết bị, máy móc đo nồng độ chất thải. Từ những số liệu được cung cấp từ các trang thiết bị này, các chủ thể có thể điều chỉnh, tự kiểm soát mức độ xả thải của mình theo chiều hướng tích cực hơn. Nói cách khác, đây chính là biện pháp nhằm kiểm soát và hạn chế chất thải ngay từ nguồn. Mặt khác, trong quá trình tiến hành hoạt động hàng hải, khi xảy ra sự cố hàng hải, các trang thiết bị khoa học kĩ thuật cần được áp dụng để thu gom lại lượng chất gây ô nhiễm đã thoát thải ra môi trường, hoặc để làm giảm đến mức thấp nhất những tác hại từ các chất gây ô nhiễm đó.
Thứ ba, áp dụng các biện pháp kinh tế trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Đó là việc sử dụng những đòn bẩy kinh tế đối với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đó là những đòn bẩy kinh tế như: các công cụ thuế, phí, lệ phí về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải nhằm mục đích thăm dò và khai thác tài nguyên trên biển cần kí quĩ, đặt cọc để cải tạo và phục hồi môi trường biển, hay việc sử dụng chính sách ưu đãi, hỗ trợ tài chính, ưu tiên cho các hoạt động hàng hải đã áp dụng các biện pháp hữu ích giảm thiểu tác động tiêu cực cho môi trường biển, thậm chí ưu đãi về tài chính cho những hoạt động kiểm soát ô nhiễm biển có hiệu quả... Như vậy, biện pháp kinh tế trong trường hợp này có thể được áp dụng theo hai cách, một là, áp dụng nghĩa vụ tài chính đối với các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển hoặc khai thác và sử dụng tài nguyên biển, thậm chí xử phạt khi các chủ thể thực hiện hành vi vi phạm pháp luật về môi trường. Trong trường hợp này, biện pháp kinh tế được hiểu là việc “đánh” trực tiếp vào túi tiền của các chủ thể. Hai là, áp
29
dụng các ưu đãi về tài chính đối với các chủ thể tạo ra các hiệu ứng tốt cho môi trường biển từ hoạt động hàng hải bằng cách giảm thiều chất thải, áp dụng các biện pháp tích cực từ đó buộc các chủ thể phải cân nhắc kĩ lưỡng giữa chi phí với lợi ích trước khi tác động tiêu cực vào môi trường. Đây là một biện pháp được sử dụng rất phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới trong hoạt động bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng. Các công cụ kinh tế được các quốc gia phát triển sử dụng rất nhiều, nhằm mục đích làm cho các biện pháp kiểm soát trở nên mềm dẻo hơn, hiệu quả hơn và với mức chi phí thấp hơn.
Thứ tư, áp dụng các biện pháp hành chính trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Biện pháp này cần sử dụng kết hợp với các biện pháp khác để việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đạt hiệu quả cao. Theo nghĩa hẹp, biện pháp hành chính được hiểu là hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để tổ chức việc thi hành pháp luật. Thông qua việc ban hành hoặc ra các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính có liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, như ra các quyết định quản lí, quyết định về việc xây mới cảng biển, quyết định về việc thành lập hoặc thay đổi các chủ thể quản lí tại các cơ quan nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan hành chính nhà nước có thể ngăn chặn ngay lập tức sự huỷ hoại, ô nhiễm môi trường biển hoặc suy thoái tài nguyên biển khiến cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển mang lại hiệu quả cao. Các cơ quan quản lí hành chính này chỉ thực hiện những hành vi mà pháp luật cho phép, theo quy định của pháp luật. Vì vậy, biện pháp hành chính thường có liên quan chặt chẽ đến biện pháp pháp luật.
Thứ năm, biện pháp pháp luật trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Biện pháp này được thể hiện qua việc nhà nước ban hành những văn bản pháp luật qui định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Pháp luật với tư cách là hệ thống các qui phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người sẽ có tác dụng rất lớn trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Pháp luật mang tính bắt buộc thực hiện đối với các chủ thể có liên quan và tính cưỡng chế. Vì vậy, các chủ thể khi tiến hành hoạt động hàng hải đều bắt buộc phải tuân thủ những quy định của pháp luật liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Nếu không tuân thủ, chủ thể đó sẽ bị cưỡng chế thông qua các loại trách nhiệm pháp lí khác nhau như trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự hay trách nhiệm dân sự... Vì vậy, với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, khi mà khả năng tài chính cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi
30
trường biển trong hoạt động hàng hải còn khó khăn, trình độ khoa học kỹ thuật chưa hiện đại, tình trạng môi trường chưa ở mức trong sạch, ý thức môi trường của người dân không cao, sự đồng bộ trong hoạt động quản lý chưa đạt được... thì việc sử dụng biện pháp pháp luật thực sự là một cứu cánh. Dù phải thực hiện trong một thời gian dài, kiên trì với nhiều công sức, song, so với các biện pháp khác, biện pháp pháp luật chi phí thấp, dễ thực hiện và đạt hiệu quả cao, buộc các chủ thể phải tuân thủ nhờ hệ thống các chế tài.
Với tất cả những đặc thù nêu trên, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện bởi nhiều chủ thể với các nội dung, hình thức và biện pháp khác nhau. Từ đây, có thể đưa ra định nghĩa về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như sau: Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là toàn bộ hoạt động của nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm tra, xem xét để ngăn ngừa những sai phạm, từ đó loại trừ, hạn chế những tác động xấu đối với môi trường biển, phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển, suy thoái tài nguyên biển, đồng thời khắc phục, xử lý hậu quả do ô nhiễm môi trường biển gây nên, góp phần duy trì và cải thiện nền kinh tế biển Việt Nam.
Việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được đặt ra như một yêu cầu cấp thiết trước mắt cũng như lâu dài đối với các quốc gia có biển. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được tiến hành bằng nhiều biện pháp khác nhau. Như trên đã phân tích, một trong những biện pháp hiệu quả nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là biện pháp pháp luật.
1.2. PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
1.2.1. Khái niệm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
So với các lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật môi trường là một lĩnh vực pháp luật còn tương đối mới mẻ. Hệ thống pháp luật môi trường được chia thành hai (02) mảng lớn. Mảng thứ nhất bao gồm tất cả các qui định pháp luật về bảo tồn và sử dụng hợp lí các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Điều chỉnh vấn đề này, Nhà nước ban hành pháp luật về quyền và trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng, bảo tồn và phát triển các nguồn tài nguyên, bảo tồn đa dạng sinh học như: bảo vệ nguồn nước, nguồn thuỷ sinh, bảo tồn nguồn gen, bảo vệ và phát triển rừng, tài nguyên khoáng sản… Các quy định về mảng này điều chỉnh những mối quan hệ xã hội phát sinh theo hướng đảm bảo tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân khi khai thác, sử dụng tài nguyên phục
31
vụ cho các hoạt động phát triển, đồng thời gắn chặt trách nhiệm của họ với việc bảo tồn và sử dụng hợp lý chúng, đảm bảo lợi ích chung lâu dài về môi trường của cộng đồng.
Mảng thứ hai gồm tất cả các qui định pháp luật về kiểm soát, ngăn ngừa ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường. Về mảng này, pháp luật môi trường được xây dựng và thực hiện theo hướng ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan để giảm thiểu các chất gây ô nhiễm môi trường, phòng ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực cho môi trường, trong đó có môi trường biển. Các quy định pháp luật về mảng này bao gồm các nội dung: đánh giá môi trường; quản lí chất thải; hệ thống qui chuẩn kĩ thuật môi trường; giải quyết các tranh chấp môi trường; kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động cụ thể… Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thuộc mảng thứ hai trong hệ thống pháp luật môi trường. Theo đó, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hảng hải có một số đặc điểm chính sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong quá trình các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải hoặc các hoạt động có liên quan đến hoạt động hàng hải nhằm mục đích bảo vệ môi trường biển
Các mối quan hệ phát sinh trong quá trình các chủ thể tiến hành hoạt động hàng
hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển được chia thành hai nhóm sau đây:
Nhóm thứ nhất gồm các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình họ tiến hành hoạt động hàng hải hoặc các hoạt động có liên quan đến hoạt động hàng hải. Các chủ thể này có thể là nhà khai thác cảng, các tổ chức, cá nhân tiến hành các hoạt động của mình tại cảng, các hãng tàu, chủ tàu, nhân viên hoạt động trên tàu, hành khách lên xuống tàu, nhân dân địa phương có liên quan đến hoạt động hàng hải, các doanh nghiệp, các công ti thực hiện hoạt động hàng hải… Ngoài việc thực hiện nghĩa vụ pháp lí theo qui định của pháp luật, các chủ thể này có trách nhiệm phối hợp để cùng nhau giải quyết khi có sự cố môi trường biển, vấn đề bồi thường thiệt hại giữa các chủ thể với nhau khi có thiệt hại xảy ra... Xem xét dưới góc độ quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, nhóm đối tượng này được xem là những chủ thể bị quản lí bởi nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển từ các hoạt động của họ.
Nhóm thứ hai gồm các quan hệ phát sinh trong hoạt động quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: đặc trưng của nhóm quan hệ này là một hoặc các bên trong quan hệ là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, ví dụ Cảng vụ Hàng hải, cơ quan Đăng kiểm tàu biển hay các lực lượng tại chỗ,
32
các lực lượng kiểm tra giám sát tại cảng biển… Nhóm quan hệ này có thể phát sinh trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải theo qui định của pháp luật như thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật môi trường, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường... Đồng thời, quan hệ này cũng có thể phát sinh giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhau trong việc phối hợp giải quyết các sự cố môi trường trên biển do hoạt động hàng hải.
Thứ hai, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được ban hành nhằm mục đích phòng ngừa và hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực cho môi trường biển, khắc phục và xử lí các hậu quả xảy ra đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải.
Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được ban hành nhằm mục đích trước tiên là phòng ngừa và hạn chế việc gây ô nhiễm môi trường biển và suy thoái tài nguyên biển. Trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng, việc phòng ngừa luôn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Thuật ngữ phòng ngừa được hiểu là các hoạt động hàng hải cần phải được kiểm soát ngay từ khi chưa xảy ra ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường hay sự cố môi trường. Nếu để xảy ra tình trạng ô nhiễm môi trường biển, suy thoát tài nguyên biển hay sự cố môi trường biển thì việc giải quyết hậu quả sẽ vô cùng phức tạp, vừa tốn kém về tiền bạc, tốn kém về thời gian vừa tốn kém về công sức của cả các cơ quan nhà nước, các chủ thể có liên quan lẫn người dân. Thậm chí trong nhiều trường hợp còn không thể khắc phục được, để lại hậu quả nặng nề cho thiên nhiên, cho con người, cho hệ sinh vật hay cho môi trường biển. Vì vậy, pháp luật qui định các chủ thể khi tiến hành các hoạt động của mình luôn luôn phải đề cao việc phòng ngừa và hạn chế đến mức thấp nhất những tác động có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển.
Khắc phục hậu quả xảy ra đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải là mục đích quan trọng thứ hai của pháp luật về vấn đề này. Thực hiện kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải không chỉ nhằm phòng ngừa và hạn chế các tác động tiêu cực gây ô nhiễm môi trường biển và suy thoái tài nguyên biển mà nó còn nhằm khắc phục những hậu quả xảy ra đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Trên thực tế, ngay cả trong trường hợp các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được ban hành hoàn thiện nhất, ngay cả khi các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải cũng như chính quyền và người dân thực hiện tất cả các biện pháp tốt nhất để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thì tình trạng ô nhiễm, suy thoái hay sự cố vẫn xảy ra. Lí do có thể từ những nguyên nhân khách quan
33
ngoài ý muốn của con người. Vì vậy, mục đích của việc ban hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là còn nhằm vào việc xử lý và khắc phục hậu quả, phục hồi môi trường biển khi nó đã và đang xảy ra. Với mục đích này, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải một phần là việc phân định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể có liên quan như các cơ quan nhà nước, của chính quyền địa phương, các tổ chức, người gây hậu quả, nhân dân... khi xảy ra tình trạng ô nhiễm môi trường biển, suy thoái tài nguyên biển từ hoạt động hàng hải, mặt khác là việc thực hiện các giải pháp nhằm giảm đến mức thấp nhất hậu quả xảy ra cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng. Trường hợp này, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn bao gồm cả các qui định trách nhiệm của các chủ thể trong việc khắc phục sự cố, phục hồi môi trường biển, bồi thường thiệt hại của các chủ thể khi họ gây ra những hậu quả cho môi trường, cho con người và cho tài nguyên sinh vật biển.
Đồng thời pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn nhằm mục đích góp phần duy trì và phát triển nền kinh tế biển. Với diện tích đất canh tác nhỏ hẹp, hữu hạn và ngày càng suy thoái, thậm chí nhiều khu vực đã bị hoang mạc hóa, Việt Nam đang thực hiện chiến lược tiến ra biển, một mặt đáp ứng nhu cầu mọi mặt của con người, mặt khác khai thác và phát triển bền vững tài nguyên biển. Nước ta có nhiều điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế biển, gồm các ngành như: khai thác khoáng sản, kinh tế hàng hải, đánh bắt xa bờ, khai thác và nuôi trồng thuỷ hải sản ven bờ và xa bờ, du lịch sinh thái biển, đóng tàu, vận tải biển... Nền kinh tế biển Việt Nam có thể chịu sự phi phối bởi chất lượng tài nguyên biển, tình trạng môi trường biển, ý thức bảo vệ môi trường biển của con người... Trong khi đó, hoạt động hàng hải có thể làm ảnh hưởng đến chất lượng nước biển, ảnh hưởng đến các hệ sinh thái biển và ven biển như đất ngập nước, rừng ngập mặn, rạn san hô, cỏ biển hay các loại tài nguyên sinh vật biển... Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được ban hành nhằm hạn chế những tác động tiêu cực, khắc phục và xử lí các hậu quả xảy ra đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Vì vậy, pháp luật về vấn đề này còn góp phần vào việc duy trì và phát triển nền kinh tế biển Việt Nam, đảm bảo an ninh sinh thái ở vùng biển đảo và ven biển, kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường theo mục tiêu phát triển bền vững.
Thứ ba, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng
hải qui định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan.
Mục đích của việc ban hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là định hướng hành vi xử sự cho các chủ thể. Theo đó, quyền
34
và nghĩa vụ của các chủ thể trong từng trường hợp sẽ được xác định. Trong quá trình tiến hành các hoạt động của mình, các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải có quyền thực hiện những công việc mà pháp luật cho phép, thậm chí được thực hiện cả những hành vi mà pháp luật không cấm. Một trong hai đặc trưng cơ bản của pháp luật là tính bắt buộc thực hiện. Vì vậy, pháp luật xác lập ranh giới giữa những hành vi được làm, không được làm và phải làm của các chủ thể nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Ngoài ra, biện pháp pháp luật còn bao gồm cả việc đưa ra những định hướng hành vi xử sự của các chủ thể khi họ tiến hành các hoạt động liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như quy định về qui chuẩn kỹ thuật môi trường, các quy định về thuyền viên, giải quyết tranh chấp, giải quyết hậu quả về môi trường khi xảy ra sự cố hàng hải...
Đồng thời, nội dung các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn bao gồm quyền và nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, của các tổ chức và cá nhân có liên quan. Các cơ quan nhà nước chỉ được thực hiện các hoạt động hướng dẫn, kiểm tra, tổ chức thực hiện hoặc giám sát việc thi hành pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn luật định của mình. Tương tự, đối với các tổ chức và cá nhân, pháp luật cũng xác định khung pháp lí buộc các chủ thể điều chỉnh hành vi xử sự của mình nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Những qui định về quyền và nghĩa vụ nêu trên cuối cùng cũng nhằm vào mục tiêu cơ bản là phát triển bền vững, góp phần duy trì và phát triển kinh tế biển Việt Nam.
Với những đặc điểm và vai trò nêu trên, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường
biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện dựa trên hai yêu cầu cơ bản sau đây:
Một là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được xây dựng không làm cản trở hoạt động hàng hải, đồng thời không gây khó khăn khi áp dụng các biện pháp nhằm thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế nói chung và kinh tế biển Việt Nam nói riêng.
Hai là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một bộ phận của pháp luật môi trường, tuân theo những nguyên tắc của pháp luật môi trường, đồng thời tuân thủ và góp phần thực thi nghĩa vụ của Việt Nam được quy định trong các điều ước quốc tế có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Như vậy, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được hiểu như sau: “Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động
35
hàng hải là tổng hợp các qui phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ phát sinh và tồn tại trong lĩnh vực hàng hải giữa các chủ thể nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những tác hại xảy ra cho môi trường biển, khắc phục và xử lý hậu quả nhằm đảm bảo phát triển bền vững, góp phần duy trì và phát triển kinh tế biển Việt Nam”.
Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đóng góp rất lớn cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung, đồng thời cũng có vai trò to lớn trong việc giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường, góp phần duy trì và phát triển kinh tế biển Việt Nam.
1.2.2. Các nguyên tắc của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Nguyên tắc của một ngành luật là “những nguyên lý, những tư tưởng chỉ đạo cơ bản, có tính xuất phát điểm, thể hiện tính toàn diện, linh hoạt và có ý nghĩa bao quát, quyết định nội dung và hiệu lực của pháp luật” [51; tr.289]. Nguyên tắc của ngành luật môi trường có những điểm khác biệt so với các nguyên tắc của các ngành luật khác. Do đặc thù của vấn đề môi trường cũng như đặc thù của pháp luật môi trường, nguyên tắc của hệ thống pháp luật này được định hình từ khá sớm, xuất hiện cùng với sự hình thành của các qui phạm pháp luật môi trường, thậm chí có những nguyên tắc không xuất phát từ tự thân mà nó đã tồn tại từ trước khi các qui phạm pháp luật môi trường Việt Nam xuất hiện, ví dụ nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền… Điều này được lí giải là do các nguyên tắc của pháp luật môi trường phần nhiều được du nhập từ pháp luật quốc tế, từ hệ thống pháp luật môi trường của các quốc gia đi trước, các quốc gia đã đạt được những thành tựu về môi trường. Vì vậy, có thể nói, các nguyên tắc của pháp luật môi trường đã hình thành, tồn tại và phát triển dựa trên sự kết hợp cả nhu cầu bảo vệ môi trường của đất nước cùng với xu hướng bảo vệ môi trường chung của thế giới. Từ đặc thù đó, nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải xuất phát từ nhu cầu kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, nhu cầu giảm thiểu những tác động tiêu cực từ hoạt động hàng hải cùng với sự hợp tác quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, xu thế bảo vệ biển trước những tác động tiêu cực của con người. Theo đó, nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam bao gồm:
Thứ nhất, nguyên tắc kết hợp hài hoà giữa phát triển kinh tế biển với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: đây là nguyên tắc dựa trên quan điểm phát triển bền vững, nguyên tắc xương sống của toàn bộ hệ thống pháp luật môi trường Việt Nam. Pháp luật hàng hải Việt Nam có qui định ghi nhận những nội dung có liên quan đến nguyên tắc này. Khoản 4 điều 5 Bộ luật Hàng hải 2005 qui định
36
“Hoạt động hàng hải phải bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảo vệ, tái tạo, phát triển môi trường và cảnh quan thiên nhiên bền vững”. Nguyên tắc kết hợp hài hoà giữa phát triển kinh tế biển với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải dựa trên một trong những nguyên tắc của Luật Quốc tế là “nguyên tắc bảo vệ môi trường để phát triển bền vững”. Nguyên tắc này chỉ ra việc cần phải có sự kiểm soát tổng hợp và cân đối giữa các yếu tố xã hội, kinh tế và môi trường trong việc xây dựng các qui định pháp luật kiểm soát ô nhiễm. Nội dung của nguyên tắc còn nhấn mạnh việc tiến hành các hoạt động hàng hải nhằm khai thác lợi ích kinh tế biển nhưng không được làm phương hại đến khả năng khai thác và sử dụng biển của các thế hệ mai sau. Hoạt động hàng hải mang lại nhiều lợi ích kinh tế biển, các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải phải tuyệt đối tuân thủ việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Nguyên tắc này dựa trên chính lợi ích của biển, cả lợi ích kinh tế lẫn lợi ích môi trường. Về cơ bản, nội dung của nguyên tắc này bao gồm:
- Trong việc xây dựng chiến lược, chính sách phát triển kinh tế của đất nước nói chung, của hoạt động hàng hải nói riêng, từng địa phương, từng vùng, từng ngành sử dụng biển cần đặc biệt chú trọng tới qui định và áp dụng các biện pháp về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển
- Tiến hành hoạt động hàng hải đồng thời với việc sử dụng tài nguyên và môi trường biển một cách hợp lí, tránh lãng phí các nguồn lực, xây dựng các qui hoạch cụ thể, chú trọng tới sự phối kết hợp giữa các ngành, các địa phương và các chủ thể có liên quan đến hoạt động hàng hải;
- Có sự khoanh vùng, đánh giá tác động môi trường biển một cách toàn diện đối
với các dự án đầu tư, các công trình trên biển liên quan đến hoạt động hàng hải;
- Nâng cao sự công khai, tính dân chủ, sự tham gia của cộng đồng cũng như các chủ thể có liên quan đến hoạt động hàng hải vào quá trình quyết định chính sách, xây dựng dự án, qui hoạch, đảm bảo chắc chắn rằng việc thông qua các quyết định, qui hoạch đó có tính đến sự phát triển bền vững.
Nhiều quốc gia trên thế giới cũng lấy nguyên tắc nêu trên làm kim chỉ nam cho hệ thống pháp luật của mình về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đây là nguyên tắc chủ đạo trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật về vấn đề này của các quốc gia như Australia [57; tr.17], Brazil [57; tr.45], Columbia [57; tr.99]…; và đặc biệt là Canada [48; tr.168]
Thứ hai, nguyên tắc ưu tiên áp dụng các biện pháp mang tính phòng ngừa: Phòng ngừa luôn được xem như một nguyên tắc đặc thù khi xem xét các vấn đề môi trường.
37
Việc phòng ngừa cần phải được thực hiện thường xuyên, liên tục, về cơ bản có hai giai đoạn: thứ nhất, khi chưa có hậu quả xảy ra đối với môi trường, việc áp dụng các biện pháp phòng ngừa nhằm mục đích tối cao là không để tình trạng ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường hay sự cố môi trường xảy ra; thứ hai, khi đã có sự cố xảy ra, việc áp dụng các biện pháp phòng ngừa nhằm giảm bớt thiệt hại về tài sản, về môi trường và về tính mạng, sức khỏe con người. Rõ ràng các biện pháp ngăn ngừa sẽ trở nên hữu hiệu hơn khi chúng nhằm giảm thiểu các nguồn gây tổn hại môi trường biển nhiều hơn là nhằm giải quyết hậu quả của các tác động tổn hại. Áp dụng nguyên tắc này cũng nhằm ngăn ngừa sự lan truyền tổn hại môi trường biển từ vùng này sang vùng khác, hoặc chuyển từ trạng thái tổn hại môi trường biển này sang trạng thái tổn hại môi trường biển khác. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải luôn đề cao và coi trọng nguyên tắc phòng ngừa bởi chính sự đặc thù trong quản lí môi trường biển. Xuất phát từ đặc tính của nước là động thái lan truyền ô nhiễm nhanh, đối với môi trường biển lại là khu vực rộng lớn, khó quản lý và khó khắc phục nên việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải luôn phải đề cao và coi trọng nguyên tắc phòng ngừa. Nguyên tắc này cũng đã được chỉ ra cụ thể trong Nguyên tắc số 15 của Tuyên bố Rio De Janeiro về Môi trường và Phát triển. Nhiều quốc gia trên thế giới cũng lấy phòng ngừa làm nguyên tắc trong việc xây dựng và thi hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển của quốc gia mình. Nguyên tắc phòng ngừa, đối với cách tiếp cận quản lí rủi ro, thậm chí nó được hình thành ngay từ những năm 1970 trong chính sách quản lí biển của Châu Âu và được nhấn mạnh trong Hiệp ước Liên minh sau đó [57; tr.221]. Nguyên tắc này cũng được áp dụng hiệu quả tại các quốc gia có biển khác như Nga, Na Uy hay Canada…Thực hiện nguyên tắc này, Na Uy đã ban hành Luật Ô nhiễm nhằm kiểm soát xả thải từ các hoạt động hàng hải và ngăn chặn sự ô nhiễm lan rộng từ khu vực cảng hay kể cả ngoài khơi nếu có sự cố xảy ra. Canada đã ban hành Luật Bảo vệ môi trường 1999 với “danh sách an toàn” các chất có thể nhận chìm hoặc thải bỏ từ các hoạt động trên biển, trong đó có hoạt động hàng hải. Ở Châu Á, hiện tại, Trung Quốc là quốc gia hàng đầu áp dụng nguyên tắc này khi ban hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Trong hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm biển của Trung quốc, nguyên tắc này có tên gọi là “phòng ngừa trước, đồng thời kết hợp giữa ngăn ngừa với kiểm soát”.[57; tr.87]
Thứ ba, nguyên tắc phối hợp, liên kết: Môi trường biển được quản lý bới nhiều chủ thể, mỗi chủ thể lại có các trách nhiệm cụ thể khác nhau theo quy định của pháp luật. Để việc quản lý đạt hiệu quả, sự phối hợp, liên kết giữa các chủ thể với nhau là vô cùng
38
quan trọng. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đòi hỏi sự phối hợp giữa các chủ thể như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức, các cá nhân, các chủ thể có liên quan tới hoạt động hàng hải nhằm phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển, suy thoái tài nguyên biển và đặc biệt là khắc phục hậu quả, phục hồi môi trường biển khi có sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải xảy ra. Pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới đã tôn trọng và thực thi nguyên tắc này nhằm giải quyết các vấn đề về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, tiêu biểu là Canada. Canada áp dụng khá thành công nguyên tắc “phối hợp, liên kết” khi xây dựng các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm biển trong hoạt động hàng hải. Thực chất của nguyên tắc mà Canada áp dụng là chia sẻ quyền hạn, trách nhiệm và nhấn mạnh sự hợp tác giữa các ngành và các chủ thể khác nhau trong việc hoạch định cũng như thực thi pháp luật, chứ không chỉ là trách nhiệm của riêng chính quyền liên bang. Canada thực hiện nguyên tắc này đồng thời với nguyên tắc quản lí tổng hợp (Intergrated Management) [48; tr.167]
Như vậy, các nguyên tắc nêu trên là những nguyên lí, những tư tưởng chính trị, pháp lí đặc thù, có ý nghĩa bao quát, quyết định nội dung và hiệu lực của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Những nguyên tắc này cấu thành nên một bộ phận quan trọng của pháp luật, giữ vai trò chỉ đạo định hướng cho toàn bộ cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
1.2.3. Nội dung cơ bản của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Như trên đã đề cập, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là tổng hợp các qui phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ phát sinh và tồn tại trong lĩnh vực hàng hải giữa các chủ thể nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những tác hại xảy ra cho môi trường biển, khắc phục và xử lý hậu quả nhằm đảm bảo phát triển bền vững, góp phần duy trì và phát triển kinh tế biển Việt Nam, trong đó hoạt động hàng hải được hiểu theo nghĩa hẹp, là hoạt động liên quan đến việc sử dụng tàu biển, có liên quan đến việc di chuyển bằng đường biển. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được xây dựng và thực hiện nhằm để trả lời câu hỏi: một là, những hoạt động hàng hải nào chịu sự điều chỉnh của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; Hai là, những cơ quan nhà nước nào được giao thẩm quyền quản lí về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; Ba là, những loại trách nhiệm pháp lí nào được áp dụng khi có hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động
39
hàng hải... Để có thể giải quyết những câu hỏi nêu trên, cần lưu ý một số đặc điểm trong pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như sau:
Một là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chịu sự chi phối trực tiếp bởi pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải, trong đó, pháp luật hàng hải hướng tới việc đảm bảo thực hiện các hoạt động hàng hải, còn pháp luật môi trường lại hướng tới việc giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực từ các hoạt động này cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng.
Hai là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải quy định cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, quyền và nghĩa vụ của các tổ chức và cá nhân liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Ba là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải qui định cụ thể các biện pháp đảm bảo cho việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thông qua các loại trách nhiệm pháp lí có chứa đựng các chế tài cụ thể tương ứng với hành vi làm ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải.
Bốn là, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải Việt Nam cụ thể hóa các nghĩa vụ được đề cập đến trong các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam tham gia với tư cách là quốc gia thành viên.
Với những đặc điểm đó, trên cơ sở giới hạn phạm vi điều chỉnh của Bộ luật Hàng hải 2005 tại Điều 1, với đặc thù của hoạt động hàng hải nghiên cứu theo nghĩa hẹp, nghĩa là pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải điều chỉnh các vấn đề liên quan đến việc sử dụng tàu biển và việc di chuyển bằng đường biển, những câu hỏi nêu trên được xác định cụ thể như sau: Một là, những hoạt động hàng hải chịu sự điều chỉnh của pháp luật kiểm soát ô nhiễm hoạt động hàng hải là tàu biển, thuyền viên, các hoạt động hàng hải liên quan đến cảng biển, phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, việc di chuyển của con tàu trên biển. Hai là, hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm hệ thống các cơ quan có thẩm quyền chung và hệ thống các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn. Ba là, các loại trách nhiệm pháp lí thường được áp dụng đối với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự và trách nhiệm dân sự. Theo đó, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:
40
Thứ nhất, các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với
tàu biển và thuyền viên
Tàu biển và thuyền viên là những yếu tố rất quan trọng quyết định đến sự an toàn của hoạt động hàng hải theo suốt hải trình, vì vậy đây là những đối tượng đầu tiên cần phải được kiểm soát, là những yếu tố không thể thiếu trong công tác chuẩn bị hàng hải. Chuẩn bị hàng hải cho tàu đi biển được xem là tổng hợp các biện pháp hàng hải được tiến hành trước khi tàu đi biển, nó bao gồm sự chuẩn bị về con người (như thuyền viên, thành phần đoàn theo tàu…), về phương tiện kĩ thuật và vật chất, về kế hoạch và hành trình đi biển… Nhiệm vụ cơ bản của công tác chuẩn bị hàng hải là thành lập trước tất cả các biện pháp hàng hải để ngăn ngừa các tai nạn hàng hải và thực hiện thành công mục tiêu của chuyến đi. Vì vậy, chuẩn bị hàng hải có tầm quan trọng đặc biệt và không thể thiếu được đối với mỗi chuyến đi biển [02; tr.540].
Qui định pháp luật về tàu biển: Chất lượng hoạt động của con tàu được quyết định trong nhiều công đoạn, ngay từ khi sản xuất tàu, khả năng thực tế khi tàu xuất bến, cho đến những điều kiện hoạt động của tàu theo suốt hải trình. Tuy nhiên, để chuẩn bị hàng hải có kết quả tốt, có 3 (ba) yếu tố cần phải được đảm bảo, đó là mức độ an toàn của chính con tàu ngay từ khi sản xuất, về các trang thiết bị trên tàu đảm bảo an toàn hàng hải và công tác kiểm tra định kì các điều kiện an toàn về chất lượng kĩ thuật của phương tiện. Pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới qui định về tàu biển theo ba (03) nội dung này như: Hà Lan, Liên bang Nga, Bỉ, Belize, Tuvalu, Campuchia…
Để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với chất lượng của con tàu, trước tiên, pháp luật qui định về các điều kiện mà tàu phải đáp ứng thông qua các tiêu chuẩn kĩ thuật, qui chuẩn kĩ thuật môi trường từ vật liệu, qui trình sản xuất tàu cho đến các điều kiện khác để đảm bảo cho tàu có được sự an toàn theo một chuẩn mức chung. Việc đáp ứng các điều kiện về an toàn kĩ thuật phải được ghi nhận bằng hoạt động cụ thể, ví dụ như tàu phải đáp ứng các qui chuẩn kĩ thuật cần thiết, sau khi đã đáp ứng đầy đủ các điều kiện nêu trên thì các cơ quan có thẩm quyền cần xác nhận chất lượng của tàu. Pháp luật của một số quốc gia ghi nhận hoạt động này là đăng kí tàu biển. Đăng kí tàu biển là một nội dung quan trọng trong việc quản lí tàu và quản lí các hoạt động trên biển của tàu. Về lí thuyết, mọi tàu biển chỉ được đăng kí và đưa vào sử dụng khi cấu trúc, trang thiết bị, tài liệu, định biên và khả năng chuyên môn của thuyền bộ phù hợp với các qui định về an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Ngoài việc con tàu ngay từ khi sản xuất phải đáp ứng các điều kiện về an toàn hàng hải, về cấu trúc, vật liệu của tàu, trong quá trình hoạt động phải đảm bảo đầy đủ các trang thiết bị nhằm hạn chế đến mức thấp nhất tai nạn hàng hải xảy ra gây nguy cơ ô nhiễm môi
41
trường biển, thì pháp luật còn qui định về hoạt động đăng kiểm tàu. Đây được xem như một hoạt động định kì nhằm đảm bảo khả năng hoạt động an toàn tối thiểu của con tàu phải được ghi nhận theo qui định của pháp luật. Nội dung này cũng được qui định tại văn bản pháp luật của một số quốc gia trên thế giới. Ví dụ, trong phần IV Đạo luật Vận tải Canada năm 2001 có nhiều qui định về vấn đề an toàn của hoạt động hàng hải liên quan đến trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ tàu, thủy thủ đoàn và hành khách, giải quyết các qui định chung về đóng tàu, các yêu cầu về đồ án, việc đóng tàu, các trang thiết bị, các chứng nhận an toàn cho hoạt động của con tàu… [48; tr.197]
Bên cạnh đó, tàu biển muốn thực hiện hành hải trình cũng cần đáp ứng các điều kiện cần thiết để xác nhận khả năng đi biển của phương tiện đó. Việc có đáp ứng được các điều kiện đó hay không cũng phải được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định và cho phép. Hiện tại, các nước như: Na Uy, Hà Lan, Liên bang Nga, Bỉ, Indonesia, Belize, Tuvalu, Campuchia… đều qui định tàu biển phải có “Giấy chứng nhận khả năng đi biển”. Một số nước còn ủy quyền việc cấp giấy chứng nhận này cho các tổ chức đăng kiểm nước ngoài. Bộ luật Hàng hải của Liên bang Nga, và Qui phạm phân cấp và đóng tàu biển của Đăng kiểm Liên bang Nga qui định tàu mang cờ quốc tịch nước này phải được Đăng kiểm Liên bang Nga cấp giấy chứng nhận khả năng đi biển. Điều này là phù hợp với nội dung các Công ước quốc tế liên quan của Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO) [12]. Tuy nhiên, bên cạnh đó, cũng có một số quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới không ủy quyền công tác đăng kiểm tàu biển cho các tổ chức đăng kiểm nước ngoài, trong đó có Liên bang Nga, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Đài Loan… Tổ chức đăng kiểm của các nước này đều trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, và người đứng đầu tổ chức do Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải bổ nhiệm. Việc có ủy quyền việc cấp giấy chứng nhận cho các tổ chức đăng kiểm nước ngoài hay không là hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của các quốc gia và phù hợp với tinh thần qui định tại các Điều ước có liên quan của IMO mà Việt Nam đã tuân thủ.
Qui định pháp luật về thuyền viên: Theo suốt lộ trình trên biển, hiệu quả hoạt động của con tàu quyết định rất lớn đến sự an toàn hàng hải, đến việc kiểm soát ô nhiễm biển. Chất lượng của con tàu cần được pháp luật qui định cụ thể, nhưng hoạt động của nó, đặc biệt là việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển còn phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng hoạt động của thuyền bộ. Bên cạnh các trang thiết bị được lắp đặt trên tàu, việc thao tác của thuyền viên cũng là một trong những yếu tố ảnh hưởng lớn đến khả năng hoạt động và khai thác của tàu, quyết định hiệu quả của việc kiểm soát ô nhiễm trong hoạt động hàng hải. Sự am hiểu tường tận, kinh nghiệm và những thao tác chính xác theo đúng qui trình qui phạm các thiết bị nói riêng và con tàu nói
42
chung đôi khi được đánh giá cao hơn so với chính các thiết bị trên tàu. Pháp luật quốc tế cũng có nhiều qui định về vấn đề này trong các Công ước quốc tế có liên quan như Công ước Luật biển UNCLOS 1982, Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên STCW 1978/1995... Công ước Luật Biển (UNCLOS 1982) qui định các quốc gia cần kiểm soát và có các biện pháp cần thiết đối với các tàu thuyền mang cờ quốc gia mình để đảm báo trên tàu phải có một (01) thanh tra hàng hải, một (01) thuyền trưởng, các sĩ quan và thủy thủ đoàn với các điều kiện cần thiết theo Công ước Luật Biển. Các quốc gia là thành viên của các Công ước quốc tế về thuyền viên phải đáp ứng được các điều kiện về chuyên môn nghiệp vụ, kĩ năng xử lí tình huống và các tiêu chuẩn về sức khỏe, tuổi tác... Các quốc gia cùng tham gia vào Công ước STCW 1978/1995 sẽ phải đáp ứng các điều kiện theo qui định về thuyền viên, cần kí kết các thỏa thuận công nhận Giấy chứng nhận khả năng chuyên môn cho Thuyền viên theo qui định chung của STCW 1978/1995.
Thứ hai, qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các
hoạt động cảng biển
Có nhiều cách tiếp cận về cảng biển. Dưới góc độ pháp lí, cảng biển đã không được định nghĩa một cách đầy đủ và chính thức trong các văn bản pháp luật quốc tế. Ví dụ, Công ước SOLAS 1974 hay MARPOL 73/78 đều không có một định nghĩa nào về cảng biển; Công ước Luật Biển (UNCLOS 1982) chỉ đề cập đến cảng trong phần ranh giới của lãnh hải. Điều 11 Công ước Luật Biển 1982 qui định về cảng như sau: “Để ấn định ranh giới lãnh hải, các công trình thiết bị thường xuyên là bộ phận hữu cơ của một hệ thống cảng, nhô ra ngoài khơi xa nhất, được coi là thành phần của bờ biển. Các công trình thiết bị ở ngoài khơi xa bờ biển và các đảo nhân tạo không được coi là những công trình thiết bị cảng thường xuyên” …
Cảng biển được xây dựng nhằm thực hiện nhiều chức năng khác nhau, có liên quan trực tiếp đến hoạt động hàng hải như: Bảo đảm an toàn cho tàu biển ra, vào hoạt động; cung cấp phương tiện và thiết bị cần thiết cho tàu biển neo đậu, bốc dỡ hàng hoá và đón trả hành khách; cung cấp dịch vụ vận chuyển, bốc dỡ, lưu kho bãi và bảo quản hàng hoá trong cảng; cho tàu biển và các phương tiện thuỷ khác trú ẩn, sửa chữa, bảo dưỡng hoặc thực hiện những dịch vụ cần thiết trong trường hợp khẩn cấp hay cung cấp các dịch vụ khác cho tàu biển, người và hàng hoá. Để có thể phục vụ các chức năng này, cảng biển được xây dựng kết cấu hạ tầng và lắp đặt các trang thiết bị để cho tàu biển có thể ra vào hay thực hiện các hoạt động của mình. Cảng biển góp phần quan trọng vào việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, biểu hiện cụ thể thông qua các nội dung cụ thể sau đây:
43
Hoạt động mở cảng biển: mở cảng biển là việc bắt đầu đưa một cảng vào hoạt động, nên nó bao gồm các hoạt động từ xây dựng cảng biển, bến cảng, cầu cảng, khu chuyển tải, luồng hàng hải, cho đến các công đoạn để chuẩn bị cho các doanh nghiệp khai thác cảng đi vào hoạt động, phục vụ cho hoạt động hàng hải. Các hoạt động này sẽ tác động tiêu cực đến môi trường biển theo nhiều cách thức khác nhau. Vì vậy pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải qui định trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng cảng như nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường, nghĩa vụ chấp hành các qui định về việc đáp ứng các yêu cầu phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường cảng biển.
Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi tàu cập cảng, rời cảng, quá cảnh: Nếu việc kiểm soát ô nhiễm đối với các hoạt động xây dựng tại cảng là việc kiểm soát các yếu tố kho bãi, bến tàu, các yếu tố thuộc về cơ sở hạ tầng cảng biển thì việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi tàu cập cảng, rời cảng hay quá cảnh lại là kiểm soát đối với con tàu trong quá trình hoạt động, ra vào cảng phải đáp ứng các điều kiện ra sao. Trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi tàu tiến hành các hoạt động ra vào cảng thuộc về các chủ thể tiến hành các hoạt động trực tiếp trên con tàu đó như chủ tàu, người quản lí tàu, người khai thác tàu hoặc người được ủy quyền. Những qui định này nhằm vào việc đảm bảo sự an toàn của tàu trước hải trình và góp phần ngăn ngừa, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.
Trách nhiệm phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường tại cảng biển: Đây cũng là một nội dung được qui định trong hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động cảng biển. Nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, các hoạt động diễn ra tại cảng biển phải tuân theo các qui định pháp luật về việc phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Các qui định này nhằm mục đích là giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực xảy ra cho cảng từ tàu, từ các hoạt động hàng hải như việc chuyển giao, tiếp nhận chất thải rắn từ tàu sau hải trình, việc tiếp nhận nguyên nhiên liệu, tiếp dầu, các trang thiết bị phòng chống cháy nổ tại khu vực cảng. Thực tế kiểm soát ô nhiễm môi trường biển tại cảng tại các quốc gia trên thế giới cho thấy thời gian qua, các vụ việc cháy nổ, các sự cố diễn ra tại cảng đã ảnh hưởng không nhỏ đến hạ tầng cơ sở cảng biển và môi trường biển.
Thứ ba, qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt
động giao thông trên biển
Như trên đã phân tích, việc di chuyển của tàu thuyền trên biển là nội dung chính của hoạt động hàng hải và cũng là nguồn gây ô nhiễm chính đối với môi trường biển. So với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ các nguồn khác, kiếm soát ô nhiễm môi
44
trường biển từ hoạt động giao thông trên biển được xem là khó khăn và phức tạp hơn nhiều. Điều này là do hoạt động giao thông trên biển đa dạng về mục đích, gồm: Du lịch, thương mại, dịch vụ, vận chuyển hành khách, vận chuyển hàng hóa; Thăm dò và khai thác tài nguyên như khoáng sản, dầu khí, nguồn lợi thủy sản; Khảo sát đo đạc biên vẽ hải đồ; Các hoạt động tuần tra kiểm soát trên biển nhằm đảm bảo an ninh, an toàn và bảo vệ môi trường như các mục đích an ninh quốc phòng, chống buôn lậu trên biển, phòng chống tội phạm trên biển và bảo vệ môi trường biển; Các hoạt động buôn bán và vận chuyển chất thải xuyên biên giới; Các hoạt động cứu hộ, cứu nạn trên biển… Đồng thời, hoạt động giao thông trên biển cũng là nguồn thải "động", khó kiểm soát và khó phòng ngừa và khó khắc phục khi có hậu quả xảy ra. Điều này làm cho pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có nhiều điểm cần chú ý. Đó là ngoài các qui định chung áp dụng với mọi hoạt động giao thông trên biển dựa trên đặc thù của từng hoạt động còn có các qui định riêng về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như kiểm soát chất thải hay kiểm soát các tác động tiêu cực đối với môi trường biển. Theo đó, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động giao thông trên biển chia thành hai nội dung chính:
Một là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển theo đặc thù của các hoạt động trên biển. Pháp luật quốc tế ghi nhận quyền của quốc gia ven biển đối với một số hoạt động trên biển như việc hoạt động thăm dò và khai thác tài nguyên ở thềm lục địa là đặc quyền của quốc gia ven biển. Vì vậy, mọi hoạt động của các chủ thể, tàu thuyền của nước ngoài diễn ra ở ven biển cho tới hết khu vực thềm lục địa của Việt Nam phải được sự đồng ý và kiểm soát chặt chẽ của Việt Nam. Việc giao thông trên biển của Việt Nam có nguy cơ gây ô nhiễm ở mức độ cao và tương đối phổ biến thông thường là nhằm vào các mục đích như hoạt động thăm dò và khai thác khoáng sản trên biển, dầu khí, nuôi trồng và khai thác hải sản, du lịch biển… Đối với từng hoạt động, pháp luật có các qui định cụ thể về điều kiện đặc thù mà các chủ thể phải đáp ứng khi tiến hành các hoạt động trên biển nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Nói cách khác, mỗi hoạt động có khả năng tác động vào môi trường biển một cách khác nhau. Pháp luật điều chỉnh các hoạt động này với mục đích làm giảm những tác động tiêu cực đối với môi trường biển dựa trên đặc trưng của từng hoạt động. Ví dụ, cùng là di chuyển trên biển nhưng trên tàu là các sản phẩm dầu khí chắc chắn sẽ có những tác động tiêu cực khác với tàu có chứa các sản phẩm thủy sản, càng khác so với trên tàu là khách du lịch… Do đó, tùy theo đặc thù của từng hoạt động mà pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải điều chỉnh chúng một cách khác nhau.
45
Trên thế giới, pháp luật của các quốc gia có biển thường tập trung kiểm soát môi trường biển đối với một số hoạt động được xem là thế mạnh của quốc gia đó. Canada đã tự xem mình là quốc gia của thủy sản và hàng hải nên nội dung pháp luật cũng tập trung vào hai hoạt động này với nhiều qui định có liên quan như Luật Hàng hải 2001, Luật Vận tải 2001.. [48; tr.163]. Brazil lại tập trung vào việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với các hoạt động thương mại trên biển và đẩy mạnh việc phát triển du lịch biển [57; tr.54]. Columbia thì kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thông qua kiểm soát nhiều hoạt động trên biển như khai thác và nuôi trồng hải sản, di lịch biển, tài nguyên khoáng sản, các nguồn năng lượng biển và cả giao thương hàng hải… [57; tr.109] Nội dung này cũng được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của nhiều quốc gia khác trên thế giới như Canada, Nhật, Na Uy… Như vậy đây là một lĩnh vực pháp luật hẹp và không có nguyên tắc chung áp dụng đối với mọi quốc gia có biển mà nó phụ thuộc vào sự quan tâm của Chính phủ và thế mạnh mỗi ngành của từng quốc gia.
Hai là, pháp luật kiểm soát việc xả thải đối với các hoạt động di chuyển trên biển. Có thể nói đối với việc kiểm soát chất thải từ hoạt động di chuyển trên biển, pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia, trong đó có Việt Nam luôn dành cho nó sự quan tâm cần thiết. Lí do chủ yếu là chất thải luôn luôn là vấn đề cần được kiểm soát ở mọi lúc mọi nơi bởi những hậu quả mà chất thải gây ra cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng là vô cùng nghiêm trọng. Vì vậy, việc kiểm soát chất thải từ hoạt động di chuyển trên biển đối với các loại chất thải như chất thải rắn, chất thải lỏng hay chất thải khí, việc kiểm soát có thể diễn ra ngay từ nguồn và kiểm soát theo suốt quá trình vận chuyển chất thải đến nơi xử lí, tiêu hủy. Có hai cách kiểm soát chất thải đối với các hoạt động hàng hải, đó là kiểm soát theo suốt hải trình hoặc kiểm soát ở công đoạn cuối cùng, khi tàu cập cảng kết thúc hải trình. Liên quan đến vấn đề này, Nhật Bản đã ban hành tới 3 Qui chế độc lập nằm trong 3 chương của Luật 2010 liên quan đến ô nhiễm biển và phòng chống sự cố trên biển, đó là Qui chế thải rác từ tàu thuyền, Qui chế thải dầu, chất lỏng có hại và rác thải từ tàu thuyền và Qui chế thải khí thải từ tàu thuyền. Quốc gia láng giềng gần gũi của Việt Nam là Trung Quốc cũng rất chú trọng tới vấn đề này. Chính Phủ Trung Quốc đã ban hành một loạt các văn bản pháp luật kèm theo Luật Bảo vệ môi trường biển 1982 như: Qui định về kiểm soát và ngăn chặn ô nhiễm biển từ tàu, Qui định về kiểm soát và bảo vệ môi trường biển trong lĩnh vực thăm dò và khai thác dầu khí vùng khơi, Qui định về kiểm soát việc đổ thải ra biển… Trong đó, Trung Quốc còn nghiêm cấm việc các chủ thể được thải chất thải phóng xạ và đốt chất hải độc hại ra biển [57; tr.86] Hay trong Luật Khung cho chính sách biển của Na Uy ngày 15/3/2002 cũng có qui định “các chủ thể phải lựa chọn các
46
giải pháp phòng ngừa nhằm làm giảm nguy cơ gây tai nạn có thể dẫn đến dò rỉ dầu và các loại chất thải gây nguy hiểm tới môi trường biển. Việc xả nước thải trong khoang tàu, các loại ô nhiễm khác như nước dằn tàu (ballast) được coi như một nguồn gây lan truyền các loài ngoại lai cần kiểm soát…” [57; tr.135]
Pháp luật của các quốc gia rất nghiêm khắc với hành vi nhận chìm ngoài biển cả. Thậm chí, Luật Bảo vệ môi trường Canada năm 1999 (CEPA) yêu cầu phải được phép từ Bộ Môi trường của Canada trước bất kì một sự nhận chìm nào. Theo đó, mục lục số 5 của luật này đã thiết lập một “danh sách an toàn” về các chất có thể được vứt xuống biển là: chất nạo vét, chất thải từ cá, phương tiện bay, giàn nổi hoặc các công trình khác, chất trơ (hóa học), các chất địa chất vô cơ, các chất hữu cơ không làm ô uế nguồn gốc của tự nhiên… CEPA cũng yêu cầu đơn xin phép việc nhận chìm phải có sự đánh giá về chất thải (giá trị của việc tái chế chất thải hoặc dừng lại nếu có thể).
Thứ tư, các qui định pháp luật về phòng ngừa và khắc phục các sự cố môi
trường trong hoạt động hàng hải
Sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải gắn liền với các hoạt động hàng hải. Sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải có thể xảy ra do nhiều nguyên nhân, có thể do con người, do kĩ thuật hoặc do thiên nhiên. Nó cũng có thể xuất phát từ các hành vi vi phạm các qui định về an toàn hàng hải, từ việc vận chuyển hàng hóa, phương tiện, thiết bị trong thăm dò và khai thác khoáng sản trên biển, trong các hoạt động di chuyển trên biển nhằm khai thác nguồn lợi thủy sản gây ô nhiễm môi trường biển. Nguyên nhân gây ô nhiễm biển lớn nhất và để lại hậu quả nghiêm trọng nhất phải kể tới tràn dầu. Tràn dầu có thể xảy ra do các sự cố như đâm va, đắm tàu hoặc các sự cố cháy, nổ trên tàu… Mặt khác, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải có thể xảy ra do chính sự vận động từ tự nhiên như sự hoạt động trong lòng đất của núi lửa, bão, giông, vòi rồng, lũ lụt, nứt đất… Sự vận động này của thiên nhiên cũng tạo ra những ảnh hưởng tới các hoạt động của con người, trong đó có hoạt động hàng hải và gây ra các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Nói đến sự cố là nói đến những rủi ro, nó “đòi hỏi ngay lập tức hành động khẩn cấp hoặc các xử lí khác” theo Công ước quốc tế về sẵn sàng ứng phó và hợp tác đối với ô nhiễm dầu (Công ước London 1990). Tại Điều 2 khoản 2 qui định sự cố ô nhiễm dầu có nghĩa là sự cố hay một loạt sự cố có cùng nguồn gốc gây ra hoặc có thể gây ra việc xả dầu và vấn đề này đe dọa hoặc có thể đe dọa ảnh hưởng đến môi trường biển, hoặc bờ biển hay các lợi ích liên quan của một hay nhiều quốc gia, và vấn đề này đòi hỏi ngay lập tức hành động khẩn cấp hoặc các xử lí khác.
Hành động khẩn cấp có thể được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau, từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động gặp sự cố cho
47
tới cộng đồng dân cư. Các chủ thể này tùy theo chức năng, trách nhiệm, khả năng và kinh nghiệm của mình để có thể thực hiện các giải pháp ngay lập tức hoặc lâu dài theo qui định của pháp luật. Phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải là một trong những nội dung quan trọng trong các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Pháp luật của các quốc gia trên thế giới chú trọng việc ban hành các qui định pháp luật về việc phòng ngừa và khắc phục các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, đặc biệt là sự cố tràn dầu. Điều này được lí giải là sự cố tràn dầu gây ra những thiệt hại nặng nề về tài sản và những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển. Nguy cơ xảy ra sự cố là rất cao đặc biệt đối với các vụ va đập, đắm tàu hoặc đối với các tàu chở dầu gặp sự cố. Nội dung giải quyết các sự cố, tai nạn và thiệt hại được qui định thành một chương trong Đạo luật Vận tải Canada 2001, tương tự, mỗi nội dung về an toàn, về chìm tàu, về ngăn chặn sự ô nhiễm đều chiếm một chương trong Đạo luật Vận tải Canada 2001. Đối với Nhật bản, những nội dung về biện pháp phòng ngừa ô nhiễm và sự cố trên biển hay nội dung hoạt động xử lí dầu thải cũng chiếm một chương riêng trong Luật 2010 liên quan đên ô nhiễm biển và phòng chống sự cố trên biển.
Có thể nói các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải gây ra nhiều hậu quả và thiệt hại nặng nề trong thời gian dài. Theo xu hướng chung của nhiều quốc gia có biển trên thế giới, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải tập trung vào hai (02) nội dung chính là các qui định pháp luật về phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải và các qui định pháp luật về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải.
Các qui định pháp luật về phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải: Trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng, việc phòng ngừa luôn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Thuật ngữ phòng ngừa được hiểu là các hoạt động được tiến hành từ khi chưa xảy ra ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường hay sự cố môi trường. Nếu để xảy ra tình trạng ô nhiễm môi trường biển, suy thoát tài nguyên biển hay sự cố môi trường biển thì việc giải quyết hậu quả sẽ vô cùng phức tạp và tốn kém về tiền bạc, về thời gian, về công sức của cả các cơ quan nhà nước, các chủ thể có liên quan lẫn người dân. Thậm chí trong nhiều trường hợp, môi trường không thể phục hồi, để lại hậu quả nặng nề cho thiên nhiên, cho con người, cho hệ sinh vật, gây nhiều ảnh hưởng xấu đối với các thành phần môi trường. Pháp luật Canada rất chú trọng việc phòng ngừa khi đề cập đến các vấn đề về môi trường biển như Luật Bảo vệ môi trường Canada 1999 yêu cầu các quyết
48
định hành chính theo luật phải áp dụng theo nguyên tắc về sự phòng ngừa. Luật về đánh giá môi trường Canada cũng coi phòng ngừa như một nội dung cơ bản [48; tr.222].
Vì vậy, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện nhằm đến việc đảm bảo an toàn hàng hải mà theo đó, pháp luật của các quốc gia cũng ban hành các qui định liên quan đến việc bảo đảm an toàn hàng hải. Trong Điều 17 Luật khung cho chính sách biển của Nhật ban hành ngày 27/4/2007 qui định “Chính phủ thực hiện các giải pháp cần thiết để đảm bảo giao thông hàng hải ổn định và hiệu quả, bao gồm cả các giải pháp đảm bảo cho các tàu thuyền mang quốc tịch Nhật bản, đào tạo và tuyển dụng những người đi biển, xây dựng các hải cảng trung tâm làm cơ sở cho mạng lưới hàng hải quốc tế”. Phần IX Luật Vận tải Canada 2001 có qui định về việc ngăn chặn sự ô nhiễm từ vận tải biển Canada. Luật này có qui định nhằm hạn chế các chất gây ô nhiễm, yêu cầu các tàu thuyền có kế hoạch khắc phục khẩn cấp sự ô nhiễm dầu theo MARPOL 73/78.
Nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, có bốn nội dung cần được chú trọng kiểm soát là đảm bảo an toàn hàng hải; phòng chống đâm va giữa các phương tiện hoạt động trên biển; phòng chống cháy nổ; cung ứng dầu cho tàu biển. Các qui định pháp luật này nhằm để cho sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải không xảy ra. Những qui định này sẽ góp phần tích cực vào việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ngày từ khi nó chưa kịp xảy ra trên thực tế.
Các qui định pháp luật về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải: Khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải là việc các chủ thể trong điều kiện, hoàn cảnh của mình cần thực hiện hết khả năng có thể, ngay lập tức làm giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác hại do sự cố hàng hải gây ra cho con người và môi trường, trong đó có môi trường biển. Về lý thuyết, ngay cả trong trường hợp chính quyền và người dân thực hiện tất cả các biện pháp tốt nhất để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thì trên thực tế, sự cố hàng hải vẫn cứ xảy ra, có thể do những nguyên nhân khách quan ngoài ý muốn của con người. Vì vậy, mục đích của kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong sự cố hàng hải là còn nhằm vào việc xử lý và khắc phục hậu quả, phục hồi môi trường biển khi nó đã và đang xảy ra. Với mục đích này, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển một phần là việc phân định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể có liên quan (các cơ quan nhà nước, các tổ chức, người gây hậu quả, nhân dân...) khi xảy ra tình trạng ô nhiễm môi trường biển, suy thoái tài nguyên biển từ các sự cố hàng hải, mặt khác là việc thực hiện các giải pháp nhằm giảm đến mức thấp nhất hậu quả xảy ra cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng. Trường hợp này, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong sự cố hàng hải còn được hiểu là việc
49
khắc phục sự cố, phục hồi môi trường biển, bồi thường thiệt hại của các chủ thể khi họ gây ra những hậu quả cho môi trường, cho con người và cho tài nguyên sinh vật biển. Theo một trình tự logic từ khi bắt đầu xảy ra sự cố hàng hải cho tới khi xử lí các hậu quả của nó, pháp luật về khắc phục sự cố hàng hải qui định việc tiến hành khắc phục lần lượt theo các nội dung sau:
- Các qui định pháp luật về cảnh báo sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải: ngay khi sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải có nguy cơ xảy ra rất gần, rất cận kề, trách nhiệm của các chủ thể là phải tuân theo một số qui định thống nhất trên toàn thế giới về việc cảnh báo sự cố. Việc cảnh báo sự cố với mục đích thôngm báo cho các chủ thể đang hoạt động trên biển biết về việc sự cố sắp xảy ra hoặc đang xảy ra để các phương tiện này chủ động phòng tránh nhằm giảm nguy cơ lây lan của sự cố. Việc cảnh báo sự cố đối với các chủ thể có liên quan ở khu vực xung quanh hoặc thậm chí trên đất liền để các chủ thể này tìm các phương án ứng cứu cần thiết. Trong khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, việc cảnh báo sự cố có tầm quan trọng vì nếu làm tốt công tác này có thể giảm bớt một phần mức độ ảnh hưởng xấu của sự cố.
- Các qui định pháp luật về xử lí sự cố hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển: đây là nhóm các qui định pháp luật được ban hành khi sự cố hàng hải đã xảy ra trên thực tế, và trong trường hợp này thì công việc thuộc về nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan, từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các chủ thể gây sự cố cho đến các chủ thể bị thiệt hại hay tổ chức, nhân dân địa phương. Do tính nghiêm trọng của vấn đề, giải quyết sự cố hàng hải đòi hỏi phải được thực hiện một cách nghiêm túc, bài bản với các phương tiện hiện đại cần thiết, nó cũng đòi hỏi các chủ thể ngoài khả năng về chuyên môn nghiệp vụ, ngoài kinh nghiệm xử lí sự cố còn phải có tinh thần trách nhiệm cao. Có nhiều loại sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho con người và môi trường biển như sự cố tràn dầu… Do những đặc thù của môi trường biển cũng như hoạt động hàng hải, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải để lại những hậu quả lâu dài và khó khắc phục. Vì vậy, việc xử lí sự cố có sự phối hợp giữa các chủ thể có liên quan là quan trọng và quyết định nhiều đến thời gian giải quyết sự cố, mức độ tài chính phải chi phí cho sự cố cũng như công sức của các bên có liên quan.
- Các qui định pháp luật về tìm kiếm, cứu nạn, cứu hộ từ các sự cố hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển: Sau khi sự cố hàng hải xảy ra, các thiệt hại về người và tài sản thường xảy ra với mức độ nghiêm trọng. Vì vậy, pháp luật đặt ra trách nhiệm và những công việc mà các chủ thể phải làm như cứu nạn đối với người, cứu hộ đối với các phương tiện gặp nạn. Các qui định này thực hiện theo nội dung của
50
công ước quốc tế về tìm kiếm cứu nạn SAR 1979, Việt Nam tuân thủ các nghĩa vụ của quốc gia thành viên Công ước SAR 1979 nhằm phát triển và tiến hành hoạt động tìm kiếm, cứu nạn thông qua việc thiết lập một kế hoạch chung để tổ chức kịp thời hoạt động tìm kiếm, cứu nạn những người lâm nạn trên biển; thúc đẩy hợp tác giữa các tổ chức và lực lượng tham gia hoạt động tìm kiếm, cứu nạn trên biển. Các qui định pháp luật về tìm kiếm cứu nạn, cứu hộ góp phần tích cực vào kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải với mục đích các sự cố hàng hải sau khi đã xảy ra thì không tiếp tục gây hại và để lại những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển.
Thứ năm, trách nhiệm pháp lí đối với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát
ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Cũng giống như nhiều lĩnh vực pháp luật khác, chủ thể thực hiện hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải sẽ phải chịu các loại trách nhiệm pháp lí khác nhau. Nói cách khác, trách nhiệm pháp lí là một loại trách nhiệm đặc biệt đặt ra đối với các chủ thể khi họ thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật. Trách nhiệm pháp lí là hậu quả bất lợi (sự trừng phạt) đối với chủ thể vi phạm pháp luật, thể hiện ở mối quan hệ đặc biệt giữa nhà nước với chủ thể vi phạm pháp luật, được các qui phạm pháp luật xác lập và điều chỉnh, trong đó chủ thể vi phạm pháp luật phái chịu những hậu quả bất lợi, những biện pháp cưỡng chế được qui định ở chế tài các qui phạm pháp luật [51; tr.508]. Trách nhiệm pháp lí ngoài mục đích trừng phạt các chủ thể thực hiện hành vi vi phạm pháp luật thì còn có tác dụng giáo dục, răn đe những chủ thể chưa vi phạm nhằm giảm bớt tình trạng vi phạm pháp luật xảy ra. Có nhiều loại trách nhiệm pháp lí được áp dụng đối khi chủ thể thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật. Đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, chủ thể có thể phải chịu trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm hình sự. Nếu gây ra thiệt hại thì phải bồi thường theo qui định của pháp luật dân sự.
Thứ sáu, hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển trong hoạt động hàng hải
Việc quản lí về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải phải được tổ chức thực hiện bởi các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền. Xu thế chung trên thế giới hiện nay là các quốc gia đều xây dựng và duy trì các cơ quan đặc trách các vấn đề về biển. Việc xây dựng các cơ quan đặc trách về biển giúp cho các quốc gia thuận lợi hơn trong quản lí các hoạt động trên biển cũng như bảo vệ môi trường biển xem xét cả dưới góc độ kinh tế cũng như góc độ môi trường. Có thể lấy nhiều ví dụ về cơ quan đặc trách các vấn đề về biển ở các quốc gia như nước Pháp có Ban Thư kí
51
quốc gia về biển (do cấp Bộ trưởng phụ trách), Ủy ban liên bộ về biển do Thủ tướng phụ trách, Tỉnh trưởng quản lí biển do các Tư lệnh vùng Hải quân kiêm nhiệm. Indonesia, Hàn Quốc và Canada ghép nhiệm vụ quản lí nhà nước về biển cho Bộ nghề cá thành Bộ nghề cá và đại dương. Ấn Độ có Bộ Phát triển đại dương. Trung Quốc có Cục Hải dương quốc gia và cơ quan quản lí biển xuống đến cấp huyện. Mĩ có Bộ Biển và Hội đồng liên bộ về biển. Đài Loan lại có Bộ các vấn đề về biển…[43]. Ngoài ra, để việc quản lí đạt hiệu quả cao, các quốc gia đã lập ra các Ủy ban để thực hiện chức năng quản lí hoặc tư vấn các nội dung có liên quan cho Thủ tướng hoặc cho Chính phủ. Canada đã lập thêm các Ủy ban cấp địa phương và cấp liên bang như Ủy ban Dầu khí ngoài khơi Nova Scotia, Ủy ban Dầu khí ngoài khơi Newfoundland và Labrador [48; tr.220], Philippin thì lập thêm Ủy ban Nội các về các vấn đề về Biển và đại dương [48; tr.229], Indonesia đã thành lập thêm Ủy ban liên bộ, Ủy ban quốc gia về công nghệ biển [48; tr.247]
Ở Việt Nam, cũng theo xu thế chung của thế giới, việc quản lí nhà nước về biển được thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền. Những cơ quan này, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình sẽ thực hiện chức năng có liên quan đến quản lí về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải theo qui định của pháp luật. Với một hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các qui hoạch, kế hoạch, chính sách về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được hoạch định. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có liên quan còn có vai trò như “phương tiện„ truyền bá và giúp nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật cho các chủ thể, và cũng thông qua hệ thống các cơ quan này, việc thực hiện các qui định pháp luật sẽ được giám sát một cách bài bản, từ khuyến khích tự giác thực hiện cho tới các biện pháp cưỡng chế cần thiết. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nhất thiết phải có một hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước. Tuy nhiên, do đặc thù của vấn đề, không phải khu vực nào, địa phương nào cũng có biển. Do đó, hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước cần được tổ chức theo một số lưu ý như sau:
Một là, hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thành lập ở những địa phương có biển, nơi diễn ra hoạt động hàng hải và các hoạt động liên quan đến hoạt động hàng hải mà không nhất thiết phải lập ra ở mọi địa phương.
Hai là, hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nhất thiết phải được tổ chức ở cả bốn (04) cấp, đó là cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
52
Ba là, cần phải có hệ thống các cơ quan chuyên trách với vai trò là cơ quan chịu trách nhiệm chính về các vấn đề phát sinh từ kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Theo hệ thống các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong các lĩnh vực khác, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng cần phải được tổ chức từ các cơ quan có thẩm quyền chung cho đến các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn. Pháp luật xác định một hệ thống cơ quan có thẩm quyền chuyên môn về biển, quản lí về môi trường biển, có cơ quan chuyên trách với vai trò là cơ quan chịu trách nhiệm chính về các vấn đề phát sinh từ kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đồng thời, do đặc thù môi trường biển là khó kiểm soát và không có ranh giới tĩnh, do đặc thù của hoạt động hàng hải là phức tạp nên pháp luật xác định một cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền nhằm giải quyết các vấn đề thực tế đặt ra nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
1.2.4. Vai trò của pháp luật đối với việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Với tầm quan trọng của môi trường biển và những tác động tiêu cực từ hoạt động hàng hải đối với môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng, việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đặt ra như là một nhu cầu cấp thiết trước tiên bởi các quốc gia có biển, trong đó có Việt Nam. Như trên đã phân tích, biện pháp pháp luật là một trong những biện pháp thực hiện có hiệu quả, phù hợp với đặc điểm của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Biện pháp pháp luật xác định một hành lang pháp lí và tạo ra các bảo đảm nhằm hỗ trợ cho tất cả các biện pháp khác đạt hiệu quả nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Bằng những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ đối với các chủ thể, pháp luật đã tác động trực tiếp đến các tổ chức và cá nhân, buộc các chủ thể này khi tiến hành hoạt động hàng hải cần hạn chế đến mức thấp nhất những thiệt hại xảy ra cho môi trường biển. Với tất cả những ý nghĩa đó, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có những vai trò cụ thể sau đây:
Thứ nhất, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải Việt Nam góp phần thực thi nguyên tắc của pháp luật môi trường và nguyên tắc của pháp luật hàng hải.
Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một bộ phận của pháp luật môi trường. Vì vậy, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải tuân thủ theo các nguyên tắc của pháp luật môi trường - là những nguyên tắc chi phối một cách toàn diện việc điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ làm phát sinh từ hoạt động bảo vệ môi trường. Pháp luật môi trường Việt Nam
53
có bốn nguyên tắc cơ bản, xuyên suốt quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật môi trường [53; tr.40]. Đó là: nguyên tắc đảm bảo quyền con người được sống trong một môi trường trong lành, nguyên tắc tính thống nhất trong quản lý và bảo vệ môi trường, nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững hay nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được xây dựng cũng góp phần thực thi bốn nguyên tắc nêu trên của hệ thống pháp luật môi trường, đồng thời góp phần thực hiện nguyên tắc về bảo vệ môi trường biển. Điều 55 Luật Bảo vệ môi trường 2005 qui định Nguyên tắc bảo vệ môi trường biển là: “1. Bảo vệ môi trường là một nội dung của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế biển nhằm giảm thiểu tác động xấu đối với môi trường biển và tăng hiệu quả kinh tế biển; 2. Phòng ngừa và hạn chế chất thải từ đất liền và từ các hoạt động trên biển; chủ động, phối hợp ứng phó sự cố môi trường biển; 3. Bảo vệ môi trường biển phải trên cơ sở phân vùng chức năng bảo vệ và sử dụng tài nguyên thiên nhiên; 4. Bảo vệ môi trường biển phải gắn với quản lý tổng hợp tài nguyên và môi trường biển phục vụ phát triển bền vững”…
Đồng thời, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn góp phần thực thi các nguyên tắc của pháp luật hàng hải. Bộ luật Hàng hải 2005 đề ra bốn nguyên tắc (theo qui định tại Điều 5), trong đó cũng nhấn mạnh việc thực hiện hoạt động hàng hải phải bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảo vệ, tái tạo, phát triển môi trường và cảnh quan thiên nhiên bền vững. Cụ thể là, các chủ thể khi tiến hành hoạt động hàng hải cần giảm thiểu đến mức thấp nhất tác hại từ hoạt động của mình đối với môi trường biển như gây ô nhiễm nước, ô nhiễm không khí, suy thoái tài nguyên biển... Hoạt động hàng hải được tiến hành trên cơ sở hạn chế lượng chất thải phát sinh như nước thải, rác thải hay khí thải... Chủ thể của hoạt động hàng hải có trách nhiệm phối hợp với nhau, chủ động, tích cực ứng phó khi có sự cố môi trường xảy ra như sự cố tràn dầu... Đồng thời, hoạt động hàng hải cần phải được tiến hành trên cơ sở phân vùng chức năng, theo khu vực bảo vệ và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, tiến hành hoạt động hàng hải phải gắn với quản lý tổng hợp tài nguyên biển với mục đích kết hợp hài hoà giữa phát triển kinh tế biển với bảo vệ môi trường biển.
Thứ hai, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam là công cụ để phòng ngừa ô nhiễm biển, góp phần hạn chế và khắc phục ô nhiễm môi trường nói chung và ô nhiễm biển nói riêng
Bằng các qui phạm pháp luật qui định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có vai trò rất lớn trong việc phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển, suy thoái tài nguyên sinh vật biển. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được coi
54
như một công cụ hữu hiệu để phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển. Với mục tiêu phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm các qui định pháp luật về qui chuẩn kĩ thuật môi trường như qui chuẩn kĩ thuật quốc gia về chất lượng nước biển, chất lượng nước biển ven bờ, qui chuẩn kĩ thuật quốc gia về chất lượng không khí xung quanh... Theo đó, các chủ thể khi tiến hành hoạt động hàng hải cần kiểm soát hoạt động của mình trong phạm vi mà pháp luật cho phép, không vượt quá ngưỡng mà các qui chuẩn kĩ thuật về môi trường đã đề ra. Hơn nữa, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải còn qui định về trách nhiệm của các chủ thể trong kiểm soát ô nhiễm trong mọi hoạt động, từ tiêu chuẩn thiết kế tàu, tiêu chuẩn thuyền viên, từ các hoạt động cảng biển cho tới các hoạt động giao thông trên biển... Những qui phạm pháp luật này đều có tác dụng phòng ngừa ô nhiễm môi trường cũng như môi trường biển.
Không chỉ có vai trò trong việc phòng ngừa ô nhiễm, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn nhằm phục hồi môi trường khi có sự cố và khắc phục những hậu quả xảy ra. Trong quá trình tiến hành hoạt động hàng hải, nguy cơ xảy ra sự cố môi trường là rất lớn, vì vậy, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển còn quy định trách nhiệm của các chủ thể khi có sự cố xảy ra. Khi sự cố môi trường xảy ra, nó có thể để lại những hậu quả cho môi trường và cho con người. Có những hậu quả diễn ra ngay lập tức như việc ô nhiễm cả một vùng biển rộng lớn khi xảy ra sự cố tràn dầu, nhưng cũng có những hậu quả diễn ra từ từ, dần dần và có nguy cơ gây hại trong thời gian kéo dài, ảnh hưởng tới môi trường, huỷ hoại hệ sinh thái biển và sức khoẻ con người, ví dụ việc thải đổ hay nhận chìm chất thải xuống biển. Lúc này, qui phạm pháp luật được sử dụng để qui trách nhiệm của các chủ thể có liên quan, kể cả các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức hay cá nhân...
Thứ ba, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế biển Việt Nam, mang lại giá trị kinh tế cho đất nước.
Như trên đã phân tích, hoạt động hàng hải sử dụng các phương tiện vận tải biển để chuyên chở người hoặc vật hoặc các loại hàng hoá trên biển nhằm mục đích vận tải hành khách, hàng hoá, động thực vật; thực hiện các hoạt động thương mại, du lịch, dịch vụ; vì mục đích an ninh quốc phòng; thăm dò khai thác tài nguyên sinh vật biển và tài nguyên phi sinh vật biển; nhằm khảo sát, đo đạc, biên vẽ hải đồ; hoặc tuần tra, kiểm soát đảm bảo an ninh an toàn, bảo vệ môi trường, chống lậu, chống tội phạm, cứu hộ cứu nạn... Vì vậy, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải được ban hành để qui định trách nhiệm của các chủ thể có liên quan nhằm tạo
55
sự an toàn về môi trường và con người, làm cho các hoạt động hàng hải phát huy lợi ích và hiệu quả. Khi hoạt động hàng hải diễn ra an toàn, đảm bảo an ninh môi trường, các chủ thể tiến hành hoạt động sẽ không tốn thời gian, công sức và tài chính để khắc phục hậu quả, phục hồi môi trường, thúc đẩy sự phát triển ngành kinh tế biển Việt Nam. Mục tiêu tổng quát mà Việt Nam đã xác định trong Chiến lược Biển Việt Nam đến 2020 (ban hành kèm theo Nghị Quyết 09/NQ-TW ngày 9/2/2007), là “đến 2020, phấn đấu đưa nước ta trở thành quốc gia mạnh về biển, làm giàu từ biển... góp phần quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, làm cho đất nước giàu, mạnh”. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của kinh tế biển theo Chiến lược Biển Việt Nam.
Thứ tư, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam giúp nâng cao ý thức, góp phần làm thay đổi nhận thức về bảo vệ môi trường biển của người dân
Với một đất nước đã từng triền miên trong chiến tranh, nghèo nàn, lạc hậu, trình độ dân trí thấp như Việt Nam, ý thức môi trường của nhân dân nhìn chung là thấp kém. Quan niệm tài nguyên biển là tài nguyên có thể tái tạo, được hưởng mãi mãi đã theo suốt trong tư duy của cả người dân đồng bằng, miền núi lẫn miền biển. Việc khai thác tài nguyên biển theo kiểu tận diệt đã tồn tại trong một thời gian dài. Cách tư duy rằng môi trường biển là vô cùng rộng lớn, có thể hấp thu và đào thải được mọi loại chất thải khiến cho việc xả thải ra biển trở nên không có giới hạn trong nhiều trăm năm qua [41; tr.14]. Hoạt động hàng hải diễn ra không có sự kiểm soát về môi trường cho đến tận những năm giữa của thế kỷ XX. Ở Việt Nam, việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bằng pháp luật đánh dấu bởi sự ra đời của hệ thống pháp luật môi trường và Bộ luật Hàng hải 1990. Pháp luật được qui định và thực hiện có hiệu quả bởi hai (02) đặc tính, tính bắt buộc thực hiện và tính cưỡng chế.
Về lí thuyết, tính bắt buộc thực hiện của pháp luật được đảm bảo thực hiện, một phần là thông qua tính cưỡng chế. Nếu các chủ thể không tự nguyện thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật, các biện pháp chế tài sẽ được áp dụng. Nói cách khác, trách nhiệm pháp lí sẽ được đặt ra đối với các chủ thể khi họ thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Thông qua trách nhiệm pháp lí, các chủ thể có thể phải chịu trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự nếu họ thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật hoặc phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả, phục hồi môi trường nếu họ gây ra hậu quả trong lĩnh vực này. Các loại trách nhiệm pháp lí có tác dụng ngay lập tức, buộc các chủ thể phải tuân thủ các quy định pháp luật mà nhà nước đặt ra. Vì vậy, pháp luật
56
về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải sẽ góp phần tích cực vào quá trình thay đổi nhận thức và tư duy của người dân, góp phần tăng cường ý thức của họ trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biến.
Đồng thời, cũng thông qua các qui định của pháp luật, người dân có thể chủ động tham gia vào quá trình giám sát việc thực hiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển của các chủ thể có liên quan tới hoạt động hàng hải. Sự giám sát và phát hiện của người dân có thể thực hiện đối với các chủ thể trực tiếp thực hiện hoạt động hàng hải, đối với nhân dân nói chung hay đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình thực hiện hoạt động quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Sự tham gia của người dân giúp chính bản thân họ tự nhận thức về tầm quan trọng của vấn đề, góp phần nâng cao ý thức của cộng đồng trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung. Với 29 tỉnh, thành giáp biển [101], vùng ven biển Việt Nam có số dân cư tập trung khá đông đúc, với khoảng hơn 25 triệu người, bằng gần 31% dân số cả nước [102], nghĩa là có đến một phần ba (1/3) dân số Việt Nam có mối liên hệ trực tiếp với biển. Số liệu này chỉ ra rằng nếu chỉ cần thay đổi nhận thức của riêng dân cư vùng biển thì 1/3 dân số Việt Nam đã có sự nhận thức về tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường biển, và có ý nghĩa rất lớn đối với việc nâng cao chất lượng môi trường biển.
Thứ năm, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam nhằm thực thi các cam kết quốc tế của Việt Nam, từ đó xem xét gia nhập các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường nói chung, kiểm soát ô nhiễm biển nói riêng
Biển cả và đại dương là phần quản lý chung, là nguồn tài nguyên của nhiều quốc gia trên thế giới. Để duy trì, phát huy hết thế mạnh kinh tế từ biển, từ các hoạt động hàng hải, các quốc gia đã có nhiều thoả thuận, nhiều Điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường biển cũng như về hoạt động hàng hải, trong đó có nhiều điều ước quốc tế liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Là một quốc gia có biển, với đường bờ biển dài, chạy dọc theo chiều dài của đất nước, Việt Nam đã trở thành thành viên của nhiều điều ước quốc tế liên quan tới lĩnh vực này. Cụ thể là Công ước Luật Biển (UNCLOS-1982); Công ước về an toàn tính mạng trên biển (SOLAS- 1974); Công ước về ngăn chặn ô nhiễm từ tàu và nghị định thư bổ sung (MARPOL-73/87); Công ước về mức nước trọng tải (LOAD LINE-1976); Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên (STCW - 1978); Công ước về tránh đâm va (COLREG - 1978); Công ước về tạo thuận lợi trong giao thông đường biển (FAL 65); Công ước về tìm kiếm cứu nạn (SAR 1979); Công ước về dung tích tàu 1969; Nghị định thư Công ước quốc tế về Trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu (CLC - 1992)...
57
Khi tham gia vào các điều ước quốc tế hoặc phê chuẩn nội dung nào trong các điều ước quốc tế này, Việt Nam đã chấp nhận việc phải thực hiện các nghĩa vụ như một quốc gia thành viên. Để có thể thực hiện các nghĩa vụ mà nội dung của công ước đặt ra, Việt Nam phải chuyển hóa các nội dung của điều ước quốc tế đó vào hệ thống pháp luật Việt Nam để áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn lãnh thổ. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải sẽ góp phần thực hiện nội dung của các công ước kể trên nhằm hạn chế những va chạm trên biển gây ô nhiễm môi trường, hạn chế đến mức thấp nhất việc xả các loại chất thải từ hoạt động hàng hải, tuân thủ các nghĩa vụ chung của quốc gia thành viên cúa các Công ước này. Ngoài ra, Việt Nam cũng phải đáp ứng các điều kiện về việc cấp chứng chỉ thuyền viên, về mức nước tải trọng tàu, dung tích tàu, về hợp tác tìm kiếm cứu nạn trên biển, phòng tránh đâm va trên biển, thậm chí kiểm soát hoạt động vận chuyển chất thải, chất thải nguy hại, chất thải xuyên biên giới bằng đường biển… mà các điều ước quốc tế đã qui định.
Quá trình áp dụng những quy định pháp luật nêu trên còn là cơ sở để Việt Nam xem xét tiếp tục gia nhập các Điều ước quốc tế khác liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như: Quy tắc về đánh giá tổn thất trong các vụ đâm va hàng hải (Quy tắc LISBON-1988); Công ước của Liên hợp quốc về vận chuyển hàng hoá bằng đường biển (HAMBURG RULES - 1978); Công ước về vận chuyển hành khách và hành lý bằng đường biển (ATHEN - 1974)...
1.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được chi phối bởi nhiều yếu tố khác nhau. Những yếu tố này có ảnh hưởng, thậm chí quyết định sự tồn tại, thay đổi hay mất đi của các qui phạm pháp luật cụ thể. Chúng chi phối hệ thống pháp luật hiện tại, cũng có thể xác định hướng phát triển của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải trong tương lai. Có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, nhưng cơ bản là những yếu tố sau đây:
Thứ nhất, các đặc điểm tự nhiên và vị trí địa lí: đây là yếu tố có ảnh hưởng rất lớn đến hệ thống pháp luật môi trường Việt Nam, trong đó có pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Hệ thống pháp luật môi trường chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi các yếu tố tự nhiên như các thành phần môi trường, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các yếu tố khí hậu, thời tiết. Với một đất nước có 3260km đường bờ biển, biển chạy dọc theo chiều dài của đất nước như Việt Nam, môi trường biển chi phối trực tiếp đến các quan hệ xã hội và các qui tắc xử sự của người dân, ảnh
58
hưởng đến hoạt động phát triển kinh tế biển, trong đó có hoạt động hàng hải. Hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi các yếu tố thuộc về môi trường biển - với ý nghĩa vừa là nguồn tài nguyên, vừa là thành phần môi trường. Mọi sự thay đổi của môi trường biển, của các yếu tố về khí hậu, thời tiết hay sự vận động của tự nhiên đều được tiên liệu và chi phối hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Bên cạnh đó, yếu tố “nền môi trường”, như thực trạng về các thành phần môi trường biển, cũng ảnh hưởng đến việc ban hành pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.
Thứ hai, đặc điểm về thể chế chính trị: thể chế chính trị của mỗi quốc có ảnh hưởng lớn đến hệ thống pháp luật của quốc gia đó. Thể chế chính trị là tổng hợp các phương pháp và cách thức thực hiện quyền lực nhà nước do tình hình chính trị trong nước chi phối. Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, thể chế chính trị là dân chủ, dựa trên nền tảng pháp chế xã hội chủ nghĩa, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội và sự tham gia tích cực của công dân vào các công việc của nhà nước và xã hội. Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là tổ chức lãnh đạo nhà nước và lãnh đạo xã hội. Bên cạnh Đảng Cộng sản Việt Nam còn có hệ thống chính trị, các tổ chức, các tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể quần chúng. Cũng giống như hệ thống pháp luật trong các lĩnh vực khác, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải Việt Nam chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, thể hiện ý chí của giai cấp công nhân và nhân dân lao động [51; tr.334]. Đảng đề ra chiến lược, mục tiêu, nhiệm vụ, hướng phát triển của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải qua từng giai đoạn phát triển của đất nước, phù hợp với đặc điểm, điều kiện của từng thời kì. Theo đó, nhà nước cụ thể hóa thành pháp luật. Nói khác đi, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là sự cụ thể hóa mọi chủ trương đường lối chính sách của Đảng về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, chịu sự chi phối trực tiếp bởi những đặc điểm chính trị này.
Thứ ba, trình độ phát triển kinh tế xã hội: trình độ phát triển kinh tế xã hội được xác định thông qua tổng sản phẩm quốc dân, tổng sản phẩm trong nước, thu nhập bình quân tính theo đầu người, chỉ số phát triển, cơ cấu kinh tế, sự tiến bộ xã hội, cơ cấu dân cư, xuất nhập khẩu, mức độ giàu có của các nguồn tài nguyên thiên nhiên, vốn nhân lực…[112] Có thể nói trình độ phát triển kinh tế xã hội có ảnh hưởng trực tiếp và quyết định mức độ ban hành pháp luật nói chung và pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Nếu trình độ phát triển kinh tế xã hội ở mức độ cao, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể được ban hành ở mức chặt chẽ, khắt khe theo xu thế chung của các quốc gia phát
59
triển, ngược lại, nếu trình độ phát triển kinh tế xã hội ở mức độ thấp, hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng chỉ nên ở mức độ vừa phải, nới lỏng hơn nhằm đảm bảo tính khả thi của pháp luật. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải phải phù hợp và phản ánh trung thực trình độ phát triển kinh tế xã hội mà không được cao hơn hay thấp hơn trình độ phát triển đó. Hay nói khác đi, mọi sự không phù hợp giữa pháp luật nói chung, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam nói riêng với trình độ phát triển kinh tế xã hội đều tạo ra những ảnh hưởng tiêu cực. Những ảnh hưởng tiêu cực có thể là kìm hãm sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước, kìm hãm quá trình phát triển kinh tế biển, tạo ra những ảnh hưởng tiêu cực đối với sức khỏe của con người và môi trường… Vì vậy, trình độ phát triển kinh tế xã hội là một trong những yếu tố ảnh hưởng quan trọng đối với pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ tư, khả năng nhận thức và ý thức của cộng đồng dân chúng: đây cũng là một trong những yếu tố có ảnh hưởng lớn, quyết định hiệu quả của việc thực hiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Một hệ thống pháp luật được ban hành dù hoàn thiện bao nhiêu, phù hợp đến đâu hay khoa học ở mức độ nào đi nữa mà không được người dân chấp thuận và thực hiện thì việc ban hành đó cũng không có nhiều ý nghĩa. Việc người dân tự nguyện thực hiện pháp luật được quyết định bởi hai yếu tố cơ bản là nhận thức và ý thức của họ. Thứ nhất, họ có nhận thức được tầm quan trọng của việc chấp hành pháp luật hay không; thứ hai, họ có ý thức (mong muốn) thực hiện pháp luật hay không dù trên thực tế, họ có khả năng nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề, hoàn toàn có đủ điều kiện để tuân thủ pháp luật. Có thể nói ý thức của người dân là tiền đề cơ bản của việc xây dựng pháp luật, có ảnh hưởng đến hoạt động soạn thảo, xây dựng pháp luật. Với một đất nước đang phát triển như Việt Nam, việc ban hành pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần tính đến các yếu tố chi phối hiệu quả của việc thực hiện pháp luật. Nếu khả năng nhận thức của dân ở mức độ cao, ý thức chấp hành pháp luật của các chủ thể là tốt, nhà nước sẽ ban hành ra một hệ thống pháp luật với nhiều qui phạm định hướng hành vi xử sự của các chủ thể, ngược lại, nếu khả năng nhận thức thấp, trình độ dân trí có nhiều hạn chế thì nhà nước sẽ phải tập trung nhiều hơn vào việc giám sát, cưỡng chế buộc người dân phải tuân thủ pháp luật.
Ngoài những yếu tố nêu trên, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khác như tính hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan quản lí nhà nước, khả năng về tài chính đầu tư cho quản lí
60
môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng, việc áp dụng các đòn bẩy kinh tế trong quản lí môi trường biển, tình trạng sử dụng các trang thiết bị khoa học kĩ thuật trong nước, các điều ước quốc tế song phương cũng như đa phương về vấn đề này mà Việt Nam là một quốc gia thành viên…
1.3. PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VÀ KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA TRONG VIỆC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
1.3.1. Pháp luật quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Biển và đại dương là mối quan tâm của nhiều quốc gia trên thế giới. Để giải quyết các vấn đề liên quan đến môi trường biển và tài nguyên biển, các quốc gia đã cùng nhau ký kết các Điều ước quốc tế song phương cũng như đa phương, đã tổ chức nhiều Hội nghị, hội thảo, diễn đàn cấp khu vực và quốc tế về biển để tìm ra tiếng nói chung. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Việt Nam cũng được hình thành, phát triển và chịu sự chi phối từ những yếu tố này.
1.3.1.1. Các tuyên bố tại hội nghị quốc tế liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Có rất nhiều Hội nghị quốc tế về môi trường đã được tổ chức nhằm giải quyết các vấn đề về bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng. Các Hội nghị quốc tế về môi trường tuy diễn ra vào các thời điểm khác nhau, ở các khu vực khác nhau, với quy mô và thành phần khác nhau, nhằm đến các mục tiêu khác nhau nhưng cuối cùng đều nhằm đưa ra được những giải pháp hữu hiệu để giải quyết các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Thoả thuận mà các quốc gia thành viên đưa ra trong các Hội nghị có thể không có tính ràng buộc về mặt pháp lý nhưng nó lại thể hiện sự tự nguyện hợp tác của các quốc gia, trong đó có Việt Nam, thể hiện mong muốn giải quyết triệt để tình trạng ô nhiễm môi trường biển trên quy mô quốc tế.
Ở trên thế giới, sự hợp tác quốc tế để giải quyết các vấn đề về bảo vệ môi trường biển được tiến hành từ rất sớm. Năm 1921, Hội nghị về chống ô nhiễm biển đã được triệu tập tại London (Anh) với sự tham gia của các nghiệp đoàn dầu lửa, các chủ tàu và các địa phương có cảng. Năm 1926, Hội nghị Hảng hải quốc tế họp tại Oasinhton đã đưa ra công ước quốc tế đầu tiên liên quan đến chống ô nhiễm biển do dầu. Công ước này dù không được quốc gia nào phê chuẩn nhưng nó cũng đã đánh dấu bước phát triển trong nhận thức của các quốc gia về bảo vệ môi trường biển trong hoạt động hàng
61
hải. Ngày 6/3/1948, Công ước về thành lập tổ chức tư vấn hảng hải quốc tế đã được thông qua, đây chính là cơ sở để thành lập tổ chức tiền thân của Tổ chức Hảng hải quốc tế IMO. Ngay từ khi đi vào hoạt động, tổ chức đã đề cao tôn chỉ “an toàn hàng hải và sự trong sạch của biển cả”.
Năm 1972, vấn đề bảo vệ môi trường biển được đưa vào chương trình hành động của Hội nghị toàn cầu về Môi trường và con người ở Stockholm. Năm 1992, Hội nghị Thượng đỉnh trái đất về bảo vệ môi trường được tổ chức, thông qua Tuyên bố Rio de Janeiro và Chương trình Nghị sự 21 (Agenda 21), có nhấn mạnh sự cần thiết phải kiểm soát các hoạt động, trong đó có hoạt động hàng hải, nhằm hạn chế ô nhiễm môi trường biển. Sau hội nghị Rio, chiến lược phát triển bền vững đã trở thành quốc sách của tuyệt đại đa số quốc gia trên thế giới. Tiếp đó, năm 2002, tại Johanesburg (Nam Phi), Tuyên bố Johanesburg về phát triển lâu bền đã được thông qua, gồm 5 đoạn với 37 điều, đồng thời Chương trình hành động Johanesbug gồm 147 điểm cũng được thông qua.
Trong số nhiều Hội nghị quốc tế về môi trường có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nêu trên, Việt Nam đã trở thành thành viên của 2 Hội nghị môi trường toàn cầu quan trọng là Hội nghị Rio de Janeiro và Hội nghị Johanesburg. Hai Hội nghị này đã thông qua nhiều văn kiện, trong đó có những nội dung có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cũng như kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đặc biệt qui định tại Điều 33 Kế hoạch thực hiện Johanesburg ngày 4/9/2002, việc nâng cao mức độ an toàn hàng hải và việc bảo vệ môi trường biển khỏi bị ô nhiễm được chú trọng ở các cấp độ khác nhau, “nhằm mời các quốc gia phê chuẩn hoặc tham gia và thực thi các công ước và Nghị định thư cũng như các công cụ liên quan khác của Tổ chức Hàng hải quốc tế IMO về tăng cường mức độ an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường biển khỏi bị ô nhiễm và bị hủy hoại do tàu bè, kể cả việc sử dụng các loại sơn độc chống gỉ và yêu cầu IMO xem xét cơ chế mạnh hơn đảm bảo các quốc gia đi đầu thực hiện các văn kiện của IMO”. Cũng tại Điều 33, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được thực hiện “thông qua việc đẩy nhanh xây dựng các biện pháp giải quyết vấn đề các loài sinh vật lạ trong nước dằn tàu”. [17; tr.85]
Với việc tham dự vào các Hội nghị quốc tế về môi trường nêu trên, với tư cách là quốc gia thành viên, Việt Nam cần đảm bảo thực hiện các thỏa thuận và tuyên bố đã được đề ra, trong đó các Hội nghị này đã tập trung vào một số nội dung: Một là, các quốc gia thành viên cần hoàn thiện khung chính sách pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng; (nguyên tắc 11 Tuyên bố Rio de Janeiro). Hai là, chú trọng hình thành và nâng cao
62
hiệu quả hoạt động của hệ thống các cơ quan chuyên trách của quốc gia về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; (nguyên tắc 16 Tuyên bố Rio de Janeiro; Nguyên tắc 22 Tuyên bố Johanesburg…). Ba là, nhấn mạnh việc chung sức giữa các quốc gia để bảo vệ môi trường, tăng cường trách nhiệm và sự hỗ trợ của các nước phát triển đối với các nước đang phát triển và chậm phát triển trong việc thực hiện các hoạt động bảo vệ môi trường, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải (nguyên tắc 27 Tuyên bố Rio)
Sự cam kết tại các Hội nghị của các quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam, nhằm đưa ra những tuyên bố chung, những chương trình hành động chung. Đây là sự cam kết về chính trị và đạo lí nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định. Nó không có giá trị ràng buộc về mặt pháp lí và vì vậy không chứa đựng các chế tài [53; tr.430]. Dù không bắt buộc thực hiện nhưng các khuyến nghị này được coi là cơ sở để các quốc gia thành viên xây dựng và kí kết các điều ước quốc tế về môi trường, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Việc tham gia vào Hội nghị quốc tế này thúc đẩy việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Việt Nam.
1.3.1.2. Các điều ước quốc tế liên quan tới kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Kí kết các điều ước quốc tế là một cách thức hợp tác khác trên phạm vi toàn thế giới để các quốc gia cùng nhau giải quyết các vấn đề về môi trường. Bên cạnh việc tham gia vào các Hội nghị môi trường toàn cầu quan trọng nêu trên, Việt Nam đã và đang tham gia kí kết các Điều ước quốc tế song phương cũng như đa phương có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Trong khuôn khổ hợp tác quốc tế, các quốc gia trên thế giới đã cùng nhau kí kết các Điều ước quốc tế liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, đặc biệt với những nỗ lực không mệt mỏi của Tổ chức Hàng hải thế giới IMO, rất nhiều các điều ước đã được thông qua. Có thể kể đến Công ước Giơnevơ về biển cả 1952; Công ước Luật Biển 1982 (UNCLOS-1982); Công ước về an toàn tính mạng trên biển (SOLAS-1972); Công ước về ngăn chặn ô nhiễm từ tàu và nghị định thư bổ sung (MARPOL-73/87); Công ước Athen về vận chuyển hành khách và hành lí bằng đường biển 1974; Công ước về mức nước trọng tải (LOAD LINE-1976); Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên (STCW - 1978); Công ước về các qui tắc quốc tế phòng tránh đâm va trên biển (COLREG - 1978); Công ước của Liên Hiệp Quốc về vận chuyển hàng hóa bằng đường biển (Hamburg Rules 1978); Công ước quốc tế về tìm kiếm cứu nạn 1979; Công ước về dung tích tàu 1969; Công
63
ước quốc tế về Trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu (CLC 1969/1992); Qui tắc về đánh giá tổn thất trong các vụ đâm va hảng hải (Qui tắc Lisbon 1988); Công ước về cứu hộ 1989; Công ước về vận chuyển chất thải xuyên biên giới (BASEL 1989); Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên STCW 1978/1995; Công ước về tạo điều kiện thuận lợi trong giao thông hảng hải quốc tế 1995... Trong số đó, một công ước có thể coi là quan trọng nhất là Công ước Luật Biển 1982 (UNCLOS 1982) bởi Công ước này ra đời “nhằm thiết lập một trật tự pháp lí trên biển và đại dương, nơi giao lưu quốc tế thuận tiện và dễ dàng, thúc đẩy hòa bình trên biển và dại dương, sử dụng hiệu quả và công bằng tài nguyên của họ, bảo tồn nguồn tài nguyên sống của họ, nghiên cứu, bảo vệ môi trường biển”… [65; tr.294]
Ở Việt Nam, theo số liệu từ Cục Hàng hải Việt Nam, tính đến tháng 2/2011, Việt Nam đã chính thức trở thành thành viên của 20 điều ước quốc tế liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, trong đó có một số điều ước quốc tế quan trọng như:
- Công ước về ngăn chặn ô nhiễm từ tàu và nghị định thư bổ sung MARPOL-
73/78 (Việt Nam tham gia ngày 29/8/1991);
- Công ước về vận chuyển chất thải xuyên biên giới (BASEL 1989);
- Công ước về sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu (OPRC 1990);
- Công ước quốc tế về an toàn tính mạng trên biển SOLAS 1972 (Việt Nam tham
gia ngày 18/3/1991);
- Công ước Luật Biển UNCLOS 1982 (Việt Nam tham gia ngày 16/11/1994);
- Công ước về các qui tắc quốc phòng tránh đâm va trên biển COLREG - 1978
(Việt Nam tham gia ngày 18/3/1991);
- Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên STCW 1978/1995 (Việt
Nam tham gia ngày 18/3/1991)
- Công ước về ngăn ngừa các hành vi bất hợp pháp đối với an toàn hàng hải năm 1988; Nghị định thư sửa đổi năm 2005 của Công ước về ngăn ngừa các hành vi bất hợp pháp đối với an toàn hàng hải năm 1988 (Việt Nam tham gia ngày 10/10/2002)
- Công ước quốc tế về Trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu CLC 1969/Nghị định thư 1992 (Việt Nam tham gia ngày 17/6/2003);
64
- Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm từ dầu
nhiên liệu 2001 (Việt Nam tham gia ngày 18/9/2010)…
Bên cạnh đó, Việt Nam còn tham gia kí kết các Điều ước ở tầm khu vực về môi trường trong khuôn khổ ASEAN, trở thành thành viên của các hiệp định khung ASEAN về vận tải và dịch vụ hàng hải như Hiệp định khung về tạo thuận lợi cho tàu biển bị nạn và cứu người trên tàu bị nạn 1975 mà Việt Nam tham gia năm 1997, Hiệp định khung ASEAN về tạo điều kiện thuận lợi cho vận tải liên quốc gia, các Hiệp định hàng hải song phương giữa Việt Nam với 14 quốc gia trong khu vực và trên thế giới…
Nếu như các tuyên bố được đưa ra tại các Hội nghị quốc tế về môi trường thường tập trung giải quyết các vấn đề chung về bảo vệ môi trường toàn cầu trong đó có môi trường biển thì các điều ước quốc tế và khu vực nêu trên nêu trên lại có các nội dung khác nhau. Hay nói cách khác, mỗi Điều ước quốc tế giải quyết hoặc đề cập một hoặc một số vấn đề có liên quan. Ví dụ, Công ước về các qui tắc quốc phòng tránh đâm va trên biển COLREG – 1978 tập trung nêu ra các cách thức hoạt động của tàu thuyền trên biển với các tín hiệu thống nhất nhằm phòng ngừa đến mức thấp nhất việc đâm va giữa các phương tiện vận tải biển, hoặc Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên STCW 1978/1995 lại tập trung nêu ra các tiêu chuẩn, điều kiện mà thuyền viên hoạt động trên tàu biển phải có tùy từng chức danh với công việc chuyên môn mà thuyền viên đó đảm nhận… Vì vậy, nội dung của các Điều ước quốc tế phụ thuộc vào mỗi bản Công ước. Tuy nhiên, mục tiêu cuối cùng mà các Điều ước quốc tế nêu trên đây hướng tới nhằm giải quyết là bảo vệ môi trường biển, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Việc tham gia các công ước quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thể hiện chính sách mở cửa của Việt Nam trong hợp tác quốc tế nhằm giải quyết các vấn đề môi trường toàn cầu. Các Điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia kí kết cũng tạo ra một khuôn khổ pháp lí quốc tế quan trọng cho sự hợp tác trên những lĩnh vực khác nhau giữa Việt Nam với các quốc gia trên thế giới về bảo vệ môi trường, trong đó có môi trường biển. Rõ ràng tất cả những Điều ước quốc tế song phương và đa phương nêu trên đều ít nhiều chi phối pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Việt Nam và trở thành nguồn của hệ thống pháp luật này bởi Việt Nam là một quốc gia thành viên của các Điều ước quốc tế đó. Nói cách khác, việc phê chuẩn các công ước này là cơ sở cho việc ban hành và thực thi các quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường ở Việt Nam, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
65
1.3.1.3. Các thoả thuận tại các diễn đàn và hội nghị cấp khu vực có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Ngoài việc tham gia vào các Hội nghị quốc tế, kí kết các Điều ước quốc tế song phương và đa phương liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, ở phạm vi khu vực, Việt Nam còn tham gia nhiều diễn đàn, tổ chức khu vực và tiểu khu vực, đặc biệt là trong khuôn khổ các nước ASEAN, khối các nước Đông Á. Việt Nam đã cùng 11 quốc gia trong khu vực Đông Á đã cùng nhau kí Tuyên bố Putrajaya, tham gia Chương trình hợp tác khu vực các biển Đông Á (PEMSEA), cùng các quốc gia này thông qua Chiến lược phát triển bền vững các biển Đông Á năm 2003; Tuyên bố Manila 1981, Tuyên bố Bangkok 1984, Nghị quyết Jakarta 1987, Nghị quyết Singapore 1992, Chương trình Hành động Hà Nội 1998... Cũng trong khuôn khổ hợp tác về môi trường trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của khối ASEAN, Việt Nam còn tham gia các thể chế khác như Hội nghị Bộ trưởng các nước ASEAN (AMME), Tổ chức các quan chức cao cấp về môi trường (ASOEN). Việt Nam cũng là thành viên của các tổ chức hợp tác tầm khu vực liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như tham gia vào nhóm công tác trong khuôn khổ ASOEN về biển và môi trường biển (AWGCME), tham gia vào Diễn đàn Môi trường ASEAN… Mặt khác, Việt Nam rất nỗ lực tham gia các diễn đàn và tham gia kí kết các thỏa thuận cấp khu vực có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như Thỏa thuận ghi nhớ khu vực Châu Á - Thái Bình Dương MOU TOKYO 1993, Chương trình hành động ứng phó sự cố tràn dầu ASEAN (OSRAP), kế hoạch ứng phó sự cố tràn dầu với sự hỗ trợ của Nhật bản…
Các diễn đàn, hội nghị cấp khu vực và những thỏa thuận nêu trên nhằm vào một số nội dung quan trọng về bảo vệ môi trường, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Các diễn đàn này thông qua một số nội dung quan trọng như việc nắm bắt thông tin, cung cấp thông tin, dự báo hiểm họa môi trường biển, thúc đẩy nghiên cứu khoa học, quản lí tài nguyên, hợp tác giáo dục đà tạo nâng cao nhận thức cộng đồng về bảo vệ môi trường biển; tiếp tục hợp tác quốc tế và khu vực cũng như nâng cao trách nhiệm trong việc cùng với các quốc gia trên thế giới giải quyết các vấn đề môi trường toàn cầu, trong đó có kiếm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải… Về cơ bản, việc tham gia vào các diễn đàn, thoả thuận và hội nghị cấp khu vực có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đã giúp Việt Nam từng bước hoàn thiện khung thể chế, chính sách pháp luật của mình về vấn đề này. Đồng thời, Việt Nam cũng nhận được những bài học kinh nghiệm của các quốc gia trong khu vực có điều kiện tương đồng về địa lí, về đặc điểm phát triển và các
66
điều kiện khác trong việc giải quyết ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Sự trợ giúp về vật chất, về các trang thiết bị, về nhân lực cũng là những giá trị quí báu mà Việt Nam có thể nhận trong việc thiết lập các mối quan hệ quốc tế và khu vực về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Tóm lại, các hội nghị quốc tế liên quan đến bảo vệ môi trường biển; các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường biển, về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, về hoạt động hàng hải; các diễn đàn và thoả thuận liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đều là nguồn quan trọng chi phối pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
1.3.2. Kinh nghiệm xây dựng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của một số quốc gia có biển trên thế giới
Trên thế giới, những quốc gia có biển đều chú trọng tới việc phát triển các ngành kinh tế biển cũng như xây dựng hệ thống pháp luật nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển để cho các ngành kinh tế này mang lại lợi ích kinh tế nhiều nhất cho đất nước. Nhìn tổng thể, Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm xây dựng pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của một số quốc gia tiêu biểu sau đây:
1.3.2.1. Canada
Không nằm gần kề với Việt Nam về vị trí địa lí, nhưng có ba(03) lí do mà Việt Nam cần tham khảo hệ thống pháp luật của Canada: một là, đường bờ biển của Canada dài nhất thế giới với 265.532km; hai là, Canada được bao bọc bởi ba đại dương lớn là Đại Tây Dương, Thái Bình Dương và Bắc Băng Dương, gần giống với vị trí địa lí của Việt Nam là có toàn bộ phần Đông Bắc, Đông, Nam và Đông Nam giáp biển; ba là, có hai lĩnh vực mà Canada chú trọng chủ yếu trong khai thác, sử dụng và phát triển kinh tế biển là hoạt động hàng hải và khai thác thủy sản [48; tr.167]. Vì vậy, về quản lí biển, Canada là một trong những nước đi đầu trong việc phát triển một chính sách biển tổng thể ở tầm quốc gia, áp dụng cách thức quản lí tổng hợp, một cách thức quản lí hiện đại và thích hợp với môi trường biển.
Xét dưới góc độ ban hành pháp luật, Canada bắt đầu xây dựng Luật Biển khi mà Canada đang phải đối đầu với nhiều khó khăn, thử thách trong quản lí biển và các hoạt động trên biển. Trước tiên Canada đã ban hành Luật Biển vào ngày 18/12/1996. Với việc ban hành đạo luật này, “Canada đã trở thành quốc gia đầu tiên trên thế giới có hệ thống pháp luật toàn diện về quản lí biển” theo đánh giá của Bộ trưởng Bộ Thủy sản và đại dương Canada [48; tr.178]. Về cơ bản, luật Biển Canada là một đạo luật
67
toàn diện, qui định một khung pháp lí tương đối hoàn chỉnh cho việc xây dựng và quản lí biển hiện đại, bao gồm: Thứ nhất, xác định một cách cơ bản các vùng biển của Canada theo nguyên tác cơ bản của UNCLOS 1982, làm cơ sở pháp lí cho việc quản lí biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; Thứ hai, hình thành nên một cơ chế quản lí biển tổng hợp dựa trên sự hợp tác của các ngành, các chủ thể liên quan kể cả cộng đồng người dân ven biển và người bản địa, với một cơ quan đầu mối là Bộ Thủy sản và Đại dương. Thứ ba, đưa ra cơ sở pháp lí mới để định hướng cho việc xây dựng chiến lược biển quốc gia.
Năm 1999, Canada đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường (CEPA). Tiếp đó, Chiến lược Biển Quốc gia Canada đã được ban hành vào năm 2002. Chiến lược này đã đưa ra mục tiêu hỗ trợ các chương trình và chính sách có liên quan nhằm nghiên cứu và bảo vệ môi trường biển, hỗ trợ các cơ hội phát triển kinh tế biển bền vững và tham gia vào các hoạt động biển quốc tế. Đồng thời, Canada cũng ban hành nhiều văn bản có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là: Các qui tắc và Luật Chống ô nhiễm nguồn nước; Luật Hàng hải Canada 2001; Luật trách nhiệm hàng hải 2001 và các qui tắc hay Luật vận tải Canada 2001... Trong những văn bản pháp luật này, các vấn đề có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được giải quyết như vấn đề kiểm soát việc nhận chìm ở biển, danh sách các chất an toàn được phép nhận chìm (theo Luật Bảo vệ môi trường 1999). Các vấn đề liến quan đến an toàn hàng hải; giải quyết các sự cố, tai nạn hàng hải và các thiệt hại; việc ngăn chặn sự ô nhiễm và nghĩa vụ của Bộ Thủy sản và đại dương… được qui định trong Luật Vận tải 2001. Ở Canada, tất cả các vấn đề liên quan đến ô nhiễm dầu do tàu thuyền và đền bù thiệt hại do tràn dầu lại được giải quyết trong Luật về Trách nhiệm Hàng hải 2001.
Như vậy, về pháp luật, Canada ban hành hai văn bản pháp luật quan trọng là Luật Bảo vệ Môi trường 1999 và Luật Biển 1996, đồng thời có nhiều các văn bản pháp luật khác hỗ trợ cho việc kiếm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đặc biệt, Canada rất thành công trong việc ban hành pháp luật về việc quản lí tổng hợp nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển bao gồm quản lí bên ngoài, bên trong, chiều ngang, chiều dọc, cơ chế khuyến khích, cơ chế bảo vệ, quản lí tổng hợp ven bờ, giám sát và thi hành, và hợp tác quốc tế [48; tr.204].
1.3.2.2. Na Uy
Cách tiếp cận về kiểm soát ô nhiễm biển của Na Uy theo một cách khác so với Canada. Na Uy đã áp dụng đồng thời nhiều biện pháp nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải một cách hết sức có hiệu quả. Na Uy bảo vệ môi
68
trường biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải trước tiên và xuyên suốt là kiểm soát ô nhiễm và suy thoái môi trường biển cũng như tài nguyên biển. Na Uy đã ban hành một Chính sách biển quốc gia thực sự tổng hợp và dài hạn. Chính sách này được ban hành vào năm 2002 nhằm mục đích cung cấp các điều kiện cần thiết cho phép Na Uy duy trì sự cân bằng giữa các lợi ích thương mại của các ngành hàng hải với các ngành khác như dầu khí, nuôi trồng và khai thác thủy sản theo định hướng phát triển bền vững [57; tr.132] Chính vì tiếp cận theo hướng phòng ngừa và khắc phục ô nhiễm và suy thoái môi trường biển trong các hoạt động khác nhau nên Na Uy đã tập trung xây dựng các kế hoạch phòng tránh ô nhiễm, kiểm soát giao thông trên biển, xây dựng chiến lược thu dọn các ô nhiễm biển, ngăn chặn sự lan rộng khi ô nhiễm xảy ra, phân loại các khu vực bị ô nhiễm… Đối với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, Na Uy đã tiến hành các hoạt động phòng ngừa xả thải từ hoạt động hàng hải, ngăn ngừa sự ô nhiễm từ khu vực cảng, triệt để xử lí tai nạn hàng hải và sự cố tràn dầu.
Đặc biệt quốc gia này tiến hành kiểm soát chặt chẽ hoạt động hàng hải. Việc kiểm soát được tiến hành thông qua cơ quan đầu mối là Cơ quan Quản lí bờ biển quốc gia, phối hợp có Cục Kiểm soát và ứng cứu khẩn cấp, các trung tâm kiểm soát giao thông ven biển cùng với một số cơ quan nhà nước khác như Bộ Quốc phòng hay bộ phận Dịch vụ dân sự. Việc kiểm soát này vừa nhằm mang lại những hiệu quả về mặt kinh tế, vừa góp phần kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.
Na Uy đã thực hiện các chiến lược và chính sách kiểm soát ô nhiễm biển trong hoạt động hàng hải thông qua Luật Ô nhiễm. Luật Ô nhiễm và nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” là cơ sở chung để xử lý và giải quyết các hành vi gây ô nhiễm biển, trong đó có gây ô nhiễm từ hoạt động hàng hải. Đồng thời, các biện pháp tài chính tích cực cũng sẽ được áp dụng. đối với các khu vực bị ô nhiễm rộng thường có nhiều hơn một tác nhân gây ô nhiễm. Khi đó, các bên sẽ phải đóng góp tài chính cho việc phục hồi môi trường biển bằng cách thức là các bên tự nguyện hợp tác và chia sẻ với nhau hoặc thông qua cơ quan có thẩm quyền kiểm soát ô nhiễm biển. Mặt khác, Na Uy cũng kí kết với các quốc gia các thỏa thuận cảnh báo sớm ô nhiễm, tích cực hợp tác quốc tế trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
1.3.2.3. Hoa Kì
Hoa Kì là một quốc gia có mối liên hệ thực sự và gắn kết vô cùng chặt chẽ với biển. Biển và cả vùng Great Lakes của Hoa Kì mang lại giá trị to lớn cho nền kinh tế. Hàng năm, các cảng của quốc gia xử lí hơn 700 tỉ USD trong thương mại, trong khi ngành kinh tế du lịch và vận chuyển hành khách cho tổng số 12 tỉ USD trong chi tiêu.
69
Hơn 13 triệu việc làm liên quan đến thương mại hàng hải. Các hoạt động dầu khí ngoài khơi cũng đóng góp cho Hoa Kì khoảng 5 tỉ USD tính riêng tiền thuê mỏ [57; tr.255]. Hoạt động hàng hải chuyên chở hơn 95% hàng hóa quốc gia ra nước ngoài nhưng hoạt động của tàu thuyền tiềm ẩn những nguy cơ rủi ro về an ninh, an toàn, và đặc biệt là nguy cơ ô nhiễm môi trường biển. Vì vậy biển và hoạt động hàng hải được quan tâm từ rất sớm ở đây. Chính sách biển của Hoa Kì đã được thực hiện từ năm 1969.
Bảo vệ môi trường biển nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng ở Mĩ được thực hiện bởi nhiều cơ quan khác nhau với các chức năng khác nhau như Bộ Năng lượng Hoa Kì; Tổng cục biển và Khí quyển quốc gia (NOAA); Ủy ban chính sách biển quốc gia; Hội đồng Tư vấn của Tổng thống về chính sách biển (gồm đại diện các bang, các vùng lãnh thổ, bộ tộc, các cấp chính quyền địa phương, đại diện lợi ích các nhà nghiên cứu và cộng đồng, các tổ chức tư nhân…). Ngoài ra, Hoa kì còn có một hệ thống các cơ quan hỗ trợ cho vuệc giám sát thực hiện pháp luật như Cơ quan quản lí khẩn cấp liên bang (FEMA); Quân đoàn Công binh Lục quân Hoa Kì (USACE). Còn giám sát việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thì có Hệ thống giám sát biển tổng hợp quốc gia (IOOS), nhằm nâng cao ý thức bảo vệ môi trường biển thì có Văn phòng giáo dục biển quốc gia (Ocean ED)…
Dưới góc độ pháp luật, ngoài Luật biển, Hoa Kì đang sử dụng nhiều đạo luật cấp liên bang có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như: Luật về quản lí vùng ven biển; Luật nước sạch (đưa ra các hình phạt về tài chính) và các luật liên bang; Luật quản lí và bảo tồn nghề cá; Luật về các loài sinh vật biển nguy cấp; Luật quản lí và bảo vệ rạn san hô; Luật hợp tác về hải dương học quốc gia… [57; tr.266]
Trên cơ sở xuyên suốt, Hoa Kì đã thống nhất quan điểm các luật liên quan đến bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng, đó là các văn bản luật về việc sử dụng nguồn tài nguyên biển phải rõ ràng, cần có sự phối hợp giữa các cơ quan chính quyền và dẽ tiếp cận đối với cư dân cả nước để tạo điều kiền thuận lợi cho sự tuân thủ pháp luật. Các nội dung triển khai chính sách biển và các “ẩn ý” bên trong đó cũng phải rõ ràng và sẵn sàng cho tất cả các bên có lợi ích liên quan [57; tr.260].
1.3.2.4. Trung Quốc
Là một quốc gia Châu Á và có các điều kiện tương đối giống Việt Nam về vị trí địa lí, đặc điểm tự nhiên, quá trình phát triển kinh tế - xã hội và văn hóa, Trung quốc cũng là một quốc gia đang phát triển với đường bờ biển dài. Biển luôn là một phần nội
70
dung quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Trung Quốc. Hoạt động hàng hải cùng với các ngành kinh tế biển khác đã và đang góp phần vào sự phát triển của nền kinh tế quốc dân Trung quốc. Nhằm kiểm soát ô nhiễm biển trong các hoạt động này, Trung Quốc đã tập trung vào một số nội dung trọng yếu: Thứ nhất, lập kế hoạch kiểm soát các hoạt động, trong đó có hoạt động hàng hải và kế hoạch phát triển biển tổng thể. Thứ hai, kiểm soát các hoạt động gây ô nhiễm biển theo nguyên tắc ”phòng ngừa trước, kết hợp giữa ngăn ngừa ngừa với kiểm soát” và “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Thứ ba, thực hiện việc kiểm soát tại nguồn trong hoạt động hàng hải bằng biện pháp công nghệ. Để ngăn ngừa ô nhiễm biển từ chất thải của tàu và cảng biển, Trung quốc đã xây dựng chương trình xử lí ô nhiễm từ các tai nạn tàu biển. Mặt khác, Chính Phủ cũng yêu cầu các tàu biển phải lắp đặt các thiết bị lọc tách dầu với nước biển, các thiết bị xử lí ô nhiễm dầu, kể cả các thiết bị khẩn cấp được lắp đặt tại các cảng biển, các dàn khoan, các tàu khai thác và chuyên chở dầu và các tàu cứu hộ tràn dầu. Thiết bị này có thể giúp Trung Quốc xử lí khoảng 3,7 triệu tấn nước bị ô nhiễm dầu từ các tàu biển và thu được khoảng 42.000 tấn dầu thải trong các hoạt động hàng hải mỗi năm [57; tr.87]. Thứ tư, hệ thống pháp luật được hoàn thiện và hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước của Trung Quốc cũng liên tục được kiện toàn nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Hàng loạt văn bản pháp luật được ban hành trong lĩnh vực này, từ Luật đến các văn bản dưới luật.
Trung Quốc đã ban hành các văn bản Luật như Luật Bảo vệ Môi trường biển, Luật về các vùng lãnh hải và vùng tiếp giáp, Luật về an toàn giao thông hàng hải, Luật Thủy sản, Luật Khoáng sản; các văn bản hướng dẫn thi hành như các nghị định về kiểm soát và ngăn chặn ô nhiễm biển từ tàu biển, kiểm soát ô nhiễm biển trong việc thải đổ ra biển, kiểm soát môi trường biển trong các vụ tàu biển, kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm biển từ các nguồn trên đất liền. Đồng thời, có rất nhiều cơ quan nằm trong hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về môi trường biển nói chung, về kiểm soát ô nhiễm biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Trung Quốc bao gồm: các cơ quan bảo vệ môi trường của Chính Phủ, các cơ quan quản lí biển trung ương, các cơ quan quản lí nhà nước về cảng biển, các cơ quan quản lí nhà nước về cảng cá, các tổ chức bảo vệ môi trường của quân đội và các cơ quan bảo vệ môi trường trực thuộc chính quyền địa phương vùng bờ.
Nhìn một cách tổng thể, trên thế giới có hai xu hướng xây dựng hệ thống luật biển
quốc gia, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
71
Xu hướng thứ nhất, các nước Châu Âu và Canada thiên về việc xây dựng luật các vùng biển, bao gồm việc xác định chiều rộng và chế độ pháp lí các vùng biển, quản lí các vùng biển và các hoạt động trên biển theo hướng tổng hợp. Phương pháp này cho phép đưa ra một văn bản luật khung, đảm bảo tính hài hòa, cho phép áp dụng mô hình quản lí biển tổng hợp, tạo điều kiện cho công tác tổ chức bộ máy quản lí biển, tốn ít thời gian trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như triển khai áp dụng pháp luật. Tuy vậy, phương pháp này lại đòi hỏi trình độ xây dựng pháp luật cao, trình độ nhận thức của người dân và ý thức môi trường thuận lợi, sự phối hợp của các cơ quan nhà nước ở mức độ tốt.
Xu hướng thứ hai thường được Châu Á và Trung Quốc lựa chọn. Theo phương pháp này, các nước tuần tự thông qua một loạt các văn bản pháp qui, trong đó mỗi văn bản giải quyết một vấn đề cụ thể của luật biển. Phương pháp này cần nhiều thời gian, không cần quản lí biển tổng hợp ngay, không đòi hỏi đầu tư nhiều nhân lực cũng như tài chính cho quản lí biển và các hoạt động trên biển, cũng không đòi hỏi quá cao sự phối hợp các hoạt động trên biển trong đó có hoạt động hàng hải. Phương pháp này phù hợp với tiến trình đi từ trình độ quản lí từ thấp đến cao, dễ vượt qua được thủ tục xây dựng pháp luật cồng kềnh của các nước đang phát triển như Việt Nam.
Với hai xu hướng nêu trên, cần đối chiếu với các điều kiện của Việt Nam về kinh tế xã hội, về trình độ và ý thức dân trí, về kĩ thuật lập pháp cũng như các điều kiện ảnh hưởng khác, để Việt Nam có thể tiếp thu một cách có chọn lọc các phương thức xây dựng pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải một cách khoa học nhất.
72
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
1. Hoạt động hàng hải là hoạt động liên quan đến việc sử dụng con tàu và các phương tiện vận tải biển, các phương tiện chìm và nổi trên biển vì bất kì mục đích gì trong phạm vi biên giới biển của Việt Nam. Hoạt động hàng hải mang lại nhiều lợi ích về mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh chính trị cho quốc gia có biển. Tuy nhiên, hoạt động này cũng gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường và con người. Hoạt động hàng hải cần phải được kiểm soát một cách hiệu quả và chặt chẽ.
2. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là toàn bộ hoạt động của nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm tra, xem xét để ngăn ngừa những sai phạm, từ đó loại trừ, hạn chế những tác động xấu đối với môi trường biển, phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển, suy thoái tài nguyên biển, đồng thời khắc phục, xử lý hậu quả do ô nhiễm môi trường biển gây nên, góp phần duy trì và cải thiện nền kinh tế biển Việt Nam. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một yêu cầu cấp thiết trước tiên là đối với các quốc gia có biển. Việc kiểm soát có thể được thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau. Một trong số những biện pháp hữu hiệu được nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng và nó cũng phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị cũng như ý thức người dân Việt Nam là kiểm soát bằng pháp luật.
3. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một bộ phận của pháp luật môi trường, bao gồm các nguyên tắc, điều chỉnh mối quan hệ phát sinh và tồn tại trong lĩnh vực hàng hải giữa các chủ thể nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những tác hại xảy ra cho môi trường biển, khắc phục và xử lý hậu quả nhằm đảm bảo phát triển bền vững. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải vừa là công cụ để phòng ngừa ô nhiễm biển, vừa giúp nâng cao ý thức, góp phần làm thay đổi nhận thức về bảo vệ môi trường biển của người dân, vừa thúc đẩy phát triển kinh tế biển Việt Nam. Hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được hình thành và chịu sự chi phối của một số yếu tố quan trọng như điều kiện tự nhiên và vị trí địa lí của Việt Nam, trình độ dân trí và ý thức môi trường của cộng đồng, các đặc điểm về kinh tế xã hội, nội dung các điều ước quốc tế và các hội nghị quốc tế cũng như khu vực có liên quan.
73
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM
2.1. ĐÁNH GIÁ KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM QUA CÁC GIAI ĐOẠN
Ở Việt Nam, pháp luật môi trường nói chung phát triển chậm. Cho đến thời điểm hiện tại, pháp luật môi trường phát triển chậm hơn bất kì ngành luật nào khác [53; tr.45]. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một bộ phận của pháp luật môi trường nên nó cũng hình thành và phát triển muộn. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được chia thành hai giai đoạn chính như sau:
2.1.1 Giai đoạn trước năm 1986
Với một quốc gia có biển như Việt Nam, môi trường biển được quan tâm từ rất sớm, ngay khi đường biển có giá trị giao thông vận tải, thương mại, an ninh quốc phòng... Chiến lược tiến ra biển được thể hiện qua các thời kì phát triển, trong dựng xây và giữ nước của Việt Nam. Tuy nhiên, trước những năm 1986, pháp luật về biển và môi trường biển Việt Nam chưa thực sự hình thành và phát triển. Vì vậy, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một lĩnh vực mà gần như còn bỏ trắng. Pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải đều chưa hình thành, các văn bản pháp luật quan trọng như Luật Bảo vệ môi trường, Bộ luật Hàng hải chưa được ban hành. Tuy nhiên, do tính tồn tại tất yếu của nó, giai đoạn này, thậm chí từ trước năm 1945, cũng đã có một số văn bản pháp luật có liên quan đến môi trường biển và hoạt động hàng hải được ban hành như: Nghị định ngày 22/9/1936 của Bộ trưởng thuộc địa qui định về chiều rộng lãnh hải cho hoạt động đánh cá; Nghị định 104/1306 ngày 14/3/1948 qui định vùng tiếp giáp lãnh hải; Tuyên bố 1965 về các biện pháp bảo vệ lãnh hải trong chiều rộng 03 (ba) hải lí; Tuyên bố của Tổng thống Sài gòn ngày 7/9/1967 về quyền kiểm soát trực tiếp trên phần thềm lục địa tiếp giáp lãnh hải; Luật Dầu lửa 1970 của chính quyền Sài Gòn… Những văn bản pháp luật nêu trên tuy có những văn bản không phải là nguồn của pháp luật hiện đại nhưng nó cũng được xem như những viên gạch đặt nền móng cho hệ thống pháp luật về biển, môi trường biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
74
Tình trạng kém phát triển của hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường
biển trong hoạt động hàng hải trong giai đoạn này do ba nguyên nhân cơ bản sau đây:
Thứ nhất, trong xu thế chung của thế giới, giai đoạn này, luật pháp quốc tế và pháp luật của các quốc gia về biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chưa được chú trọng phát triển. Mặc dù những văn bản pháp luật quốc tế và quốc gia đầu tiên về biển đã được ban hành từ giữa thế kỉ XV nhưng nó chưa thực sự hình thành một hệ thống với những nguyên tắc và các chế định rõ ràng. Hơn nữa, đó mới chỉ là những qui ước sơ khai về việc phân chia ranh giới trên biển, không có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm biển cũng như ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Hệ thống pháp luật về biển và bảo vệ biển chỉ mới chính thức hình thành khoảng giữa thế kỉ XX, đánh dấu bằng các tuyên bố về biển của Tổng thống Mĩ 1945, của Santiago 1952, của Lima 1970... [41; tr.16] Hội nghị lần thứ nhất về luật Biển quốc tế được tổ chức lần I vào năm 1958 tại Giơnevơ, lần thứ II năm 1960. Liên quan trực tiếp đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, Hội nghị Hàng hải quốc tế đã họp tại Oasinhton vào năm 1926 giải quyết các vấn đề liên quan đến ô nhiễm môi trường biển biển do dầu từ hoạt động hàng hải [42; tr.18], Tổ chức hàng hải quốc tế được thành lập năm 1948 và đi vào hoạt động từ năm 1959, thậm chí Công ước UNCLOS 1982 cũng đã được kí kết… Mặc dù vậy, tất cả những Hội nghị quốc tế, Điều ước quốc tế nêu trên mới chỉ là tiền đề để hình thành một hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải quốc tế. Vì vậy, trong bối cảnh đó, việc hình thành một hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam chưa thật sự cấp thiết.
Thứ hai, trước những năm 1986 và đặc biệt là trước năm 1975, Việt Nam trong hai cuộc kháng chiến chống Pháp và chống Mĩ, điều kiện kinh tế xã hội còn nghèo nàn. Khi đó, toàn xã hội tập trung sức người sức của cho chiến tranh, nền kinh tế rất khó khăn, đời sống của người dân vô cùng đói khổ, trình độ dân trí thấp. Vì vậy, bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chưa dành được sự quan tâm cũng như đầu tư từ phía nhà nước. Đây cũng là tình trạng chung của nhiều lĩnh vực pháp luật khác trong thời kì chiến tranh của Việt Nam.
Thứ ba, hệ thống pháp luật của Việt Nam giai đoạn trước năm 1986 chưa phải là một hệ thống pháp luật hoàn thiện. Có thể nói cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp với sự chi phối mạnh mẽ của các chỉ tiêu kế hoạch nhà nước đã hạn chế sự phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam. Nhiều ngành luật khác cũng khó có điều kiện để phát triển như: Luật Tài chính, Luật Thương mại, Luật Đất đai… Do đó, sự
75
kém phát triển của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nằm trong xu thế chung của hệ thống pháp luật Việt Nam giai đoạn này.
Thứ tư, hoạt động hàng hải cũng chưa có điều kiện để phát triển mạnh. Giai đoạn này, chịu sự tác động của cấm vận kinh tế, các hoạt động trong nước của Việt Nam chưa thực sự phát triển, sự giao thương với các quốc gia trên thế giới còn ở mức độ hạn chế. Vì vậy, hoạt động hàng hải chưa có điều kiện để phát triển. Hơn nữa, các biến động xấu về môi trường, môi trường biển chưa ở mức nghiêm trọng, khả năng gây ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải chưa trở nên mạnh mẽ. Việc phải ban hành pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chưa được xem như một nhu cầu thiết yếu.
2.1.2 Giai đoạn từ 1986 đến nay
Sau năm 1986, khi đất nước có nhiều đổi thay mạnh mẽ về các điều kiện kinh tế - xã hội, hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đã dần hình thành và ngày càng phát triển.
Giai đoạn này, Việt Nam bước vào thời kì đổi mới, chuyển sang cơ chế thị trường, được đánh dấu bằng sự thành công của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986. Sau khi hoàn thành hai (02) cuộc kháng chiến trường kì của dân tộc, Việt Nam bắt tay vào dựng xây đất nước và phát triển kinh tế. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI được xem như một cột mốc đánh dấu sự phát triển kinh tế xã hội. Bên cạnh đó, việc bình thường hóa quan hệ với Hoa kì và chủ trương hội nhập kinh tế cũng là những tác động tích cực trong giai đoạn này. Với chủ trương đổi mới đất nước, với sự chuyển mình của dân tộc, cùng với quá trình gia nhập nhanh, mạnh, tích cực vào cộng đồng quốc tế, sự đòi hỏi hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia được đặt ra như một đòi hỏi tất yếu của quá trình toàn cầu hóa. Có thể nói chưa bao giờ pháp luật Việt Nam lại có bước tiến vượt bậc về việc xây dựng và hoàn thiện như giai đoạn sau năm 1986. Hệ thống pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải cũng được hình thành và phát triển trong bối cảnh chung đó.
Pháp luật Hàng hải Việt nam thời kì này bắt đầu hình thành và phát triển cùng với sự lớn mạnh của nền kinh tế, của các hoạt động giao thương quốc tế, hoạt động kinh tế đối ngoại của Việt Nam. Bộ luật Hàng hải lần đầu tiên được ban hành năm 1990. Ý nghĩa của việc ban hành Bộ luật Hàng hải vào thời điểm đó là ở chỗ không những nó được ghi nhận là văn bản pháp luật toàn diện đầu tiên về Hàng hải mà còn ghi nhận sự quan tâm đúng mức từ phía nhà nước ta đối với hoạt động này khi ban hành văn bản với hình thức pháp lí là Bộ luật. Vào thời điểm năm 1990, ngoài Bộ luật
76
Hàng hải, Việt Nam mới chỉ có duy nhất một (01) văn bản có hình thức pháp lí là bộ luật, đó là Bộ luật Hình sự năm 1986. Sau đó, pháp luật Hàng hải liên tục được chỉnh sửa, bổ sung. Bộ luật Hàng hải được ban hành lần thứ 2 vào năm 2005 và cho đến thời điểm hiện tại, tức là đầu năm 2012 đang có khoảng hơn 50 Nghị định liên quan hướng dẫn thi hành Bộ luật này. Pháp luật môi trường Việt Nam cũng đã thực sự hình thành và phát triển sau khi Việt Nam chính thức tham gia Hội nghị Thượng đỉnh trái đất về bảo vệ môi trường tại Rio De Janeiro năm 1992 và sự ban hành của Hiến pháp 1992. Luật Bảo vệ môi trường 1993 được ban hành và sau đó là Luật Bảo vệ môi trường 2005. Hàng loạt các văn bản và chế định cơ bản của pháp luật môi trường đã được hình thành và ngày càng hoàn thiện như pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường, pháp luật về bảo tồn đa dạng sinh học, pháp luật về bảo vệ các nguồn tài nguyên, pháp luật kiểm soát ô nhiễm các thành phần môi trường, pháp luật về việc giải quyết các tranh chấp môi trường... Những chế định này đặt nền móng cho hoạt động bảo vệ môi trường nói chung, trong đó có bảo vệ môi trường biển.
Có được sự thay đổi tích cực đó là do hệ thống pháp luật này chịu những ảnh
hưởng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, trên thế giới, sự hợp tác quốc tế cũng như hệ thống pháp luật quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ngày càng phát triển theo chiều hướng tích cực. Sau thập kỉ phi thực dân hóa những năm 1970, nhiều quốc gia độc lập ra đời dẫn tới cuộc đấu tranh của các nước thuộc thế giới thứ ba đòi thay đổi trật tự pháp lí cũ trên biển. Hàng loạt các chế định về biển, môi trường biển đã hình thành. Có thể kể đến Qui tắc về đánh giá tổn thất trong các vụ đâm va hảng hải (Qui tắc Lisbon 1988); Công ước về cứu hộ 1989; Công ước về vận chuyển chất thải xuyên biên giới (BASEL 1989); Công ước về sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu (OPRC 1990); Công ước về tạo điều kiện thuận lợi trong giao thông hảng hải quốc tế 1995; Công ước về ngăn ngừa các hành vi bất hợp pháp đối với an toàn hàng hải năm 1988 và Nghị định thư sửa đổi năm 2005; hay Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm từ dầu nhiên liệu 2001... Bên cạnh đó, nhiều Công ước quốc tế đã được kí kết từ trong giai đoạn trước thì đến giai đoạn này cũng được sửa đổi bổ sung theo hướng hoàn thiện hơn như Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên STCW 1978 đã được sửa đổi năm 1995; Công ước đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu CLC 1969 đã được bổ sung năm 1992... Các Điều ước quốc tế nêu trên đã đặt ra trách nhiệm đối với các quốc gia thành viên, trong đó có Việt Nam, việc phải hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia về hoạt động hàng hải và
77
kiểm soát ô nhiễm biển. Và vì vậy, hệ thống pháp luật quốc gia của Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đã có nhiều chuyển biến tốt.
Thứ hai, các quốc gia có biển trên thế giới tích cực hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia về hoạt động hàng hải và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Với sự hợp tác mạnh mẽ trên phạm vi toàn thế giới để tìm ra hướng giải quyết cho các vấn đề về biển, nhiều quốc gia đã tích cực hoàn thiện hệ thống pháp luật của quốc gia mình về hoạt động hàng hải và bảo vệ môi trường biển. Có thể kể đến các nước khá thành công trong việc xây dựng pháp luật quốc gia về biển và hoạt động hàng hải như: Nhật Bản, Hoa Kì, Nga, Brazil, Canada, Trung Quốc... Các nước Châu Âu và Châu Mĩ tỏ ra là những quốc gia tiên phong đi đầu trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật biển của mình. Sau khi gia nhập Công ước Luật Biển UNCLOS 1982, Canada đã ban hành Luật Biển năm 1996; Luật Bảo vệ Môi trường 1999; Luật Hàng hải 2001; Luật trách nhiệm hàng hải 2001 và các qui tắc; Luật vận tải Canada 2001... Cũng với quá trình hoàn thiện không ngừng, Columbia đã ban hành nhiều văn bản có liên quan như Luật số 300 năm 1996 về Du lịch biển, Luật Khoáng sản 2001, Luật số 99 năm 2003 Xây dựng chính sách quốc gia về Môi trường và Tài nguyên biển tái tạo, Luật 397 năm 1997 về bảo vệ di sản văn hóa biển [57; tr.114]... Đối với Hoa Kì, bên cạnh Luật biển, quốc gia này cũng đã ban hành nhiều văn bản pháp luật cấp liên bang có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như: Luật về quản lí vùng ven biển; Luật quản lí và bảo tồn nghề cá; Luật về các loài sinh vật biển nguy cấp; Luật quản lí và bảo vệ rạn san hô; Luật hợp tác về hải dương học quốc gia…[57; tr.269] Na Uy thì lại kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải khá hữu hiệu với Luật Ô nhiễm trong đó có các nguyên tắc và các hình thức xử lí đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm biển khi tiến hành hoạt động hàng hải; đồng thời Na Uy cũng kí kết với các quốc gia các thỏa thuận cảnh báo sớm ô nhiễm, tích cực hợp tác quốc tế trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải [57; tr.266]
Trong khi đó, các quốc gia châu Á dù chậm hơn Châu Âu và các quốc gia Nam Mĩ nhưng cũng tích cực ban hành nhiều qui định pháp luật về biển và bảo vệ môi trường biển. Nhật Bản sau cả quá trình liên tục hoàn thiện các qui định pháp luật về biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, gần đây nhất, Nhật Bản đã ban hành hai văn bản quan trọng là Luật cơ bản về Biển (tháng 5/2010) và Luật liên quan đến ô nhiễm biển và phòng chống sự cố trên biển (tháng 8/2010). Trung Quốc đã ban hành rất nhiều văn bản có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như Luật Bảo vệ môi trường biển, Luật về các
78
vùng lãnh hải và vùng tiếp giáp, Luật về an toàn giao thông hàng hải, Luật Lãnh hải và vùng biển tiếp giáp 1992; Luật về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa 1998; Luật Quản lý và sử dụng các vùng biển của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa 2001...
Trong bối cảnh các quốc gia hoàn thiện pháp luật về biển, bảo vệ biển cũng như hoạt động hàng hải như đã nêu trên, Việt Nam có nhiều điều kiện thuận lợi để học hỏi, tích lũy, kế thừa kinh nghiệm trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới; đồng thời, đây cũng là động lực để thúc đẩy Việt Nam phải tự hoàn thiện hệ thống pháp luật của quốc gia về bảo vệ môi trường biển, trong đó có pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ ba, ở trong nước, đặc điểm của giai đoạn này đã tạo điều kiện cho pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Việt Nam phát triển. Sau năm 1986, đường lối cải cách kinh tế của Việt Nam với chính sách mở cửa đã tạo điều kiện cho sự tăng trưởng mạnh mẽ về các điều kiện kinh tế xã hội. Sau khi bình thường hóa quan hệ với Hoa Kì thì sự giao thương giữa Việt Nam với các quốc gia, nhất là các nước phương Tây tạo tiền đề cho việc phát triển kinh tế biển, đặc biệt là vận tải hàng hải. Điều này càng tạo sức ép cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng. Nhu cầu phải kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ngày càng trở nên cấp thiết. Trong xu thế hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng được hình thành và ngày càng hoàn thiện.
Với sự phát triển không ngừng kể cả về số lượng và chất lượng của pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ngày nay cũng đang ngày càng được thay đổi theo chiều hướng tích cực với các nội dung cụ thể của nó. Nhìn nhận một cách khách quan, sự ghi nhận của pháp luật Việt Nam đối với việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải với các nội dung của nó đã đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong hệ thống pháp luật môi trường nói chung. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm thì các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn khá nhiều điểm hạn chế. Cụ thể như sau:
2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TÀU BIỂN VÀ THUYỀN BỘ
2.2.1. Pháp luật về tàu biển
Tàu biển là đối tượng đầu tiên cần phải được kiểm soát khi tiến hành hoạt động hàng hải. Theo qui định tại Điều 11 Bộ luật Hàng hải 2005, “tàu biển là tàu hoặc cấu trúc nổi di động khác chuyên dùng hoạt động trên biển”. Tàu biển Việt Nam là tàu
79
biển đã được đăng ký trong Sổ đăng ký tàu biển quốc gia Việt Nam hoặc từ khi được cơ quan đại diện ngoại giao hoặc cơ quan lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài cấp giấy phép tạm thời mang cờ quốc tịch Việt Nam (khoản 1 Điều 12 Bộ luật Hàng hải 2005).
Theo qui định tại Điều 2 Quyết định 31/QĐ-BGTVT ngày 26/12/2008 về tiêu chuẩn chuyên môn, chứng chỉ chuyên môn của thuyền viên và định biên an toàn tối thiểu của tàu biển Việt Nam, có nhiều loại tàu biển được sử dụng để tiến hành các hoạt động trên biển như tàu dầu, tàu chở hóa chất, tàu chở khí hóa lỏng, tàu khách Ro-Ro. Tàu dầu là tàu được chế tạo và sử dụng để vận chuyển xô dầu thô và sản phẩm của dầu mỏ; Tàu chở hóa chất là tàu được chế tạo hoặc hoán cải và được sử dụng để vận chuyển xô bất kỳ một sản phẩm ở dạng lỏng nào được quy định tại Chương 17 của Bộ luật quốc tế về cấu trúc và thiết bị của tàu vận chuyển xô hóa chất nguy hiểm (IBC Code); Tàu chở khí hóa lỏng là tàu được chế tạo hoặc hoán cải và được sử dụng để vận chuyển xô bất kỳ một chất khí hóa lỏng nào được quy định tại Chương 19 của Bộ luật quốc tế về cấu trúc và thiết bị của tàu vận chuyển xô khí hóa lỏng (IGC Code); Tàu khách Ro-Ro là tàu chở khách với các khoang hàng Ro-Ro hoặc các khoang đặc biệt được định nghĩa trong Quy tắc II-2/3 của Công ước quốc tế về an toàn sinh mạng trên biển SOLAS 1974 và các sửa đổi. Giải thích về những thuật ngữ này của pháp luật hàng hải Việt Nam hoàn toàn phù hợp với nội dung của Công ước quốc tế về tiêu chuẩn huấn luyện, thi, cấp chứng chỉ chuyên môn và bố trí chức danh đối với thuyền viên 1978, được sửa đổi 1995 STCW 1978/1995.
Ưu điểm lớn nhất của việc ban hành các qui định về quản lí tàu biển nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là đã tập trung vào ba nội dung chính: sổ đăng kí tàu biển, trang thiết bị đảm bảo an toàn cho tàu và hoạt động đăng kiểm tàu biển. Cụ thể như sau:
2.2.1.1. Sổ đăng kí tàu biển
Đăng kí tàu biển là một nội dung quan trọng trong việc quản lí tàu biển và quản lí các hoạt động trên biển của tàu. Khoản 1 Điều 15 Bộ luật Hàng hải 2005 qui định các loại tàu có tải trọng lớn trong danh mục tàu phải đăng kí muốn tiến hành các hoạt động trên biển thì phải đăng ký và được ghi tên trong Sổ đăng ký tàu biển quốc gia Việt Nam theo qui định của pháp luật. Trách nhiệm đăng kí tàu biển thuộc về chủ tàu.
Sổ đăng kí tàu biển quốc gia Việt Nam đã được ghi nhận ngay từ Bộ luật Hàng hải 1990 tại các điều 12, 13, 14 và 15. Bộ luật Hàng hải 2005 tiếp tục bổ sung thêm các qui định hoạt động này một cách chặt chẽ hơn. Mọi tàu biển chỉ được đăng kí và đưa vào sử dụng khi cấu trúc, trang thiết bị, tài liệu, định biên và khả năng chuyên
80
môn của thuyền bộ phù hợp với các qui định về an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Tàu cá và các phương tiện hoạt động trên biển nhằm nuôi trồng và khai thác nguồn lợi thủy sản, tàu cá nước ngoài hoạt động trên vùng biển Việt Nam còn phải tuân theo qui định của pháp luật về đăng kí tàu cá theo Điều 40, về Giấy phép hoạt động thủy sản tại Việt Nam theo Điều 50 Luật Thủy sản 2003. Đồng thời, pháp luật Hàng hải Việt Nam qui định cụ thể về các loại tàu biển và các điều kiện mà tàu biển phải đăng kí. Các qui định này dựa trên cơ sở của Điểm a khoản 2 Điều 94 Công ước Luật Biển UNCLOS 1982: “mọi quốc gia có một sổ đăng kí hàng hải có ghi tên và đặc điểm của các tàu thuyền mang cờ nước mình”. Hơn nữa, cũng theo Công ước này, mọi quốc gia cần phải có các biện pháp cần thiết đối với tàu thuyền mang cờ nước mình về cấu trúc, trang thiết bị của tàu thuyền và khả năng đi biển của nó cũng như việc sử dụng tốt các tín hiệu, hệ thống thông tin liên lạc và việc phòng ngừa đâm va.
Vì vậy, muốn tiến hành đăng kí tàu biển, chủ tàu phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo qui định của pháp luật hàng hải Việt Nam, phải có Hồ sơ đăng ký tàu biển Việt Nam trình nộp và xét theo thủ tục được qui định tại Nghị định 77/NĐ-CP ngày 1/9/2011 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 29/2009/NĐ-CP về đăng kí và mua, bán tàu biển. Thủ tục đăng kí tàu biển có thể gồm các trình tự liên quan đến đăng ký tàu biển Việt Nam đang đóng, đăng ký lại tàu biển Việt Nam, đăng ký thay đổi tên tàu biển Việt Nam, đăng ký thay đổi tên chủ tàu biển, đăng ký thay đổi chủ sở hữu tàu biển, đăng ký thay đổi kết cấu và thông số kỹ thuật tàu biển, đăng ký thay đổi cơ quan đăng ký tàu biển khu vực, đăng ký thay đổi tổ chức đăng kiểm tàu biển Việt Nam, đăng ký tàu biển Việt Nam loại nhỏ hay xóa đăng kí tàu biển Việt Nam. Tàu biển sau khi được đăng kí trong Sổ đăng kí tàu biển quốc gia Việt Nam, chủ tàu sẽ được cấp Giấy chứng nhận đăng kí tàu biển. Tất cả những nội dung này nhằm vào việc quản lí chặt chẽ các tàu hoạt động trên biển, nếu có xảy ra bất kì vấn đề gì liên quan đến an toàn hàng hải hoặc gây ô nhiễm môi trường thì các cơ quan chức năng có thể truy tìm, giải quyết và xử lí theo qui định pháp luật. Đây cũng được xem như ưu điểm chính của hệ thống pháp luật về vấn đề này.
2.2.1.2. Giấy chứng nhận khả năng đi biển và các qui định cụ thể về trang thiết bị đảm bảo an toàn cho tàu
Theo qui định tại khoản 1 Điều 26 Bộ luật Hàng hải 2005, “tàu biển phải có Giấy chứng nhận đăng ký tàu biển, các Giấy chứng nhận về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Tùy từng tàu hoạt động theo các mục đích khác nhau mà phải có các loại Giấy chứng nhận và đáp ứng
81
các điều kiện khác nhau về khả năng đi biển và phòng ngừa ô nhiễm môi trường như Giấy chứng nhận an toàn kĩ thuật tàu cá hay Giấy chứng nhận an toàn kĩ thuật tàu thăm dò và khai thác khoáng sản, dầu khí… Ngoài ra, cũng cần phải có Giấy chứng nhận dung tích tàu biển do tổ chức Đăng kiểm Việt Nam hoặc tổ chức đo dung tích tàu biển có thẩm quyền của nước ngoài cấp. Tuy nhiên, một điều cần lưu ý là ngay cả khi tàu biển đã được cấp Giấy chứng nhận về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường nhưng nếu có căn cứ để cho rằng tàu biển đó không bảo đảm các điều kiện cần thiết, thì các cơ quan có thẩm quyền như Thanh tra hàng hải, Cảng vụ hàng hải vẫn có quyền tạm đình chỉ hoạt động của tàu biển, tự mình hoặc yêu cầu tổ chức đăng kiểm Việt Nam kiểm tra kỹ thuật của tàu biển. Qui định như vậy rõ ràng nhằm xét đến khả năng thực tế của tàu có đáp ứng được các yêu cầu về an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường hay không. Qui định này của pháp luật Việt Nam thể hiện tinh thần của Công ước MARPOL 73/78, nghĩa là các quốc gia có cảng có quyền không cho tàu đi ra biển cho đến khi tàu đủ điều kiện để ra biển mà không đe dọa ô nhiễm môi trường biển. Hơn nữa, theo quy định tại Thông tư số 32/2011/TT- BGTVT của Bộ trưởng Bộ GTVT ngày 19/04/2011 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam được ban hành kèm theo Quyết định số 51/2011/QĐ-BGTVT ngày 12/10/2005 của Bộ trưởng Bộ GTVT thì tàu biển sẽ được cấp giấy chứng nhận nếu thỏa mãn các quy chuẩn, tiêu chuẩn của Việt Nam về phân cấp và đóng tàu biển, về các hệ thống ngăn ngừa ô nhiễm biển của tàu...
Ưu điểm của việc qui định Giấy chứng nhận khả năng đi biển là nó giúp Cục Đăng kiểm Việt Nam quản lý chặt chẽ được trạng thái kỹ thuật tàu, thời hạn kiểm tra của tàu. Những khiếm khuyết của tàu có ảnh hưởng đến an toàn tàu và bảo vệ môi trường được đưa ra với thời hạn yêu cầu khắc phục nhất định, khống chế bằng thời hạn của giấy chứng nhận khả năng đi biển; điều này vừa giúp cho chủ tàu thuận tiện trong việc sửa chữa khắc phục khiếm khuyết, đảm bảo kế hoạch khai thác tàu, vừa giúp cho cơ quan đăng kiểm có thể kiểm soát được yêu cầu khắc phục khiếm khuyết của tàu để duy trì trạng thái kỹ thuật.
2.2.1.3. Hoạt động đăng kiểm tàu biển
Theo định nghĩa về đăng kiểm tàu cá qui định tại Qui chế Đăng kiểm tàu cá ban hành kèm theo Quyết định số 96 /2007/QĐ-BNN ngày 28/11/2007 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, đăng kiểm tàu biển là hoạt động kiểm tra, quản lí, xác nhận về mặt kĩ thuật một con tàu biển có đáp ứng đủ các tiêu chuẩn cho phép hay không, thực hiện kiểm tra an toàn kĩ thuật từ khi thiết kế, đóng lắp và trong suốt quá trình sử dụng nhằm đảm bảo cho tàu hoạt động an toàn trong các điều kiện nhất
82
định. Tàu biển Việt Nam phải được tổ chức đăng kiểm Việt Nam hoặc tổ chức đăng kiểm nước ngoài được Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải uỷ quyền kiểm tra, phân cấp, cấp các giấy chứng nhận kĩ thuật về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo qui định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Trách nhiệm qui định tiêu chuẩn về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường đối với tàu biển; qui định và tổ chức thực hiện việc đăng kiểm tàu biển tại Việt Nam được giao cho Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải.
(cid:61623) Đối với tàu biển: chủ tàu biển cần đáp ứng các điều kiện về trang thiết bị trên tàu, phương tiện cứu sinh, kết cấu chống cháy, trang thiết bị phòng ngừa ô nhiễm như thiết bị lọc dầu phòng ngừa ô nhiễm từ buồng máy. Tàu phải đảm bảo các điều kiện về kĩ thuật phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo qui định tại Quyết định 59/2005/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành qui định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tàu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa. Đồng thời, tổ chức cá nhân muốn được cấp “giấy chứng nhận an toàn kỹ thuật và bảo vệ môi trường cho tàu biển” thì phải hoàn chỉnh hồ sơ giấy tờ theo qui định tại Điều 9a Thông tư số 32/2011/TT-BGTVT ban hành ngày 19/4/2011 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 51/2005/QĐ-BGTVT ngày 12 tháng 10 năm 2005 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải. Các tàu cá Việt Nam hoạt động trong vùng biển Việt Nam còn phải tuân thủ các qui định về đăng kí, đăng kiểm tàu cá theo qui định tại khoản 2 Điều 6 Nghị định 123/2006/NĐ-CP ngày 27/10/2006 về quản lí hoạt động khai thác thủy sản của tổ chức, cá nhân Việt Nam trên các vùng biển.
(cid:61623) Đối với cơ quan đăng kiểm tàu biển: thực tế là hoạt động đăng kiểm tàu biển phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng hoạt động của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lí hoạt động đăng kiểm, từ việc ban hành các tiêu chuẩn về đăng kiểm cho đến việc thực hiện cho phép đăng kiểm trên thực tế. Theo qui định của pháp luật Việt Nam, cơ quan ban hành tiêu chuẩn về đăng kiểm là Bộ Khoa học và Công nghệ, còn cơ quan chịu trách nhiệm đăng kiểm là Cục Đăng kiểm Việt Nam.
Bộ Khoa học và Công nghệ đã ban hành nhiều tiêu chuẩn liên quan đến việc thiết kế, đóng mới, thay đổi dung tích… tàu biển. Những tiêu chuẩn này cũng phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Ví dụ TCVN 6267:2003 về qui phạm các hệ thống ngăn ngừa ô nhiễm biển của tàu; TCVN 6278:2003 về qui phạm trang bị an toàn tàu biển… theo qinh thần của Công ước MARPOL 73/78 về ngăn chặn ô nhiễm từ tàu và nghị định thư bổ sung.
83
Theo Điều 1 của Quyết định số 26/2008/QĐ-BGTVT ngày 04 tháng 12 năm 2008 của Bộ trưởng bộ Giao thông vận tải qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Đăng kiểm Việt Nam tại Việt Nam, Cục Đăng kiểm Việt Nam là “tổ chức trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đăng kiểm đối với phương tiện giao thông sử dụng trong giao thông vận tải đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa và hàng hải”. Theo đó, Cục Đăng kiểm Việt Nam là cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm về công tác đăng kiểm tàu biển Việt Nam. Điều này cũng đã được khẳng định trong Quyết định số 51/2005/QĐ-BGTVT ngày 12 tháng 10 năm 2005 của Bộ trưởng bộ Giao thông vận tải ban hành qui định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam. Trên thực tế, Cục Đăng kiểm Việt Nam đã thực hiện trách nhiệm liên quan đến công tác kiểm tra và cấp giấy chứng nhận về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường cho tàu biển mang cờ quốc tịch quốc gia; là người gác cửa, canh giữ chủ quyền quốc gia về chất lượng an toàn kĩ thuật của đội tàu biển Việt Nam, phù hợp với quy định của Bộ luật Hàng hải, các văn bản quy phạm pháp luật quốc gia liên quan và các công ước quốc tế của IMO.
Khoản 2, Điều 9 của “Qui định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam” được ban hành theo Quyết định số 51/2005/QĐ-BGTVT ngày 12 tháng 10 năm 2005 của Bộ Giao thông vận tải qui định “Cục Hàng hải Việt Nam có thể thực hiện việc uỷ quyền cho tổ chức đăng kiểm nước ngoài kiểm tra, phân cấp và cấp giấy chứng nhận kỹ thuật về an toàn hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi trường cho tàu biển”. Nghĩa là Cục Đăng kiểm cũng có thể ủy quyền cho cơ quan đăng kiểm nước ngoài hoặc được Chính Phủ các nước khác ủy quyền việc đăng kiểm và cấp chứng chỉ. Việc ủy quyền của Cục trưởng Cục Đăng kiểm Việt Nam cho các tổ chức đăng kiểm nước ngoài được thực hiện hoàn toàn phù hợp với quy định của IMO theo Nghị quyết A.739(18), cụ thể là chỉ ủy quyền cho các tổ chức đăng kiểm có thỏa thuận hợp tác với Cục Đăng kiểm Việt Nam, sau khi các tổ chức này được đánh giá đáp ứng thỏa mãn Nghị quyết A.789(19). Việc ủy quyền cho từng tàu hoàn toàn không trái với quy định của IMO cũng như thông lệ quốc tế.
Từ những qui định pháp luật về tàu biển và đăng kiểm tàu biển nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, bên cạnh những ưu điểm như đã nêu trên thì các qui định pháp luật về tàu biển còn có một số điểm hạn chế sau đây:
Thứ nhất, có quá nhiều các qui định pháp luật về tàu biển và hoạt động đăng kiểm tàu biển nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Những văn bản này nằm trong nhiều văn bản pháp luật với các hình thức pháp lí khác nhau (như Bộ luật, luật, Nghị định hay Thông
84
tư…), trong các lĩnh vực khác nhau (như pháp luật hàng hải, pháp luật môi trường hay qui định về đăng kiểm). Thực trạng này gây không ít khó khăn cho việc tra cứu, tìm hiểu về các vấn đề có liên quan. Có một số các qui định mang tính chuyên ngành hẹp và kĩ thuật sâu đòi hỏi phải nắm vững chuyên môn mới hiểu được, không mang tính phổ biến cho nhân dân như các qui định về các điều kiện trang thiết bị của tàu, các tiêu chuẩn môi trường xả thải, kiểm soát hàm lượng chất thải… tại QĐ 51/2005/QĐ- BGTVT, QĐ 59/2005/QĐ-BGTVT, NĐ 29/2009/NĐ-CP…
Thứ hai, một số qui định pháp luật không khả thi, gây khó khăn cho các chủ thể dẫn đến việc hoặc là họ cố tình vi phạm pháp luật hoặc phải tìm cách để chống đối, lách luật. Cụ thể là Điều 9 Nghị định 29/NĐ-CP của Chính phủ về đăng ký và mua, bán tàu biển qui định “Trường hợp đăng ký lần đầu tại Việt Nam, tàu biển đã qua sử dụng phải có tuổi tàu tính từ năm đóng tàu không quá 10 tuổi đối với tàu khách và không quá 15 tuổi đối với các loại tàu biển khác. Trường hợp đặc biệt phải do Bộ trưởng Bộ GTVT quyết định, nhưng không quá 5 tuổi đối với mỗi loại tàu biển quy định”. Qui định cụ thể này đã bó tay không ít chủ tàu bởi vì để mua được những tàu còn mới và hiện đại ở nước ngoài không phải là chuyện dễ. Thực tế, họ vẫn mua những tàu đã qua sử dụng mà đa phần là những tàu già từ 20 - 30 tuổi, các chủ tàu của ta đã lách luật bằng cách không nhập khẩu và cho tàu treo cờ nước ngoài. Bên cạnh đó, cũng đã xuất hiện hiện tượng một số chủ hàng lớn của Việt Nam tiến hành liên kết kinh doanh với các đối tác nước ngoài để mua tàu đang sử dụng trên 20 - 25 tuổi và làm thủ tục đăng ký tàu ở nước ngoài để né tránh những điều kiện ngặt nghèo về tuổi tàu nhập khẩu hiện hành [69]. Đây là một áp lực đối với môi trường biển nếu sử dụng các phương tiện vận tải này trong hoạt động hàng hải. Hơn nữa, do những khó khăn về tài chính và thị trường, nhiều chủ tàu không có sự đầu tư thỏa đáng cho công tác bảo dưỡng, sửa chữa, trang bị lại thường xuyên cho tàu cũng như không đào tạo nâng cao trình độ đội ngũ sĩ quan thuyền viên. Việc thực hiện Bộ luật Quản lí an toàn quốc tế của Việt Nam còn mang tính hình thức và đối phó; việc giám sát, kiểm tra đăng kiểm tàu biển và cấp các giấy chứng nhận liên quan đến Bộ luật này của Đăng kiểm Việt Nam còn nhiều hạn chế [84]. Điều này một mặt ảnh hưởng đến an toàn hàng hải, một mặt tạo ra nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển cao. Đồng thời nó cũng góp phần dẫn đến tình trạng tàu biển Việt Nam bị bắt giữ bởi tổ chức Tokyo MOU. Theo báo Dân Trí điện tử số ra ngày 13/10/2011, hơn 70 tàu biển lớn nhỏ bị bắt và tạm giữ ở nước ngoài từ đầu năm đến nay là vấn đề khiến giới chức ngành vận tải Việt Nam phải đau đầu. Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải mới đây cho biết sẽ thanh tra toàn diện để tìm hướng giải quyết. Năm 2010, lần đầu tiên đội tàu Việt Nam “thoát” khỏi danh sách đen
85
của tổ chức Tokyo MOU khi tỷ lệ tàu bị bắt giảm. Tuy nhiên, sang năm 2011 tình hình có vẻ xấu đi khi số lượng tàu Việt Nam bị bắt giữ thực sự đáng báo động. Hồi cuối tháng 9 năm 2011, Cục Đăng kiểm Việt Nam đã xác nhận trong 9 tháng đầu năm, số lượng tàu biển của Việt Nam bị kiểm tra ở nước ngoài là 693 lượt thì có đến 71 tàu bị lưu giữ lại, con số này vượt năm 2010 là 13 tàu. Trong đó Tokyo MOU kiểm tra 655 tàu, giữ 62 tàu, 8 lượt tàu ở Indian MOU và 1 tàu ở Paris MOU.
Thứ ba, bất cập trong các qui định về thẩm quyền tiến hành hoạt động đăng kiểm tàu biển, Cục Đăng kiểm Việt Nam được giao nhiệm vụ kiểm tra, phân cấp, cấp giấy chứng nhận kỹ thuật về an toàn hàng hải theo Quyết định 51/2005/QĐ-BGTVT. Qui định này bất cập là ở chỗ vô hình trung đã trao quyền phân cấp tàu biển cho Cục Đăng kiểm khi cơ quan này không phải là một cơ quan quản lí nhà nước chuyên ngành mà chỉ là “tổ chức Đăng kiểm Việt Nam”. Theo ông Đinh Dũng Sỹ, Phó vụ trưởng Vụ Pháp luật Văn phòng Chính phủ, “hiện Cục Đăng kiểm Việt Nam vừa hoạt động như một cơ quan quản lý nhà nước, vừa hoạt động như một doanh nghiệp” [98]. Hơn nữa, bên cạnh việc tạo ra tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi còi, qui định này còn làm phát sinh cơ chế xin - cho và tạo thêm nhiều thủ tục hành chính không cần thiết, gây phiền hà cho chủ tàu và cũng ảnh hưởng đến hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ tư, chưa có qui định pháp luật ràng buộc về trách nhiệm của cơ quan đăng kiểm tàu biển khi cấp các loại giấy tờ kĩ thuật liên quan tới con tàu. Cũng theo Quyết định 51/2005/QĐ-BGTVT thì Cục Đăng kiểm Việt Nam có trách nhiệm tổ chức hệ thống đăng kiểm tàu biển, được thu phí, lệ phí theo quy định. Cơ quan Đăng kiểm phải chịu trách nhiệm về sự không ăn khớp giữa nội dung các giấy tờ kỹ thuật của con tàu mà mình đã cấp và tình trạng thực tế của con tàu đó tại thời điểm mà các giấy tờ đó vẫn còn hiệu lực. Thời gian qua, không ít trường hợp tàu biển tuy được Cục Đăng kiểm tàu biển Việt Nam cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện an toàn kĩ thuật, an toàn đi biển song thực tế lại không bảo đảm thật sự ăn khớp với các quy chuẩn về chất lượng và an toàn kỹ thuật, có nguy cơ gây ra những vụ việc nghiêm trọng về môi trường.
2.2.2. Pháp luật về thuyền bộ
Hiệu quả của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn phụ thuộc vào chất lượng hoạt động của đội ngũ thuyền viên. Theo Điều 7 Quyết định 29/2008/QĐ-BGTVT ngày 16/12/2008 về chức danh, nhiệm vụ theo chức danh của thuyền viên và đăng kí thuyền viên làm việc trên tàu biển Việt Nam, chức danh của thuyền viên trên tàu biển Việt Nam bao gồm: thuyền trưởng, đại phó, máy trưởng, máy hai, sĩ quan boong (phó hai, phó ba), sĩ quan máy (máy ba, máy tư), thuyền phó
86
hành khách, sĩ quan vô tuyến điện, sĩ quan điện, sĩ quan an ninh, sĩ quan máy lạnh, thủy thủ trưởng, thủy thủ phó, thủy thủ, thợ máy chính, thợ máy, thợ điện, nhân viên vô tuyến điện, quản trị, bác sĩ hoặc nhân viên y tế, phục vụ viên, bếp trưởng, cấp dưỡng, tổ trưởng phục vụ hành khách, nhân viên phục vụ hành khách, tổ trưởng phục vụ bàn, nhân viên phục vụ bàn, quản lý kho hành lý, thợ giặt là, kế toán, thủ quỹ, nhân viên bán hàng, nhân viên bán vé, trật tự viên, thợ máy lạnh và thợ bơm.
Trong hoạt động hàng hải, chất lượng hoạt động của đội ngũ thuyền viên có ảnh hưởng khá lớn đến sự an toàn hàng hải và việc phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Có thể nói nguyên nhân xảy ra các vụ tai nạn hàng hải phần nhiều là do chất lượng của thuyền bộ, của hoa tiêu hàng hải. Theo thống kê của Cục Hàng Hải Việt Nam, chỉ trong 6 tháng đầu năm 2011 cả nước đã xảy ra 33 vụ tai nạn hàng hải, trong đó có 17 vụ đâm va, 9 vụ va chạm, 3 vụ mắc cạn và 4 vụ chìm đắm. Ông Võ Duy Thắng - Trưởng phòng An toàn hàng hải, Cục Hàng hải Việt Nam cho biết, nguyên nhân các tai nạn hàng hải xảy ra 6 tháng đầu năm 2011 chủ yếu là do sĩ quan, thuyền viên của tàu bị nạn còn hạn chế về trình độ, thiếu kinh nghiệm trong việc sắp xếp hàng hóa, chưa làm tốt công tác duy tu bảo dưỡng máy móc trang thiết bị, chưa chú trọng công tác huấn luyện thực tập thường xuyên, thiếu sự tuân thủ đầy đủ các quy định về hàng hải như cảnh giới, tốc độ an toàn, tác nghiệp tránh va trong luồng hẹp, đèn hiệu... nhất là thuyền viên của các phương tiện thủy nội địa. Đáng nói hơn, theo ông Thắng, có tới 14/33 vụ tai nạn liên quan đến hoa tiêu hàng hải trong quá trình dẫn tàu. Ông Thắng khẳng định, lỗi của các hoa tiêu chủ yếu là do chưa tuân thủ những quy định, nội quy cảng biển, dẫn tàu chạy quá tốc độ, khi dẫn tàu trong điều kiện tầm nhìn xa bị hạn chế; chủ quan chưa tính toán được hết các ảnh hưởng của điều kiện thời tiết khi điều động tàu ra vào cầu; chưa làm hết trách nhiệm của hoa tiêu trong quá trình dẫn tàu [82]
Ưu điểm lớn nhất của các qui định pháp luật về thuyền bộ của Việt Nam là đã thể hiện được tinh thần các Công ước của IMO mà Việt Nam là quốc gia thành viên như Công ước quốc tế về tiêu chuẩn huấn luyện, thi, cấp chứng chỉ chuyên môn và bố trí chức danh đối với thuyền viên năm 1978, được sửa đổi 1995 (SCTW 1978/1995) và Qui tắc quốc tế về phòng ngừa va chạm trên biển (SOLAS 1972). Hai Công ước này có đưa ra yêu cầu có tính định hướng về vấn đề định biên tàu thủy nhằm đảm bảo hàng hải an toàn (Safe navigation) của các tàu buôn thuộc các nước thành viên của IMO. Tức là các chủ tàu phải đảm bảo định biên an toàn tối thiểu (minimum safe manning) cho các tàu của mình. Định biên tàu thủy, theo cách gọi của ngành hàng hải Việt Nam, cũng phải tuân theo những qui định đó. Ngoài ra, Việt Nam còn kí kết 24 thỏa thuận công nhận Giấy chứng nhận khả năng chuyên môn cho Thuyền viên theo STCW
87
1978/1995 với 24 nước, trong đó có các quốc gia như Thái Lan, Philippin, Trung Quốc, Ukraina, Liên bang Nga, CHLB Đức, Hàn Quốc… Gần đây nhất là thỏa thuận kí kết với Angieri được Thủ tướng Chính Phủ Việt Nam phê duyệt tại Quyết định số 949/QĐ-TTg ngày 23/6/2011 [38]
Việc đăng kí Thuyền viên được thực hiện bởi Chi Cục Hàng hải Việt Nam hoặc Cảng vụ hàng hải theo quyết định của Cục trưởng Cục Hàng hải Việt Nam. Pháp luật hàng hải Việt Nam đã qui định tương đối chi tiết về các tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ của thuyền viên và các loại chứng chỉ xác nhận chuyên môn của thuyền viên cũng như điều kiện để được cấp các loại chứng chỉ này. Nội dung này cũng được qui định tại Công ước quốc tế về tiêu chuẩn huấn luyện, thi, cấp chứng chỉ chuyên môn và bố trí chức danh đối với thuyền viên năm 1978, được sửa đổi 1995 (SCTW 1978/1995), theo Khoản 1 Qui tắc I/14 thì “mỗi thuyền viên được phân công bất cứ việc gì trên tàu của họ đều phải có văn bằng thích hợp tuân thủ các điều khoản của công ước và như những điều mà chính quyền đã xác lập”.
Theo qui định tại điểm a, b, c khoản 4 Điều 94 Công ước Luật Biển 1982, các thành viên của đội tàu đó đều “có thể áp dụng được về việc cứu sinh trên biển, việc phòng ngừa các tai nạn đâm va, việc ngăn ngừa hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển”. Pháp luật qui định rất cụ thể về quyền và trách nhiệm của từng loại chủ thể hoạt động trên tàu như thuyền viên hay thuyền trưởng theo qui định tại Điều 48, 49, 50, 51 Bộ luật Hàng hải 2005, tại Quyết định 29/2008/QĐ-BGTVT ban hành ngày 16/12/2008 về chức danh, nhiệm vụ theo chức danh của thuyền viên và đăng ký thuyền viên làm việc trên tàu biển Việt Nam, cụ thể như phòng ngừa tai nạn, sự cố đối với môi trường, tàu biển, hàng hoá, người và hành lý trên tàu biển, nếu phát hiện tình huống nguy hiểm, phải báo ngay cho thuyền trưởng hoặc sĩ quan trực ca biết, đồng thời thực hiện các biện pháp cần thiết để ngăn ngừa tai nạn, sự cố phát sinh từ tình huống nguy hiểm đó; chăm sóc chu đáo để tàu biển có đủ các điều kiện an toàn hàng hải cần thiết, phù hợp với tiêu chuẩn chuyên môn, các qui định về trang thiết bị, vỏ tàu, dự trữ, chất lượng thuyền bộ và các vấn đề khác có liên quan đến an toàn hàng hải cho tàu biển và người ở trên tàu biển trước và trong khi tàu biển đang hành trình…
Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, pháp luật về thuyền viên nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển vẫn còn một số khó khăn trong việc tiếp cận và áp dụng các qui định pháp luật như sau:
Thứ nhất, trong các văn bản pháp luật về thuyền viên liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, một số từ ngữ sử dụng tối nghĩa, không phổ thông và dễ gây hiểu nhầm. Ví dụ tại Bộ luật Hàng hải 2005 và một số văn
88
bản khác như QĐ29/2008/QĐ-BGTVT, QĐ31/2008/QĐ-BGTVT, thuật ngữ “thuyền bộ” được sử dụng để chỉ đội ngũ từ thuyền trưởng, sĩ quan, thuyền viên cho tới những chức danh khác hoạt động trên tàu. Tương tự có một số thuật ngữ ít phổ biến và hàm chứa nhiều nghĩa chuyên dụng như “định biên”, “định biên tàu” hay “định biên an toàn tối thiểu”… Những thuật ngữ này mang nhiều nghĩa chuyên ngành, nếu qui định trong các văn bản pháp luật (mang tính phổ biến) thì sẽ dẫn đến tình trạng người dân đọc mà không hiểu được ý nghĩa của những từ ngữ này, vì vậy làm giảm hiệu quả trong việc thực thi và áp dụng pháp luật.
Thứ hai, có rất nhiều qui định pháp luật liên quan đến các loại chứng chỉ chuyên môn nghiệp vụ mà đội ngũ thuyền viên hoạt động trên tàu phải có, cũng như nhiều qui định liên quan đến nghĩa vụ cụ thể mà các chủ thể này phải thực hiện. Tuy nhiên, trong số tất cả các loại chứng chỉ cần phải có cũng như các nghĩa vụ cụ thể liên quan đến việc ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thì không có một loại chứng chỉ nào có liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung cũng như môi trường biển nói riêng. Khoản 1 Điều 13 QĐ31/2008/QĐ-BGTVT qui định chứng chỉ chuyên môn của thuyền viên tàu biển Việt Nam bao gồm các loại như Giấy chứng nhận khả năng chuyên môn; Giấy chứng nhận huấn luyện cơ bản; Giấy chứng nhận huấn luyện đặc biệt; Giấy chứng nhận huấn luyện nghiệp vụ… Ngay kể cả thuyền trưởng cũng không qui định về việc phải có chứng chỉ liên quan đến môi trường, và trong các qui định trách nhiệm cụ thể của thuyền trưởng cũng không qui định trách nhiệm liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường (theo Điều 8 Quyết định 29/2008/QĐ-BGTVT ban hành ngày 16/12/2008 về chức danh, nhiệm vụ theo chức danh của thuyền viên và đăng ký thuyền viên làm việc trên tàu biển Việt Nam). Điều này rõ ràng là một điểm khuyết thiếu trong việc qui định pháp luật liên quan đến kĩ năng cá nhân xử lí các vấn đề phát sinh về môi trường dẫn đến nguy cơ tăng khả năng xảy ra ô nhiễm, suy thoái hoặc sự cố môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ ba, có thể thấy một thực tế là hiện nay, hầu hết các nội dung liên quan đến thuyền viên đều được qui định tại các văn bản pháp luật về hàng hải, lao động, y tế điều chỉnh. Tuy nhiên, đến nay chưa có một văn bản pháp lí điều chỉnh riêng về các nội dung liên quan đến thuyền viên, từ việc qui định về tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ, sức khỏe, trình độ văn hóa, khả năng ngoại ngữ, thậm chí kể cả chế độ đãi ngộ. Bộ luật Hàng hải 2005 là một đạo luật chuyên ngành điều chỉnh tất cả các quan hệ pháp luật trong hoạt động hàng hải ở nước ta. Trong khi đó, các quan hệ về quyền và nghĩa vụ của thuyền viên mới chỉ được đề cập khái quát và mang tính nguyên tắc tại Chương III. Các văn bản khác như Bộ luật Lao động 1994 (sửa đổi, bổ sung các năm 2002,
89
2006 và 2007), Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng 2006, Luật Bảo hiểm y tế 2008, Luật Bảo hiểm xã hội 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành các luật này cũng chỉ điều chỉnh các quan hệ chung về người lao động và người sử dụng lao động liên quan đến bảo vệ quyền và nghĩa vụ của thuyền viên làm việc trên tàu biển Việt Nam cũng như tàu biển nước ngoài khi hoạt động tại cảng biển Việt Nam hay là quốc tế, chưa có tính đặc thù phù hợp nên chưa khuyến khích được lực lượng lao động tham gia lĩnh vực này. Đồng thời cũng chưa có một chuẩn mực thống nhất và tập trung về thuyền viên trong một văn bản pháp luật. Điều này một phần lớn ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của thuyền viên, ảnh hưởng đến hiệu quả của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ tư, liên quan đến năng lực thực tế của đội ngũ thuyền viên Việt Nam, mặc dù pháp luật Việt Nam chú trọng và qui định chi tiết về các loại văn bằng chứng chỉ, về các nghĩa vụ của họ nói chung cũng như kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng, tuy nhiên năng lực thực tế và khả năng đáp ứng các yêu cầu trong công việc của đội ngũ này là chưa cao. Thuyền viên Việt Nam còn những điểm yếu như trình độ chuyên môn, kĩ năng thực hành do đào tạo thiên nhiều về lý thuyết, thời lượng thực hành ít, thiếu thực tế, ít được cập nhật thông tin, trình độ ngoại ngữ yếu và đặc biệt là tính kỉ luật chưa cao, thiếu tác phong công nghiệp, thiếu sự hợp tác và làm việc nhóm khi giải quyết các vấn đề chung, đặc biệt là liên quan đến ngăn ngừa và xử lí ô nhiễm môi trường biển. Nhiều thuyền viên chưa thực sự chú ý nâng cao tay nghề, trình độ ngoại ngữ, kiến thức pháp luật và tập quán của thuyền viên nước ngoài cũng như của nước mà tàu ghé đến trong khi thị trường hàng hải quốc tế ngày càng đòi hỏi khắt khe về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và bảo vệ môi trường. Trong khi đó, nhìn ra thị trường thuyền viên thế giới, lực lượng thuyền viên làm việc trên đội tàu thế giới chủ yếu đều đến từ các nước đang phát triển ở châu Á như Philipines, Trung Quốc, Ấn Độ, Inđonêxia, Miến Điện, trong đó có sức cạnh tranh mạnh mẽ là đội tàu của trung Quốc và Philippin, những quốc gia châu Á có nhiều điều kiện tương đồng với đất nước Việt Nam và người dân Việt Nam [85]
2.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG CÁC HOẠT ĐỘNG CẢNG BIỂN
Cảng biển được định nghĩa nhiều cách khác nhau. Hiểu một cách khái quát, cảng biển là cảng dùng trong ngành hàng hải [50; tr.251]. Tuy nhiên, định nghĩa được cho là kinh điển về cảng biển đã được nêu ra tại tác phẩm “Cảng và công trình cảng” của tác giả Smi-rơ-nôp, “thương cảng hiện đại là một đầu mối giao thông lớn, bao gồm nhiều công trình và kiến trúc, bảo đảm cho tàu thuyền neo đậu yên ổn, nhanh chóng và thuận lợi để
90
thực hiện công việc chuyển giao hàng hóa hay hành khách từ các phương tiện giao thông trên đất liền sang các phương tiện tàu biển hoặc ngược lại, bảo quản và gia công hàng hóa, và phục vụ cho tất cả các nhu cầu cần thiết của tàu neo đậu trong cảng” [27; tr.19]
Theo Khoản 1 Điều 59 Bộ luật Hàng Hải 2005, “cảng biển là khu vực bao gồm vùng đất cảng và vùng nước cảng, được xây dựng kết cấu hạ tầng và lắp đặt trang thiết bị cho tàu biển ra, vào hoạt động để bốc dỡ hàng hóa, đón trả khách và thực hiện các dịch vụ khác”, còn theo Khoản 1 Điều 5 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải thì cảng biển còn là “cảng mở ra cho tàu thuyền ra, vào hoạt động và được cơ quan có thẩm quyền công bố”. Theo đó, cảng biển phải được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố. Như vậy, những khu vực không được công bố bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì không phải là cảng biển cho dù những khu vực này có thể thỏa mãn một số các điều kiện về địa lí, đặc điểm địa hình hay các đặc điểm khác.
Hệ thống cảng biển Việt Nam có tổng chiều dài tuyến mép bến của các cảng lớn, nhỏ là trên 37km, tổng chiều dài cầu cảng các loại đạt khoảng 35.439 m (tính đến năm 2006), hơn 160 bến phao, 300 cầu cảng. Tốc độ xây dựng bến cảng mỗi năm tăng lên 6%, cả nước tăng thên 2km cầu cảng. Lượng hàng hoá qua bến cảng Việt Năm tăng khoảng 15%/ năm (từ khoảng 91,9 triệu tấn năm 2001 lên 154,5 triệu tấn năm 2006). Số tàu thuyền đến cảng và lượng hàng hoá đi qua cảng ngày càng nhiều và nhanh, tiếp nhận lượng tàu ra vào các cảng biển tăng lên (từ 41.725 lượt tàu năm 2001 lên 62.291 lượt tàu năm 2006) [83]. Hiện nay, theo Quyết định 16/2008/QĐ-TTg ngày 28 tháng 01 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ, Việt Nam có 49 cảng biển (được phân thành 3 loại) và 166 bến cảng trong phạm vi cả nước. Cùng với sự phát triển của hệ thống cảng biển, đội tàu biển của nước ta cũng không ngừng phát triển với 1.109 chiếc với 2.276.675 GT tương đương 3.434.739 DWT (tính đến năm 2007), sản lượng vận tải năm 2006 đạt 49,48 triệu tấn. Trong thời gian ngắn, nước ta đã xây dựng thêm nhiều bến cảng. Theo quy hoạch, đến nay phần lớn các cảng biển đã được định hình và đưa vào khai thác. Hoạt động cảng biển mang lại nhiều giá trị to lớn về mặt kinh tế, góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân, nhưng đồng thời cũng gây ra nhiều hậu quả cho môi trường biển từ các hoạt động của nó.
Pháp luật Việt Nam ban hành các văn bản qui định việc kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển trong hoạt động hàng hải, tập trung vào một số nội dung cụ thể sau đây:
2.3.1 Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi mở cảng biển
91
Mở cảng biển là việc một cảng biển sẽ bắt đầu tiến hành các hoạt động chuẩn bị cho việc khai thác cảng biển, bao gồm cả hoạt động xây dựng cảng. Việc đầu tư xây dựng cảng biển, luồng hàng hải phải phù hợp với quy hoạch phát triển cảng biển đã được phê duyệt. Việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với cảng biển có thể thực hiện ngay từ khâu lập báo cáo đầu tư xây dựng cảng biển và trước khi bắt tay xây dựng cảng biển, bến cảng, cầu cảng, khu chuyển tải, luồng hàng hải. Các hoạt động này phải thực hiện các qui định pháp luật về bảo đảm an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi trường, về đầu tư, xây dựng và pháp luật có liên quan.
Trên thực tế, một khu vực cảng có thể có nhiều nhà khai thác cảng. Để các nhà khai thác cảng có thể tiến hành các hoạt động của mình, các cảng biển, cầu cảng, bến cảng của các doanh nghiệp khai thác cảng cần phải được nghiệm thu theo qui định của pháp luật. Chủ đầu tư cần tiến hành các hoạt động xây dựng cảng biển theo qui hoạch cảng biển đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, phải có các giấy chứng nhận cần thiết. Theo Điều 26 Bộ luật Hàng Hải; theo điểm đ, điểm e khoản 1 Điều 12 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 của Chính Phủ về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, trong quá trình xây dựng và làm các thủ tục pháp lí để cảng biển có thể đi vào hoạt động, chủ đầu tư phải thỏa mãn các điều kiện về môi trường như phải có văn bản chứng nhận công trình cảng biển đủ điều kiện bảo vệ môi trường của cơ quan có thẩm quyền, phải có văn bản chứng nhận công trình cảng biển đủ điều kiện phòng, chống cháy, nổ của cơ quan có thẩm quyền. Để có được xác nhận nêu trên, các nhà khai thác cảng biển phải đáp ứng các yêu cầu về phòng chống cháy nổ và bảo vệ môi trường. Khi xây dựng cảng biển tiếp nhận tàu có tải trọng trên 1000 DWT, chủ đầu tư cũng phải thực hiện lập báo cáo đánh giá tác động môi trường theo qui định của pháp luật môi trường theo qui định tại mục 27 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 qui định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường.
Ngoài ra, việc xây dựng các công trình trong vùng nước cảng biển phải thực hiện các quy định về bảo đảm an toàn hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Trước khi xây dựng công trình, chủ đầu tư cần gửi bản sao Quyết định đầu tư và bản vẽ bố trí mặt bằng tổng thể của công trình cho Cảng vụ hàng hải tại khu vực nơi thực hiện xây dựng công trình để tổ chức theo dõi việc thực hiện xây dựng công trình của chủ đầu tư nhằm bảo đảm an toàn hàng hải tại khu vực (theo Điều 9 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 của Chính Phủ về quản lí cảng biển và luồng hàng hải).
Từ những qui định trên, có thể thấy trách nhiệm bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng của các chủ thể được qui định ngay từ khi
92
mở cảng biển trong các văn bản pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải. Điều này là cần thiết bởi các hoạt động xây dựng, qui hoạch, hay các thủ tục mở cảng biển chưa hoàn chỉnh đều là những nguyên nhân gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường. Những qui định này sẽ giúp các chủ thể có những xử sự đúng đắn trong hoạt động mở cảng biển đối với môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng.
Tuy nhiên, có rất nhiều các qui định về trách nhiệm của các chủ thể khi mở cảng biển nằm trong các văn bản pháp luật khác nhau như Bộ luật Hàng hải (Điều 61, 62); Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải (từ Điều 10 đến Điều 17). Nếu xét riêng về trách nhiệm của từng loại chủ thể hoặc từng nhóm chủ thể trong hoạt động mở cảng biển như trách nhiệm của nhà khai thác cảng, trách nhiệm của nhà đầu tư thì những qui định này còn lộn xộn, chưa được tách ra một phần cụ thể mà ghép chung trong các nội dung khác nhau… Hiện tại, những qui định pháp luật về trách nhiệm của các chủ thể này đang được lồng ghép trong phần “qui định về cảng biển” (trong Bộ luật Hàng hải), trong các phần “mở cảng biển” hoặc “luồng hàng hải” (trong Nghị định 71/2006/NĐ-CP), hoặc qui định về trách nhiệm của doanh nghiệp cảng nhưng lại lồng ghép trong phần hoạt động của tàu thuyền trong vùng nước cảng (phần 4, Điều 39 Nghị định 71/2006/NĐ-CP)… Đồng thời, không chỉ nằm ở các phần khác nhau trong cùng một văn bản mà các loại nghĩa vụ của các chủ thể nêu trên còn nằm rải rác ở nhiều văn bản với các hình thức pháp lí khác nhau, trong nhiều phần khác nhau. Qui định như vậy vừa không khoa học, vừa dễ dẫn đến tình trạng bỏ sót trách nhiệm của các chủ thể này.
2.3.2 Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi tàu cập cảng, rời cảng, quá cảnh
Khi một tàu thuyền cập cảng, rời cảng hay quá cảnh, trách nhiệm bảo vệ môi trường trước tiên thuộc về chủ tàu. Theo qui định tại Điều 22 Nghị định 71/2006/NĐ- CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, tất cả các loại tàu thuyền nước ngoài, không phân biệt lớn nhỏ, quốc tịch và mục đích sử dụng chỉ được phép vào cảng biển khi có đủ điều kiện an toàn, an ninh, phòng ngừa ô nhiễm môi trường và các điều kiện khác.
Trước khi tàu thuyền dự kiến đến cảng, chủ tàu, người quản lí tàu, người khai thác tàu hoặc người được ủy quyền phải gửi cho Cảng vụ hàng hải nơi tàu đến thông báo tất cả các thông số liên quan của tàu đến cảng. Khi tàu thuyền đến hoặc rời cảng biển, chủ tàu phải xuất trình rất nhiều các loại giấy tờ khác nhau. Theo Điểm d, khoản 2, điều 27 Nghị định 71/2006/NĐ-CP, liên quan đến trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm môi trường, chủ tàu phải xuất trình các loại giấy tờ như bản kê khai hàng hoá, kê khai hàng hóa nguy hiểm, kiểm dịch y tế, kiểm dịch thực vật, động vật, hoặc phải xuất trình
93
giấy chứng nhận bảo hiểm trách nhiệm dân sự của chủ tàu về ô nhiễm môi trường nếu là tàu chuyên dùng vận chuyển dầu mỏ, chế phẩm từ dầu mỏ hoặc các hàng hoá nguy hiểm khác. Pháp luật Việt Nam đã nội luật hóa một số qui định của Nghị định thư năm 1992 sửa đổi Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu (CLC 1992). Theo đó, kể từ 17/6/2004, các tàu chở từ 2.000 tấn dầu hàng hóa dạng rời khi ra vào hoạt động tại cảng biển của các quốc gia thành viên của Công ước phải có Giấy chứng nhận đã có bảo hiểm hoặc Bảo đảm tài chính về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu do một quốc gia thành viên CLC 1992 cấp.
Bên cạnh đó, tàu thuyền chỉ được phép rời cảng sau khi đã hoàn thành các thủ tục theo qui định của pháp luật. Trường hợp tàu chưa được sửa chữa, bổ sung các điều kiện an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo yêu cầu của Cảng vụ hàng hải, Thanh tra hàng hải hoặc của cơ quan đăng kiểm tàu biển hoặc bị phát hiện có nguy cơ khác đe dọa sự an toàn của tàu, người, hàng hoá ở trên tàu và môi trường biển thì Giám đốc Cảng vụ Hàng hải sẽ không cấp Giấy phép rời cảng. Theo qui định của Thỏa thuận Tokyo về kiểm tra nhà nước của quốc gia có cảng (Tokyo Memmorandum of Understanding on Port State Control, viết tắt là Tokyo MOU on PSC), tàu thuyền nước ngoài ra vào cảng biển Việt Nam sẽ bị các sĩ quan PSC tại các cảng biển kiểm tra. Các tàu bị kiểm tra phải khắc phục các khiếm khuyết và chỉ được phép rời cảng sau khi đã thỏa mãn các yêu cầu của các Công ước quốc tế mà Tokyo MOU on PSC đã qui định. Những qui định này nhằm vào việc đảm bảo sự an toàn của tàu trước hải trình và góp phần ngăn ngừa, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Đối với tàu thuyền nước ngoài quá cảnh, chủ tàu phải làm các thủ tục xin phép, thông báo, xác báo, hoàn tất hồ sơ và các loại giấy xác nhận về việc đã thực hiện đủ các nghĩa vụ theo qui định của pháp luật Việt Nam.
Trong quá trình hoạt động trong vùng nước cảng biển, tàu thuyền phải tuân thủ lệnh của Giám đốc Cảng vụ hàng hải. Nếu không có lệnh của Giám đốc Cảng vụ hàng hải, tàu biển không được phép điều động, neo đậu, di chuyển vị trí trong phạm vi luồng hàng hải, vùng nước trước cầu cảng và các khu vực hạn chế khác do Giám đốc Cảng vụ hàng hải quy định. Ngoài ra, khi hoạt động trong vùng nước cảng biển của Việt Nam, mọi tàu thuyền đều phải chấp hành Quy tắc phòng ngừa đâm va tàu thuyền trên biển CORLEG 1972 (theo khoản 1, 2 Điều 37 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải).
Nhận xét: Pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải đã có những qui định về trách nhiệm của chủ tàu trong việc tàu cập cảng, rời cảng và quá cảnh. Tuy nhiên, theo qui định tại khoản 1, khoản 2 Điều 27 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về
94
quản lí cảng biển và luồng hàng hải, có rất nhiều loại giấy tờ mà chủ tàu phải hoàn tất khi tàu cập, rời cảng và quá cảnh. Ví dụ: bốn (04) loại giấy tờ phải nộp, bốn (04) loại giấy tờ phải xuất trình nếu đó là tàu thuyền trong nước; mười một (11) loại giấy tờ phải nộp và mười một (11) loại giấy tờ phải xuất trình nếu đó là tàu thuyền nước ngoài. Trong số những loại giấy tờ đó, có những giấy tờ liên quan đến bảo vệ môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng. Tuy nhiên, các qui định pháp luật về vấn đề này đã không chỉ ra những tiêu chí, điều kiện cần thiết về bảo vệ môi trường đối với các chủ thể, không qui định cụ thể những điều kiện về an toàn, an ninh, phòng ngừa ô nhiễm môi trường mà chủ tàu phải đáp ứng khi tàu cập cảng là những điều kiện gì, với mức độ và tần suất ra sao... (như tại điểm c khoản 1 Điều 27 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006). Điều này gây khó khăn cho các chủ thể trong việc chấp hành pháp luật, trong việc kiểm tra giám sát việc thực hiện pháp luật của các chủ thể khác cũng như của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Từ đó cũng sẽ tạo ra sự tùy tiện, không nhất quán trong việc áp dụng các qui định của pháp luật.
Mới đây, tại Cảng Hải Phòng, chiều 17/11/2011, trong cuộc họp dưới sự chủ trì của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải, xem xét tình hình thực tế, báo cáo liên quan của các bộ, ngành, Phó Thủ tướng đã yêu cầu các đơn vị khẩn trương có biện pháp xử lý các vấn đề vướng mắc, tạo sự thông thương hàng hóa hiệu quả trong khu vực. Đồng thời, có những phương án xử lý lâu dài, đồng bộ, để các cảng Hải Phòng bảo đảm tăng trưởng trong sản lượng khai thác theo quy hoạch ít nhất đến thời điểm Cảng biển quốc tế Lạch Huyện đi vào hoạt động. Trước hết, để giải quyết vấn đề luồng tàu, Phó Thủ tướng giao Bộ Giao thông Vận tải duyệt đề án nạo vét luồng Lạch Huyện để bảo đảm độ sâu 7,2 m, đáp ứng khả năng đón tàu trọng tải lớn theo thiết kế vào cảng. Trước mắt, cho phép ứng trước 200 tỉ đồng vốn kế hoạch năm 2012 để thực hiện dự án hạ tầng cấp bách theo qui định. Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tính toán, cân đối cấp vốn cho duy tu, nạo vét ổn định trong thời gian tiếp theo. Phó Thủ tướng cũng giao UBND thành phố Hải Phòng chỉ đạo giải quyết một số vấn đề về thủ tục xây dựng, xử lý môi trường… trong dự án luồng tàu. Ngành giao thông cũng quan tâm, đẩy mạnh các dự án có liên quan đến hệ thống kết nối cảng…nạo vét luồng cảng nhằm giải quyết các vấn đề lưu thông, an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường.[107]
Mặc dù còn nhiều điểm khuyết thiếu đối với các qui định pháp luật về cảng biển nhưng trên thực tế, nhận thức được tầm quan trọng của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động cảng biển, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã dành sự ưu tiên nhất định cho hoạt động này.
Có thể nói sự quan tâm từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là điều kiện cần thiết để thúc đẩy việc đảm bảo an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường trong các hoạt động cảng biển. Tuy nhiên, sự chấp hành pháp luật từ phía các doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân mới là điều kiện đủ để cho các qui định pháp luật về vấn đề này thực sự phát huy tác dụng.
95
2.3.3 Trách nhiệm phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường tại cảng biển
Phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường là trách nhiệm mà các tàu thuyền neo đậu và hoạt động trong vùng nước cảng biển phải thực hiện. Theo qui định tại khoản 4 Điều 47 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, liên quan đến nghĩa vụ này, có một số hành vi bị nghiêm cấm là: Kéo còi hay dùng loa điện để thông tin, trừ trường hợp để phát tín hiệu cấp cứu hoặc kéo còi chào theo lệnh của Giám đốc Cảng vụ hàng hải; Nạo ống khói hoặc xả khói đen; Cọ rửa hầm hàng hoặc mặt boong làm nhiễm bẩn môi trường; Bơm xả các loại nước bẩn, cặn bẩn, chất thải, dầu hoặc hợp chất có dầu và các loại chất độc hại khác; Vứt, đổ rác hoặc các đồ vật khác từ tàu xuống nước hoặc cầu cảng; Sử dụng trang thiết bị cứu sinh - chữa cháy vào các mục đích không phù hợp…
Đối với tất cả các tàu thuyền hoạt động tại cảng biển, trách nhiệm giữ gìn vệ sinh môi trường của tàu thuyền trước tiên thuộc về thuyền trưởng. Thuyền trưởng của tàu thuyền đó có trách nhiệm bảo đảm an toàn, trật tự và vệ sinh trên tàu, phù hợp với quy định của pháp luật Việt Nam. Ngoài thuyền trưởng, các chủ thể khác hoạt động trong vùng nước cảng biển như doanh nghiệp cảng hoặc tổ chức, đơn vị kinh doanh dịch vụ vệ sinh tàu thuyền tại cảng, cũng có nghĩa vụ bảo vệ môi trường như kiểm soát lượng rác, việc xả nước thải hay nước dằn tàu (nước ballast).
Đối với việc phòng chống cháy nổ, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hảng hải có qui định trách nhiệm của các chủ thể như doanh nghiệp cảng hay tàu thuyền. Các chủ thể này trong quá trình tiến hành các hoạt động cần áp dụng các biện pháp phòng ngừa đến mức tối đa khả năng gây cháy nổ. Theo đó, trang thiết bị phòng, chống cháy, nổ của cảng và tàu thuyền phải luôn luôn ở trong trạng thái sẵn sàng hoạt động và phải được đặt đúng nơi quy định; thuyền trưởng các tàu thuyền hoạt động tại cảng biển có nghĩa vụ thực hiện và kiểm tra giám sát việc thực hiện các quy định về phòng, chống cháy nổ (theo khoản 1, khoản 2 Điều 53 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải).
Đặc biệt, đối với việc tiếp nhận nguyên liệu, cung ứng dầu cho tàu, pháp luật có những qui định hết sức chặt chẽ bởi đây là hoạt động có nguy cơ gây cháy nổ ở mức độ rất cao. Những việc mà các chủ thể cần thực hiện khi tiếp nhận nguyên liệu là: chuẩn bị sẵn sàng các trang thiết bị dập cháy, ngăn ngừa nổ; đóng kín các cửa mạn ở phía có tàu cấp nhiên liệu; chấp hành mọi quy trình, quy tắc an toàn kỹ thuật khi tiếp nhận nhiên liệu; bố trí người thường trực ở trên boong và ngay tại nơi tiếp nhận nhiên liệu. Đồng thời, có một số hành vi bị cấm tuyệt đối nhằm phòng chống cháy nổ khi tàu
96
thuyền tiếp nhận nguyên liệu (được qui định tại Điều 3 Thông tư liên tịch 12/2005/TTLT/BTM-BTNMT-BGTVT ngày 8/7/2005 Hướng dẫn điều kiện an toàn môi trường biển đối với hoạt động cung ứng dầu cho tầu biển), đó là nghiêm cấm việc sử dụng các trang thiết bị phòng, chống cháy, nổ của cảng và của tàu thuyền vào các mục đích khác; Nghiêm cấm tiến hành các công việc có phát ra tia lửa ở trên boong, hầm hàng, buồng máy, nếu chưa được Cảng vụ hàng hải cấp phép; Khi tiếp nhận nhiên liệu, cấm tiến hành những việc như: cho tàu thuyền khác cập mạn; bơm nhiên liệu qua các loại ống, vòi hoặc khớp nối không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật; hoặc tiếp nhận nhiên liệu khi trên tàu còn có khách (đối với tàu chở khách)…
Bên cạnh đó, tại Điều 55 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, pháp luật cũng có những qui định đối với các phương tiện chở dầu và chở các loại hàng hóa nguy hiểm khác như chỉ được phép tiến hành bốc, dỡ hàng hoá ở những khu vực đã được công bố; cấm hai tàu cập mạn nhau cùng một lúc bốc, dỡ loại hàng dễ cháy hoặc dễ nổ; trong suốt thời gian bốc, dỡ hàng hoá, tất cả các trang thiết bị phòng chống cháy, nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường cần thiết phải liên tục được duy trì ở tình trạng sẵn sàng hoạt động tốt theo Điều 55 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải.
Với những qui định cụ thể trên đây, có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải đã ban hành nhiều qui định về việc phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Những qui định này được đặt ra đối với các chủ thể trong quá trình tiến hành các hoạt động tại cảng biển hoặc có liên quan đến cảng biển. Bên cạnh đó, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải cũng đã qui định tương đối cụ thể về sự phối hợp giữa các chủ thể trong việc phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Đây có thể xem như một ưu điểm khá nổi trội của pháp luật về vấn đề này.
Thứ hai, những qui định nêu trên mặc dù khá đầy đủ và chi tiết, xong chúng hoàn toàn nằm ở các văn bản dưới luật (như Nghị định, Thông tư liên tịch, Nội qui cảng biển…) Trong khi đó, tại các văn bản luật lại không có những qui định cụ thể. Ví dụ, tại Bộ luật Hàng hải 2005, từ Điều 59 đến Điều 69 có qui định về cảng biển, tuy nhiên, đây chỉ là những qui định mang tính nguyên tắc, chung chung và khó áp dụng. Vì vậy, việc kiểm soát về phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường trong các hoạt động cảng biển cần phải có các văn bản dưới luật để điều chỉnh như Nghị định, Chỉ thị, Thông tư, Thông tư liên tịch hoặc thậm chí kể cả kể cả Quyết định của Thủ tướng Chính Phủ. Điều này dẫn đến tình trạng cùng một vấn đề nhưng nằm rải rác trong nhiều văn bản và không khoa học. Như vậy, hiện tại, hoặc là đang thiếu đi một
97
văn bản dưới luật duy nhất điều chỉnh về phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường trong các hoạt động cảng biển, hoặc đang thiếu các điều luật qui định về vấn đề này tại văn bản có hình thức pháp lí cao như bộ luật hay luật.
Thứ ba, liên quan đến phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường, “nhằm mục đích bảo đảm an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường do tàu biển gây ra” (trích Điều 4 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải), pháp luật qui định Giám đốc cảng vụ hàng hải “căn cứ điều kiện đặc thù” tại vùng nước cảng biển và khu vực được giao để ban hành Nội qui cảng biển. Như vậy, về logic, mỗi cảng biển của Việt Nam hiện tại đều có bản Nội qui cảng biển riêng của mình. Trong danh mục phân loại cảng biển Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 16/2008/QĐ-TTg ngày 28/01/2008 của Thủ tướng Chính phủ, Việt Nam có 49 cảng biển, trong đó có 17 cảng biển loại I, 23 cảng biển loại II và 9 cảng biển loại III. Theo Nghị định 71/2006/NĐ-CP, Giám đốc Cảng vụ hàng hải căn cứ quy định của pháp luật và điều kiện đặc thù tại vùng nước cảng biển và khu vực quản lý được giao để ban hành "Nội qui cảng biển" sau khi đã được Cục trưởng Cục Hàng hải Việt Nam phê duyệt, nhằm mục đích bảo đảm an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường do tàu biển gây ra.
Tuy nhiên, thực tế là, tất cả các bản Nội qui này hầu như chỉ là sự sao chép từ Nghị định 71/2006/NĐ-CP nêu trên mà không có sự khác biệt hoặc được ban hành dựa trên đặc thù của từng khu vực cảng biển. Ví dụ: Nội qui cảng biển Hải Phòng ban hành kèm theo Quyết định số 837/QĐ-CVHP ngày 6/12/2007; Nội qui cảng biển thành phố Hồ Chí Minh ban hành kèm theo Quyết định số 117/QĐ-CVHHTPHCM ngày 17/12/2007; Nội qui cảng biển thuộc địa phận tỉnh Khánh Hòa, Ninh Thuận ban hành kèm theo Quyết định số 718/2007/QĐ-CVNT ngày 11/12/2007… Vì vậy, mặc dù hầu hết 49 cảng biển Việt Nam đều có Nội qui cảng biển nhưng thực chất những bản nội qui này không có nhiều ý nghĩa và phát huy hết tác dụng của nó.
Thứ tư, những qui định về trách nhiệm của các chủ thể như doanh nghiệp khai thác cảng, giám đốc doanh nghiệp khai thác cảng, thuyền trưởng, thuyền viên, mới là những qui định khái quát, chung chung nên việc ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể khi có hậu quả xảy ra về ô nhiễm môi trường hay cháy nổ gặp nhiều khó khăn. Ví dụ, tại Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, điều 39 “trách nhiệm của doanh nghiệp cảng”; điều 41 “trực ca khi tàu thuyền hoạt động tại cảng”; điều 51 “trách nhiệm của thuyền trưởng khi bốc dỡ hàng hóa, sửa chữa và vệ sinh tàu thuyền… Những qui định này hầu như không có liên quan đến nghĩa vụ kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, hoặc nếu có thì chung chung và khó áp dụng.
98
Thứ năm, nhìn một cách tổng thể, điều chỉnh hoạt động cảng biển nói chung và điều chỉnh việc kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động cảng biển nói riêng, hiện tại chúng ta đang thiếu một văn bản pháp luật mang tính định hướng và qui định một cách thống nhất về cảng. Nói một cách chính xác, Việt Nam hiện chưa có Luật Cảng biển. Cảng biển có ảnh hưởng rất lớn đến cả một vùng kinh tế, cũng có ảnh hưởng đến rất nhiều ngành kinh tế quan trọng như: Công nghiệp, Nông nghiệp, Khai khoáng, Giao thông vận tải, Giao thương, Đối ngoại, Xuất nhập khẩu… Cảng biển cũng có tác động trực tiếp đến các lĩnh vực kinh tế, môi trường, an ninh quốc phòng… Vì vậy, với những ảnh hưởng to lớn của hoạt động cảng biển, việc không có Luật Cảng biển sẽ gây ra những hậu qủa bất lợi cho các ngành kinh tế, tác động không tốt cho môi trường và gây khó khăn cho các chủ thể. Xem xét dưới góc độ ban hành pháp luật thì việc thiếu vắng một văn bản luật khung như là Luật Cảng biển sẽ dẫn đến việc phải có rất nhiều các văn bản dưới luật để điều chỉnh các vấn đề có liên quan như tình trạng hiện tại của Việt Nam.
2.4. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG MỘT SỐ HOẠT ĐỘNG GIAO THÔNG TRÊN BIỂN
Các hoạt động giao thông trên biển nhằm vào những mục đích khác nhau và có nguy cơ gây ra nhiều hậu quả đối với môi trường biển. Các hoạt động được coi là có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển ở mức độ cao và tương đối phổ biến, tiêu biểu là hoạt động giao thông vận tải biển, hoạt động giao thông nhằm các mục đích thăm dò và khai thác khoáng sản trên biển, nuôi trồng và khai thác hải sản, du lịch biển và việc vận chuyển chất thải trên biển. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh rằng cho dù nhằm vào mục đích nào thì khi tiến hành hoạt động di chuyển trên biển bằng tàu thuyền, các chủ thể đều phải kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và chịu sự điều chỉnh của pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Phần này tập trung vào hai nội dung chính là kiểm soát ô nhiễm môi trường biển theo đặc thù của các hoạt động trên biển và kiểm soát chất thải đối với các hoạt động trên biển.
2.4.1. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển theo đặc thù của các hoạt động giao thông trên biển
Trong phạm vi biên giới Việt Nam trên biển (chính là ranh giới ngoài của lãnh hải như đã phân tích trong chương 1), các hoạt động di chuyển của tàu thuyền cho dù treo cờ của quốc gia nào thì cũng đều phải được sự đồng ý của Việt Nam theo qui định của pháp luật quốc tế. Thậm chí, Việt Nam còn có quyền kiểm soát đối với các hoạt động diễn ra ở phía ngoài lãnh hải cho đến hết khu vực thềm lục địa của Việt Nam. Pháp luật quốc tế ghi nhận quyền của quốc gia ven biển đối với một số hoạt động trên
99
biển trong phạm vi khu vực của quốc gia đó. Mọi hoạt động của các chủ thể, tàu thuyền của nước ngoài diễn ra ở ven biển cho tới hết khu vực thềm lục địa của Việt Nam phải được sự đồng ý và kiểm soát chặt chẽ của Việt Nam.
Tuy nhiên, các chủ thể có thể thực hiện hoạt động của mình mà không được làm ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của các quốc gia khác về môi trường. Sở dĩ có qui định này là do pháp luật Việt Nam đã thể chế hóa nội dung của Khoản 2 Điều 194 Công ước Luật Biển UNCLOS 1982 “Các quốc gia thi hành mọi biện pháp cần thiết để cho các hoạt động thuộc quyền tài phán hay quyền kiểm soát của mình không gây tác hại do ô nhiễm cho các quốc gia khác và cho môi trường của họ, và để cho nạn ô nhiễm nảy sinh từ hoạt động thuộc quyền tài phán hay quyền kiểm soát của mình không lan ra ngoài các khu vực mà mình thi hành các quyền thuộc chủ quyền theo Công ước”. Theo đó, đối với từng hoạt động cụ thể, pháp luật Việt Nam có những qui định cụ thể nhằm nghiêm cấm các chủ thể được thực hiện các hành vi có nguy cơ gây hại cho môi trường nói chung và cho môi trường biển nói riêng. Đối với các chủ thể tiến hành nuôi trồng và khai thác thủy sản, pháp luật nghiêm cấm việc vi phạm các qui định về an toàn giao thông, an toàn của các công trình theo quy định của pháp luật về hàng hải, về giao thông đường thuỷ nội địa và các quy định khác của pháp luật có liên quan (theo khoản 9 Điều 6 Luật Thủy sản 2003). Chủ thể tiến hành hoạt động du lịch không được xâm hại tài nguyên du lịch, môi trường du lịch, gây ảnh hưởng xấu đến môi trường và tài nguyên sinh vật biển (theo Điều 12 Luật Du lịch 2005)…
Bên cạnh đó, pháp luật Việt Nam còn có một số qui định cụ thể về điều kiện mà các chủ thể phải đáp ứng khi tiến hành các hoạt động giao thông trên biển nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Trong từng hoạt động giao thông cụ thể, pháp luật Việt Nam lại có những qui định đặc thù khác nhau như giao thông nhằm mục đích thăm dò và khai thác dầu khí, nuôi trồng thủy hải sản hay là mục đích du lịch biển…
2.4.2. Kiểm soát chất thải đối với các hoạt động giao thông trên biển
Bên cạnh các qui định về những điều kiện phải đáp ứng nêu trên, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải còn có nhiều qui định đối với việc kiểm soát chất thải liên quan đến các hoạt động vận tải trên biển cũng như buôn bán và vận chuyển chất thải xuyên biên giới. Pháp luật Việt Nam qui định các chủ thể cần thực hiện các biện pháp toàn diện nhằm kiểm soát, chế ngự, giảm thiểu và đi đến chấm dứt toàn bộ hành động đổ thải chủ ý, ngẫu nhiên hoặc vô ý các chất độc hại, nước thải, rác thải các loại từ một phương tiện thủy bất kì xuống biển gây ô nhiễm môi trường biển. Các qui định này đã nội luật hóa một số qui định của pháp luật quốc tế, trong đó có Công ước MARPOL 73/78 hay Công ước Luật Biển UNCLOS 1982. Công ước Luật Biển 1982
100
(theo khoản 2 Điều 194) nhấn mạnh “các biện pháp được sử dụng nhằm hạn chế đến mức cao nhất ô nhiễm do tàu thuyền gây ra, ô nhiễm bắt nguồn từ các thiết bị hay phương tiện được sử dụng để thăm dò hay khai thác các tài nguyên thiên nhiên của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, ô nhiễm xuất phát từ các thiết bị hay phương tiện khác hoạt động trong môi trường biển…”.
Theo đó, pháp luật Việt Nam đặt ra các qui định giới hạn về đổ thải xuống biển đối với dầu mỡ, chất lỏng độc hại hoặc hóa chất, rác và nước thải sinh hoạt từ tàu, các qui định về tiêu chuẩn cho tàu vận chuyển các chất độc hại đóng gói, các qui định về việc ngăn ngừa rác thải từ tàu. Ngay từ rất sớm, trong Nghị định 30/1980/NĐ-CP ngày 29/1/1980 về qui chế cho tàu thuyền hoạt động trên các vùng Việt Nam đã có qui định “Tàu thuyền nước ngoài không được vứt các chất thải và các chất độc hại gây ô nhiễm môi trường sống ở các vùng biển và đất liền của nước CHXHCN Việt Nam và phải áp dụng đầy đủ các biện pháp để chống và ngăn ngừa ô nhiễm môi trường sống, gây hại trước mắt hoặc lâu dài cho người và sinh vật”. Hiện tại, nội dung về vấn đề này được qui định trong nhiều văn bản pháp luật, cụ thể là Thông tư 23/2010/TT-BGTVT ngày 25/8/2010 của Bộ Giao thông vận tải Ban hành Qui chuẩn kỹ thuật Quốc gia “Qui phạm các hệ thống ngăn ngừa ô nhiễm biển của tàu” với mã đăng kí là QCVN 26:2010/BGTVT. Những qui định này cũng đáp ứng được yêu cầu mà Công ước London 1972 và Nghị định thư 1996 về nhận chìm đưa ra. Mục tiêu cơ bản mà pháp luật Việt Nam ban hành là ngăn chặn việc nhận chìm hay tiêu hủy ở biển các chất thải và các chất khác khi tiến hành các hoạt động trên biển. Thuật ngữ “nhận chìm” được hiểu là mọi sự thải bỏ có ý thức xuống biển các chất thải hoặc các chất khác, mọi sự đánh chìm có ý thức ở biển, mọi sự chôn giữ các chất thải khác tại đáy biển cũng như trong lòng đất dưới đáy biển và mọi sự từ bỏ hoặc lật đổ tại chỗ có ý thức các tàu thuyền, phương tiện bay, giàn nổi hoặc các công trình nhân tạo khác bố trí ở biển.
Mặt khác, pháp luật Việt Nam qui định các chủ thể phải kiểm soát mọi hoạt động vận chuyển chất thải nguy hại qua biên giới quốc gia, trong đó có vận chuyển qua đường biển với mục đích cuối cùng là giảm thiểu đến mức tối đa việc sản sinh chất thải nguy hại, cả về số lượng cũng như mức độ độc hại nguy hiểm cho môi trường biển. Việt Nam có thể thực hiện hoạt động kiểm soát thông qua việc giám sát nghiêm ngặt việc vận chuyển qua biên giới chất thải nguy hại, bao gồm cả xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh và tiêu hủy. Vận chuyển xuyên biên giới được hiểu là mọi hoạt động vận chuyển các chất thải nguy hiểm hoặc các chất thải khác từ một vùng thuộc quyền tài phán của quốc gia đến hoặc quá cảnh sang một vùng thuộc quyền tài phán của một quốc gia khác [30; tr.293] Nội dung các qui định này của Việt Nam được cụ thể hóa từ
101
Công ước BASEL 1989 về kiểm soát việc vận chuyển qua biên giới các chất thải nguy hại và việc tiêu hủy chúng mà Việt Nam là quốc gia thành viên. Công ước này cũng có nhiều qui định nhằm kiểm soát hành vi thải chất thải nguy hại xuống môi trường biển của các chủ thể từ các hoạt động trên biển của mình đã được qui định cụ thể trong pháp luật môi trường Việt Nam.
Riêng đối với khu vực lãnh hải, các tàu thuyền nước ngoài có động cơ chạy bằng năng lượng hạt nhân cũng như các tàu chuyên chở các chất phóng xạ hay các chất khác mang tính chất nguy hiểm hay độc hại, pháp luật Việt Nam có công nhận quyền “qua lại không gây hại”. Tuy nhiên khi thực hiện qui định này, các tàu nói trên phải cung cấp cho các nhà chức trách Việt Nam các tài liệu kĩ thuật cần thiết và tiến hành các biện pháp phòng chống đặc biệt nhằm tránh ô nhiễm do các tàu thuyền này gây ra, phù hợp với các quy định của luật pháp quốc tế trong lĩnh vực này như Điều 22, 23 Công ước Luật Biển 1982. Quyền qua lại không gây hại của tàu thuyền các quốc gia khác được pháp luật Việt Nam ghi nhận tương đối rõ ràng và từ rất sớm. Trước đây, Điều 2 và Điều 9 của Nghị định số 30/1980/NĐ-CP ngày 20/01/1980 của Chính Phủ cũng đã có qui định về vấn đề này. Hiện tại, theo khoản 9 Điều 4 Luật biên giới quốc gia năm 2003 thì ”Đi qua không gây hại trong lãnh hải là việc tàu thuyền nước ngoài đi trong lãnh hải Việt Nam nhưng không làm phương hại đến hoà bình, an ninh, trật tự, môi trường sinh thái của nước CHXHCN Việt Nam theo qui định của pháp 1uật Việt Nam và Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982”. Nếu so sánh với Điều 18 của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982, Việt Nam giới hạn sự đi qua này trong các tuyến đường và hành lang hàng hải do Việt Nam quy định. Điều này cũng không đi ngược lại tinh thần Điều 22 của Công ước. Tuy nhiên, một thực tế là cho đến nay chúng ta vẫn chưa qui định được các hành lang hàng hải, do đó, việc đi qua của tàu thuyền nước ngoài được thực hiện theo các tuyến đường hàng hải truyền thống, nếu không có qui định khác [05]
Với những qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong một số
hoạt động giao thông trên biển, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, hiện tại còn thiếu nhiều qui định hướng dẫn thi hành về việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động giao thông trên biển. Thực tế là các hoạt động giao thông trên biển là những hoạt động có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển ở mức độ cao và để lại những hậu quả lâu dài, khó khắc phục, vì vậy đòi hỏi pháp luật về vấn đề này phải cụ thể và chi tiết. Tuy nhiên, những qui định pháp luật nêu trên hầu như mới chỉ được qui định ở bộ luật hay các luật, còn thiếu nhiều qui định cụ thể hướng dẫn thi hành. Ví dụ Điều 4 Luật Dầu khí 1993 sửa đổi bổ sung các năm 2000,
102
2008 qui định: “Tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải sử dụng kỹ thuật, công nghệ tiên tiến, tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ tài nguyên, bảo vệ môi trường, an toàn cho người và tài sản”. Tuy nhiên, các văn bản dưới luật thì không hướng dẫn thế nào là “kĩ thuật và công nghệ tiên tiến”, đáp ứng các điều kiện về môi trường ra sao… Hoặc như Điều 114 Luật Bảo vệ môi trường 2005 có qui định về trách nhiệm kí quĩ cải tạo, phục hồi môi trường trong việc khai thác tài nguyên. Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện tại, trừ hoạt động kí quĩ cải tạo, phục hôi môi trường trong thăm dò và khai thác khoáng sản nói chung được qui định từ năm 1998, còn pháp luật Việt Nam vẫn chưa có qui định cụ thể để hướng dẫn thi hành đối với việc kí quĩ để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như khai thác dầu khí hay các hoạt động khoáng sản, hoạt động thủy sản.
Thứ hai, việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển chưa được quan tâm một cách đúng mức trong các văn bản pháp luật đối với các hoạt động giao thông trên biển. Ví dụ trong Luật Khoáng sản 2010 có nêu ra việc khai thác khoáng sản ở các khu vực cụ thể như Điều 64 qui định việc khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường; Điều 65 có qui định việc khai thác khoáng sản ở khu vực có dự án đầu tư xây dựng công trình… nhưng không hề có qui định đối với việc khai thác hoặc thăm dò khoáng sản ở biển - cho dù chỉ là mang tính nguyên tắc. Hoặc Luật Dầu khí điều chỉnh các hoạt động liên quan đến dầu khí, một hoạt động thường tiến hành ở biển, tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật về dầu khí, trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển hầu như là mờ nhạt. (Ví dụ tại Khoản 11 Điều 15 Luật Dầu khí 1993, được sửa đổi bổ sung vào các năm 2000 và 2008 qui định Hợp đồng dầu khí phải tuân thủ Hợp đồng mẫu do Chính phủ Việt Nam ban hành, trong đó có những nội dung về Trách nhiệm bảo vệ môi trường và bảo đảm an toàn trong khi tiến hành hoạt động dầu khí. Đây là một trong những qui định rất hiếm hoi tại văn bản này, nhưng cũng hết sức chung chung chiếu lệ. Điều này chỉ ra thực trạng là ngay đối với các nhà làm luật và các cơ quan quản lí nhà nước cũng chưa dành sự quan tâm đúng mức cho môi trường biển, kiểm soát các hoạt động đặc thù ở biển.
Thứ ba, liên quan đến trách nhiệm tài chính của các chủ thể khi tiến hành các hoạt động trên biển, các văn bản pháp luật đã qui định tương đối cụ thể về vấn đề này. Đó là các nghĩa vụ mua bảo hiểm đối với các phương tiện, công trình phục vụ hoạt động dầu khí, bảo hiểm môi trường, nghĩa vụ nộp thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp hay thuế bảo vệ môi trường… Tuy nhiên cũng có một số tồn tại như sau:
(i) Trong việc áp dụng các qui định pháp luật về nghĩa vụ tài chính, có một loại trách nhiệm mặc nhiên được công nhận, đó là áp dụng theo nguyên tắc “người gây ô
103
nhiễm phải trả tiền”. Trên thực tế, nguyên tắc này đã được thế giới ghi nhận và thực hiện từ nhiều thập kỉ trước. Việt Nam cũng vậy. Tuy nhiên, bản thân nguyên tắc thì chưa được ghi nhận trong bất kì một văn bản pháp luật nào, chưa được luật hóa một cách chính thức. Thực trạng này sẽ dẫn đến hậu quả là việc áp dụng nguyên tắc một cách tùy tiện, không công bằng trong những trường hợp tương tự.
(ii) Các qui định của pháp luật Việt Nam cũng chưa làm sáng tỏ nhiều vấn đề thuộc về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, về chi phí làm sạch môi trường, khắc phục sự cố, khôi phục lại trạng thái môi trường… Trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, các thiệt hại thường lớn, tác động đến nhiều bên sử dụng biển khác nhau, mức độ thiệt hại thường vượt quá năng lực của các tổ chức và cá nhân tiến hành hoạt động hàng hải. Thực tế này đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, qui định cụ thể mà hiện tại Việt Nam lại chưa có một văn bản pháp luật riêng về vấn đề này.
(iii) Pháp luật Việt Nam (trong Bộ luật Hàng hải 2005), đã không đề cập đến trách nhiệm trang trải các chi phí làm sạch, khôi phục lại trạng thái ban đầu của môi trường biển đối với các chủ thể như chủ tàu gây ra ô nhiễm môi trường biển.
Thứ tư, cho đến thời điểm hiện tại, Việt Nam chưa ban hành một văn bản luật mang tính tổng thể xác định phạm vi, chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; quy định các nội dung quản lý nhà nước về biển; bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội, giữ gìn và bảo vệ môi trường biển. Muốn kiểm soát ô nhiễm các vùng biển Việt Nam, chúng ta cần phải có một văn bản luật thống nhất qui định về vấn đề này, từ đó có thể kiểm soát được các hoạt động diễn ra trong đó. Qui chế pháp lí của các vùng biển Việt Nam được qui định tại Tuyên bố của Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam ngày 12/5/1977 về lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa; Tuyên bố của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam ngày 12-11-1982; Luật Biên giới quốc gia 2003… Điều này rõ ràng gây khó khăn cho việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động hàng hải nói riêng. Trong khi đó, nhiều quốc gia trên thế giới cũng như trong khu vực đều đã ban hành luật về các vùng biển của họ. Gần nhất có thể lấy ví dụ là các quốc gia láng giềng với Việt Nam như Trung Quốc, Malaysia hay Philippin. Ngày 10/3/2009, Philipin đã thông qua Luật Cộng hoà RA 9522 xác định đường cơ sở của Philippin và quản lý Trường Sa, bãi cạn Hoàng Nham theo quy chế đảo. Trung Quốc đã ban hành Luật Lãnh hải và vùng biển tiếp giáp ngày 2/2/1992. Thậm chí Malaysia cũng đã công bố bản đồ ranh giới thềm lục địa Malaysia từ những năm 1979 [05]
104
Thứ năm, cách thức quản lí việc xả nước thải nói chung và trên biển nói riêng của Việt Nam là không phù hợp và cần phải thay đổi. Đối với các doanh nghiệp tiến hành hoạt động hàng hải, tại các cảng biển, Việt Nam đang áp dụng qui định kiểm soát chất thải đầu ra, nghĩa là lượng xả thải là cho phép độc lập đối với từng chủ thể. Điều này dẫn đến tình trạng mỗi doanh nghiệp vẫn xả thải trong phạm vi cho phép, nhưng tổng lượng thải của nhiều chủ thể có thể gây ô nhiễm, đặc biệt là với nước thải. Theo ông Bùi Cách Tuyến, Phó Tổng cục trưởng Tổng Cục Môi trường Bộ Tài nguyên và Môi trường, “Đây là một vấn đề lớn thuộc về vấn đề kĩ thuật. Các nước phát triển quản lí theo tiêu chuẩn dòng (tream standard), vì mỗi một vực nước có một tổng tải lượng chịu được của nó. Người ta phân tổng tải lượng đó cho các doanh nghiệp hoạt động trên sông hoặc trên biển. Như vậy, nếu tổng tải lượng xả của các doanh nghiệp vượt quá quy định của Chính Phủ sẽ bị phạt hàng loạt, lúc đó các doanh nghiệp tự giải quyết với nhau”. Đây chính là quản lí theo phương pháp chuẩn dòng mà ở Việt Nam mới chỉ được nghiên cứu qua sách vở và lí thuyết tại các trường Đại học [88]
2.5. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG NGỪA VÀ KHẮC PHỤC SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
Sự cố là điều bất thường và không hay xảy ra trong một quá trình hoạt động nào đó [50; tr.1472]. Thuật ngữ “sự cố” đã được đề cập trong một số điều ước quốc tế có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Theo khoản 8 Điều 1 Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với các thiệt hại do ô nhiễm dầu (Brusell 29/11/1969) được sửa đổi bổ sung tại Nghị định thư năm 1992 của Tổ chức Hàng hải quốc tế IMO (London 27/11/1992), sự cố là bất kì một hoặc nhiều biến cố xảy ra cùng chung một nguồn gốc gây thiệt hại ô nhiễm hoặc tạo ra một mối đe dọa to lớn và khủng khiếp có thể gây ra thiệt hại như vậy. Thời gian qua, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải đã để lại những hậu quả nghiêm trọng trực tiếp và gián tiếp cho con người, ảnh hưởng đến các hoạt động của con người và đặc biệt là cho môi trường, cho các nguồn tài nguyên biển, cho sinh vật biển. Vì vậy, sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải cần phải được kiểm soát nhằm phòng ngừa và hạn chế đến mức thấp nhất những hậu quả của nó.
2.5.1. Pháp luật về phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải
“Phòng ngừa” là tìm cách ngăn ngừa, không cho điều bất lợi có thể xảy ra [50; tr.1339], còn phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải được hiểu là việc các chủ thể cần kiểm soát mọi hoạt động của mình nhằm ngăn ngừa, không cho điều bất lợi có thể xảy ra đối với môi trường biển, con người và sinh vật. Theo đó, phòng
105
ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải chính là nhằm hạn chế việc gây ra ô nhiễm môi trường biển và suy thoái tài nguyên biển.
Pháp luật về phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển được ban hành thể hiện một số nội dung cơ bản sau đây:
Đảm bảo an toàn hàng hải: Việc đảm bảo an toàn hàng hải là nghĩa vụ quan trọng của các chủ thể khi tiến hành các hoạt động hàng hải nhằm phòng tránh sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Vì vậy, đáp ứng nhu cầu thực hiện nghĩa vụ này của các chủ thể thường có các công ti thực hiện chức năng bảo đảm an toàn hàng hải, với việc chịu trách nhiệm quản lí hệ thống phao luồng và báo hiệu hàng hải bảo đảm an toàn cho tàu bè đi lại trong vùng biển của quốc gia và các tuyến luồng vào các cảng. Ở Việt Nam, các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương đã có nhiều cố gắng trong công tác quản lý hoạt động hàng hải và bảo đảm trật tự an toàn hàng hải tại cảng biển và khu vực hàng hải. Tuy nhiên, thời gian gần đây đã xảy ra một số vụ tai nạn hàng hải nghiêm trọng gây tràn dầu làm ô nhiễm môi trường và thiệt hại lớn về tài sản của nhà nước, của nhân dân tại nhiều khu vực như cảng biển thành phố Hồ Chí Minh và khu vực cảng Bà Rịa - Vũng Tàu. Nguyên nhân chủ yếu của các tai nạn hàng hải là do công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định về an toàn hàng hải đối với các phương tiện thủy đặc biệt là các phương tiện chở dầu, hoá chất hoạt động tại cảng biển, khu vực hàng hải Việt Nam chưa chặt chẽ, thiếu nghiêm túc. Đồng thời, chủ tàu, người điều khiển phương tiện đã không chấp hành hoặc chấp hành không đầy đủ các quy định của pháp luật khi tham gia các hoạt động hàng hải; công tác quản lý các tàu thuyền hoạt động tuyến nội địa vào, rời cảng biển chưa thực hiện đầy đủ theo đúng quy định. Vì vậy, pháp luật về bảo đảm an toàn hàng hải được ban hành nhằm khắc phục tình trạng này.
Pháp luật Việt Nam qui định về nghĩa vụ bảo đảm an toàn hàng hải mà các chủ thể phải chấp hành nếu muốn qua lại không gây hại trong phạm vi lãnh hải Việt Nam theo Điều 21 Công ước Luật Biển 1982 “quốc gia ven biển có quyền định ra các luật và các qui định liên quan đến việc đi qua không gây hại trong phạm vi lãnh hải của mình về các vấn đề như an toàn hàng hải và điều phối giao thông đường biển, bảo vệ các thiết bị và các hệ thống bảo đảm hàng hải…”.
Nguyên tắc đảm bảo an toàn hàng hải được qui định tại Điều 65 Bộ luật Hàng hải, Điều 58 Luật Bảo vệ môi trường 2005. Theo đó, các phương tiện hoạt động trên biển cần phải được kiểm tra kĩ lưỡng trước khi rời cảng. Đây là điều kiện tiên quyết để cho tàu thực hiện hành trình trên biển một cách an toàn bằng cách loại trừ ngay từ đầu các nguyên nhân gây sự cố. Chủ tàu và các chủ thể có liên quan phải xuất trình và nộp
106
rất nhiều các loại giấy tờ với cơ quan có thẩm quyền như bản khai dự trữ của tàu; bản khai hàng hóa; bản khai hành lí, hành khách nộp cho Hải quan cửa khẩu; Những giấy tờ do các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành đã cấp cho tàu, thuyền viên và hành khách (để thu hồi); các giấy chứng nhận của tàu; Chứng chỉ chuyên môn của thuyền viên; Giấy chứng nhận kiểm dịch y tế; giấy chứng nhận kiểm dịch động vật hoặc Giấy chứng nhận sản phẩm động vật (nếu có); Các giấy tờ liên quan đến hàng hóa chở trên tàu; Các giấy tờ liên quan đến xác nhận việc nộp phí, lệ phí, tiền phạt hoặc thanh toán các khoản nợ (nếu có) theo quy định của pháp luật… Các phương tiện vận tải trên biển cần phải được sửa chữa, bổ sung các điều kiện an toàn hàng hải, an ninh hàng hải, phòng ngừa ô nhiễm môi trường theo yêu cầu của Cảng vụ hàng hải, Thanh tra hàng hải hoặc của cơ quan đăng kiểm tàu biển theo qui định tại khoản 2 Điều 31 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải.
Mặt khác, các điều kiện về trang thiết bị, cơ sở vật chất (như hệ thống phao tiêu báo hiệu đảm bảo an toàn cho hệ thông hàng hải…) và đặc biệt là tiêu chuẩn hoạt động của các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải cũng được qui định khá cụ thể. Pháp luật hàng hải qui định về hoa tiêu hàng hải tại Nghị định 173/NĐ-CP ngày 28/11/2007. Việc sử dụng hoa tiêu hàng hải tại Việt Nam nhằm bảo đảm an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường; góp phần bảo vệ chủ quyền, thực hiện quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia. Thậm chí tàu biển Việt Nam và tàu biển nước ngoài khi hoạt động trong vùng hoa tiêu hàng hải bắt buộc của Việt Nam phải sử dụng hoa tiêu hàng hải Việt Nam dẫn tàu và trả phí hoa tiêu. Trong các vùng hoa tiêu hàng hải không bắt buộc, nếu thấy cần thiết để bảo đảm an toàn thì thuyền trưởng có thể yêu cầu hoa tiêu hàng hải Việt Nam dẫn tàu. (theo qui định tại Điều 169 Bộ luật Hàng hải 2005). Mục đích của việc ban hành qui định này là nhằm đảm bảo an toàn hàng hải, giảm thiểu đến mức thấp nhất những thiệt hại xảy ra về người, tài sản và môi trường. Pháp luật Du lịch cũng có những qui định về vấn đề này. Các chủ thể kinh doanh du lịch như kinh doanh lữ hành, kinh doanh lưu trú du lịch, kinh doanh vận chuyển khách du lịch, kinh doanh phát triển khu du lịch, điểm du lịch hay kinh doanh dịch vụ du lịch khác cũng phải áp dụng biện pháp bảo đảm an toàn hàng hải; thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền về tai nạn hoặc nguy hiểm, rủi ro có thể xảy ra đối với khách du lịch theo qui định tại Điều 40 Luật Du lịch 2005.
Như vậy, đảm bảo an toàn hàng hải là nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan đến hoạt động hàng hải nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, từ việc đảm bảo an toàn hàng hải tại cảng biển cho đến các trang thiết bị, phương tiện hoạt động trên biển cũng như điều kiện để các chủ thể có thể tiến hành các hoạt động
107
Điều 143 UNCLOS 1982 qui định: “Các thiết bị an toàn, bảo đảm hàng hải và các thiết bị khác, và việc ngăn ngừa hạn chế, chế ngự ô nhiễm môi trường: Các quốc gia sử dụng một eo biển và các quốc gia ven eo biển cần thỏa thuận hợp tác với nhau để: a) Thiết lập và bảo dường các thiết bị an toàn và bảo đảm hàng hải cần thiết cũng như các thiết bị khác đặt trong eo biển dùng để làm dễ dàng cho hàng hải quốc tế, và b) Ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự nạn ô nhiễm do tàu thuyền gây ra.”
hàng hải không gây ô nhiễm môi trường từ các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Những qui định này phù hợp với Công ước 1982 về Luật Biển (UNCLOS 1982) mà Việt Nam là quốc gia thành viên.
Phòng chống đâm va giữa các phương tiện hoạt động trên biển: Đâm va là một trong những nguyên nhân cơ bản gây ra các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Thể hiện nội dung cơ bản của Công ước COLREG 1972 về các qui tắc quốc tế phòng tránh đâm va trên biển (được sửa đổi bổ sung vào các năm 1981, 1987, 1989, 1993 và 2001), pháp luật Việt Nam có nhiều qui định về chống đâm va đối với các phương tiện tiến hoạt động hàng hải. Theo qui định tại Quyết định 49/2005/QĐ- BGTVT ngày 4/10/2005 về áp dụng qui tắc quốc tế về phòng ngừa đâm va tàu thuyền trên biển, các phương tiện hoạt động trên biển phải tuân thủ các qui định về hành trình trong mọi điều kiện tầm nhìn từ xa, khi nhìn thấy nhau bằng mắt thường và đặc biệt là khi tầm nhìn xa bị hạn chế. Về lí thuyết, “mọi tàu thuyền phải sử dụng tất cả các thiết bị sẵn có thích hợp với hoàn cảnh và điều kiện hiện tại để xác định có nguy cơ đâm va hay không - nếu chưa khẳng định được điều đó thì phải coi như đang tồn tại nguy cơ đâm va…” (trích khoản a Điều 7 Quyết định 49/2005/QĐ-BGTVT ngày 4/10/2005 về áp dụng qui tắc quốc tế về phòng ngừa đâm va tàu thuyền trên biển). Vì vậy, các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải có nghĩa vụ tuân thủ các qui định của pháp luật ngay cả khi các phương tiện tiến hành hành trình như trên các hệ thống phân luồng, trong luồng hẹp, khi đi cắt nhau, khi đi đối hướng nhau, khi vượt…
Ngoài ra, các tàu thuyền cần chuẩn bị kĩ lưỡng mọi trang thiết bị trong quá trình vận chuyển như đèn, dấu hiệu, thậm chí cả việc phát các tín hiệu âm thanh và tín hiệu ánh sáng trong hành trình. Có thể thấy Việt Nam đã tuân thủ nghĩa vụ của mình với tư cách là quốc gia thành viên của Công ước về phòng chống đâm va trên biển COLREG 1972.
Phòng chống cháy nổ nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải: Hỏa hoạn có thể tàn phá một con tàu, từ đó có thể gây sự cố với những con tàu khác, nhất là trên tàu khách nơi có một số lượng lớn người cần được sơ tán (khi xảy ra sự cố), hay các tàu chở hàng dễ cháy với sự nguy hiểm nghiêm trọng cho thủy thủ đoàn, cảng và các bến tàu. Đặc biệt, đối với những tàu chở dầu tải trọng dù nhỏ hay lớn đều có khả năng gây ra những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường do tràn dầu.
108
Mới đây tàu Nhật Thuần đã chìm sâu xuống biển Vũng Tàu sau khi bùng cháy trong khoảng 2 giờ liền. Theo lời kể từ những thuyền viên sống sót, vào lúc 1h10, ngày 17/6/2009, khi tàu Nhật Thuần đang nhổ neo để ra tàu Ba Vì thì phát ra 3 tiếng nổ dữ dội. Sau đó, ngọn lửa bùng phát khắp mặt biển. Nhiều thuyền viên thoát nạn mặt bị rát bỏng vì lửa táp. Thuyền trưởng Lê Văn Nha (42 tuổi, quê Hà Nam) kinh hoàng kể lại: "Khi nghe những tiếng nổ phát ra, một người trên tàu đã quăng bè cứu sinh xuống biển cùng các thuyền viên còn lại chỉ kịp mặc áo phao nhảy xuống biển thoát nạn". Sau khi trôi nổi trên biển hơn 1 giờ, 12 thuyền viên đã đến được tàu Vinaship Attlantic (cách hiện trường gần 1km) để được cứu nạn.
Theo Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bà Rịa- Vũng Tàu, tàu Nhật Thuần sau khi nhận dầu cặn, chất thải lẫn dầu phát sinh từ quá trình vệ sinh, súc rửa tàu chứa dầu thô Chí Linh (Vietsopetro) và đang neo đậu tại vùng biển cách Mũi Vũng Tàu khoảng 05 (năm) hải lý về phía Tây Nam thì bất ngờ cháy, nổ và chìm. Tại thời điểm xảy ra tai nạn, trong tàu Nhật Thuần có chứa khoảng 1.795m3 dầu cặn và chất thải lẫn dầu. [108]
Ngoài ra, theo Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, việc phòng ngừa cháy nổ trên các phương tiện hàng hải đã được qui định khá cụ thể. Theo đó, trang thiết bị phòng, chống cháy, nổ của cảng và của tàu thuyền phải luôn luôn ở trong trạng thái sẵn sàng hoạt động và phải được đặt đúng nơi qui định, tại tất cả những nơi dễ cháy, dễ nổ hoặc tại các khu vực, địa điểm khác trong cảng và ở trên tàu thuyền phải có dấu hiệu cảnh báo hoặc chỉ dẫn theo quy định của pháp luật. Một số chủ thể được qui định trách nhiệm tương đối cụ thể như Giám đốc cảng vụ hàng hải, Giám đốc doanh nghiệp cảng hay những người làm nhiệm vụ tại khu vực dễ cháy… Với mục đích phòng ngừa cháy nổ gây sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, việc cung ứng dầu cho tàu cũng được qui định chi tiết.
Cung ứng dầu cho tàu nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải: Dầu là nguyên nhân gây cháy nổ trên tàu, đồng thời, dầu cũng có khả năng tràn ra biển gây ra những sự cố môi trường nghiêm trọng. Pháp luật có nhiều qui định cụ thể về vấn đề này. Ngay từ khi tiếp nhận nhiên liệu, các chủ thể đã phải tiến hành hàng loạt các biện pháp nhằm chống cháy nổ từ dầu. Nghị định 71/2006/ND-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải tại Điều 53, khoản 5 qui định “Khi tiếp nhận nhiên liệu cần phải: a) Chuẩn bị sẵn sàng các trang thiết bị dập cháy, ngăn ngừa nổ; b) Đóng kín các cửa mạn ở phía có tàu cấp nhiên liệu; c) Chấp hành mọi quy trình, quy tắc an toàn kỹ thuật khi tiếp nhận nhiên liệu; d) Bố trí người thường trực ở trên boong và ngay tại nơi tiếp nhận nhiên liệu”. Đối với các tàu chở dầu hoặc các chất khí hóa lỏng dễ cháy, dễ nổ, dễ gây sự cố vận chuyển trên biển, pháp luật có qui định tương đối đấy đủ và chặt chẽ về các loại tải trọng tàu để có các cách phòng ngừa sự cố cháy cho phù hợp như Điều 4, Điều 6 Quyết định số 59/2005/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành qui định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô
109
nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa. Các phương tiện hàng hải còn phải tuân thủ các qui định của pháp luật về kết cấu chống cháy, bơm chữa cháy, đầu phun, vòi rồng, họng chữa cháy và các thiết bị phòng chữa cháy khác. Bên cạnh đó, pháp luật còn qui định hàng loạt các hành vi bị nghiêm cấm thực hiện trong quá trình tiến hành các hoạt động của mình có nguy cơ gây ô nhiễm cho biển từ dầu. Điều 53 khoản 8 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải qui định “Khi tiếp nhận nhiên liệu, cấm tiến hành những việc sau đây: không cho tàu thuyền khác cập mạn; không bơm nhiên liệu qua các loại ống, vòi hoặc khớp nối không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật hay không được tiếp nhận nhiên liệu khi trên tàu còn có khách (đối với tàu chở khách)”.
Tất cả các qui định của pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải về phòng chống cháy nổ và cung ứng dầu cho tàu nêu trên tương đối phù hợp với tinh thần qui định của ba Công ước quốc tế có liên quan đến vấn đề này mà Việt Nam mà quốc gia thành viên, đó là Công ước SOLAS 1914, 1929, 1948, 1960, 1974, chỉnh lý năm 1981, bổ sung sửa đổi vào các năm 1992, 1996, 2000 và 2008; Công ước MARPOL 73/78 và Công ước CLC 1992. Trong Công ước SOLAS 1974 (có hiệu lực vào năm 1980 và vẫn áp dụng cho đến ngày nay, đã có nhiều sửa đổi) các qui định về phòng chống cháy đã được tách ra thành một chương riêng: Tức là Chương II (phần kết cấu) của SOLAS 1960 đã được chia thành 2 chương mới: Chương II-1: Kết cấu, phân khoang và ổn định, quy định về máy và điện... và chương II-2: kết cấu chống cháy, phát hiện và dập cháy. SOLAS 1974 quy định tất cả các tàu khách mới phải được đóng bằng những loại vật liệu không cháy, phải lắp đặt cả hai hệ thống phun nước cố định và hệ thống phát hiện cháy cố định. Những quy định cho tàu hàng cũng được cập nhật với những quy định đặc biệt cho các loại tàu đăc trưng như tàu chở hàng lỏng (tanker)... Bên cạnh đó, Việt Nam còn tham gia một số điều ước quốc tế có liên quan đến phòng chống ô nhiễm biển do dầu như Thỏa thuận ghi nhớ khu vực Châu Á Thái Bình Dương (TOKYO MOU 1993), Chương trình hợp tác khu vực các biển Đông Á (PEMSEA) với tuyên bố Putrajaya với nội dung chính là việc lưu giữ các tàu không thỏa mãn các yêu cầu về an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường, kiểm soát và ngăn ngừa tràn dầu…
Như vậy, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, hầu hết các văn bản pháp luật Việt Nam về việc phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải đều do cấp Bộ ban hành, điều này dẫn đến hệ quả là:
(i) Có quá nhiều văn bản đi vào tiểu tiết, thiếu những văn bản bao quát với hình thức pháp lí ở mức độ cao hơn, gây khó khăn trong quá trình tra cứu, tìm hiểu và tập hợp do số lượng các qui định là rất nhiều và nằm trong nhiều văn bản pháp luật.
110
(ii) Khả năng chồng lấn giữa các văn bản pháp luật cùng qui định về một vấn đề rất lớn. Ví dụ, cùng qui định về an toàn hàng hải nhưng nó đã được qui định ở rất nhiều văn bản như: Bộ luật Hàng hải 2005, Luật Bảo vệ môi trường 2005, Chỉ thị 17/2003/CT-TTg ngày 4/8/2003 về tăng cường công tác quản lí nhà nước trong lĩnh vực bảo đảm an toàn hàng hải, Quyết định 59/2005/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành qui định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa… Hoặc cùng về phòng chống cháy nổ trong các hoạt động hàng hải, nó đã được đề cập đến ở Nghị định 71/2006/ND-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, Quyết định 59/2005/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành qui định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa… và một số các văn bản pháp luật khác.
Vấn đề này Việt Nam có thể tham khảo của nước Nhật. Nhật Bản là một quốc gia có biển, phát triển kinh tế phụ thuộc khá nhiều từ biển. Theo “biển Nhật Bản” – Wikipedia tiếng Việt, biển Nhật Bản có diện tích khoảng 1.048.950 km², độ sâu trung bình là 1.752 m, nơi sâu nhất là 3.742 m. Biển Nhật có thể được chia làm ba lòng chảo: lòng chảo Nhật Bản ở phía Bắc có độ sâu lớn nhất, lòng chảo Yamato nằm ở phía đông nam và Tsushima ít sâu hơn nằm ở phía Tây Nam. Bờ biển của các hòn đảo phía đông rộng và khá phẳng, trái ngược với các bờ biển vùng đất liền, đặc biệt là vùng bờ biển bán đảo Triều Tiên, dốc, gồ ghề, nhiều vách đá. Biển Nhật là tuyến đường giao thông hàng hải quan trọng của khu vực Đông Bắc Á. Ngay từ những năm 1990, Luật Bảo vệ môi trường của Nhật (ban hành năm 1990) đã được xem như Luật Bảo vệ môi trường nghiêm khắc nhất thế giới. Theo đó, việc bảo vệ môi trường biển, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nhằm phòng ngừa sự cố hàng hải, được qui định khá rõ ràng trách nhiệm của từng loại chủ thể riêng biệt. Nhật Bản đã qui trách nhiệm bảo vệ môi trường biển cho ba loại chủ thể cơ bản là trách nhiệm của nhà nước, trách nhiệm của các công ty và trách nhiệm của công dân. Việc qui định như vậy sẽ giúp các chủ thể xác định được một cách rõ ràng những nghĩa vụ mà mình phải làm theo qui định của pháp luật [97;Biển Nhật Bản]. Tương tự, ở Canada, là một quốc gia có biển, đạo luật về tàu thuyền của nước này ban hành năm 2001 cũng nhấn mạnh trách nhiệm của các chủ thể cụ thể như trách nhiệm và nghĩa vụ của thuyền trưởng, chính quyền đại diện, thủy thủ và hành khách (theo qui định tại phần 4 sự an toàn vận tải của Canada tại Đạo luật về Tàu thuyền Canada 2001).
Thứ hai, chưa qui định về trách nhiệm của từng loại chủ thể riêng biệt: tiến hành hoạt động hàng hải và gây ra sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải có thể do nhiều chủ thể khác nhau, từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người trực tiếp điều khiển và làm việc trên các phương tiện hàng hải như thuyền trưởng, chủ tàu, hoa tiêu, thuyền viên, các chủ thể có liên quan khác như hành khách, các chủ thể tiến hành hoạt động ở Cảng, các doanh nghiệp, các tổ chức và cá nhân… Tuy có nhiều qui định pháp luật, nhưng do không phân tách thành trách nhiệm của từng loại chủ thể nên dẫn đến tình trạng rối rắm, không xác định được quyền và nghĩa vụ cụ thể.
111
Thứ ba, liên quan đến các điều ước quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, mặc dù đã thể hiện được yêu cầu của các công ước quốc tế có liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, tuy nhiên vẫn còn nhiều nội dung trong các công ước này mà Việt Nam với tư cách là quốc gia thành viên của công ước vẫn đang còn bỏ ngỏ. Điển hình như Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu MARPOL 73/78, là công ước quốc tế chính về phòng ngừa ô nhiễm môi trường từ tàu, bao gồm các quy định nhằm phòng ngừa và giảm thiểu ô nhiễm do dầu, hàng hóa, rác thải, nước thải và khí thải từ tàu, Việt Nam cũng chỉ mới tham gia đến Phụ lục I/II (mang tính bắt buộc), vắng bóng hoàn toàn trong các phụ lục III-VI (mang tính tự nguyện). Hoặc với Công ước về An toàn sinh mạng con người trên biển (SOLAS) trong đó có nhiều qui định có liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nhằm phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, Tổ chức hàng hải quốc tế IMO mới thông qua Bộ qui tắc mới về điều tra sự vụ và tai nạn hàng hải. Bộ qui tắc này có liên quan đến sửa đổi của SOLAS và do vậy nó có tính bắt buộc đối với các quốc gia thành viên. Bộ qui tắc này được sửa đổi vào năm 2008 và do đó Việt Nam chưa tham gia. Bên cạnh đó, Việt Nam vẫn chưa trở thành thành viên của các Công ước quốc tế rất quan trọng trong lĩnh vực vận tải biển và an toàn, an ninh hàng hải như: Công ước CONTAINER về an toàn 1972, Công ước quốc tế 1989 về cứu nạn trên biển SALVAGE 1989, Qui tắc HAGUE VISBY RULES 1968 về vận chuyển hàng hóa đường biển... Điều này rõ ràng là một điểm khuyết thiếu của Việt Nam trong việc hợp tác quốc tế để cùng giải quyết các vấn đề liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Đặc biệt, ngay cả với hệ thống pháp luật được ban hành một cách đầy đủ và đồng bộ thì việc tuyên truyền để áp dụng pháp luật là rất quan trọng. Nói một cách khác, ý thức của các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải quyết định không nhỏ tới tình trạng xảy ra các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Điều này thể hiện rất rõ trong việc áp dụng các qui định pháp luật về an toàn hàng hải nhằm phòng ngừa sự cố xảy ra. Có thể thấy tàu cá của ngư dân là đối tượng có nguy cơ gây ra tai nạn nhiều nhất. Do đó, phải tuyên truyền và làm cho họ nhận thức tốt hơn việc cảnh giới là rất quan trọng, đồng thời, không cho ngư dân đánh bắt ở những luồng tàu biển đi qua. Ngoài ra, hầu hết, tàu cá của ngư dân còn thiếu các thiết bị cảnh giới và thiết bị không đồng bộ, bản thân các tài công lại ít có khả năng nhận biết các tín hiệu trên biển nên việc tuyên truyền cần được chú trọng vào những yếu tố này. Nếu các tàu cá cải thiện được mức độ an toàn trong hoạt động, đồng thời các tàu biển tuân thủ nghiêm ngặt hơn
112
các quy định về hàng hải thì mới mong hạn chế được tai nạn xảy ra. Theo Ông Vũ Văn Khương, Phó Trưởng phòng An toàn hàng hải (Cảng vụ Hàng hải Vũng Tàu) cho biết, 90% các vụ tai nạn hàng hải là do yếu tố con người. Trong đó, phải kể đến các lỗi như: chủ quan không cảnh giới, không tuân thủ các quy định về an toàn. Điển hình là vụ va chạm giữa tàu Blue Star và tàu Takuyo Maru xảy ra ngày 18/8/2010, theo ông Khương, nguyên nhân của vụ tai nạn này là do quan sát cảnh giới không tốt và không xác định, đánh giá được nguy cơ va chạm có thể xảy ra từ trước. Còn nhiều tai nạn giữa tàu biển và tàu cá là do tàu cá tắt đèn để ngủ, không có ai trực canh, còn tàu biển lại để chế độ lái tự động [78]. Bên cạnh sự chủ quan, lơ là còn có lỗ hổng lớn về kiến thức của ngư dân về hệ thống tín hiệu trong an toàn hàng hải. Một cán bộ Trung tâm hàng hải III cho hay: “Theo quy định của hàng hải quốc tế, mỗi loại tàu hay tình trạng hoạt động của tàu đều có cờ, đèn quy ước. Thế nhưng do trình độ nhận biết của ngư dân còn hạn chế nên không thể phát hiện các nguy cơ từ trước. Một ví dụ điển hình là vụ tàu cá va chạm với tàu kéo xà lan chở dầu mới đây. Nguyên nhân là do khoảng cách giữa tàu kéo và xà lan lên tới 450 mét nên tàu cá nhầm tưởng 2 tàu khác nhau và đi vào giữa nên bị dây kéo quấn vào chân vịt, dẫn đến sự cố. Lượng dầu tràn ra đã gây ô nhiễm môi trường ở mức nghiêm trọng”.
Tóm lại, phòng ngừa sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải là một nội dung quan trọng trong hệ thống các qui định của pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Bên cạnh đó, một nội dung không kém phần quan trọng trong hệ thống pháp luật, quyết định tình trạng ô nhiễm môi trường biển đến mức nào, hậu quả của nó tới đâu, đó chính là các qui định pháp luật về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.
2.5.2. Pháp luật về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải
“Khắc phục” là thuật ngữ được sử dụng khi sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải đã xảy ra, khi đã có hậu quả xảy ra. Khắc phục là làm cho tiêu tan những cái chưa tốt, những cái gây tác hại [50; tr.890]. Như vậy, khi sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải xảy ra, các chủ thể có liên quan cần thực hiện mọi giải pháp có thể nhằm hạn chế đến mức thấp nhất hậu quả xảy ra đối với môi trường biển và con người. Theo thống kê của Cục Hàng hải Việt Nam, trong năm 2010, cả nước xảy ra 42 vụ tai nạn hàng hải, thậm chí chỉ trong một tháng cuối cùng của năm 2010, cả nước đã xảy ra tới 14 vụ tai nạn hàng hải, hầu hết là những vụ tai nạn nghiêm trọng thậm chí là đặc biệt nghiêm trọng. Con số thiệt hại về người thống kê được trong tháng 12/2010 đã lên tới 4 người chết, 4 người bị thương và 35 người mất tích. Về tài sản, 07 (bảy) con tàu là tàu HD 1429, sà lan VL13238, tàu Phú Tân, tàu Phương Giang 68, tàu Hùng Cường 168, tàu
113
Vân Đồn 02, tàu lai Falcon 08 đều bị chìm [26]. Tính riêng 6 tháng đầu năm 2011, cả nước đã xảy ra 33 vụ tai nạn hàng hải. Trong số này, có 17 vụ đâm va, 9 vụ va chạm, 3 vụ mắc cạn và 4 vụ chìm đắm, trong đó có 2 vụ đặc biệt nghiêm trọng đều xảy ra trong tháng 4/2011 là vụ đâm va giữa tàu Bình Minh 28 và tàu Phúc Hải 5 (làm 3 người chết, 2 người mất tích) và vụ tàu Vĩnh An 09 bị nghiêng, lật chìm tại cầu cảng số 7 cảng Cái Lân [82].
Về nguyên nhân xảy ra các vụ tai nạn này, Phó Cục trưởng Cục Hàng hải Việt Nam Đỗ Đức Tiến cho biết: Năm 2010, cả nước có gần 121 nghìn lượt tàu biển ra vào các cảng biển. Số tàu cá đang hoạt động khoảng 100 nghìn chiếc. Các phương tiện phần lớn đều lạc hậu, độ tuổi trung bình cao (trên 14 tuổi). Tàu cá và tàu vận tải nhỏ thường không trang bị đủ các trang thiết bị cứu sinh cơ bản. Tất cả điều này cộng với việc tuân thủ pháp luật và các Công ước quốc tế còn hạn chế đã dẫn đến tai nạn, sự cố trên biển ngày càng gia tăng, gây thiệt hại lớn về người và tài sản. Cũng theo ông Tiến, ngoài những nguyên nhân trên còn phải kể đến các nguyên nhân do hệ thống cơ sở hạ tầng ngành Hàng hải phát triển chưa được tương xứng với tốc độ phát triển cũng như các đòi hỏi mới của ngành hàng hải. Có thể nói đây là một trong những lý do căn bản của tai nạn hàng hải trong thời gian vừa qua. Ông Tiến cũng cho rằng một nguyên nhân quan trọng khác là thuyền viên chưa dành sự coi trọng thích đáng với việc kiểm tra, bảo quản, bảo dưỡng các trang thiết bị, máy móc của tàu nên thường xảy ra các sự cố kỹ thuật dẫn đến tai nạn. Mặt khác, người điều khiển phương tiện, sỹ quan, thuyền viên các tàu bị tai nạn còn hạn chế về trình độ, chủ quan, thiếu mẫn cán, thiếu kinh nghiệm đi biển nên rất lúng túng khi gặp tình huống khó khăn, phức tạp, cho nên đã không có những biện pháp xử lý thích đáng, kịp thời. Việc thiếu sự tuân thủ đầy đủ các quy định về hành hải như cảnh giới, tốc độ an toàn, tác nghiệp tránh va trong luồng hẹp đều là nguồn gốc gây ra những sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nghiêm trọng. Cần phải nói rằng nguyên nhân dẫn đến các vụ tai nạn kể trên đối với những người làm công tác an toàn hàng hải đều là những nguyên nhân không mới. Nhưng làm rõ nguyên nhân gây tai nạn là một chuyện còn kiểm soát nó lại là chuyện khác. Bằng chứng là những vụ tai nạn vẫn cứ xảy ra, bất chấp những nỗ lực của những người làm công tác quản lí chuyên ngành. Vì vậy, thời gian qua, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã nỗ lực chú trọng ban hành pháp luật nhằm giảm bớt tình trạng này. Tuy nhiên, kiềm chế sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải đang nằm ngoài tầm kiểm soát là một thực trạng nghiêm trọng.
Pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải ban hành nhiều văn bản qui định về
vấn đề này, tập trung vào một số vấn đề cơ bản sau đây:
2.5.2.1. Pháp luật về cảnh báo sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải
114
Có thể nói hàng hải là một hoạt động đặc biệt. Môi trường hoạt động của nó rất rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực. Hầu hết các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải đều vượt quá khả năng kiểm soát của con người. Bởi thế, từ ngàn xưa trong thông lệ hàng hải, người ta đã dùng từ “rủi ro” (RISK) để gọi tên các sự cố và tai nạn hàng hải.
Khi sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải xảy ra, việc cảnh báo hoặc phát tín hiệu để kêu gọi sự trợ giúp nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những thiệt hại xảy ra là vô cùng quan trọng. Điển hình là vụ tai nạn tàu SEA BEE của Công ty Vận tải biển Đông Long, đơn vị trực thuộc trường Đại học Hàng hải quản lý và khai thác bị đắm vào đêm ngày 01 tháng 05 năm 2005 làm 23 thuyền viên bị chết và mất tích. Cho đến nay vẫn chưa xác định được nguyên nhân gây tại nạn do trên tàu không được trang bị thiết bị ghi lại hành trình tàu. Được biết, tháng 10/2004, tàu SEA BEE đã được đưa vào đại tu với tổng kinh phí 390.000 USD và được Đăng kiểm Việt Nam chứng nhận tàu hoàn toàn đủ điều kiện về kỹ thuật, chất lượng chạy tuyến biển quốc tế. Hay như vụ tai nạn tàu Vân Đồn 02 vào cuối tháng 12/2010, tàu chìm, 11 thuyền viên trên tàu đã chìm theo tàu mà cũng không rõ nguyên nhân [90]. Để thuận lợi trong công tác điều tra xác định nguyên nhân gây tai nạn từ tàu nhằm rút ra bài học kinh nghiệm và tránh những rủi ro, tai nạn tiếp theo, tổ chức hàng hải quốc tế IMO đã quy định về việc trang bị thiết bị ghi dữ liệu tàu hành trình (VDR/S-VDR) hay còn gọi là hộp đen. Hộp đen chính là một loại thiết bị nhằm góp phần rút kinh nghiệm cho các phương tiện hoạt động trên biển tránh gặp phải những sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải đã từng xảy ra trước đó.
Theo khoản 2 Điều 43 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, “khi phát hiện tai nạn hoặc nguy cơ xảy ra tai nạn thì người phát hiện phải lập tức phát tín hiệu cấp cứu theo quy định và tiến hành ngay các biện pháp cứu nạn phòng ngừa phù hợp để cứu người, tài sản và hạn chế tổn thất”. Nếu là sự cố đâm va, trách nhiệm cảnh báo sự cố trước tiên thuộc về thuyền trưởng. Ngay sau khi đâm va, thuyền trưởng các tàu liên quan đến tai nạn đâm va có nghĩa vụ trao đổi cho nhau biết tên tàu, hô hiệu, nơi đăng ký, cảng rời cuối cùng và cảng định đến… theo khoản 2 Điều 207 Bộ luật Hàng hải 2005.
Pháp luật Việt Nam có các qui định cụ thể về việc phát tín hiệu cảnh báo sự cố hàng hải như còi, đèn, hoặc các tín hiệu cấp cứu. Bất cứ tầu thuyền nào, nếu xét thấy cần phải kêu gọi sự chú ý của tàu thuyền khác, thì có thể phát những tín hiệu âm thanh hoặc tín hiệu ánh sáng không lẫn với bất kì thiết bị trợ giúp hàng hải hiệu nào đã được quy định, hoặc có thể chiếu đèn pha về phía có nguy cơ đe doạ, nhưng không được gây trở ngại cho tầu thuyền khác.Với mục đích của việc qui định này cần phải tránh sử dụng đèn chiếu sáng gián đoạn hoặc đèn chiếu sáng quay vòng với cường độ ánh sáng
115
cực mạnh (như các đèn xung lượng). Tầu thuyền bị tai nạn và yêu cầu sự giúp đỡ phải sử dụng hoặc phát ra những tín hiệu cần thiết. Cũng qui định về vấn đề này, phụ lục IV công ước COLREG 1972 về phòng chống đâm va trên biển có nêu ra những tín hiệu vô cùng cụ thể nhằm cảnh báo sự cố hàng hải về còi, đèn, tín hiệu âm thanh, vô tuyến điện, khói, cờ hiệu, pháo sáng hay thậm chí tạo ra các vệt màu trên mặt nước.
Theo qui định của Bộ luật hàng hải 2005, khi xảy ra tai nạn hàng hải đối với tàu biển hay phát hiện các tai nạn hàng hải hoặc vụ việc khác liên quan đến an toàn hàng hải tại khu vực tàu biển hoạt động, thuyền trưởng có trách nhiệm thông báo ngay cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền nơi gần nhất biết và báo cáo tai nạn hàng hải theo quy định. Tương tự , Điều 44 Nghị định 71/2006/ND-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải qui định: “Thuyền trưởng có nghĩa vụ báo cáo cho Giám đốc Cảng vụ biết về tai nạn, sự cố hàng hải của tàu mình hoặc tai nạn, sự cố hàng hải khác và các hư hỏng, sai lệch của hệ thống báo hiệu hàng hải trong vùng nước cảng biển, nếu phát hiện được”…
Đối với sự cố tràn dầu, các tổ chức, cá nhân, cơ sở để xảy ra sự cố tràn dầu hoặc phát hiện sự cố tràn dầu có trách nhiệm báo cáo kịp thời đến một trong các cơ quan sau đây: Cảng vụ gần nhất; Cơ quan thường trực tìm kiếm cứu nạn của các Bộ, ngành và địa phương liên quan; Sở Tài nguyên và Môi trường; Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu khu vực; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
Ngoài các đầu mối trên, khi để xảy ra tràn dầu hoặc phát hiện sự cố tràn dầu có thể thông tin đến bất kỳ địa chỉ liên lạc nào như: các đài thông tin duyên hải, Uỷ ban nhân dân cấp huyện; các đơn vị: Hải quân, Biên phòng, Cảnh sát biển, Cảnh sát giao thông đường thuỷ (theo khoản 1 Điều 3 Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Quy chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu).
2.5.2.2. Pháp luật về xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải
Sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải gây ra thiệt hại về con người, sinh vật và môi trường. Vì vậy khi có sự cố xảy ra, các chủ thể có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn và khả năng của mình, cần kịp thời tiến hành các biện pháp cần thiết, ngay lập tức hành động khẩn cấp hoặc có các xử lí phù hợp. Trong các văn bản pháp luật về hàng hải, thuật ngữ thường được sử dụng là tai nạn hàng hải. Theo khoản 1 Điều 31 Bộ luật Hàng hải 2005, tai nạn hàng hải là tai nạn do đâm va hoặc các sự cố liên quan đến tàu biển gây hậu quả chết người, mất tích, bị thương, thiệt hại đối với hàng hoá, hành lý, tài sản trên tàu biển, cảng biển và công trình, thiết bị khác, làm cho tàu biển bị hư hỏng, chìm đắm, phá huỷ, cháy, mắc cạn hoặc gây ô nhiễm môi trường.
116
Theo Điều 3 Thông tư 17/2009/TT-BGTVT ngày 11/8/2009 về báo cáo và điều tra tai nạn hàng hải, có ba cấp độ tai nạn hàng hải là đặc biệt nghiêm trọng, nghiêm trọng và ít nghiêm trọng. Liên quan đến sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, thuyền trưởng, chủ tàu biển, chủ tàu thuyền khác hay đại lí của tàu thuyền bị nạn có thể phải lập các loại báo cáo như báo cáo khẩn, báo cáo chi tiết và báo cáo định kì. Nội dung của các báo cáo cáo này có một phần liên quan đến hậu quả mà sự cố hàng hải gây ra cho môi trường như ô nhiễm nước, hủy hoại nguồn thủy sinh hay các hậu quả môi trường biển khác.
Có thể nói hiệu quả của việc xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải phụ thuộc nhiều vào việc điều tra nguyên nhân gây sự cố. Pháp luật Việt Nam trao trách nhiệm điều tra trước tiên là cho Giám đốc Cảng vụ hàng hải. Theo đó, Giám đốc Cảng vụ hàng hải tổ chức điều tra tai nạn hàng hải; trong quá trình điều tra tai nạn hàng hải, nếu phát hiện có dấu hiệu cấu thành tội phạm thì chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra có thẩm quyền (theo khoản 2 Điều 31 Bộ luật Hàng hải 2005). Điều tra sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải là việc xác định điều kiện, hoàn cảnh, nguyên nhân hay những khả năng có thể là nguyên nhân gây ra sự cố nhằm có những biện pháp hữu hiệu phòng tránh và hạn chế sự cố tương tự. Trên thực tế, việc điều tra để xử lí các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải gặp rất nhiều khó khăn. Theo thống kê của Cảng vụ Hàng hải Vũng Tàu, trung bình mỗi năm, ở đây lại xảy ra khoảng 10 vụ tai nạn hàng hải. So với đường bộ, tai nạn hàng hải tuy ít hơn về số lượng nhưng thường gây hậu quả rất nghiêm trọng. Điều đáng nói là khi tai nạn hàng hải xảy ra, công tác điều tra gặp nhiều khó khăn. Đơn cử như vụ tàu TG 92365TS: Lúc 20 giờ ngày 16/8/2010, tàu cá TG 92365TS của ông Trần Thanh Nhạn (36 tuổi, trú tại Gò Công Đông, Tiền Giang) đang thả cào ở vùng biển cách mũi Vũng Tàu 50 km về hướng Đông Nam thì bất ngờ bị 1 tàu kéo xà lan đâm chìm. Hậu quả, làm 3 thuyền viên trên tàu cá chết. Sau đó, Cảng vụ Hàng hải Vũng Tàu ban đầu đã xác định được tàu kéo xà lan có khả năng gây tai nạn. Đó là tàu kéo mang quốc tịch Singapore, vào thời điểm xảy ra vụ tai nạn, tàu này đang hành trình từ cảng Vietsopetro đi Indonesia. Thế nhưng, hiện nay tàu kéo này đang ở Thái Lan nên các bước xử lý tiếp theo đang rất khó khăn. “Điều tra tai nạn hàng hải như mò kim đáy biển, bởi không có hiện trường. Có những vụ tai nạn xảy ra cách đất liền hơn 250 km. Tàu bị nạn cũng chìm nên không thể lấy được mẫu sơn va quệt để giám định, xác định tàu gây tai nạn. Đó là chưa kể đến nhiều vụ sau khi xảy ra tai nạn, tàu đã hành trình ra nước ngoài. Việc điều tra chỉ bằng cách trao đổi với họ qua đường công văn nên thời gian kéo dài”, một lãnh đạo của Cảng vụ Hàng hải Vũng Tàu cho biết [78].
117
Thực tế trên cho thấy sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải cần phải được điều tra đúng qui định, kịp thời, toàn diện và khách quan. Thuyền trưởng, chủ tàu, đại lí và cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan phải thực hiện các biện pháp phù hợp nhằm bảo đảm yêu cầu điều tra theo qui định. Theo đó, Điều 14 Thông tư 17/2009/TT- BGTVT ngày 11/8/2009 về báo cáo và điều tra tai nạn hàng hải qui định trình tự điều tra sự cố hàng hải gồm các bước sau đây:
1. Thành lập Tổ điều tra tai nạn hàng hải.
2. Lập Kế hoạch điều tra tai nạn hàng hải.
3. Triển khai Kế hoạch điều tra tai nạn hàng hải.
4. Tổng hợp các thông tin thu thập được. Nếu thấy cần thiết có thể tiến hành
kiểm tra và thẩm vấn bổ sung để làm rõ những vấn đề còn nghi vấn.
5. Căn cứ quy định của pháp luật về an toàn hàng hải, tiến hành phân tích các thông tin thu thập được, kể cả các kết luận giám định vật mẫu, vết tích liên quan đến tai nạn hàng hải;
6. Lập Báo cáo điều tra tai nạn hàng hải
Bên cạnh việc chi tiết hóa trình tự điều tra sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, Việt Nam đã qui trách nhiệm cho các chủ thể trong việc khắc phục, xử lí các hậu quả xảy ra đối với các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải theo tinh thần của Điều 195 UNCLOS 1982 qui định Nghĩa vụ không được đùn đẩy thiệt hại hay các nguy cơ và không được thay thế một kiểu ô nhiễm này bằng một kiểu ô nhiễm khác: “Khi thi hành các biện pháp để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển, các quốc gia phải làm sao để không đùn đẩy, trực tiếp hay gián tiếp, thiệt hại hay các nguy cơ từ vùng này sang vùng khác và không được thay thế một kiểu ô nhiễm này bằng một kiểu ô nhiễm khác”.
Đặc biệt, pháp luật môi trường có khá nhiều qui định cụ thể về việc xử lí sự cố tràn dầu, một loại sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải tương đối phổ biến và gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng cho con người, sinh vật và môi trường biển. Từ năm 1997 đến đầu 2009, ở Việt Nam đã xảy ra hơn 50 vụ tràn dầu tại các vùng sông và biển ven bờ gây thiệt hại lớn về kinh tế cũng như ô nhiễm nghiêm trọng và lâu dài cho môi trường biển. Ứng phó với sự cố tràn dầu đang trở nên cấp bách hơn lúc nào hết khi Việt Nam chính thức tham gia lộ trình hội nhập hàng hải quốc tế.
Về nguyên tắc, “các quốc gia thông qua các luật và qui định để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự ô nhiễm môi trường biển do tàu mà mình cho mang cờ hay cho đăng kí
118
gây ra. Các luật và các qui định này không được kém hiệu quả hơn các qui tắc và qui phạm quốc tế được chấp nhận chung và được xây dựng qua trung gian của tổ chức quốc tế có thẩm quyền hay qua một hội nghị ngoại giao chung” (theo khoản 2 Điều 211 Công ước luật Biển 1982). Vì vậy, để có thể giải quyết một cách hiệu quả và hạn chế đến mức thấp nhất những hậu quả do sự cố tràn dầu gây ra, Thủ tướng Chính phủ Việt Nam đã phê duyệt kế hoạch quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu giai đoạn 2001- 2010. Kế hoạch Quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu được thực hiện trên toàn vùng đất liền, các hải đảo và vùng biển (vùng nội thủy, vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam) được qui định ngay từ trong Tuyên bố ngày 12 tháng 5 năm 1977 của Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam về lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam. Hiện tại, theo qui định tại Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Qui chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu, sự cố tràn dầu có thể được chia ra làm ba cấp độ tùy thuộc vào lượng dầu tràn. Trách nhiệm ứng phó sự cố tràn dầu thuộc về các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các tổ chức, cá nhân. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết ứng phó sự cố tràn dầu là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban quốc gia tìm kiếm cứu nạn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, trường hợp đặc biệt có thể phải lập Hội đồng Thẩm định cấp nhà nước và báo cáo lên Thủ tướng Chính phủ (theo khoản 1, khoản 2 Điều 7 Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Quy chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu). Hậu quả của sự cố tràn dầu cần phải giải quyết là việc đánh giá, xác định thiệt hại và giải quyết bồi thường thiệt hại. Sự cố tràn dầu có thể để lại những hậu quả nghiêm trọng cho con người, tài sản, sinh vật và môi trường. Trách nhiệm giải quyết sự cố tràn dầu thuộc về các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các tổ chức có liên quan. Các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ giải quyết sự cố tràn dầu theo qui định của pháp luật chính là chủ cơ sở. Theo định nghĩa tại khoản 5, khoản 6 Điều 2 Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Qui chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu thì "cơ sở" là các cơ quan, đơn vị, cá nhân có phương tiện, thiết bị gây ra hoặc có nguy cơ gây ra sự cố tràn dầu, và "chủ cơ sở" là người đứng đầu cơ quan, đơn vị, chịu trách nhiệm toàn diện về pháp lý đối với các hoạt động của cơ sở.
Để có thể giải quyết tốt hơn sự cố tràn dầu, Việt Nam cũng đã kí thỏa thuận với Philippin về việc hợp tác ứng phó sự cố tràn dầu trên biển. Hai bên cùng cam kết xây dựng và hoàn thiện hệ thống quản lý tổng hợp tài nguyên và môi trường biển, đào tạo nhân lực, nghiên cứu và phát triển, giám sát môi trường, phát hiện đánh giá rủi ro để ngăn ngừa, sẵn sàng ứng phó sự cố tràn dầu trên biển Việt Nam cũng như phối hợp với Phi-lip-pin và các tổ chức, cá nhân liên quan trong ứng phó, khắc phục và giải quyết
119
hậu quả sự cố tràn dầu tại vùng biển hai nước, nhằm giảm thiểu thiệt hại do ô nhiễm dầu gây ra. Mới đây, Thủ tướng Chính Phủ cũng kí QĐ1864/2011/QĐ-TTg ngày 21/10/2011 phê duyệt kế hoạch thực hiện thỏa thuận giữa Chính Phủ nước CHXHCN Việt Nam với Chính Phủ nước Cộng hòa Philippin về hợp tác trong lĩnh vực ứng phó sự cố tràn dầu trên biển. Sự hợp tác giữa các quốc gia trong việc ứng phó sự cố tràn dầu một phần nhằm thực thi Điều 43 Công ước Luật Biển 1982 “các quốc gia sử dụng một eo biển và các quốc gia ven eo biển cần thỏa thuận hợp tác với nhau để ngăn ngừa, hạn chế và chế ngự nạn ô nhiễm do tàu thuyền gây ra”.
2.5.2.3. Pháp luật về tìm kiếm, cứu nạn, cứu hộ từ các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải
Việc tìm kiếm cứu nạn, cứu hộ là một nội dung quan trọng trong việc giải quyết sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm hạn chế những hậu quả xảy ra về người, tài sản và môi trường. Cứu hộ hàng hải là hành động cứu tàu biển hoặc các tài sản trên tàu biển thoát khỏi nguy hiểm hoặc hành động cứu trợ tàu biển đang bị nguy hiểm trên biển, trong vùng nước cảng biển, được thực hiện trên cơ sở hợp đồng cứu hộ hàng hải. Còn cứu nạn hàng hải không dựa trên hợp đồng và có thể cũng không có sự thỏa thuận trước.
Trên thực tế, khi xảy ra tai nạn hàng hải, việc cứu nạn là không hề đơn giản. “Ngoài yếu tố thời tiết giông gió, nhiều vụ tai nạn hàng hải lại xảy ra vào ban đêm nên cơ quan cứu nạn rất khó tiếp cận. Chưa kể đến, có những vụ tai nạn xảy ra mà ngư dân bị nạn không thể biết mình bị nạn ở tọa độ nào. Cũng có trường hợp, khi tin tai nạn đến với cơ quan chức năng thì đã quá muộn”, ông Lương Trường Phi, Phó Giám đốc Trung tâm phối hợp tìm kiếm cứu nạn hàng hải khu vực III (Trung tâm III) cho biết [78].
Điều 30 Bộ luật Hàng hải 2005 qui định:
Pháp luật Việt Nam qui định trách nhiệm của các chủ thể khi xảy ra tai nạn hàng hải liên quan đến hoạt động cứu nạn hay cứu hộ hàng hải. Theo đó, tàu biển, tàu quân sự, tàu công vụ, tàu cá, phương tiện thuỷ nội địa và thuỷ phi cơ khi phát hiện hay nhận được tín hiệu cấp cứu của người hoặc tàu khác gặp nạn trên biển, vùng nước cảng biển, nếu điều kiện thực tế cho phép và không gây nguy hiểm nghiêm trọng cho tàu và những người đang ở trên tàu của mình thì phải bằng mọi cách tiến hành cứu giúp người gặp nạn, kể cả việc phải đi chệch khỏi hành trình đã định và phải kịp thời thông báo cho tổ chức, cá nhân liên quan biết (theo qui định tại Điều 30 Bộ luật Hàng hải 2005). Các cơ quan phối hợp tìm kiếm, cứu nạn hàng hải có trách nhiệm tham gia tìm kiếm, cứu nạn theo qui định của pháp luật.
120
“1. Tàu biển, tàu quân sự, tàu công vụ, tàu cá, phương tiện thuỷ nội địa và thuỷ phi
cơ khi gặp nguy hiểm cần sự cứu giúp thì phải phát tín hiệu cấp cứu theo quy định.
2. Tàu biển, tàu quân sự, tàu công vụ, tàu cá, phương tiện thuỷ nội địa và thuỷ phi cơ khi phát hiện hay nhận được tín hiệu cấp cứu của người hoặc tàu khác gặp nạn trên biển, vùng nước cảng biển, nếu điều kiện thực tế cho phép và không gây nguy hiểm nghiêm trọng cho tàu và những người đang ở trên tàu của mình thì phải bằng mọi cách tiến hành cứu giúp người gặp nạn, kể cả việc phải đi chệch khỏi hành trình đã định và phải kịp thời thông báo cho tổ chức, cá nhân liên quan biết.
3. Cơ quan phối hợp tìm kiếm, cứu nạn hàng hải phải sẵn sàng tổ chức và phối hợp hoạt động tìm kiếm, cứu nạn kịp thời đối với người gặp nạn trong vùng tìm kiếm, cứu nạn do mình phụ trách và được quyền huy động người, phương tiện tham gia tìm kiếm, cứu nạn…”
Tại Quyết định số 46/2006/QĐ-TTg ngày 28/2/2006 phê duyệt đề án qui hoạch tổng thể trong lĩnh vực tìm kiếm cứu nạn đến năm 2015, tầm nhìn đến 2020, phương tiện được huy động sử dụng để có thể cứu nạn trong sự cố tràn dầu, trong các tai nạn tàu thuyền trên biển, phương tiện được sử dụng để cứu nạn trong các lĩnh vực này có thể là tàu đa năng ứng phó sự cố tràn dầu; phao quây dầu trên biển, trên sông, chất phân tán, máy bơm hút và các trang thiết bị chuyên dụng; máy bay trực thăng lưỡng dụng tìm kiếm cứu nạn; tàu chuyên dụng tìm kiếm cứu nạn; xuồng, ca nô chuyên dụng; nhà bạt cứu sinh các loại, phao áo cứu sinh hay là phao cứu sinh các loại…
Với tư cách là quốc gia thành viên, ngày 15/1/2009, Thủ tướng Chính phủ Việt Nam đã kí QĐ 06/2009/QĐ-TTg phê duyệt Kế hoạch thực hiện Công ước quốc tế về tìm kiếm và cứu nạn hàng hải SAR 1979. Kế hoạch được thực hiện nhằm thiết lập hệ thống, xác định vùng trách nhiệm tìm kiếm và cứu nạn trên biển của Việt Nam, tổ chức và đảm bảo kịp thời áp dụng các biện pháp để tìm kiếm, cứu nạn, cung cấp các dịch vụ hỗ trợ cần thiết cho những người bị nạn hoặc có thể gặp nạn khi nhận được thông tin báo nạn trong vùng trách nhiệm tìm kiếm và cứu nạn trên biển của Việt Nam; tăng cường sự hợp tác quốc tế để nâng cao năng lực chỉ đạo, điều hành, phối hợp tìm kiếm và cứu nạn góp phần bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền trên biển của Việt Nam. Việc thực hiện công ước SAR 1979 của Việt Nam nhằm nghiên cứu, phát triển các dịch vụ cứu hộ, hỗ trợ và bảo vệ môi trường biển để kịp thời hỗ trợ cho người, tàu thuyền bị nạn hoặc có nguy cơ bị nạn trên biển trong vùng trách nhiệm tìm kiếm và cứu nạn trên biển của Việt Nam theo quy định của Công ước SAR 1979.
Theo qui định của pháp luật hàng hải và pháp luật môi trường Việt Nam, cứu hộ hàng hải có thể được thực hiện trên cơ sở hợp đồng cứu hộ hàng hải. Hợp đồng này được giao kết giữa người cứu hộ và người được cứu hộ về việc thực hiện cứu hộ. Thuyền trưởng của tàu biển bị nạn được thay mặt chủ tàu giao kết hợp đồng cứu hộ, thuyền trưởng hoặc chủ tàu của tàu biển bị nạn được thay mặt chủ tài sản chở trên tàu giao kết hợp đồng
121
cứu hộ tài sản đó. Tuy nhiên, trên thực tế, việc cứu hộ có thể diễn ra trong trường hợp khẩn cấp. Vì vậy, theo qui định tại Điều 185 Bộ luật Hàng hải 2005, các bên tham gia hợp đồng cứu hộ hàng hải có quyền yêu cầu huỷ bỏ hoặc thay đổi những thoả thuận không hợp lý trong hợp đồng, nếu các thoả thuận này được giao kết trong tình trạng nguy cấp và bị tác động bởi tình trạng đó hoặc chứng minh được là bị lừa dối, lợi dụng khi giao kết hoặc khi tiền công cứu hộ quá thấp hoặc quá cao so với thực tế được cung cấp. Các chủ thể có liên quan trong việc cứu hộ hàng hải là chủ tàu, thuyền trưởng hay người cứu hộ hàng hải phải thực hiện các nghĩa vụ theo qui định của Bộ luật Hàng hải 2005.
Với những qui định pháp luật về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động
hàng hải, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, hầu hết các qui định pháp luật về khắc phục sự cố môi trường đều sử dụng thuật ngữ tai nạn hàng hải và điều chỉnh những vấn đề có liên quan đến tai nạn hàng hải. Theo Khoản 1 Điều 31 Bộ luật hàng hải 2005, tai nạn hàng hải là tai nạn do đâm va hoặc các sự cố liên quan đến tàu biển gây hậu quả chết người, mất tích, bị thương, thiệt hại đối với hàng hoá, hành lí, tài sản trên tàu biển, cảng biển và công trình, thiết bị khác, làm cho tàu biển bị hư hỏng, chìm đắm, phá huỷ, cháy, mắc cạn hoặc gây ô nhiễm môi trường. Những qui định pháp luật nêu trên đều điều chỉnh những vấn đề có liên quan đến tai nạn hàng hải mà chưa tập trung giải quyết sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Xét về bản chất, cả sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải lẫn tai nạn hàng hải đều có thể gây ra những hậu quả cho môi trường. Tuy nhiên, tai nạn hàng hải chỉ là một loại sự cố hàng hải, nó cũng có thể là một loại sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nếu có liên quan đến môi trường, thường gắn với hoạt động của con người, nhấn mạnh đến đối tượng tác động là con người và gây ra những hậu quả cho tài sản, và có thể cho môi trường, cho sinh vật. Còn sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải là thuật ngữ rộng hơn, đối tượng của nó là các sự việc rủi ro ngoài ý muốn và gây ra những hậu quả cho môi trường, cho sinh vật và tất nhiên có thể sẽ kéo theo những thiệt hại về người và tài sản. Trong khi đó, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải thì không thể không giải quyết các vấn đề có liên quan đến sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Vì vậy, sẽ là khuyết thiếu nếu chỉ qui định đơn thuần về tai nạn hàng hải.
Thứ hai, dấu hiệu môi trường là mờ nhạt trong các qui định pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải về khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Luật bảo vệ môi trường 2005 có bốn (04) điều luật về bảo vệ môi trường biển nhưng cả bốn (04) điều luật này đều chỉ nêu ra những nguyên tắc chung, không có qui định cụ thể về việc khắc phục sự cố hàng hải nhằm bảo vệ môi trường biển. (Trong Luật Bảo vệ môi
122
trường 2005 Điều 57 qui định việc kiểm soát, xử lý ô nhiễm môi trường biển và Điều 58 qui định việc tổ chức phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường trên biển). Còn Bộ luật Hàng hải 2005 với 18 chương và 261 điều thì không có một điều luật nào qui định về việc xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Thông tư 17/2009/TT- BGTVT ngày 11/8/2009 về báo cáo và điều tra tai nạn hàng hải có đề cập đến việc khắc phục và xử lí tai nạn hàng hải. Tuy nhiên, tại điều 3 của văn bản này có chia ra ba loại tai nạn hàng hải thì không có bất kì một tiêu chí nào đề cập đến mức độ hậu quả để lại cho môi trường hay môi trường biển. Điều này chứng tỏ việc xử lí các hậu quả về môi trường, trong đó có môi trường biển chưa được quan tâm và giải quyết một cách thỏa đáng. Và do đó, từ dấu ấn mờ nhạt về bảo vệ môi trường biển trong các văn bản pháp luật thì việc khắc phục các thiệt hại về môi trường biển trên thực tế khó đạt được hậu quả như mong muốn.
Thứ ba, loại sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải được qui định một cách cụ thể và tương đối rõ nét là sự cố tràn dầu. Điều này được lí giải do vùng biển Việt Nam luôn là điểm nóng về sự cố tràn dầu. Sự cố tràn dầu đã và đang gây ra những hậu quả hết sức nặng nề cho môi trường Việt Nam. Điển hình là các sự cố tàu Formosa one Liberia đâm vào tàu Petrolimex 01 của Việt Nam tại vịnh Giành Rỏi - Vũng Tàu (tháng 9/2001) làm tràn ra môi trường biển ven bờ khoảng 1.000m3 dầu diezel, gây ô nhiễm nghiêm trọng một vùng rộng lớn biển Vũng Tàu; 3 năm sau, tại khu vực biển Quảng Ninh - Hải Phòng, sự cố đắm tàu Mỹ Đình, chứa trong mình khoảng 50 tấn dầu DO và 150 tấn dầu FO, trong khi đó ta chỉ xử lí được khoảng 65 tấn, số dầu còn lại hầu như tràn ra biển…
Tuy nhiên, ngay kể cả những qui định pháp luật về khắc phục sự cố tràn dầu vẫn còn tồn tại một số nhược điểm. Nhìn một cách tổng quát, pháp luật về ứng phó sự cố tràn dầu vẫn là những qui định pháp luật đơn lẻ, rời rạc, không mang tính hệ thống, không thống nhất và rất khó áp dụng. Kể cả kế hoạch quốc gia về ứng phó sự cố tràn dầu thì cũng chỉ là những ứng phó trước mắt, ngắn hạn mà chưa có tầm nhìn bao quát, dài hơi. Mặt khác, những qui định pháp luật này cũng tồn tại nhiều nhược điểm cụ thể.
Ví dụ, việc khắc phục và xử lí sự cố tràn dầu trước tiên thuộc về các tổ chức cá nhân gây sự cố. Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Qui chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu chỉ có duy nhất một điều luật (Điều 8) qui định về trách nhiệm của “chủ cơ sở” mà không có qui định về trách nhiệm của các tổ chức cá nhân có liên quan khác cũng như không có qui định về trách nhiệm của cộng đồng dân cư địa phương nơi xảy ra sự cố. Điều này sẽ gây khó khăn trong quá trình khắc phục sự cố, đặc biệt là phục hồi môi trường biển sau sự cố. Đồng thời khó áp dụng trách nhiệm
123
pháp lí đối với các hành vi thiếu trách nhiệm của các chủ thể có liên quan do không qui định trách nhiệm của họ trong các văn bản pháp luật.
Hơn nữa, còn tồn tại những qui định bất hợp lí trong các văn bản pháp luật. Tại chương IV Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Qui chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu qui định về “trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với sự cố tràn dầu”, thì 6 điều luật được nêu ra trong chương này có cả qui định về Trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Điều 9); Trách nhiệm của Uỷ ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn (Điều 10); trách nhiệm của các bộ, ngành có liên quan (Điều 11); Trách nhiệm của Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu khu vực (Điều 12). Những chủ thể được nêu ra trên đây rõ ràng không phải là “các tổ chức, cá nhân” như tiêu đề của chương IV.
Thứ tư, những nhược điểm trong các qui định pháp luật về xử lí sự cố tràn dầu nêu trên là một trong những lí do gây ra tình trạng tồn đọng, khó khăn khi giải quyết các vụ việc này. Đến hết quí I năm 2010, vẫn có tới 77% sự cố tràn dầu trên hải phận nước ta chưa được bồi thường hoặc đang trong quá trình giải quyết. Một trong những nguyên nhân của tình trạng này là khi sự cố tràn dầu xảy ra, Việt Nam còn thiếu trang thiết bị và yếu về năng lực xử lý, nên chưa xử lí được triệt để. Các chuyên gia phân tích rằng, các thiết bị cô lập và thu hồi dầu loang trên biển như các nước trên thế giới vẫn thường dùng rất đắt nhưng ta chưa đầu tư đầy đủ. Từ đầu năm 2008, một trạm quan trắc sự cố tràn dầu được đặt tại Từ Liêm, Hà Nội bắt đầu đi vào giai đoạn hoạt động trong 18 tháng, đang xúc tiến hợp tác với Pháp để nâng cấp khả năng quan trắc và tìm nguyên nhân, nguồn gốc các sự cố tràn dầu. Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu tại miền Bắc và miền Trung đang được thành lập, còn trung tâm tại miền Nam đã đi vào hoạt động từ năm 2006. Hiện tại, một số phương tiện ứng phó dầu tràn nhỏ được nghiên cứu chế tạo như tàu thu gom váng dầu tại các cảng biển khi xảy ra sự cố tràn dầu, tàu cứu hộ ứng phó lắp máy công suất 800 CV và 3.200 CV được trang bị cho Tổng Công ty Dầu Việt Nam (PV Oil). Tại các Trung tâm ứng phó tràn dầu quốc gia đã được đầu tư trang thiết bị phục vụ gồm 2 tàu loại trung cho Trung tâm ứng phó tràn dầu miền Trung, 2 tàu lớn cho Trung tâm miền Nam cùng với các thiết bị đi kèm như phao quây, bồn chứa, máy hút... Tuy vậy, tàu có khả năng đáp ứng được ứng phó tràn dầu trên diện rộng, xa bờ với điều kiện sóng gió lớn (chiều cao sóng đến 4m), chiều cao phao quây dầu có thể cao tới 1.200mm - 1.500mm, phần dưới mặt nước 800 - 1.000mm, chiều dài phao quây khoảng 600 - 800m cùng các thiết bị khác, Việt Nam chưa được đầu tư đồng bộ, đầy đủ [37; tr.79]
124
Hơn nữa, việc áp dụng các biện pháp khẩn cấp trong khắc phục sự cố tràn dầu
Sau khi đã phát hiện (ngày 1/4/2008), lập biên bản Công ty TNHH Sông Xanh (xã Phước Hòa, huyện Tân Thành, tỉnh Bà rịa Vũng tàu) chôn lấp gần 60m3 dầu lẫn cát (thu gom từ vụ chìm tàu Đức Trí đầu tháng 3 vừa qua đưa về đốt tại nhà máy của công ty) chưa qua xử lý, lực lượng Cảnh sát môi trường Công an tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu đã tiếp tục kiểm tra, khai quật và phát hiện công ty này đã chôn lấp xuống khuôn viên nhà máy từ trước đó một lượng rác thải công nghiệp khổng lồ chưa xử lý. Theo tính toán, đo đạc của các cơ quan chức năng Bà Rịa - Vũng Tàu, công ty này đã chôn lấp khoảng 1.200m3 rác thải nguy hại khác chưa qua xử lý xuống diện tích gần 1.000m2, trong đó, lượng rác thải màu đen có mùi dầu khối lượng khoảng 1.079m3 và khoảng 126m3 rác thải nguy hại, rác thải công nghiệp màu vàng có lẫn ni lông, giày bảo hộ, giẻ lau công nghiệp...
Hiện các cơ quan chức năng tỉnh Bà rịa Vũng tàu đang lên kế hoạch đình chỉ hoạt
động của Công ty TNHH Sông Xanh để khắc phục hậu quả…[109]
còn yếu. Việc quản lí hậu quả dầu tràn cũng còn rất nhiều bất cập.
Thứ năm, Điều 8 Nghị định 18/2006/NĐ-CP ngày 10/2/2006 về xử lí tài sản chìm đắm ở biển qui định “trục vớt tài sản chìm đắm là việc làm nổi hoặc di dời, phá huỷ tài sản chìm đắm”. Việc di dời, phá hủy tài sản chìm đắm là những việc được phép làm đối với một số tài sản, hàng hóa, vật phẩm không có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường biển hay xâm hại tài nguyên biển. Tuy nhiên, qui định này làm nảy sinh tình trạng các chủ thể sẽ không trục vớt những tài sản có thể gây ô nhiễm môi trường biển nhưng đã bị hỏng. Họ dựa vào qui định đó để không phải tốn thêm thời gian, công sức và tiền bạc để làm nổi hoặc trục vớt, và vì vậy gây thêm áp lực đối với môi trường biển từ những sự cố hàng hải. Thậm chí trong nhiều trường hợp các chủ thế hoặc nhiều quốc gia đã mang hàng hóa, tài sản, trang thiết bị lỗi thời lạc hậu, chất thải khó xử lí từ đất liền (như cặn dầu, các hóa chất thải…) đem nhận chìm ngoài biển. Hơn nữa, chính trong Nghị định này cũng không chỉ ra cụ thể xem trong trường hợp nào, đối với những loại phương tiện nào thì buộc phải làm nổi, buộc phải di dời, còn đối với tài sản hàng hóa nào thì có thể phá hủy tại chỗ. Vì vậy, đây là một qui định chưa chặt chẽ và tạo kẽ hở cho vi phạm pháp luật nếu không có qui định hướng dẫn thực hiện.
Tóm lại, thực tế là những hậu quả mà sự cố hàng hải gây ra cho con người là vô cùng nghiêm trọng. Vì vậy, các hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải được xử lí nghiêm minh.
2.6. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÍ ĐỐI VỚI KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
Các hành vi vi phạm pháp luật có thể sẽ phải chịu các loại trách nhiệm pháp lí khác nhau. Chủ thể thực hiện hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi
125
trường biển trong hoạt động hàng hải thường phải chịu trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự, nếu gây ra thiệt hại thì phải chịu trách nhiệm dân sự.
2.6.1. Trách nhiệm hành chính
Có nhiều văn bản pháp luật được ban hành có liên quan đến việc áp dụng trách nhiệm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như: Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002 (sửa đổi bổ sung 4/2008), Luật Bảo vệ môi trường 2005, Nghị định 117/NĐ-CP ngày 31/12/2009 của Chính Phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Bộ luật Hàng hải 2005, Nghị định 48/2011/NĐ-CP ngày 21/6/2011 của Chính Phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải, Nghị định 137/2004/NĐ- CP ngày 16/6/2004 của Chính Phủ qui định về xử phạt vi phạm hành chính trên các vùng biển và thềm lục địa của nước CHXHCN Việt Nam, Nghị định 145/2006/NĐ-CP ngày 30/11/2006 qui định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dầu khí…
Theo qui định của pháp luật, liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, các chủ thể có thể bị xử phạt hành chính về các hành vi vi phạm trong hoạt động xây dựng và khai thác cảng biển; vi phạm trong hoạt động hàng hải của tàu thuyền tại cảng biển; vi phạm trong hoạt động đăng ký, đăng kiểm tàu thuyền và bố trí thuyền viên, sử dụng chứng chỉ chuyên môn, sổ thuyền viên, hộ chiếu thuyền viên; vi phạm trong hoạt động hoa tiêu hàng hải; vi phạm trong hoạt động kinh doanh vận tải biển và dịch vụ hàng hải; vi phạm trong hoạt động tìm kiếm, cứu nạn hàng hải tại cảng biển; vi phạm trong hoạt động trục vớt tài sản chìm đắm tại cảng biển; vi phạm trong hoạt động bảo đảm an toàn hàng hải tại cảng biển theo qui định tại khoản 2 Điều 3 Nghị định 48/2011/NĐ-CP ngày 21/6/2011 của Chính Phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải.
Các chủ thể có thể bị xử phạt về hành vi vi phạm qui định về bảo vệ môi trường biển; vi phạm quy định về phòng, chống sự cố tràn dầu trong hoạt động dầu khí, hàng hải và các sự cố rò rỉ, tràn dầu khác; vi phạm về ứng cứu, khắc phục sự cố môi trường theo qui định tại Điều 23, 32, 33 Nghị định 117/NĐ-CP ngày 31/12/2009 của Chính Phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, hoặc bị xử phạt hành chính về việc vi phạm các qui định về an toàn, an ninh và môi trường trong lĩnh vực dầu khí theo qui định tại Nghị định 145/2006/NĐ-CP ngày 30/11/2006 về qui định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dầu khí, Nghị định 150/2004/NĐ-CP ngày 29/7/2004 Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khoáng sản….
126
Với các hành vi nêu trên, tùy theo tính chất và mức độ vi phạm, các chủ thể có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt như cảnh cáo, phạt tiền (với mức phạt tiền cao nhất là 500 triệu đồng) và các hình thức xử phạt bổ sung như:
a) Tước quyền sử dụng giấy phép hoặc chứng chỉ chuyên môn có thời hạn hoặc
không có thời hạn;
b) Tịch thu tang vật, tịch thu phương tiện được sử dụng để thực hiện hành vi vi
phạm hành chính.
Ngoài ra, các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể phải thực hiện một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả sau đây:
- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do hành vi vi phạm hành
chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ Công trình xây dựng trái phép;
- Buộc thực hiện những biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường do
hành vi vi phạm hành chính gây ra;
- Buộc thực hiện biện pháp giảm thiểu tiếng ồn, độ rung, xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn, qui chuẩn kĩ thuật môi trường; buộc phục hồi môi trường; buộc thực thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm, lây lan dịch bệnh và các biện pháp bảo vệ môi trường khác theo qui định của pháp luật môi trường;
- Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, buộc tái xuất hàng hóa, máy móc, thiết bị phương tiện, nguyên nhiên vật liệu, phế liệu, vật phẩm và phương tiện nhập khẩu đưa vào trong nước không đúng qui định về môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường;
- Buộc tiêu hủy pháo nổ, hàng hóa, vật phẩm gây ô nhiễm môi trường; sinh vật
ngoại lai xâm hại; sinh vật biến đổi gen và các sản phẩm của chúng;
- Buộc vận hành đúng qui trình đối với công trình xử lí môi trường; buộc xây lắp công trình xử lý môi trường; buộc tháo dỡ công trình xử lý môi trường xây không đúng nội dung trong báo cáo đánh giá tác động môi trường và các yêu cầu trong quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường, đề án bảo vệ môi trường;
- Buộc thực hiện đúng quy định về kí quỹ cải tạo, phục hồi môi trường và bảo
hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường...
Với những qui định pháp luật về trách nhiệm hành chính nêu trên, có thể rút ra
một số nhận xét sau đây:
127
Thứ nhất, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải là 1 năm theo qui định của Nghị định 48/2011/NĐ-CP và là 2 năm đối với Nghị định 117/2009/NĐ-CP. Đây là mức thời hiệu không phù hợp bởi đối với các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường nói chung, về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động hàng hải nói riêng có nguy cơ để lại những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường trong thời gian rất dài. Do đó, mức thời hiệu 1 - 2 năm là ngắn và có nguy cơ bỏ lọt những hành vi vi phạm pháp luật về vấn đề này.
Thứ hai, mức phạt tiền còn thấp và chưa đủ sức răn đe. Đối với các hành vi vi phạm hành chính, mức phạt tiền cao nhất đặt ra trong lĩnh vực này là 100 triệu (đối với Nghị định 48/2011) và là 500 triệu (đối với Nghị định 117/2009). Hai văn bản này được ban hành rất mới và phù hợp với Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính sửa đổi, bổ sung 4/2008. Tại Pháp lệnh này, mức trần phạt tiền đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hàng hải là 100 triệu và mức trần phạt tiền đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường là 500 triệu. Tuy nhiên, ngay cả mức xử phạt thậm chí lên đến 500 triệu thì vẫn không thể so sánh với những hậu quả nghiêm trọng mà các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải gây ra. Do đó, mức tiền phạt này chưa đủ sức răn đe đối với các chủ thể vi phạm pháp luật. Vấn đề này chúng tôi nhất trí với quan điểm của ông Nguyễn Điểu, Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Đà Nẵng. Ông cho rằng các qui định chế tài đối với hành vi vi phạm trên lĩnh vực môi trường vẫn chưa đủ kiên quyết, chặt chẽ, khiến việc xử lý không triệt để, không có tác dụng răn đe, giáo dục đối tượng vi phạm và cảnh tỉnh cho xã hội [70].
Hơn nữa, trong từng điều luật qui định đối với từng hành vi vi phạm, mức phạt cũng chưa thực sự phù hợp. Cụ thể, tại Điều 8, 9, 10 Nghị định 48/2011/NĐ-CP qui định các hành vi vi phạm quy định về phòng, chống cháy, nổ tại cảng biển, vi phạm quy định về bảo đảm an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường khi xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp cảng biển hoặc khi xây dựng, lắp đặt các công trình, thiết bị khác ảnh hưởng đến an toàn hàng hải tại vùng nước cảng biển hay vi phạm quy định về bảo vệ môi trường do hoạt động khai thác cảng biển thì mức phạt tiền cao nhất cũng chỉ 100 triệu đối với hành vi có liên quan đến xả chất độc hại nguy hiểm. Mức phạt này là thấp và không phù hợp với điều kiện kinh tế hiện nay của Việt Nam.
Thứ ba, liên quan đến thẩm quyền xử phạt hành chính, vấn đề này đã được pháp luật qui định tương đối rõ ràng. Tuy nhiên, riêng đối với thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Giám đốc Cảng vụ Hàng hải là còn thấp và chưa phù hợp. Theo qui
128
định của Nghị định 48/2011/NĐ-CP, Giám đốc Cảng vụ Hàng hải có thẩm quyền xử phạt đến 10 triệu đồng, trong khi trên thực tế, nhiều vụ vi phạm pháp luật diễn ra tại cảng thường có mức xử phạt hơn 10 triệu đồng, vượt quá thẩm quyền xử phạt của Giám đốc Cảng vụ. Hơn nữa, vì đặc thù của ngành hàng hải, một số cảng vụ có các đại diện ở rất xa trụ sở chính làm việc của Cảng vụ, điều này gây ra những khó khăn trong việc đảm bảo thời gian thực hiện theo quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, việc phối hợp của các UBND tỉnh một số địa phương chưa tốt dẫn đến việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong các trường hợp chuyển hồ sơ về UBND tỉnh khi vượt quá thẩm quyền của Giám đốc Cảng vụ hàng hải còn gặp nhiều khó khăn và thường không đúng thời gian theo quy định.
Thứ tư, pháp luật hàng hải và pháp luật môi trường không có bất kì qui định nào đề cập đến việc giám sát sau khi xử phạt, như thẩm quyền giám sát thuộc về cơ quan nào, nếu chủ thể vi phạm vẫn chưa thực hiện theo đúng Quyết định xử phạt thì biện pháp cưỡng chế ra sao, trong thời gian bao lâu... Đây chính là một điểm khuyết thiếu của pháp luật dẫn đến hiệu quả của việc xử phạt không đạt được do không có cơ chế.
Cục Cảnh sát Môi trường thuộc Bộ Công an vừa cho biết, Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hồ Chí Minh sẽ xử phạt hai công ty là Tổng công ty Vận tải dầu khí PVTrans, địa chỉ tại số 384 Hoàng Diệu, quận 4, thành phố Hồ Chí Minh và Chi nhánh Công ty Trách nhiệm hữu hạn Toàn Thắng Lợi (xã Phước Thái, huyện Long Thành, Đồng Nai) do làm ô nhiễm môi trường biển. Theo điều tra của Cục Cảnh sát Môi trường thuộc Bộ Công an và các cơ quan liên quan, Tổng công ty PVTrans chưa hề đăng kí chủ nguồn chất thải nguy hại phát sinh từ việc sửa chữa, xúc rửa, vệ sinh hầm tàu PVT Eagile (neo đậu tại phao G20 - Nhà Bè, trọng tải 33.000 tấn). Trong số chất thải nguy hại trên có 250m³ nước lẫn dầu FO được Tổng công ty PVTrans thỏa thuận và giao nhân viên của chi nhánh Công ty Toàn Thắng Lợi để xử lý. Công ty Toàn Thắng Lợi không có chức năng vận chuyển chất thải nguy hại nhưng vẫn thực hiện vận chuyển số chất thải trên vào bờ. [110]
Trên thực tế, số lượng các vụ việc vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ngày càng tăng, những vụ việc như vụ vi phạm của Tổng công ty Vận tải dầu khí PVTrans và Công ty Trách nhiệm hữu hạn Toàn Thắng Lợi đang ngày càng trở nên phổ biến.
Mặc dù tình trạng vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ngày càng trở nên phổ biến nhưng trên thực tế, số vụ việc bị xử phạt lại ít và hiệu quả chưa cao. Tình trạng này xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau. Sự quan tâm của các chủ thể, từ các cơ quan có thẩm quyền cho tới các doanh nghiệp, cộng đồng dân cư còn ở mức độ hết sức hạn chế. Việc áp dụng pháp luật về vấn đề này còn có một số tồn tại sau đây:
129
Một là, hiệu quả của việc xử phạt vi phạm hành chính về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chưa nghiêm, còn nhiều nhân nhượng và việc xử lí chưa đến nơi đến chốn dẫn đến tình trạng doanh nghiệp coi thường pháp luật và tái phạm nhiều lần. Khi phát hiện ra vụ việc vi phạm pháp luật, sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng còn yếu dẫn đến việc xử lí còn chậm gây nhiều hậu quả bất lợi cho môi trường.
Hyundai Vinashin đóng tại xã Ninh Phước, thị xã Ninh Hòa, là liên doanh giữa Tập đoàn Hyundai (Hàn Quốc) và Tổng công ty công nghiệp tàu thủy Việt Nam. Ngày 31/3/1997, HVS đã lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường (khi hình thành nhà máy) là làm sạch vỏ tàu bằng công nghệ phun cát (khai thác tại Khánh Hòa), được Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường phê duyệt tại Quyết định số 360.
Huyndai Vinashin là một nhà máy đóng tàu, vi phạm của nhà máy này là vi phạm của nhà máy đóng tàu nhưng nó được xem như hệ lụy của hoạt động hàng hải, phục vụ cho hoạt động hàng hải. “Vụ vi phạm của Hyundai Vinashin được ông Nguyễn Hòa Bình, Phó Cục Bảo vệ Môi trường (nay là Tổng cục Môi trường), Bộ Tài nguyên và Môi trường, ghi nhận như một minh chứng mang tính cảnh báo về hậu quả của việc xử lí nhân nhượng của các cơ quan chức năng đối với những vi phạm liên quan đến môi trường„ [76].
Ngày 28/4/2011, Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa Nguyễn Chiến Thắng đã ký quyết định phạt Công ty TNHH nhà máy tàu biển Hyundai - Vinashin 65 triệu đồng và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong vòng 10 ngày vì vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Trước đó, chiều 6-4, Phòng Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường (PC49) Công an tỉnh Khánh Hòa đã tiến hành kiểm tra, bắt quả tang và lập biên bản vi phạm hành chính đối với Hyundai - Vinashin xả chất thải sinh hoạt chưa qua xử lý ra vịnh Vân Phong. Ngoài việc đang tồn đọng hơn 800.000 tấn (tám trăm ngàn tấn) hạt nix đã qua sử dụng sau quá trình hơn 10 năm làm dịch vụ sửa chữa tàu biển, làm ô nhiễm môi trường trong khu vực dân cư quanh nhà máy, vào năm 2008, HVS còn vi phạm luật bảo vệ môi trường khi cho đổ trộm tại xã Ninh Diêm, thị xã Ninh Hòa hàng trăm tấn chất thải độc hại (hỗn hợp từ dầu thải, gỗ mục, chất gỉ kim loại sắt, đồng, chì, crôm).
Trước đó, tháng 3/2001, Hyundai Vinashin đã từng bị cơ quan Cảng vụ Nha trang lập biên bản về việc gây ô nhiễm dầu tạo thành nhiều vệt dầu loang khu vực xung quanh nhà máy. Ngày 16/3/2001, Hyundai Vinashin đã bị lập biên bản về hành vi “Bơm nước thải bẩn từ ụ tàu ra biển, gây ô nhiễm vùng nước cảng” và bị cảng vụ Nha Trang xử phạt 10 triệu đồng. Cuối tháng 12.2006, Bộ Tài nguyên và Môi trường lập đoàn thanh tra, thu thập mẫu phân tích, giám định 30 thông số trong nước thải của Hyundai Vinashin và kết luận có nhiều “thông số nguy hại” vượt chuẩn cho phép gấp nhiều cho đến mười lần trở lên. Ngoài ra, Hyundai Vinashin vi phạm về “xả nước thải có chứa chất nguy hại vượt tiêu chuẩn cho phép từ năm lần trở lên”. Kết luận thanh tra cũng nêu rõ Hyundai Vinashin còn “vi phạm các quy định về quản lý, vận chuyển và xử lý chất thải nguy hại”; “gây ô nhiễm môi trường không khí”... Ngày 9/1/2007, Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa đã ra quyết định xử phạt hành chính đối với Hyundai Vinashin số tiền 85 triệu đồng. Ngày 8/7/2008, Hyundai Vinashin lại bị cảnh sát môi trường công an Khánh Hòa bắt quả tang khi đem hơn 60 tấn chất thải nguy hại trong quá trình tẩy, rửa tàu để chôn lén ngay sát cạnh đình làng và trường mẫu giáo của khu dân cư thôn Phú Thọ 3, xã Ninh Diêm, huyện Ninh Hòa, Khánh Hòa [79]
130
Hai là, liên quan đến việc xử phạt vi phạm hành chính và giám sát việc thi hành pháp luật của các chủ thể, thực tế là đã vắng bóng sự tham gia và lên tiếng với vi phạm của người dân, của cộng đồng đối với các hành vi sai phạm.
Điều đáng buồn là thực tế trong vụ việc Hyundai Vinashin, người dân hình như chưa lên tiếng, trước hết là từ phía 700 hộ dân Ninh Hòa, những người chịu tác động đầu tiên và trực tiếp nhất từ hành vi vi phạm của Hyundai Vinashin. Thay vì gây sức ép lên chính quyền, buộc Hyundai Vinashin phục hồi nguyên trạng môi trường sống cho họ, những hộ dân ở đây đã chọn cách im lặng thỏa hiệp, đồng ý với phương án di dời dân của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Để rồi sau đó, vì cuộc sống mưu sinh, họ lại tiếp tục trụ ở khu vực mà hạt nix đã chất thành núi.
Sự im lặng đó phải chăng vì e ngại tiếng nói của dân sẽ không đủ sức nặng, không được lắng nghe đầy đủ, hay vì bản thân người dân chưa có thói quen sử dụng công cụ pháp lý trong quan hệ dân sự, và chính họ cũng chưa ý thức được hết mức độ nguy hại của những ô nhiễm này? Vì sự mưu sinh và vì tác động không đến dồn dập một lúc của những hành vi vi phạm đó, nên người dân cũng thờ ơ với những hậu quả có thể và chấp nhận "sống chung với hạt nix" như bao năm nay người dân đã sống chung với lũ? Hay bởi thói quen trông chờ vào chính quyền?
Mặt khác, sự thiếu vắng tiếng dân còn là sự im lặng đến khó hiểu của Hội đồng nhân dân địa phương, cơ quan đại diện cho dân. Khi chính quyền nhân nhượng, Hội đồng nhân dân im lặng, đến cả khi chính quyền đã vào cuộc, xử lý vụ việc, thì Hội đồng nhân dân vẫn không lên tiếng. Người ta có quyền đặt câu hỏi, chức năng giám sát của cơ quan đại diện của dân đối với việc thực hiện của cơ quan công quyền sẽ như thế nào? [74]
Ở Việt Nam, đối với các vi phạm pháp luật môi trường nói chung và vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng, sự tham gia giám sát của người dân là ít hiệu quả. Người dân Việt Nam, nhất là người dân ở miền biển, ở các vùng nông thôn, họ chưa có hệ thống thông tin đầy đủ nên việc khiếu kiện gặp rất nhiều trở ngại. Nhiều tổ chức dân sự xã hội đã tình nguyện hỗ trợ cho bà con (như Hội Nông dân, Hội Luật gia…), nhưng chưa đi đến thống nhất. Thành ra, có cảnh tại một số địa phương người dân gửi đơn lên chính quyền nhưng chính quyền từ chối. Theo nhà báo Huy Đức trên báo Tuần Việt Nam, "chỉ khi tiếng nói của dân được tôn trọng và quyền lợi người dân được bảo vệ thì vấn đề môi trường mới được gìn giữ một cách bền vững".
Trong khi đó, ở các nước phát triển, sự tham gia của cộng đồng trong quản lí môi trường biển là hết sức mạnh mẽ. Thậm chí, Canada còn cho phép các thành viên của cộng đồng (người dân) có quyền yêu cầu điều tra hoặc yêu cầu xử phạt. Canada cũng khuyến khích các khả năng lựa chọn trong việc giải quyết tranh chấp (ADR) khi những cuộc tranh luận công khai có thể được đệ trình để được giàn xếp, hòa giải hoặc phân xử. Nghĩa là sự tham gia của người dân là hết sức hữu hiệu trong việc giám sát việc thực hiện pháp luật môi trường hoặc giải quyết các tranh chấp môi trường ở Canada.
131
Ba là, các vụ vi phạm pháp luật môi trường xảy ra một phần nguyên nhân là do các công cụ kinh tế chưa phát huy hiệu quả. Việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường nói chung và trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam còn rất hạn chế. Có rất nhiều các loại công cụ kinh tế có thể áp dụng để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như các lệ phí ô nhiễm, lệ phí xả thải, phí sử dụng biển, quota ô nhiễm, kí quĩ đặt cọc để phục hồi môi trường… Tại các nước phát triển, áp dụng các công cụ kinh tế còn có thể tạo ra thị trường trong đó người tham gia có thể mua “quyền” được gây ô nhiễm thực tế hay tiềm tàng, hoặc có thể bán lại các quyền này cho các tổ chức cá nhân khác. Các quyền này có thể được thực hiện dưới hình thức Giấy phép chuyển nhượng hay Thương mại xả thải. Chính các công cụ kinh tế có khả năng điều chỉnh ô nhiễm, tạo ra cơ chế điều tiết thị trường kiểm soát ô nhiễm, giảm bớt sự tham gia của các cơ quan nhà nước cũng như giảm bớt vi phạm pháp luật. Trong khi đó, ở Việt Nam, nhiều loại thuế, phí môi trường cần thiết chưa có, thu phí bảo vệ môi trường đối với việc xả nước thải và trong khai thác khoáng sản gặp nhiều khó khăn, vướng mắc cũng như còn rất thiếu các chính sách nhằm ưu đãi, hỗ trợ các hoạt động bảo vệ môi trường, phát triển dịch vụ môi trường, thúc đẩy xã hội hoá công tác môi trường. Điều 114 Luật bảo vệ môi trường 2005 đã ban hành được 6 năm nhưng cũng chưa thể triển khai áp dụng (Điều 114 Luật Bảo vệ môi trường 2005 qui định về kí quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên). Nếu các công cụ kinh tế trong quản lí môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng phát huy hiệu quả, tỉ lệ vi phạm pháp luật môi trường sẽ giảm đi đáng kể.
2.6.2. Trách nhiệm hình sự
Thời gian gần đây, tình hình tội phạm môi trường ngày càng tăng lên về mặt số lượng và nghiêm trọng hơn về mặt hậu quả, trong đó có tội phạm liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Thậm chí, tại Hội nghị chuyên đề về công tác quản lý hành chính về trật tự xã hội và phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm môi trường ngày 12/11/2011, Trung tướng Thứ trưởng Bộ Công an Trần Đại Quang cho rằng “phòng chống tội phạm môi trường, ngoài lực lượng Công an rất cần sự phối hợp cụ thể và kịp thời của cả hệ thống chính trị, vì tình hình tội phạm về môi trường đang diễn biến hết sức phức tạp„ [86].
Trên thực tế, tội phạm môi trường trong các lĩnh vực khác có thể phát sinh diễn biến phức tạp như thông qua hoạt động đầu tư để chuyển vào trong nước thiết bị, công nghệ lạc hậu vừa tiêu hao năng lượng, vừa gây ô nhiễm. Ngoài ra, tính phức tạp còn có thể tăng thêm do có sự kết hợp giữa tội phạm kinh tế, tội phạm tham nhũng với tội
132
phạm môi trường. Sự móc nối, liên kết giữa tội phạm trong và ngoài nước do mục tiêu lợi nhuận bất hợp pháp liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng là một thực trạng nghiêm trọng. Trong thời gian qua, các vi phạm pháp luật môi trường đã diễn ra dưới hình thức nhập khẩu rác thải độc hại dưới dạng phế liệu; mua bán chất thải công nghiệp, chất thải nguy hại trái pháp luật... Nguyên nhân tình hình tội phạm môi trường có thể là do lợi nhuận cao từ hoạt động vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, hệ thống văn bản pháp luật còn nhiều bất cập, chế tài xử lý thấp, cơ quan quản lí chưa tốt, yếu về năng lực và thiếu về nhân lực… Đặc biệt, liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, các chủ thể vi phạm pháp luật thường rất đa dạng, có liên quan đến yếu tố nước ngoài, có nguy cơ để lại những hậu quả nghiêm trọng. Vì vậy, các quốc gia thường chú trọng ban hành các văn bản pháp luật để truy cứu trách nhiệm đối với các hành vi vi phạm.
Mặc dù mới đi vào hoạt động được gần 5 năm nhưng lực lượng Cảnh sát môi trường đã phát huy khá tốt vai trò nòng cốt trong phát hiện, xử lý các vụ vi phạm pháp luật liên quan đến môi trường nói chung, môi trường biển và hải đảo nói riêng. Một số vụ điển hình như: Phòng PC49 Công an tỉnh Khánh Hòa bắt quả tang 4 xe tải chở 60 tấn chất thải nguy hại từ nhà máy tàu biển Hyundai Vinashin đi đổ trộm vào ngày 8/7/2008; một loạt vụ do Cục C49 phát hiện và xử lí một số cơ sở phá dỡ tàu cũ tại Hải Phòng, thải chất thải nguy hại ra sông Cấm…
Tuy nhiên việc đấu tranh với các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực biển và hải đảo của lực lượng Cảnh sát môi trường cũng mới chỉ là bước đầu, chưa được nghiên cứu và điều tra sâu, cũng như có các biện pháp phòng ngừa hữu hiệu; đặc biệt còn gặp rất nhiều khó khăn khi tiến hành phối hợp với các cơ quan chức năng trong khảo sát, nắm tình hình phục vụ công tác phòng ngừa, đấu tranh. Từ đó dẫn đến việc điều tra, xử lý các vi phạm về bảo vệ môi trường biển của các tổ chức cá nhân còn rất yếu, không tương xứng với số lượng, hậu quả do việc vi phạm gây ra, nhất là trong lĩnh vực hàng hải, đóng tàu, thăm dò và khai thác dầu khí... [111]
Ở Việt Nam, Cục Cảnh sát Phòng chống tội phạm Môi trường (C49) ngay từ khi thành lập đã phát huy nỗ lực nhằm thực hiện việc đấu tranh phòng chống tội phạm môi trường nói chung và tội phạm về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Ngày 17/8/2011, tại Hà Nội, Cục Cảnh sát Phòng chống tội phạm về Môi trường và Tổng cục Biển và hải đảo đã kí Qui chế phối hợp về công tác bảo vệ môi trường biển, đánh dấu sự hợp tác chặt chẽ hơn của các cơ quan chức năng trong phòng ngừa, đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật trên biển và hải đảo.
Thời gian qua, việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được qui định tại Bộ luật Lình sự 1999, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự ngày 19/6/2009. Theo đó, các tội danh có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là Điều 182 Tội gây ô nhiễm môi trường; Điều 182b Tội vi
133
phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường; Điều 185 Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam; Điều 187 Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật; Điều 188 Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản; Điều 191a Tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại... Mức hình phạt cao nhất cho các tội danh này là phạt tù đến 10 năm, ngoài ra còn có các hình phạt bổ sung như phạt tiền từ 50 triệu đến 500 triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ 1 năm đến 5 năm.
Từ đó, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, theo qui định của pháp luật Hình sự, chủ thể của tội phạm môi trường là cá nhân. Có thể nói đây là một trong những hạn chế lớn nhất của việc truy cứu trách nhiệm Hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trường nói chung và vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Lí do là chủ thể của các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường thường là tổ chức, là các doanh nghiệp. Việc pháp luật hình sự không truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tổ chức rõ ràng là một hạn chế lớn của pháp luật, dẫn đến bỏ lọt tội phạm.
Thứ hai, dấu hiệu bắt buộc để truy cứu trách nhiệm hình sự ở hai tội danh qui định tại Điều 187 và 188 là “đã bị xử phạt hành chính„. Đây cũng là một điểm hạn chế của việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm môi trường. Trên thực tế, có những hành vi vi phạm pháp luật ngay lập tức có thể gây hậu quả nghiêm trọng cho môi trường mà trước đó chủ thể có thể chưa từng bị xử phạt hành chính thì cũng sẽ dẫn đến bỏ lọt các tội phạm nghiêm trọng cho môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng. Dấu hiệu này là dấu hiệu bắt buộc khi truy cứu trách nhiệm hình sự trong tám trên mười tội danh (8/10) qui định tại Bộ luật Hình sự 1999 trước đây, nhưng đến nay đã được sửa đổi gần hết, chỉ còn lại ở Điều 187 và 188 nêu trên.
Thứ ba, mức hình phạt còn thấp nên chưa đủ sức răn đe. Các tội danh qui định tại Bộ luật hình sự 1999 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự ngày 19/6/2009 đã đưa ra hình phạt cao nhất là 10 năm tù giam và có thể bị phạt đến 500 triệu đồng. Tương tự như đối với mức xử phạt hành chính thì mức truy cứu trách nhiệm hình sự tại những điều luật này là còn thấp và chưa đủ sức răn đe đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Trên thực tế, các thành phần môi trường biển nếu bị ô nhiễm thì rất khó khắc phục, có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng và lâu dài cho sức khoẻ của con người, hủy hoại tài nguyên sinh vật và phi sinh vật biển. Áp dụng các biện pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường biển sẽ tốn kém hơn nhiều so với mức phạt tiền mà bộ luật hình sự đặt ra. Vì vậy, các chủ thể trong nhiều trường hợp chấp nhận gây ô nhiễm để rồi chịu nộp phạt, thay vì phải áp dụng các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm.
134
Thứ tư, dấu hiệu định khung đối với các tội phạm môi trường là rất chung chung và khó xác định. Các tội danh được qui định tại Chương XVII (chương “các Tội phạm về Môi trường“), dấu hiệu định khung thường là “gây hậu quả nghiêm trọng“, “gây hậu quả rất nghiêm trọng“ hoặc “gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng“. Hơn nữa, chất thải từ hoạt động hàng hải nhiều khi là chất thải nguy hại như việc sửa chữa, xúc rửa, vệ sinh các hầm tàu...diễn ra tại cảng biển thì cả việc định tính lẫn định lượng càng gặp khó khăn.Vì vậy các dấu hiệu trên là một trở ngại cho việc định tội nếu không có các hướng dẫn thật cụ thể đi kèm.
Thứ năm, việc truy cứu trách nhiệm hình sự trên thực tế rất khó áp dụng vì cần nhiều các trang thiết bị, phương tiện hiện đại. Môi trường biển có đặc thù là rất rộng, không có giới hạn cố định như trên đất liền, cấu tạo đặc trưng của nước biển là dễ ô nhiễm, động thái ô nhiễm lại lan nhanh và khó kiểm soát. Vì vậy, việc xác định các hậu quả của hành vi vi phạm pháp luật là rất khó khăn, thậm chí đòi hỏi các trang thiết bị hiện đại để cho các chỉ số chính xác mà hoạt động thủ công của con người không mang lại hiệu quả. Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, việc có đầy đủ các trang thiết bị để xác định chính xác các hành vi vi phạm pháp luật và hậu quả của nó như sự cố trang dầu trên biển thực sự là một khó khăn.
Ngoài ra, do nhiều nguyên nhân khác nhau, tình trạng vi phạm pháp luật môi trường là phổ biến nhưng số vụ bị phát hiện, khởi tố, điều tra, xử lý lại rất hạn chế. Và thậm chí cho đến thời điểm hiện nay, Việt Nam chưa truy cứu trách nhiệm Hình sự đối với bất kì một chủ thể nào gây ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải [09].
2.6.3. Trách nhiệm dân sự
Trách nhiệm dân sự là loại trách nhiệm pháp lí được áp dụng bởi tòa án hoặc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác đối với các chủ thể vi phạm nghĩa vụ dân sự. Hậu quả pháp lý bất lợi mà các chủ thể vi phạm nghĩa vụ dân sự phải gánh chịu là tiếp tục thực hiện nghĩa vụ dân sự hoặc/và bồi thường thiệt hại. Khoản 1 Điều 307 Bộ luật Dân sự 2005 qui định trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách nhiệm bồi thường, bù đắp tổn thất về tinh thần. Theo đó, tại Điều 130 Luật Bảo vệ môi trường 2005 qui định cụ thể về thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường. Những thiệt hại này bao gồm: Suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường; Thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra.
Những qui định pháp luật trên cho thấy chủ thể gây hại cho môi trường biển từ hoạt động hàng hải có thể gây ra những hậu quả trực tiếp và hậu quả gián tiếp. Hậu
135
quả trực tiếp của việc gây hại cho môi trường biển từ hoạt động hàng hải là làm suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường biển. Sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gồm ba mức độ: có suy giảm, suy giảm nghiêm trọng và suy giảm đặc biệt nghiêm trọng (theo qui định tại Khoản 1 Điều 131 Luật Bảo vệ môi trường 2005). Hậu quả gián tiếp của việc gây hại cho môi trường biển từ hoạt động hàng hải là thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường biển gây ra. Việc xác định thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do gây ô nhiễm, suy thoái môi trường được thực hiện theo qui định của pháp luật.
Khoản 1 Điều 127 Luật Bảo vệ môi trường 2005 qui định “Người vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường thì tuỳ tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân khác thì còn phải khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường, bồi thường thiệt hại theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan“. Theo đó, chủ thể vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể phải chịu trách nhiệm dân sự với các hình thức cụ thể như sau:
Bồi thường thiệt hại: chủ thể vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nếu gây ra thiệt hại thực tế thì phải bồi thường thiệt hại. Trách nhiệm dân sự áp dụng đối với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thường là trách nhiệm vật chất. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất là trách nhiệm bù đắp tổn thất vật chất thực tế, tính được thành tiền do bên vi phạm gây ra, bao gồm tổn thất về tài sản, chi phí hợp lí để ngăn chặn, hạn chế, khắc phục thiệt hại, thu nhập thực tế bị mất hoặc giảm sút (theo Điều 307 Bộ luật Dân sự 2005). Ngoài ra, Điều 608 Bộ luật Dân sự 2005 quy định: Trong trường hợp tài sản bị xâm phạm thì thiệt hại được bồi thường bao gồm: Tài sản bị mất; Tài sản bị huỷ hoại hoặc bị hư hỏng; Lợi ích gắn liền với việc sử dụng, khai thác tài sản; Chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại. Như vây, các chi phí thiệt hại về môi trường biển có thể bao gồm chi phí thiệt hại trước mắt và lâu dài do sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của các thành phần môi trường biển và các nguồn tài nguyên biển; chi phí xử lý, cải tạo, phục hồi môi trường biển; chi phí giảm thiểu hoặc triệt tiêu nguồn gây thiệt hại. Việc giải quyết bồi thường thiệt hại về kiểm soát môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện với các hình thức như tự thoả thuận của các bên; yêu cầu trọng tài giải quyết hoặc khởi kiện tại Toà án.
136
Khắc phục hậu quả: việc khắc phục hậu quả được đặt ra đối với các chủ thể vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải khi họ gây ra những hậu quả về vật chất, tài sản, về tinh thần hoặc gây ra những hậu quả về môi trường biển. Trách nhiệm pháp lí đối với chủ thể vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể là trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự. Ngoài việc áp dụng trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự thì chủ thể vi phạm vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn phải áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Biện pháp khắc phục hậu quả trong các loại trách nhiệm pháp lí này có một số điểm khác nhau:
Việc khắc phục hậu quả trong trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: chủ thể phải thực hiện việc khắc phục hậu quả là tội phạm, bị truy cứu trách nhiệm hình sự, có thể đi kèm với một hình phạt chính và áp dụng hình phạt bổ sung là khắc phục hậu quả.
Việc khắc phục hậu quả trong trách nhiệm hành chính đối với hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: chủ thể phải thực hiện việc khắc phục hậu quả không phải là tội phạm, nhưng bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả trong một quyết định xử phạt vi phạm hành chính bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo qui định của pháp luật.
Việc khắc phục hậu quả trong trách nhiệm dân sự đối với hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: chủ thể phải thực hiện việc khắc phục hậu quả không phải là tội phạm, cũng không bị xử phạt vi phạm hành chính nhưng lại gây ra những hậu quả về vật chất, tài sản, về tinh thần hoặc gây ra những hậu quả về môi trường biển khi thực hiện hoạt động hàng hải.
Phục hồi môi trường biển: việc phục hồi môi trường biển được áp dụng đối với các chủ thể khi gây ra ô nhiễm môi trường biển, suy thoái các nguồn tài nguyên biển hay sự cố môi trường biển khi tiến hành hoạt động hàng hải. Phục hồi môi trường biển được thực hiện với mục đích hoàn trả lại nguyên trạng môi trường biển với các nguồn tài nguyên biển, với các thành phần môi trường biển không bị ô nhiễm và suy thoái. Cũng giống như đã phân tích nội dung „khắc phục hậu quả“ trên đây, việc áp dụng biện pháp phục hồi môi trường có thể được áp dụng đối với kể cả trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính hay trách nhiệm dân sự khi chủ thể thực hiện hành vi vi phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
137
Như vậy, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải không có qui định riêng về trách nhiệm dân sự cho các chủ thể, tuy nhiên có thể áp dụng những qui định về trách nhiệm dân sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trường nói chung trong pháp luật môi trường và pháp luật dân sự. Trách nhiệm dân sự liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải thường là áp dụng đối với các hành vi gây ô nhiễm dầu. Có thể nói việc bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả và phục hồi môi trường do ô nhiễm dầu đã chưa được luật hóa một cách cụ thể. Trên thực tế, việc xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường là vấn đề không đơn giản ngay cả ở những nước phát triển, nơi mà lý thuyết về lượng giá các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các yếu tố môi trường đã được định hình và củng cố. Việc xác định càng khó khăn hơn đối với môi trường biển và tài nguyên biển. Theo các nghiên cứu chung của Chương trình môi trường Liên Hợp quốc (UNEP) năm 2000, các cách thức xác định thiệt hại môi trường hiện được thực hiện bởi các cách thức khác nhau như việc xác định giá trị tổn thất với môi trường được thực hiện bởi tòa án hoặc các chuyên gia trong lĩnh vực môi trường; Hoặc xác định thiệt hại theo phương thức quy ra một khoản tiền cố định. Thậm chí việc xác định có thể giao cho các viên chức hành chính hoặc chính quyền địa phương xác định thiệt hại. Ngoài ra còn các nhiều phương thức đánh giá khác, điển hình là phương pháp Koch (được sử dụng rộng rãi tại Cộng hòa liên bang Đức trong việc xác định những tổn thất được bồi hoàn đối với cây cối bị hủy hoại) [80].
Tại Việt Nam, cả từ phương diện lí luận và thực tiễn đều cho thấy sự mờ nhạt về mảng kiến thức này. Hiện tại, chúng ta mới chỉ đúc rút được đôi chút kinh nghiệm từ thực tiễn tự phát giải quyết các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại về sức khỏe, tài sản do ô nhiễm môi trường gây nên. Việc xác định thiệt hại đối với môi trường tự nhiên trong một số lần sự cố tràn dầu vẫn phải nhờ đến tư vấn, giúp đỡ của các chuyên gia quốc tế. Việc Việt Nam còn phải lệ thuộc, thiếu tự chủ trong việc xác định được thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên, đặc biệt là việc xác định thiệt hại đối với môi trường biển là do nhiều nguyên nhân, trong đó, một phần lí do là chúng ta còn thiếu cơ sở pháp lí trong việc xác định thiệt hại. Trong các văn bản pháp luật có liên quan về vấn đề này, nhiều nội dung còn chưa được xác định một cách rõ ràng: một là, thành phần môi trường được xác định thiệt hại; hai là, mức độ thiệt hại được xác định; ba là, các căn cứ để xác định mức độ thiệt hại; bốn là, các căn cứ để tính toán thiệt hại [80]. Mặc dù, mới đây Việt Nam đã ban hành Nghị định số 113/2010/NĐ-CP ngày 3/12/2010 qui định về xác định thiệt hại đối với môi trường. Thế nhưng trên thực tế, Việt Nam chưa có văn bản nào qui định chi tiết, hướng dẫn cụ thể về thủ tục thương
138
lượng, trọng tài trong giải quyết tranh chấp môi trường nói chung và tranh chấp về ô nhiễm dầu nói riêng. Thậm chí chúng ta chưa có vụ giải quyết khiếu kiện đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu nào thông qua trọng tài (trọng tài là 1 trong 3 hình thức giải quyết bồi thường thiệt hại được nêu ra trong Nghị định 113/2010) [72].
2.7. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÁC CƠ QUAN QUẢN LÍ NHÀ NƯỚC KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
Việc quản lí về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được tổ chức thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền chung và các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn. Hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải không được xác định riêng trong một văn bản pháp luật, tuy nhiên, có thể hiểu hệ thống các cơ quan này nằm trong hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về môi trường, cụ thể như sau:
Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền chung:
Các cơ quan có thẩm quyền chung về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm Chính Phủ và Ủy ban nhân dân các cấp. Chính Phủ thống nhất quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải trong phạm vi cả nước. Ủy ban nhân dân các cấp chỉ đạo, tổ chức thực hiện, tuyên truyền giáo dục pháp luật và quản lí việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải trong phạm vi địa phương.
Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn
“Việc kiểm soát trên biển của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được giao cho các lực lượng sau đây: Hải quân nhân dân và các đơn vị Quân đội nhân dân Việt Nam làm nhiệm vụ bảo vệ các đảo; Bộ đội biên phòng Việt Nam; Cảnh sát nhân dân Việt Nam làm nhiệm vụ tuần tra trên biển; Các lực lượng nửa vũ trang trên các tàu thuyền vận tải và tàu thuyền đánh cá của Việt Nam được trao trách nhiệm kiểm soát theo từng yêu cầu công tác và có mang dấu hiệu rõ ràng; Các lực lượng kiểm soát chuyên môn của các ngành hải quan, y tế, kiểm dịch của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam làm nhiệm vụ kiểm soát từng mặt công tác của ngành mình.
Cơ quan có thẩm quyền chuyên môn thực hiện chức năng quản lí về chuyên môn đối với từng lĩnh vực cụ thể. Ở Việt Nam, việc lập ra các cơ quan quản lí nhà nước về biển và kiểm soát các hoạt động trên biển như là một nhu cầu thiết yếu và cũng phù hợp với xu hướng chung của thế giới. Trong các văn bản pháp luật trước đây, nhiệm vụ kiểm soát trên biển được qui định tương đối chi tiết. Điều 21 Nghị định 30/1980/NĐ-CP ngày 29/1/1980 về qui chế cho tàu thuyền nước ngoài hoạt động trên các vùng biển của Việt Nam, Điều 21 qui định:
139
Mỗi lực lượng kiểm soát trên biển của Việt Nam hoạt động trong phạm vi thẩm quyền và lĩnh vực chuyên trách của mình đồng thời phối hợp chặt chẽ với các lực lượng kiểm soát khác để tiến hành các biện pháp kiểm soát, giám sát cần thiết“...
Hiện tại, các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn về kiểm soát ô nhiễm môi
trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm:
Bộ Tài nguyên và Môi trường: Theo quy định tại Điều 2 Nghị định 25/NĐ- CP ngày 4/3/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thực hiện quản lí nhà nước về chuyên môn trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Tổng cục Môi trường: được thành lập theo Quyết định số 132/2008/QĐ-TTg ngày 30/9/2008 của Thủ tướng Chính phủ, Tổng cục Môi trường thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lí nhà nước về môi trường, trong đó có môi trường biển, và thực hiện các dịch vụ công theo quy định của pháp luật.
Tổng cục Biển và Hải đảo: là cơ quan trực thuộc Bộ Tài nguyên và môi trường, được thành lập theo QĐ116/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27/8/2008 Qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam. Tổng cục Biển và Hải đảo có một số chức năng cụ thể có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Bộ Giao thông vận tải: Theo Điều 2 Nghị định 51/2008/NĐ-CP ngày 22/04/2008 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông vận tải, Bộ Giao thông vận tải có chức năng quản lí nhà nước về bảo vệ môi trường trong đó có môi trường biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường và các quy định khác của pháp luật có liên quan đến hoạt động hàng hải đối với xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông và hoạt động giao thông vận tải.
Cục Hàng hải Việt Nam là cơ quan trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quản lý nhà nước chuyên ngành hàng hải và thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước về hàng hải trong phạm vi cả nước. Theo khoản 6, khoản 9 Điều 2 Quyết định 26/2009/QĐ-TTg ngày 20/2/2009 qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Hảng hải Việt Nam trực thuộc Bộ Giao thông vận tải, Cục Hàng hải có chức năng tổ chức thực hiện bảo
140
đảm an toàn hàng hải đối với tàu thuyền hoạt động tại cảng biển, luồng hàng hải và các vùng biển Việt Nam; phối hợp với các cơ quan chức năng trong việc phòng ngừa ô nhiễm môi trường; tổ chức phê duyệt kế hoạch an ninh cảng biển Việt Nam và các điều ước quốc tế liên quan mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập…
Cảng vụ hàng hải trực thuộc Cục Hàng hải Việt Nam, là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hàng hải tại cảng biển và khu vực quản lý do Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quyết định. Theo khoản 1, khoản 3, khoản 4 Điều 4 Quyết định số 57/2005/QĐ-BGTVT ngày 28/10/2005 qui định về tổ chức và hoạt động của Cảng vụ Hàng hải, một Cảng vụ hàng hải có thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại một hoặc nhiều cảng biển và khu vực quản lí. Hiện tại, cả nước có 23 cảng vụ, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể các Cảng vụ hàng hải theo đề nghị của Cục trưởng Cục Hàng hải Việt Nam.
Cục Cảnh sát Phòng chống tội phạm về môi trường trực thuộc Tổng cục cảnh sát phòng chống tội phạm, Bộ Công an. Ngày 29/11/2006, Bộ trưởng Bộ Công an Lê Hồng Anh đã ra Quyết định số 1899/2006/QĐ-BCA (X13) về việc thành lập Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường thuộc Tổng cục Cảnh sát phòng chống tội phạm. Là đơn vị quản lý hành chính trật tự xã hội, Cục này có nhiệm vụ điều tra, phòng ngừa, phát hiện ban đầu các vi phạm về môi trường, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Bên cạnh đó, một số cơ quan khác cũng có chức năng quản lí nhà nước về chuyên môn trong việc phòng ngừa, khắc phục và xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như:
- Ban Chỉ đạo Nhà nước về Biển Đông và các hải đảo: được thành lập theo Quyết định số 398/TTg ngày 05/08/1993 của Thủ tướng Chính phủ và được kiện toàn theo Quyết định số 402/QĐ-TTg ngày 06/04/2007 của Thủ tướng Chính Phủ;
- Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn được thành lập theo Quyết định 780/1996/QĐ-TTg ngày 23/10/1996 và hoàn thiện theo Quyết định 76/2009/QĐ-TTg ngày 11/5/2009 về việc kiện toàn Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn và Hệ thống tổ chức tìm kiếm cứu nạn của các Bộ, ngành Trung ương và địa phương.
Ngoài ra còn có các cơ quan khác với chức năng cùng phối hợp thực hiện như: Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn..., các lực lượng có chức năng phối hợp nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động cảng biển như lực lượng Bộ đội Biên phòng, Công an, Kiểm ngư, Hải quan, Thanh tra giao thông vận tải thủy…
141
Như vậy, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, quản lí và đảm bảo việc thực thi pháp luật trên biển có nhiều các cơ quan khác nhau cùng thực hiện. Do đặc thù của của môi trường biển cũng như của khu vực cảng biển, có nhiều cơ quan cùng tham gia quản lí nhà nước về hàng hải như các cơ quan quản lý nhà nước về cảng biển, an ninh, kiểm dịch, hải quan, thuế, văn hoá - thông tin, phòng chống cháy, nổ, bảo vệ môi trường và các cơ quan quản lý nhà nước khác (Cảng vụ hàng hải, An ninh hàng hải, An ninh cảng biển, Cảnh sát giao thông thủy, Biên phòng, Hải quan, Hải quân, Cảnh sát biển và các lực lượng khác…). Điều này gây khó khăn cho công tác quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bởi sự chồng chéo về nội dung, về thẩm quyền và đặc biệt khó giải quyết trong chính hoạt động quản lí. Nhìn một cách tổng thể, cơ cấu tổ chức quản lý biển của Việt Nam hiện nay khá phân tán, thiếu hiệu quả. Về nguyên tắc, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về biển nhưng các chức năng cụ thể được giao cho các ngành. Hiện có tới khoảng 15 Bộ, ngành liên quan trực tiếp và có chức năng về quản lý biển nhưng lại chưa có một cơ quan chuyên trách nào giúp Chính phủ trong xây dựng, quản lí thống nhất các hoạt động trên biển đang ngày càng đa dạng và phức tạp. Việc thiếu quy hoạch tổng thể dễ dẫn đến sự xung đột lợi ích giữa các ngành hoặc không tận dụng được tiềm năng của biển để phát triển kinh tế, sự kết hợp giữa phát triển kinh tế biển và quốc phòng - an ninh, bảo vệ tài nguyên môi trường, sự kết hợp giữa các yêu cầu đối nội và đối ngoại cũng như tham gia giải quyết các vấn đề biển chung mang tính toàn cầu và khu vực.
Để khắc phục điểm này, trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Quốc hội khoá XI, năm 2008, Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường thành lập Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam, cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo. Chức năng quản lý biển của Tổng cục Biển và hải đảo được quy định khá rộng, mang tính tổng hợp. Vì vậy, trên thực tế cơ quan này còn phải nỗ lực rất nhiều để thực hiện chức năng chính của mình là điều tra và quản lí tài nguyên môi trường biển.
Thứ hai, mặc dù mới được thành lập nhưng chức năng cũng như sự hoạt động của Tổng cục Biển và Hải đảo còn một số điểm bất hợp lí. Một là, với một cơ quan ở cấp Tổng cục, sự phối hợp hoạt động của Tổng cục Biển và hải đảo với các Bộ chuyên ngành hay các cơ quan khác trực thuộc Chính phủ sẽ gặp nhiều khó khăn. Hai là, Tổng cục Biển và hải đảo thực hiện chức năng quản lí biển tổng hợp và thống nhất, nhưng trên thực tế thì không thể quản lí tổng hợp và thống nhất nếu không có một cơ chế phối hợp liên ngành. Hiện tại, Việt Nam đang thiếu hẳn cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lí nhà nước trong nhiều lĩnh vực, trong đó có quản lí biển. Vì vậy, mặc
142
dù được giao nhiệm vụ quản lí nhà nước về biển nhưng hiệu quả hoạt động của Tổng cục Biển và hải đảo là không cao. Ba là, việc giao cho Tổng cục Biển và hải đảo những chức năng rộng và mang tính tổng hợp là không phù hợp. Thực tế là Tổng cục chưa có lực lượng giám sát tổng hợp tài nguyên biển để thực thi pháp chế trên biển, nên công tác quản lý biển hầu như chưa thực hiện được gì. Việc quản lí tổng hợp, điều hành thống nhất các hoạt động trên biển theo một qui hoạch, chiến lược phát triển biển chung, bao hàm cả tính đối nội và đối ngoại đã vượt quá khuôn khổ của một cơ quan cấp Tổng cục. Bốn là, ở cấp cơ sở như các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cấp quận huyện và cấp xã (ngay kể cả các địa phương có biển) hiện tại chưa có hệ thống quản lí ngành dọc trực thuộc Tổng cục. Điều này gây khó khăn cho việc triển khai các quyết định từ phía Tổng cục cũng như hiệu quả quản lí nhà nước khó đạt được.
Thứ ba, pháp luật Việt Nam đã trao cho Giám đốc cảng vụ Hàng hải khá nhiều
Điều 67 Bộ luật Hảng hải 2005 qui định nhiệm vụ, quyền hạn của Giám đốc Cảng vụ hàng hải bao gồm 11 loại nhiệm vụ như tham gia xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển cảng biển trong khu vực quản lý và tổ chức giám sát thực hiện sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; Cấp phép, giám sát tàu biển ra, vào và hoạt động tại cảng biển; không cho phép tàu biển vào cảng khi không có đủ điều kiện cần thiết về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường; Tổ chức tìm kiếm, cứu người gặp nạn trong vùng nước cảng biển; huy động người và các phương tiện cần thiết để thực hiện việc tìm kiếm, cứu nạn hoặc xử lý sự cố ô nhiễm môi trường; Tổ chức thực hiện việc đăng ký tàu biển, đăng ký thuyền viên; thu, quản lý, sử dụng các loại phí, lệ phí cảng biển theo quy định của pháp luật…
quyền năng tại cảng biển.
Đồng thời, khoản 1 Điều 69 Bộ luật Hàng hải 2005 qui định “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ quan này (các cơ quan thực hiện chức năng quản lí nhà nước tại cảng biển) có trách nhiệm phối hợp hoạt động và chịu sự điều hành trong việc phối hợp hoạt động của Giám đốc Cảng vụ hàng hải”. Đồng thời, một Cảng vụ hàng hải có thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại một hoặc nhiều cảng biển và khu vực quản lí, điều này đồng nghĩa với việc một Giám đốc Cảng vụ Hàng hải sẽ quản lí nhiều cảng biển, diện tích và phạm vi quản lí là rất rộng. Những phân tích trên cho thấy những khó khăn đối với Giám đốc Cảng vụ Hàng hải như sau: Một là, khi có sự cố xảy ra tại nhiều cảng, Giám đốc cảng vụ rất khó xử lí, giải quyết sự cố một cách triệt để và có hiệu quả do các cảng nằm ở các vị trí với cấu tạo, diện tích, và đặc điểm, các điều kiện giao thông kết nối khác nhau; Hai là, với quá nhiều quyền năng mà pháp luật trao cho Giám đốc Cảng vụ Hàng hải, một chủ thể khó có thể đảm đương do phải chỉ đạo quá nhiều cơ quan cùng tham gia giải quyết sự cố tại khu vực cảng biển; Ba là, với mức độ quyền năng rộng và cao, với yêu cầu chỉ đạo phối hợp nhiều cơ quan khác nhau tại cảng biển đòi hỏi Giám đốc Cảng vụ Hàng hải phải là
143
người có hiểu biết pháp luật trong nước cũng như quốc tế, có nhiều năm kinh nghiệm trong việc quản lí Cảng biển và hơn nữa phải có các kĩ năng nghề nghiệp ở mức độ cao… Rõ ràng các Giám đốc Cảng vụ Hàng hải hiện tại của Việt Nam khó có thể đáp ứng chừng ấy yêu cầu.
Thứ tư, liên quan đến việc giải quyết các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, mặc dù đã ban hành pháp luật về sự phối hợp giữa các lực lượng tại chỗ tại cảng biển, nhưng thực tế là pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải chưa có qui định về sự phối hợp hoạt động cũng như giải quyết sự cố ở tầm các cơ quan ngang bộ và các cơ quan quản lí ở cấp Trung ương. Duy nhất tại khoản 5 Điều 58 Nghị định 71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải qui định: “Trong trường hợp có vướng mắc phát sinh vượt quá thẩm quyền giải quyết của cơ quan quản lí nhà nước chuyên ngành nào thì cơ quan đó phải kịp thời báo cáo cơ quan quản lí cấp trên của mình để giải quyết ngay. Nếu xét thấy cần thiết, các Bộ, ngành liên quan có trách nhiệm phối hợp cùng Bộ Giao thông vận tải giải quyết, nhưng chậm nhất là 04 giờ, kể từ khi nhận được báo cáo phải thông báo quyết định xử lý của mình cho cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan biết”. Ngoài ra, sự phối hợp hoạt động của các cơ quan không được qui định trong Bộ luật Hàng hải hay bất kì văn bản pháp luật nào khác. Đây là một điểm tồn tại gây khó khăn trong việc phối hợp cùng giải quyết các sự cố hàng hải tại cảng biển của các cơ quan trung ương. Hiện tại, có hai cơ quan chính cùng thực hiện chức năng này là Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Giao thông vận tải. Tuy nhiên, không có cơ quan nào được giao nhiệm vụ trực tiếp và duy nhất thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chuyên môn trong việc phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Chính vì không có cơ quan nào đươc giao nhiệm vụ cụ thể nên hiện tại hoặc là thiếu một cơ quan đầu mối quản lý trực tiếp về vấn đề này, hoặc đang thiếu đi các qui định pháp luật về trách nhiệm phối hợp cùng nhau giữa các cơ quan để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong việc phòng ngừa, khắc phục và xử lí sự cố hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.
Thứ năm, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải chưa được tiến hành thường xuyên và vì vậy hiệu quả của công tác này là chưa cao. Đội ngũ cán bộ thanh tra về môi trường nói chung ở nước ta hiện còn yếu về chuyên môn và thiếu về số lượng nên không thể kiểm soát và xử lí kịp thời các hành vi vi phạm. Liên quan đến vấn đề này, Tiến sĩ Lê Kế Sơn, Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường nói: Bộ Tài nguyên và Môi trường do đặc thù của Bộ đa ngành, đa lĩnh vực và mới được thành lập
144
từ cuối năm 2002 trên cơ sở sáp nhập Tổng cục Địa chính và Tổng cục Khí tượng Thuỷ văn (cũ) nên lực lượng thanh tra chuyên ngành môi trường còn quá thiếu biên chế và chưa có nhiều kinh nghiệm. Đội ngũ Thanh tra ở các Sở hầu hết phải đảm đương tất cả các lĩnh vực quản lý của Sở; cán bộ thanh tra Sở chủ yếu là thanh tra của ngành địa chính (cũ) nên hầu hết mới chỉ bước đầu được tập dượt và làm quen với công tác thanh tra, kiểm tra về bảo vệ môi trường, kiến thức về môi trường còn rất hạn chế [40]. Thông thường các Sở không bố trí bộ phận riêng về thanh tra môi trường (trừ Thành phố Hồ Chí Minh có tổ Thanh tra môi trường với 09 cán bộ và thanh tra viên). Lực lượng thanh tra chuyên ngành tại các Cảng vụ Hảng hải còn mỏng, chưa đáp ứng được yêu cầu của hoạt động quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường. Hơn nữa, hoạt động thanh tra về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn chồng chéo giữa thanh tra chuyên ngành hàng hải và thanh tra môi trường.
Thứ sáu, hiện nay, ở Việt Nam, mặc dù nhiều bộ, nhiều cơ quan cùng tham gia vào việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nhưng không có cơ quan nào quản lí và chịu trách nhiệm chính đối với việc thải nước dằn tàu (nước ballast). Thực tế hiện nay, quản lí việc thải nước ballast là một hoạt động chưa được qui định trong bất kì một văn bản pháp luật nào. Vì vậy, công tác thanh tra, kiểm tra việc thải nước dằn tàu đang bị thả nổi và chưa được thực hiện. Tương tự như vậy đối với việc qui trách nhiệm triệt để và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là chưa cụ thể trong việc khắc phục và xử lí các hậu quả về môi trường biển do sự cố hàng hải. Có rất nhiều các cơ quan cùng có trách nhiệm trong việc giải quyết vấn đề này như cơ quan tài nguyên môi trường, giao thông vận tải, lực lượng tìm kiếm cứu nạn, hải quan hay cảng vụ… trong các văn bản đã nêu ra ở trên. Việc qui định như thế dẫn tới sự chồng chéo về thẩm quyền giữa các cơ quan do không qui định sự phối hợp giữa chúng cũng như không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm chính.
Thứ bảy, cảnh sát biển Việt Nam là lực lượng chuyên trách của Nhà nước thực hiện chức năng quản lí về an ninh, trật tự, an toàn và bảo đảm việc chấp hành pháp luật của Việt Nam và Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên trên các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam. Xu hướng chung trên thế giới là để giữ gìn hình ảnh hoà bình, giải quyết các vi phạm mang tính hành chính, dân sự, lực lượng cảnh sát biển thường trực thuộc một bộ dân sự. Cảnh sát biển của Mỹ thuộc Bộ Giao thông vận tải, Cảnh sát biển của Trung Quốc thuộc Cục Hải dương Quốc gia. Trên một vùng biển phức tạp và nhạy cảm như Biển Đông, việc lực lượng cảnh sát biển không trực thuộc một bộ dân sự cũng là một trở ngại cho Việt Nam trong tiến trình hòa nhập với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới trong việc giải quyết các vấn đề về biển.
145
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
1. Sự ghi nhận của pháp luật Việt Nam đối với việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải với các nội dung của nó đã đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong hệ thống pháp luật môi trường nói chung. Có thể nói sự phát triển của hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải khá đơn giản, rõ ràng, không chứa đựng nhiều giai đoạn phân kì phức tạp và thăng trầm như một số ngành luật khác.
2. Nội dung pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm bốn vấn đề cụ thể là: các qui định của pháp luật về tàu biển và thuyền bộ; các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động cảng biển; các qui định pháp luật về kiểm soát một số hoạt động trên biển; các qui định pháp luật về việc phòng ngừa và khắc phục sự cố hàng hải. Các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể bị xử lí hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây ra thiệt hại thì phải chịu trách nhiệm dân sự theo qui định của pháp luật. Hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước được hình thành để kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với hoạt động hàng hải.
Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt 3. Nam được ban hành gồm một hệ thống các văn bản pháp luật với các hình thức pháp lí khác nhau, một phần nhằm cụ thể hóa các Điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam đã tham gia với tư cách là quốc gia thành viên. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có khá nhiều điểm tồn tại, có nhiều khoảng trắng, có nhiều điểm chồng chéo cả về nội dung lẫn hình thức.
4. Hiệu quả của quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải phụ thuộc rất nhiều vào việc tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế, việc quản lí đã không mang lại hiệu quả như mong muốn vì rất nhiều nguyên nhân khác nhau. Vì vậy, nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải một phần vừa phải hoàn thiện các văn bản pháp luật, một phần vừa phải áp dụng đồng bộ các giải pháp khác nhau, lâu dài và khó khăn.
146
Chương 3
NHỮNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI Ở VIỆT NAM
3.1. CƠ SỞ CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
Việc hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thực hiện trên nền tảng của nhiều cơ sở về chính trị, pháp lí cũng như thực trạng của môi trường biển và hoạt động hàng hải. Có một số vấn đề cơ bản sau:
3.1.1. Quan điểm của Đảng và Nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng
Ngành Hàng hải chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Đặc biệt sau khi “Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020” ra đời năm 2007, kinh tế hàng hải càng phát triển mạnh. Thực hiện Qui hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2010, Việt Nam đã hình thành được 3 trung tâm cảng ở 3 vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc, miền Trung và phía Nam đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước trong thời kỳ hội nhập với kinh tế thế giới. Theo ThS Vũ Thế Quang, Trưởng phòng Pháp chế, Cục Hàng hải Việt Nam, có thể nói ngành hàng hải Việt Nam đang phát triển nhanh cả về số lượng, qui mô, tổ chức cũng như phương thức hoạt động, từ hệ thống cảng biển, đội tàu vận tải biển, thuyền viên cho tới dịch vụ hàng hải [36]
Ở Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản, hoạt động bảo vệ môi trường - trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển được ghi nhận trong Cương lĩnh Chính trị. Theo suốt chặng đường lịch sử lãnh đạo Cách mạng Việt Nam, Đảng ta đã đưa ra các đường lối chủ trương trong từng lĩnh vực vào từng thời kì có các hướng đi phù hợp. Trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung và kiểm soát môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng, Đảng Cộng sản Việt Nam cũng đã đưa ra các đường lối chỉ đạo phù hợp trong từng giai đoạn. Ngay từ Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ V của Đảng, một trong ba mục tiêu để phát triển và bảo vệ Tổ Quốc mà Đại hội đưa ra là: “đóng vai trò quan trọng trong thời kỳ này là phát triển các ngành kinh tế biển, đặc biệt là ngành thuỷ sản và giao thông vận tải biển”... [18]
Trong suốt thời kì đổi mới, cho đến Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX, lần thứ X và kể cả Đại hội lần thứ XI của Đảng, chính sách quốc gia về phát triển kinh tế
147
biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Việt Nam đã được thể hiện một cách đầy đủ và toàn diện nhất. Theo đó, cần “tăng cường điều tra cơ bản, làm cơ sở cho các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế biển, đẩy mạnh nuôi trồng, khai thác, chế biến hải sản, thăm dò, khai thác và chế biến dầu khí, phát triển đóng tàu thuyền và vận tải biển, mở mang du lịch, bảo vệ môi trường, tiến mạnh ra biển và làm chủ vùng biển...” [20]. Đường lối tiến nhanh, tiến mạnh, tiến vững chắc ra hướng biển được ghi nhận trong cương lĩnh chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam qua các kỳ đại hội.
Trong Chiến lược Bảo vệ môi trường lần thứ nhất 1986-2000 và Chiến lược bảo vệ môi trường lần thứ hai 2001-2010, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đều rất được quan tâm. Đặc biệt, trong Chiến lược Bảo vệ môi trường lần thứ Hai 2001-2010, vấn đề kiểm soát môi trường biển, ven biển và hải đảo trong các hoạt động khác nhau có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chiến lược này đã được kết hợp, lồng ghép chặt chẽ với chiến lược phát triển kinh tế biển theo quan điểm sử dụng tổng hợp, hợp lý đi đôi với bảo vệ tài nguyên, môi trường biển, và môi trường biển ven bờ, tiến hành hoạt động hàng hải nhưng không làm ảnh hưởng và phương hại đến môi trường biển Việt Nam.
Điều này một lần nữa được khẳng định rõ trong Nghị quyết 09/2007/NQ-TW về ban hành Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 với mục tiêu cụ thể là: “xây dựng và phát triển toàn diện các lĩnh vực kinh tế, xã hội, khoa học - công nghệ, tăng cường củng cố quốc phòng, an ninh, làm cho đất nước giàu mạnh từ biển, bảo vệ môi trường biển...” [21]. Nghị quyết xác định một trong những mục tiêu quan trọng là đến năm 2020 “phấn đấu đưa nước ta trở thành một quốc gia mạnh về biển và làm giàu từ biển” trong đó đến năm 2020 phát triển kinh tế hàng hải đứng vị trí thứ hai sau khai thác chế biến dầu khí và các loại khoáng sản; còn đến sau 2020 đứng vị trí thứ nhất cần ưu tiên phát triển trong 5 ngành kinh tế biển. Đây là lần đầu tiên Đảng ta đánh giá một cách toàn diện về vai trò, vị trí của biển và kinh tế biển, của hoạt động hàng hải đối với sự nghiệp phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước. Định hướng xây dựng cảng biển theo hướng hiện đại cũng đã được xác định trong Quyết định số 2190/2009/QĐ-TTg ngày 24/12/2009 Phê duyệt Qui hoạch phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030.
Theo tinh thần của những chủ trương đường lối nêu trên, quan điểm cơ bản của Đảng về thực hiện kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được thể hiện qua những nội dung cụ thể sau đây:
148
Thứ nhất, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung cơ bản của phát triển bền vững, phải được thể hiện trong các chiến lược, qui hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội có liên quan đến hoạt động hàng hải. Khắc phục tư tưởng chỉ chú trọng phát triển kinh tế - xã hội mà coi nhẹ kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, nhằm mục đích góp phần ổn định chính trị, an ninh quốc gia và thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta.
Thứ hai, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là quyền lợi và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan, là biểu hiện của nếp sống văn hoá, đạo đức, là tiêu chí quan trọng của xã hội văn minh và là sự nối tiếp truyền thống yêu thiên nhiên, sống hài hoà với tự nhiên trong đó có môi trường biển của cha ông ta.
Thứ ba, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải phải theo phương châm lấy phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với môi trường là chính kết hợp với xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường và bảo tồn thiên nhiên; kết hợp giữa sự đầu tư của Nhà nước với đẩy mạnh huy động nguồn lực trong xã hội và mở rộng hợp tác quốc tế; kết hợp giữa công nghệ hiện đại với các phương pháp truyền thống.
Thứ tư, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là nhiệm vụ vừa phức tạp, vừa cấp bách, có tính đa ngành và liên vùng rất cao, vì vậy cần có sự lãnh đạo, chỉ đạo chặt chẽ của các cấp uỷ Đảng, sự quản lý thống nhất của Nhà nước, sự tham gia tích cực của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.[22]
Với những vấn đề nêu trên, quan điểm của Đảng và nhà nước là quan trọng và xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật môi trường nói chung, pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải qui định trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong việc thực hiện kiểm soát ô nhiễm môi trường biển khi tiến hành hoạt động hàng hải từ hoạt động cảng biển, các hoạt động giao thông trên biển cho tới việc xử lý các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải... Tất cả những quy định này đều trên cơ sở và chịu sự chi phối trực tiếp từ quan điểm phát triển của Đảng và nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng.
3.1.2. Mục tiêu của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Nhận thức rõ vị trí chiến lược của biển và hải đảo đối với kinh tế và an ninh - quốc phòng, nhận thức được tầm quan trọng của việc phát triển bền vững môi trường
149
biển phục vụ cho phát triển kinh tế, Đảng ta đã có nhiều chủ trương nhất quán về vấn đề này. Theo đó, các hoạt động chỉ đạo từ phía nhà nước, Thủ tướng Chính Phủ, Tư lệnh ngành Giao thông cũng như các nhà khoa học đều có các hoạt động phù hợp nhằm chỉ đạo và góp phần đưa ra những mục tiêu của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Trong chuỗi hoạt động nhằm triển khai các định hướng này, tháng 6/2011, tham dự lễ mít tinh quốc gia nhân Tuần lễ Biển và Hải đảo Việt Nam năm 2011, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng chỉ đạo một số nội dung trong đó có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển hoạt động hàng hải như sau:
Một là, tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách và pháp luật về lĩnh vực biển, đảo, quản lý tài nguyên và môi trường biển, hình thành cơ sở pháp lí đồng bộ và tổ chức thực hiện có hiệu quả để quản lý chặt chẽ, giữ gìn và khai thác có hiệu quả các nguồn lợi từ biển đảo cho sự nghiệp phát triển của đất nước, vì lợi ích của nhân dân.
Hai là, kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo đảm quốc phòng - an ninh, hợp tác quốc tế và bảo vệ môi trường; kết hợp giữa phát triển các vùng biển, ven biển và hải đảo với phát triển các vùng đồng bằng và đô thị theo định hướng đẩy mạnh Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa đất nước. Tăng cường và thực thi có hiệu quả các biện pháp đồng bộ để bảo vệ ngư dân, các lực lượng làm kinh tế và các hoạt động hợp pháp trên các vùng biển, đảo của Tổ quốc.
Ba là, đẩy mạnh công tác nghiên cứu khoa học công nghệ về quản lí và phát triển kinh tế biển nhằm khai thác, sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên và bảo vệ môi trường biển; ứng phó có hiệu quả với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, giảm thiểu sự suy thoái tài nguyên biển và hải đảo, đa dạng sinh học biển và các hệ sinh thái biển, giảm thiểu những ảnh hưởng xấu từ môi trường biển đối với các hoạt động trên biển.
Bốn là, tiếp tục mở rộng quan hệ hợp tác hữu nghị với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới cũng như với các tổ chức quốc tế trong các vấn đề có liên quan đến biển, đảo trên cơ sở tôn trọng chủ quyền, lợi ích quốc gia và pháp luật quốc tế, bảo đảm an ninh và an toàn hàng hải quốc tế; cùng nhau xây dựng khu vực hòa bình, ổn định, hợp tác và phát triển.
Năm là, đặc biệt, các Bộ, ngành, các tổ chức chính trị - xã hội và chính quyền các địa phương cần tiếp tục thực hiện tốt công tác tuyên truyền, giáo dục và nâng cao nhận thức về biển đảo của Tổ quốc, về ý thức bảo vệ tài nguyên và môi trường biển; biến nhận thức thành ý thức tự giác và hành động cụ thể, thiết thực ở mỗi cấp, mỗi ngành, mỗi doanh nghiệp và mỗi người dân Việt Nam [94]
150
Mới đây, ngày 30.8.2011, tại buổi làm việc với Cục Hàng hải Việt Nam, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải Đinh La Thăng cũng nhấn mạnh: Thời gian tới, để ngành hàng hải trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, cũng như thực hiện thành công Chiến lược biển Việt Nam, Cục Hàng hải Việt Nam cần có chương trình hành động cụ thể như triển khai thực hiện Quy hoạch vận tải biển Việt Nam đến năm 2020 định hướng đến năm 2030; xây dựng Đề án Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa ngành Hàng hải đến năm 2020; đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính tại cảng biển nói riêng và trong lĩnh vực hàng hải nói chung một phần kiểm soát ô nhiễm môi trường biển…[99]
Với quan điểm chỉ đạo từ Nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam, từ Thủ tướng Chính Phủ, từ thủ lĩnh ngành Giao thông vận tải, các nhà khoa học, các chuyên gia cũng góp sức xây dựng và đề ra các biện pháp nhằm hoàn thiện các giải pháp phát triển kinh tế biển, một mặt nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Hiến kế cho sự phát triển Chiến lược biển, để nó không phải là một hiệu quả kinh tế có tính chất “nhặt nhạnh”, nhà khoa học, PGS.TS Nguyễn Chu Hồi nêu ý kiến: Chúng ta không thể tiến ra biển theo lối tư duy của lối làm ăn nhỏ lẻ, với một hạm đội “thuyền thúng”; trái lại phải đầu tư lớn và đưa khai thác thành một ngành công nghiệp theo hướng hiện đại hoá. Bên cạnh việc có phương án quản lý biển theo lối bền vững, chú ý đến môi sinh- môi trường, rất cần một quy hoạch phát triển kinh tế biển tổng thể.
Tại Đại hội Đảng lần thứ XI, Bí thư Thành ủy Hải Phòng Nguyễn Văn Thành, từ thực tế của thành phố Cảng đã đưa ra một số giải pháp với mong muốn đóng góp cho sự phát triển của Chiến lược biển Việt Nam nói chung và sự phát triển kinh tế biển của Hải Phòng nói riêng. Trong đó, ông Thành đề xuất cần xác định vị trí pháp lý của Quy hoạch sử dụng biển đảo trong hệ thống quy hoạch chung của quốc gia, tương tự như “Qui hoạch sử dụng đất” trên đất liền theo hướng dài lâu (đến năm 2020 có định hướng đến năm 2030). Qui hoạch phải đi trước một bước và cần tính toán kỹ sao cho không nảy sinh mâu thuẫn về lợi ích trong phát triển. Điều này có thể hiểu là cùng với đó nên xây dựng một chiến lược toàn diện về tài nguyên và môi trường biển làm nền tảng cho phát triển kinh tế biển bền vững. Bên cạnh đó là các giải pháp như đẩy mạnh công tác điều tra, khảo sát, quản lý hệ thống dữ liệu về biển... Những giải pháp này cũng tương đồng với đề xuất của PGS.TS Nguyễn Chu Hồi. Trong kiến nghị của mình, ông Thành đã đưa ra một giải pháp tổng thể đáng chú ý từ thực tiễn của Hải Phòng bao gồm các việc: Thay đổi chính sách đầu tư kết cấu hạ tầng theo hướng lấy vùng ven biển làm trục phát triển, lấy hành lang vận tải ven biển là làm hướng chính, giảm vận tải trên bộ; Phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, mang đặc trưng của thành phố cảng biển, đạt tiêu chuẩn của một thành phố hiện đại; Xây dựng các cơ chế, chính sách
151
cụ thể để thu hút, đào tạo, sử dụng và phát triển nguồn nhân lực phục vụ phát triển kinh tế biển; Tăng cường hợp tác quốc tế khai thác tiềm năng, nguồn lợi từ biển trên cơ sở đảm bảo chủ quyền quốc gia và tôn trọng lợi ích các bên có liên quan [100].
Trên cơ sở các quan điểm chỉ đạo và thực tiễn triển khai tại một số tỉnh thành có biển trong cả nước, chúng tôi xác định mục tiêu của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải tới đây bao gồm các mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể.
Mục tiêu tổng quát của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là phòng ngừa, hạn chế những tác động tiêu cực gây ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; đồng thời khắc phục để giảm thiểu đến mức thấp nhất những hậu quả xảy ra đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải, hướng tới xây dựng và phát triển lĩnh vực hàng hải bền vững, thân môi trường.
Mục tiêu cụ thể giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015 và giai đoạn tiếp theo là Hoàn thành việc tập huấn, đào tạo về kiểm soát ô nhiễm môi trường cho cán bộ chủ chốt thuộc lĩnh vực hàng hải; các doanh nghiệp, chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải, nâng cao nhận thức cho cộng đồng dân cư nói chung và cư dân ven biển nói riêng. Đồng thời, tăng cường trang thiết bị thu gom, xử lí chất thải do hoạt động hàng hải theo quy định của pháp luật với lộ trình đến năm 2015, ít nhất cần phải có 30% cảng biển quốc tế có trang bị phương tiện thu gom, xử lý rác thải, nước thải từ tàu biển và đến 2020, con số này cần được nâng lên thành 70%. Mục tiêu cụ thể về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải đến năm 2030 được định hướng theo mục tiêu cụ thể của ngành giao thông vận tải là: Phát triển hệ thống Giao thông hàng hải thân thiện với môi trường biển, cơ bản kiểm soát được các thành phần gây ô nhiễm môi trường trên tất cả các lĩnh vực, kể cả đường thủy nội địa và hoạt động hàng hải.
Với những mục tiêu của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, với tầm quan trọng, sự cần thiết của việc phải hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, từ đây đặt ra vấn đề là việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được thực hiện trên một số yêu cầu quan trọng.
3.1.3. Yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Với tầm quan trọng của tài nguyên và môi trường biển, với những giá trị kinh tế to lớn mà hoạt động hàng hải mang lại cho đất nước, việc phát triển hoạt động hàng hải cho xứng tầm với đứng vị trí ưu tiên số một trong năm (05) ngành kinh tế biển sau
152
năm 2020 là quan trọng. Tỉ lệ thuận với sự phát triển của hoạt động hàng hải thì những hậu quả mà hoạt động này gây ra cho môi trường biển cũng là không nhỏ. Vì vậy, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được hoàn thiện để hoạt động hàng hải vừa mang lại lợi ích về mặt kinh tế, ngoại giao, du lịch, an ninh quốc phòng… cho đất nước, mặt khác góp phần bảo vệ tài nguyên và môi trường biển. Với mục tiêu này, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được hoàn thiện trên cơ sở các yêu cầu cơ bản sau đây:
Yêu cầu thứ nhất, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế biển với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được ban hành nhằm mục đích hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực xảy ra dv môi trường biển từ hoạt động hàng hải. Tuy nhiên, hạn chế những tác động tiêu cực không có nghĩa là triệt tiêu hoặc „nói không” với các hoạt động phát triển kinh tế biển, trong đó có hoạt động hàng hải. Việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải phải nhằm đạt được cả lợi ích về mặt kinh tế lẫn lợi ích về mặt môi trường. Một trong những yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là không làm cản trở hoạt động hàng hải, góp phần thực thi pháp luật hàng hải nhằm mục tiêu phát triển kinh tế biển Việt Nam. Vì vậy, các giải pháp hoàn thiện pháp luật cần phải đáp ứng cả các yêu cầu của hoạt động hàng hải, đồng thời không gây khó khăn khi áp dụng các biện pháp nhằm thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế nói chung và kinh tế biển nói riêng. Đồng thời, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cũng là một bộ phận của pháp luật môi trường, việc hoàn thiện nó cũng cần phải đáp ứng được các yêu cầu của bảo vệ môi trường biển, bảo vệ các thành phần môi trường biển và các nguồn tài nguyên biển. Thực chất, yêu cầu hoàn thiện pháp luật này chính nhằm đến mục tiêu của phát triển bền vững.
Yêu cầu thứ hai, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được hoàn thiện theo hướng kiểm soát và quản lí tổng hợp biển. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải gặp phải nhiều khó khăn do việc quản lí mang tính đa ngành, đa cấp quản lí, tính phức tạp về chủ thể quản lí, sự khó khăn vì liên quan đến nhiều nguồn tài nguyên và thành phần môi trường. Vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần khắc phục được những khó khăn và nhược điểm này. Việc hoàn thiện pháp luật
153
theo hướng quản lí tổng hợp sẽ hạn chế được những khó khăn nêu trên. Việc quản lí tổng hợp sẽ đạt được các lợi ích như sau:
Một là, giải quyết được việc quản lí tổng hợp theo chiều ngang giữa các ngành như hoạt động giao thông vận tải biển, hoạt động thăm dò và khai thác khoáng sản, nuôi trồng và khai thác hải sản, hoạt động du lịch… Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải hoàn thiện theo hướng này sẽ giải quyết được xung đột về lợi ích giữa các ngành khác nhau trong nền kinh tế.
Hai là, giải quyết việc quản lí tổng hợp giữa các cấp hành chính như cấp trung ương và cấp địa phương, giữa địa phương có biển và địa phương không có biển. Các cấp, các địa phương này có vai trò khác nhau, có các mục tiêu và lợi ích khác nhau. Vì vậy, cần phải giải quyết để đạt đến sự hài hòa về chính sách, mục tiêu, sự thực thi pháp luật giữa các cấp, các địa phương, cũng cần nâng cao sự tự chủ và độc lập của các cấp quản lí tại chỗ, ở địa phương nhằm giảm bớt sự tập quyền của cấp trung ương. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải hoàn thiện theo hướng quản lí tổng hợp biển sẽ giải quyết được hài hòa về mặt lợi ích giữa các cấp hành chính, các địa phương.
Ba là, giải quyết việc quản lí tổng hợp giữa các ngành khoa học trong quản lí biển và quản lí các hoạt động trên biển. Có nhiều ngành khoa học khác nhau thực hiện việc nghiên cứu quản lí biển và quản lí các hoạt động trên biển. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được hoàn thiện theo hướng phát huy tổng hợp thế mạnh của các ngành khoa học này, bao gồm khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, khoa học kĩ thuật… Thực hiện tốt việc quản lí tổng hợp biển thì vấn đề thông tin giữa các nhà khoa học và các nhà quản lí sẽ nhanh nhạy, kịp thời và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải sẽ được giải quyết tốt cả về lí luận cũng như thực tiễn.
Bốn là, giải quyết được việc quản lí tổng hợp giữa các cơ quan quản lí và các chủ thể bị quản lí, giữa các đối tượng, các tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể quần chúng và cộng đồng dân cư. Trên thực tế, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải giải quyết và làm hài hòa mối quan hệ giữa các chủ thể khác nhau, phân định rõ ràng về quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm của từng chủ thể nhằm phát huy sức mạnh tổng họp của từng đối tượng tham gia vào hoạt động này.
Yêu cầu thứ ba, hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần xuất phát từ thực trạng môi trường và tài nguyên biển, thực
154
trạng về cơ sở hạ tầng và trình độ ngành hàng hải Việt Nam, đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm biển và các hoạt động trên biển. Một thực tế là các quốc gia có biển, các quốc gia phát triển và các quốc gia đạt được các thành tựu về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trên thế giới có rất nhiều bài học kinh nghiệm trong xây dựng và thực hiện pháp luật về vấn đề này với tư cách là quốc gia đi trước. Tuy nhiên, với trình độ khoa học kĩ thuật, trình độ công nghệ, ý thức môi trường của người dân và năng lực thực tế của hệ thống các cơ quan quản lí, các cấp chính quyền, Việt Nam cần tiếp thu một cách có chọn lọc những kinh nghiệm đó của các quốc gia đi trước, không áp đặt, dập khuôn máy móc mà cần chủ động áp dụng vào các điều kiện hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam.
Yêu cầu thứ tư, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được hoàn thiện theo hướng không xâm phạm quyền lợi hợp pháp của các quốc gia khác về tài nguyên và môi trường biển cũng như các hoạt động trên biển. Với đặc thù là khó kiểm soát, không có ranh giới tĩnh, môi trường biển là ngôi nhà chung của nhiều quốc gia trên thế giới. Mỗi quốc gia đều có quyền và nghĩa vụ của mình dựa trên qui định của pháp luật quốc tế về biển, qui chế pháp lí về các vùng biển và yêu cầu kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Việt Nam có quyền ban hành và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Tuy nhiên, các qui định pháp luật này không được ảnh hưởng và xâm phạm đến quyền và nghĩa vụ hợp pháp của các quốc gia khác, các quyền tự do trên biển cả bao gồm tự do hàng hải, tự do hàng không, tự do đặt dây cáp và ống dẫn ngầm, tự do xây dựng các đảo nhân tạo và các thiết bị khác được pháp luật quốc tế cho phép, tự do đánh bắt hải sản, tự do nghiên cứu khoa học…
Yêu cầu thứ năm, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần thể hiện nội dung qui định của pháp luật quốc tế và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Pháp luật và các điều ước quốc tế xác định cụ thể các quyền lợi và nghĩa vụ của từng loại quốc gia, tương ứng với đặc điểm tự nhiên, vị trí địa lí và đặc thù các hoạt động trên biển của họ. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải Việt Nam là một bộ phận của pháp luật môi trường Việt Nam, tuân theo những nguyên tắc của pháp luật môi trường, đồng thời tuân thủ và góp phần thực thi nghĩa vụ của Việt Nam được qui định trong các điều ước quốc tế có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Nguyên tắc chủ yếu là hoàn thiện pháp luật về vấn đề này theo hướng tối thiểu phải bằng hoặc khắt khe hơn mức mà các Công ước và pháp luật quốc tế đặt ra.
155
Yêu cầu thứ sáu, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được tiến hành đồng bộ với các biện pháp về hành chính, về kinh tế, về khoa học công nghệ, về tuyên truyền giáo dục nâng cao nhận thức và ý thức của người dân. Muốn kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải một cách có hiệu quả, chúng ta cần áp dụng song song nhiều biện pháp để phát huy sức mạnh riêng của từng biện pháp cũng như sức mạnh tổng hợp của tất cả các biện pháp khi thực hiện kết hợp chúng với nhau. Áp dụng nhiều biện pháp cần dựa trên quan điểm coi trọng cả số lượng và chất lượng, có trọng tâm, trọng điểm, có dự tính đầy đủ các điều kiện để bảo đảm hiệu quả thực tế của việc kiểm soát ô nhiễm. Việc hoàn thiện pháp luật không phải là một giải pháp đơn lẻ mà phải được thực hiện trong một kế hoạch tổng thể, thực hiện đồng bộ tất cả các giải pháp thì việc hoàn thiện pháp luật mới đạt được nhiều kết quả tốt đẹp. Và có như vậy thì việc hoàn thiện pháp luật mới được vững chắc và hiệu quả.
Với tất cả những vai trò, giá trị của môi trường biển cũng như những lợi ích mà hoạt động hàng hải mang lại, với tất cả những hậu quả mà hoạt động hàng hải đã và sẽ gây ra cho môi trường biển, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải được hoàn thiện một cách toàn diện, đồng bộ và trong thời gian sớm nhất có thể. Trên cơ sở những bài học kinh nghiệm của các quốc gia đi trước, đối chiếu với các điều kiện của Việt Nam về kinh tế xã hội, về trình độ và ý thức dân trí, về kĩ thuật lập pháp cũng như các điều kiện ảnh hưởng khác, Việt Nam có thể tiếp thu một cách có chọn lọc cả các xu hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải như đã phân tích trong phần 1.3. Theo quan điểm của chúng tôi, Việt Nam cần triển khai việc hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải theo một phương thức và lộ trình như sau:
Trước tiên, cần hoàn thiện khung pháp luật về biển, bảo vệ môi trường biển và pháp luật hàng hải. Như đã phân tích những vấn đề lí luận về pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Chương 1 và những tồn tại của hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Chương 2, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được xây dựng một khung pháp lí đầy đủ với các văn bản pháp luật cơ bản phải được hình thành, đó là Luật về các Vùng Biển và Luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Hai văn bản pháp luật này sẽ hình thành những nguyên tắc cơ bản của việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển tại các vùng biển. Thực tế là gây ô nhiễm môi trường biển do rất nhiều các hoạt động khác nhau của con người mà hoạt động hàng
156
hải chỉ là một trong số đó. Luật về các Vùng biển sẽ xác định chiều rộng và chế độ pháp lí các vùng biển, cho phép áp dụng các biện pháp quản lí các vùng biển và các hoạt động trên biển theo hướng phù hợp. Luật về Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển sẽ điều chỉnh các hoạt động trên biển, xác định giới hạn tối đa mà con người được phép tác động vào môi trường biển khi thực hiện các hoạt động của mình, trong đó có hoạt động hàng hải.
Thứ hai, việc tăng cưòng hiệu quả của hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải được thực hiện thông qua việc hình thành một hệ thống các cơ quan đầy đủ, đồng bộ song song với việc thiết lập cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan nhằm hướng đến mục tiêu là giảm thiểu đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực vào môi trường biển từ hoạt động hàng hải.
Thứ ba, ý kiến phản hồi trong hoạt động quản lí và các bài học kinh nghiệm cần phải được xem xét và cân nhắc kĩ lưỡng và có ảnh hưởng theo lộ trình trong việc tiến hành kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải; đồng thời, song song với việc hoàn thiện pháp luật và cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật thì cần áp dụng đồng bộ các giải pháp về hành chính, về kinh tế, về việc nâng cao ý thức của các chủ thể quản lí cũng như bị quản lí liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Với những giá trị to lớn của biển Việt Nam, với sự phát triển không ngừng của hoạt động hàng hải trong tương lai tạo ra những sức ép to lớn đối với môi trường biển, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải được hoàn thiện với các giải pháp cụ thể và khoa học.
3.2. NHỮNG KIẾN NGHỊ CỤ THỂ NHẰM HOÀN THIỆN VÀ TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ CÁC QUI ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN TRONG HOẠT ĐỘNG HÀNG HẢI
3.2.1. Hoàn thiện các qui định pháp luật thực định của Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Để đảm bảo việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bằng pháp luật một cách hiệu quả hơn, đáp ứng những yêu cầu của kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và nâng cao hiệu quả của hoạt động hàng hải, các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải được tiếp tục xây dựng và hoàn thiện. Một số kiến nghị cụ thể cho vấn đề này là:
3.2.1.1. Hoàn thiện các qui định pháp luật về tàu và thuyền bộ
157
Nhằm hoàn thiện các qui định pháp luật về tàu biển, các hoạt động liên quan đến
đăng kiểm tàu biển và thuyền viên, có thể tập trung vào một số giải pháp cụ thể sau:
Thứ nhất, cần đảm bảo tính khả thi và tính dự báo của các qui định pháp luật về
tàu biển và thuyền bộ.
Cần bãi bỏ qui định về tuổi của tàu qui định tại Điều 9 của Nghị định 29/NĐ-CP của Chính phủ về đăng ký và mua, bán tàu biển qui định tàu biển. Ý nghĩa của việc qui định tuổi cho tàu chính nhằm bảo vệ môi trường biển, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Tuy nhiên, việc qui định tàu phải có tuổi tính từ năm đóng tàu là không quá 10 tuổi đối với tàu khách và không quá 15 tuổi đối với các loại tàu biển khác, như đã phân tích ở chương 2, là một qui định khó thực hiện đối với chủ tàu. Vì vậy, cần sửa đổi qui định này theo hướng chúng ta không nên cứng nhắc qui định một con số là tàu bao nhiêu tuổi. Nên chăng chúng ta cần qui định cụ thể về các điều kiện trang thiết bị của tàu, các điều kiện an toàn hàng hải và an toàn môi trường của tàu thay vì qui định tuổi tàu quá khắt khe, không phù hợp với khả năng đáp ứng của chủ tàu Việt Nam.
Bên cạnh đó, cần qui định cụ thể về trách nhiệm của chủ tàu trong việc đảm bảo chất lượng hoạt động bình thường của tàu. Hiện tại, do việc thực hiện các qui định của Bộ luật Quản lí an toàn quốc tế của Việt Nam còn mang tính hình thức và đối phó; việc giám sát, kiểm tra đăng kiểm tàu biển và cấp các giấy chứng nhận liên quan của Bộ luật quản lí an toàn quốc tế của Đăng kiểm Việt Nam còn nhiều hạn chế nên dẫn đến tình trạng mất an toàn hàng hải, nguy cơ ô nhiễm môi trường biển là rất cao. Vì vậy, cần qui định nghĩa vụ pháp lí cũng như ràng buộc trách nhiệm pháp lí của chủ tàu trong việc sửa chữa, bảo dưỡng, nâng cấp, trang bị lại một cách thường xuyên cho tàu cũng như đảm bảo chính chất lượng của đội ngũ sĩ quan thuyền viên. Đồng thời, Nhà nước cần đề ra những cơ chế, chính sách nhằm khuyến khích phát triển đội tàu biển Việt Nam, thực hiện thông qua công tác giám sát, kiểm tra đột xuất cũng như định kì, nâng cao hiệu quả của hoạt động đăng kiểm tàu, thực hiện các biện pháp nhằm sàng lọc, loại bỏ những con tàu đã quá cũ, chất lượng hoạt động không đảm bảo gây mất an toàn cho hoạt động hàng hải, gây ô nhiễm môi trường biển.
Cần tính đến tính khả thi và khả năng thực hiện trong một khoảng thời gian tối thiều, đặc biệt là những văn bản hướng dẫn thi hành ở cấp Bộ. Trên thực tế, Việt Nam có rất nhiều các văn bản pháp luật qui định về tàu biển và đăng kiểm tàu biển, nhưng ngay sau khi ban hành đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần sửa đổi như Nghị định 29/2009/NĐ-CP ngày 26/3/2009 về đăng kí và mua, bán tàu biển, Quyết định số 51/2005/QĐ-BGTVT ngày 12/10/2005 ban hành Qui định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam, Quyết định 31/QĐ-BGTVT ngày 26/12/2008 về tiêu chuẩn chuyên môn, chứng
158
chỉ chuyên môn của thuyền viên và định biên an toàn tối thiểu của tàu biển Việt Nam; Quyết định 29/2008/QĐ-BGTVT ngày 16/12/2008 về chức danh, nhiệm vụ theo chức danh của thuyền viên và đăng ký thuyền viên làm việc trên tàu biển Việt Nam… Có thể thấy một số qui định cụ thể về thủ tục đăng ký tàu biển Việt Nam cũng như thủ tục đăng kí tạm thời tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam, thủ tục đăng ký tàu biển Việt Nam đang đóng mới (được qui định ở Nghị định 77/2011/NĐ-CP) hoàn toàn có thể đưa ngay vào nội dung của Nghị định 29/2009/NĐ-CP từ năm 2009.
Thứ hai, hoàn thiện các qui định pháp luật về việc nâng cao hiệu quả hoạt động
của đội ngũ thuyền viên
- Không nên sử dụng thuật ngữ “thuyền bộ” trong các văn bản pháp luật. Đây là một từ tối nghĩa, dễ gây hiểu nhầm. Thuyền bộ dùng để chỉ đội ngũ thuyền viên, vì vậy, nên sử dụng thuật ngữ “thuyền viên” hoặc “đội tàu” thay cho thuật ngữ thuyền bộ.
- Cần bổ sung thêm trong khoản 1 Điều 13 Quyết định 31/QĐ-BGTVT ngày 26/12/2008 về tiêu chuẩn chuyên môn, chứng chỉ chuyên môn của thuyền viên và định biên an toàn tối thiểu của tàu biển Việt Nam nội dung liên quan đến chứng chỉ chuyên môn nghiệp vụ mà đội ngũ thuyền viên hoạt động trên tàu phải có. Trong đó cần qui định cụ thể về Chứng chỉ xác nhận tối thiểu đã qua một lớp tập huấn về kĩ năng phòng chống cháy nổ, xử lí các tình huống trong sự cố hàng hải, các biện pháp khẩn cấp cần nắm vững khi gặp các tình huống cấp thiết về môi trường.
- Nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ thuyền viên, tránh những tác động tiêu cực xảy ra đối với môi trường biển từ hoạt động hàng hải mà nguyên nhân là do thuyền viên, cũng cần ban hành các qui định pháp luật về chế độ đãi ngộ cụ thể đối với đội ngũ thuyền viên trong các văn bản pháp luật lao động, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, đãi ngộ nghề nghiệp cụ thể đối với đội ngũ này nhằm thu hút các lao động có tay nghề cao, trình độ chuyên môn vững vàng, tạo sự gắn bó với nghề, tăng cường trách nhiệm cũng như tính kỉ luật của đội ngũ thuyền viên.
- Bên cạnh đó cũng cần bổ sung các qui định pháp luật về những điều kiện liên quan đến năng lực thực tế của đội ngũ thuyền viên, về chuyên môn nghiệp vụ, về kĩ năng thực hành nghề, về kĩ năng xử lí các tình huống có vấn đề và khả năng đáp ứng các yêu cầu từ hoạt động nghề nghiệp, thậm chí kể cả việc đáp ứng được yêu cầu về ngoại ngữ. Việc chú trọng đến kĩ năng thực hành của thuyền viên chính nhằm nâng cao năng lực thực tế của đội ngũ này, đáp ứng các yêu cầu hội nhập, một phần giảm bớt các sự cố không đáng có gây ra mà nguyên nhân là từ sự thiếu trách nhiệm và trình độ chuyên môn của thuyền viên.
159
3.2.1.2. Hoàn thiện các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động cảng biển
Thứ nhất, cần ban hành các qui định pháp luật có liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động cảng biển. Hiện tại, nên bổ sung các qui định pháp luật cụ thể như sau:
Cần ban hành các qui định pháp luật cũng như các cơ quan quản lí nhà nước đối với việc quản lí chất lượng nước thải và dầu thải ra từ tàu tại cảng biển. Hiện tại chưa có qui định nào về vấn đề này cũng như chưa có một cơ quan nào chính thức đứng ra quản lí việc thải nước dằn tàu (nước ballast). Hiện nay, ở hầu hết các cảng biển Việt Nam đều chưa có trạm tiếp nhận và xử lý chất thải dầu (chỉ ở một số cảng lớn như Hải Phòng, Quảng Ninh, Sài Gòn có một số đơn vị tổ chức thu gom nhưng quy mô nhỏ lẻ, trang thiết bị thô sơ) từ tàu, trong khi các tàu biển đều được trang bị máy phân ly dầu nước, các két chứa dầu cặn và mặt bích quốc tế để bơm chuyển chất thải lên trạm xử lý trên bờ theo yêu cầu của các Công ước quốc tế. Liên quan đến chất thải tại cảng biển, nhà nước cần xây dựng mô hình tổ chức quản lí chất thải tại các cảng biển. Có thể đầu tư thí điểm Trung tâm thu gom, xử lí chất thải từ tàu biển theo lộ trình, thực hiện vào khoảng giai đoạn 2014-2015, sau một thời gian xây dựng Trung tâm và qui chế hoạt động của Trung tâm. Có thể giao cho Bộ Giao thông vận tải chủ trì phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố có liên quan.
Cần có giấy xác nhận về an toàn vệ sinh môi trường: Như đã phân tích, các loại giấy tờ mà chủ tàu phải hoàn tất khi tàu cập, rời cảng và quá cảnh là quá nhiều. Trong số các loại giấy tờ này thì có nhiều loại giấy tờ có liên quan đến môi trường như giấy chứng nhận kiểm dịch thực vật, giấy chứng nhận kiểm dịch động vật, giấy xác nhận các thông số kĩ thuật của tàu hay kiểm dịch về y tế… Vì vậy, cần thiết gộp các loại giấy tờ có liên quan đến môi trường nêu trên trong một loại giấy duy nhất là giấy xác nhận về an toàn vệ sinh môi trường, trong đó có thể bao gồm cả việc xác nhận về kiểm dịch động, thực vật, xác nhận đủ các trang thiết bị phòng chống cháy nổ và các thông số liên quan đến môi trường.
Nội dung về phòng chống cháy nổ và phòng ngừa ô nhiễm môi trường đối với các chủ thể phải được qui định cụ thể trong một văn bản pháp luật riêng với hình thức pháp lí là nghị định. Hiện tại, các qui định này đang nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau vừa thiếu, vừa chồng chéo, vừa gây khó khăn cho các chủ thể trong việc áp dụng và giám sát việc áp dụng pháp luật về vấn đề này. Hơn nữa, những qui định về trách nhiệm của các chủ thể như doanh nghiệp khai thác cảng, giám đốc doanh nghiệp khai thác cảng, thuyền trưởng, thuyền viên, mới chỉ dừng lại ở những
160
qui định hết sức khái quát, chung chung nên việc ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể này khi có hậu quả xảy ra về ô nhiễm môi trường hay cháy nổ gặp nhiều khó khăn.
Cần có một chương riêng qui định về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong Bộ luật Hàng hải 2005. Tại Chương 4 của Bộ luật (qui định về cảng biển), tại Điều 65 có qui định về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường tại cảng biển. Chương 2 của Bộ luật Hàng hải 2005 qui định về “Tàu biển”, có mục 5 qui định về an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường. Ngoài ra qui định liên quan đến bảo vệ môi trường còn nằm rải rác ở nhiều điều luật khác. Cần gộp tất cả các nội dung này thành 1 chương riêng qui định về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải, từ các hoạt động tại cảng biển, các vấn đề liên quan đến tàu biển, thuyền bộ, trách nhiệm của các chủ thể như chủ tàu, những thỏa thuận bắt buộc về môi trường trong việc kí các hợp đồng hàng hải giữa các chủ thể… thay vì đang qui định tản mạn ở tất cả các chương trong Bộ luật Hàng hải như hiện nay.
Bên cạnh đó, cần xây dựng Luật Cảng biển, trước mắt xây dựng đề án ban hành Luật cảng biển. Việc ban hành Luật Cảng Biển sẽ đạt được một số lợi ích sau: Một là, Luật Cảng biển sẽ xác định một khung pháp lí qui định về những vấn đề có liên quan đến các hoạt động tại cảng biển, điều chỉnh hoạt động của các chủ thể diễn ra tại cảng, nhằm hình thành khung pháp lí quản lí thống nhất cảng biển tại Việt Nam và phù hợp với xu thế chung của thế giới. Hai là, Luật Cảng biển được xây dựng sẽ khắc phục tình trạng phải ban hành quá nhiều văn bản pháp luật, dẫn đến tình trạng vừa chồng chéo vừa bỏ sót. Ba là, Luật Cảng biển được xây dựng sẽ góp phần tích cực cho hàng loạt các ngành kinh tế mũi nhọn quan trọng của nền kinh tế như Công nghiệp, Nông nghiệp, Khai khoáng, Giao thông vận tải, Thương mại, Đối ngoại, Xuất nhập khẩu, vừa góp phần kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Với những lợi ích cụ thể này, mục tiêu đặt ra là Luật cảng biển được xây dựng nhằm định hướng phát triển hệ thống cảng biển Việt Nam theo mô hình quản lí khai thác cảng tiên tiến, hiện đại nhưng phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Theo đó, trong Luật Cảng biển, các nguyên tắc cơ bản nhằm điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong các lĩnh vực có liên quan đến các hoạt động tại cảng biển sẽ được xác định cụ thể. Vì vậy, đi cùng với việc xây dựng luật Cảng biển cần ban hành kèm theo các Nghị định hướng dẫn thi hành về từng nội dung, trong đó nhất thiết phải có hướng dẫn thi hành liên quan đến hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường từ các hoạt động tại cảng biển.
Thứ hai, cần tăng cường tính hiệu quả của các bản Nội qui Cảng biển. Hiện tại, các cảng biển đều có các bản Nội qui riêng và được ban hành bởi Giám đốc cảng vụ hảng hải. Tuy nhiên, các bản nội qui này hầu như chỉ là sự sao chép từ Nghị định số
161
71/2006/NĐ-CP ngày 25/7/2006 của Chính Phủ về quản lí cảng biển và luồng hàng hải, không chỉ ra được đặc thù trong quản lí của từng khu vực cảng biển, và vì vậy các nội qui này không có nhiều ý nghĩa. Cũng nhằm tăng hiệu quả của các Bản nội qui, cần có các qui định pháp luật cụ thể về việc thẩm định quá trình ban hành các nội qui cảng biển để tăng cường tính hiệu quả thực của các bản nội qui này.
Bên cạnh đó, với những hậu quả mà các hoạt động cảng biển để lại cho môi trường, nhất thiết cần nghiên cứu và sớm thành lập bộ phận chuyên ngành giám sát việc thực hiện pháp luật môi trường tại cảng biển. Bộ phận này sẽ thực hiện chức năng kiểm soát ô nhiễm môi trường tại cảng biển đối với các chủ thể có liên quan, bao gồm cả việc giám sát hoạt động xả thải và thu gom, xử lý chất thải, nước thải tại cảng. Hiện tại, tất cả các chức năng này đều giao cho Giám đốc cảng vụ Hàng hải, một chủ thể đã có quá nhiều nhiệm vụ phải thực hiện như trên đã phân tích.
3.2.1.3. Hoàn thiện các qui định pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong các hoạt động giao thông trên biển
Thứ nhất, bổ sung các qui định về những hành vi bị cấm nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong một số văn bản pháp luật. Có hai văn bản còn khuyết thiếu các điều kiện này, đó là Điều 8 Luật Khoáng sản 2010 và Luật Dầu khí 1993, được sửa đổi bổ sung vào các năm 2000 và 2008. Cần bổ sung thêm các hành bị cấm thực hiện liên quan đến việc giao thông trên biển nhằm thăm dò và khai thác khoáng sản hay dầu khí, ví dụ như hành vi không phục hồi môi trường biển theo qui định của pháp luật; thu dọn các công trình, thiết bị và phương tiện phục vụ hoạt động dầu khí không còn sử dụng không theo qui định của pháp luật gây ô nhiễm môi trường; thải ra môi trường các chất thải rắn, lỏng, khí vượt quá Qui chuẩn kĩ thuật cho phép về môi trường hiện hành, đặc biệt là chất thải nguy hại; Thải xuống biển cặn dầu và dầu thải, các dung dịch khoan thải nên dầu, các chất rắn chứa dầu, các chất thải lỏng và rắn độc hại khác khi di chuyển trên biển; Thải trực tiếp khí hydrocarbon vào môi trường xung quanh khi chưa được Thủ tướng Chính Phủ cho phép… Những hành vi nêu trên thường xảy ra và đã được qui định trong các văn bản pháp luật về xử lí vi phạm pháp luật về khoáng sản hay dầu khí, tuy nhiên, cần thiết phải qui định thành các hành vi bị nghiêm cấm trong các văn bản luật liên quan đến vấn đề này.
Thứ hai, cần nghiên cứu áp dụng và ban hành các qui định pháp luật về việc kiểm soát lượng chất thải đầu ra của các chủ thể có tính đến tổng lượng thải trong môi trường xung quanh và chịu các tác động của chất thải từ các chủ thể khác. Với các doanh nghiệp cảng hay các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải như chủ tàu, các chủ thể tiến hành hoạt động thăm dò và khai thác khoáng sản, dầu khí trên biển, Việt Nam
162
có thể tham khảo cách quản lí xả thải theo tiêu chuẩn dòng ở các quốc gia phát triển có tính đến tổng lượng chất thải tại mỗi khu vực. Với tổng lượng sức chịu tải tính toán được và những thành phần cụ thể trong chất thải, Việt Nam có thể phân tổng lượng thải đó cho các doanh nghiệp hoạt động hàng hải trong cùng một khu vực, hoặc cùng một điều kiện tương đồng về môi trường. Bài toán này chúng ta đã đề cập đến từ hàng chục năm qua như một kinh nghiệm quí báu trong quản lí nước thải từ các nước phát triển. Song tất cả vẫn chỉ là kinh nghiệm mà chưa biến nó trở thành một giải pháp hiệu quả để áp dụng ở Việt Nam. Đã đến lúc chúng ta cần tính toán các điều kiện thực tế để thay đổi cách quản lí nước thải, trong đó có nước thải từ các hoạt động hàng hải.
Thứ ba, cần ban hành Luật về các vùng biển Việt Nam. Thực tế là Việt Nam muốn kiểm soát ô nhiễm các vùng biển Việt Nam thì chúng ta phải có một văn bản luật thống nhất qui định về vấn đề này, xác định ranh giới các vùng biển và qui chế pháp lí của nó, từ đó mới có thể kiểm soát được các hoạt động diễn ra trong từng vùng biển cụ thể. Một số nội dung cần phải có trong văn bản Luật về các vùng Biển là: thứ nhất, Luật về các vùng biển sẽ xác định cụ thể về đường cơ sở, phạm vi của khu vực nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, các đảo, quần đảo Hoàng Sa, quần đảo Trường Sa và quần đảo khác. Thứ hai, Luật Về các Vùng biển sẽ xác định chế độ pháp lí của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam tương ứng với các khu vực biển. Thứ ba, Luật Về các vùng Biển sẽ qui định các nội dung quản lý nhà nước về biển; bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội, giữ gìn và bảo vệ môi trường biển. Đồng thời luật về các vùng biển cũng qui định trách nhiệm của các chủ thể, các quốc gia hoạt động trong vùng biển Việt Nam, qui định về việc phát triển kinh tế biển, bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển. Nhiều quốc gia trong khu vực và trên thế giới đã ban hành luật về các vùng biển như Canada, Hà Lan, Malaysia, Philippin, Trung Quốc... Do đó, nếu Luật về các vùng biển Việt Nam được ban hành sẽ tạo cơ sở pháp lí quan trọng cho việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
3.2.1.4. Hoàn thiện các qui định pháp luật về phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải
Thứ nhất, cần ban hành một số qui định pháp luật với các nội dung cụ thể là:
Nên qui định trách nhiệm cụ thể của từng loại chủ thể trong việc phòng ngừa, khắc phục và xử lí các hậu quả do sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển như thuyền trưởng, chủ tàu, hoa tiêu, thuyền viên, các chủ thể có liên quan khác như hành khách, các chủ thể tiến hành hoạt động ở
163
Cảng, các doanh nghiệp, các tổ chức và cá nhân, cộng đồng dân cư địa phương… Hiện tại, về vấn đề này, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải còn đang thiếu nhiều qui định về trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người dân địa phương nơi xảy ra sự cố. Việc xã hội hóa công tác khắc phục và xử lí hậu quả của sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải sẽ góp phần tích cực vào việc giảm thiểu các hậu quả. Mặt khác, cũng cần sửa đổi nội dung chương IV Quyết định 103 ngày 12/5/2005 Ban hành Quy chế hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu cho phù hợp với tên gọi của chương này là “trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân đối với sự cố tràn dầu”. Cùng với sự sửa đổi này, cần tăng cường các qui định về trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trực tiếp và gián tiếp trong việc khắc phục sự cố tràn dầu.
Liên quan đến việc phòng ngừa và khắc phục sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải do ô nhiễm dầu, cần xây dựng một văn bản pháp luật về phòng, chống ô nhiễm môi trường do dầu với hình thức pháp lí là Nghị định. Có hai lợi ích khi xây dựng văn bản này, một là Nghị định này sẽ giải quyết yêu cầu pháp lý về tổ chức, phạm vi quyền hạn nghĩa vụ của các cơ quan có liên quan, thanh tra, kiểm soát, xử phạt, xử lý ô nhiễm suy thoái, đòi đền bù thiệt hại; hai là, Nghị định này sẽ bổ sung cho Luật Bảo vệ Môi trường trong vấn đề xử lí, giải quyết tình trạng ô nhiễm biển do dầu. Yêu cầu đặt ra khi xây dựng Nghị định này là nó cần được soạn thảo phù hợp với các nguyên tắc và tiêu chuẩn chung về ô nhiễm môi trường theo thông lệ quốc tế và có tính đến hoàn cảnh đặc thù của Việt Nam. Về vấn đề này, chúng tôi cũng nhất trí với quan điểm của PGS. TS Nguyễn Bá Diến, Giám đốc Trung tâm Luật Biển và Hàng hải quốc tế, Khoa Luật, Trường Đại học Quốc gia Hà Nội khi ông cho rằng việc xây dựng một “Nghị định phòng, chống ô nhiễm do dầu” sẽ có ý nghĩa là văn bản pháp luật chuyên biệt và thống nhất về phòng, chống ô nhiễm dầu, đồng thời với việc xúc tiến để tham gia các Điều ước quốc tế quan trọng khác về ô nhiễm dầu và sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp lý có liên quan. [71; tr.224]
Mặt khác, cần sửa đổi Luật dầu khí 1993 (sửa đổi, bổ sung vào các năm 2000 và 2008) theo hướng đưa nội dung về bảo vệ môi trường biển thành một chương trong Luật. Nội dung của chương này nhằm cụ thể hoá các qui định về bảo vệ môi trường, nhất là bảo vệ môi trường biển không bị ô nhiễm dầu, bổ sung vào luật những qui định về hệ thống tiếp nhận dầu cặn, nước thải từ tầu ở các cảng dầu. Đối với một văn bản qui định về hoạt động tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam, nhất thiết phải qui định việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là một nội dung của Luật này, giống như trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là một phần không thể thiếu trong hoạt động dầu khí.
164
Thứ hai, riêng đối với Nghị định 18/2006/NĐ-CP ngày 10/2/2006 về xử lí tài sản
chìm đắm ở biển, nên sửa đổi với một số nội dung sau:
(i) Bổ sung qui định làm rõ nội dung của Điều 8 (qui định trục vớt tài sản chìm đắm là việc làm nổi hoặc di dời, phá huỷ tài sản chìm đắm). Cần qui định rõ những trường hợp nào thì buộc phải làm nổi, buộc phải di dời, còn đối với tài sản hàng hóa nào thì có thể phá hủy tại chỗ. Có thể dựa trên các tiêu chí về hậu quả có nguy cơ gây ra cho môi trường; diện tích, trọng lượng của tài sản; thành phần, cấu tạo, các loại chất nằm trong kết cấu của tài sản…
(ii) Bổ sung những công việc cụ thể phải làm về bảo vệ môi trường đối với tài sản chìm đắm. Ví dụ, cần qui định trục vớt, di dời hay phá hủy trong thời gian bao lâu, với các trang thiết bị nào, thực hiện những biện pháp gì để phòng ngừa ô nhiễm (nếu chưa xảy ra) hoặc giảm bớt mức độ ô nhiễm (nếu đang xảy ra), nhân lực vật tư, phương tiện… thay vì một qui định quá chung chung và mang tính hình thức như đã nêu tại khoản 7 Điều 10 của Nghị định.
3.2.1.5. Hoàn thiện các qui định pháp luật về trách nhiệm pháp lí trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Thứ nhất, đối với trách nhiệm hành chính trong kiểm soát ô nhiễm môi trường
biển trong hoạt động hàng hải:
Về thời hiệu xử phạt: Cần kéo dài thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng vì nguy cơ để lại hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển từ hoạt động hàng hải là trong thời gian rất dài. Thời hiệu xử phạt hành chính hiện tại đang là 2 năm là ngắn đối với các hành vi vi phạm pháp luật để lại những hậu quả nghiêm trọng cho môi trường biển và cho con người như hoạt động hàng hải. Giải pháp là nên kéo dài thời hiệu xử phạt với các mức 2 năm, 3 năm, 5 năm đối với từng loại vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Căn cứ để xác định mức thời hiệu là ngắn hay dài tùy thuộc vào mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm pháp luật, và đặc biệt là hậu quả để lại cho môi trường biển trước mắt cũng như lâu dài là nghiêm trọng ở mức độ nào.
Về mức xử phạt: Cần nâng mức xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. So sánh giữa mức phạt tiền đối đa là 500 triệu và những hình thức xử phạt bổ sung, những biện pháp khắc phục hậu quả với những hậu quả mà sự cố hàng hải gây ra cho môi trường và con người là vô cùng nghiêm trọng thì không thể so sánh. Vì vậy, việc áp dụng các
165
loại trách nhiệm hành chính một cách nghiêm khắc là cần thiết cho đủ sức răn đe, từ đó góp phần hạn chế các vi phạm pháp luật về vấn đề này. Nên sửa đổi mức phạt tiền theo hướng không qui định mức trần như hiện nay mà nên qui định mức phạt theo tỉ lệ gây thiệt hại cho môi trường hoặc trên cơ sở của chính hành vi vi phạm pháp luật.
Về thẩm quyền xử phạt: cần nâng mức xử phạt của Giám đốc Cảng vụ Hàng hải từ 10 triệu đồng lên đến tối thiểu là 50 triệu đồng. Hiện tại, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Giám đốc Cảng vụ đang được qui định tại Điều 39 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, sửa đổi bổ sung năm 2008; tại khoản 2 Điều 29 Nghị định 48/2011/NĐ-CP ngày 21/6/2011 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải. Trong khi thực tế là có nhiều hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải có mức phạt trên 10 triệu đồng. Vì vậy, nếu nâng được mức xử phạt cao hơn sẽ mở rộng được thẩm quyền xử phạt của Giám đốc cảng vụ, giúp cho thủ tục hành chính được tiến hành nhanh chóng, các chủ thể vi phạm có thể bị xử lí nhanh chóng, không cần phải chuyển hồ sơ xử phạt lên cấp trên.
Về hoạt động giám sát sau xử phạt: cần bổ sung qui định về hoạt động giám sát sau xử phạt. Lí do là: hiện tại, pháp luật môi trường và pháp luật hàng hải không hề có qui định về giám sát sau xử phạt. Do đặc thù của môi trường biển, việc phòng ngừa ô nhiễm là rất quan trọng, hơn nữa, đối với chủ thể đã từng bị xử phạt hành chính, khả năng họ tái phạm là rất cao. Vì vậy, pháp luật cần qui định trách nhiệm giám sát sau khi xử phạt đối với các chủ thể vi phạm. Có thể trao trách nhiệm kiểm tra, giám sát cho các lực lượng tại chỗ tại cảng biển như cảnh sát biển, cảnh sát môi trường...
Thứ hai, đối với trách nhiệm hình sự trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển
trong hoạt động hàng hải:
Cần nâng hình phạt đối với các tội phạm môi trường nói chung và tội phạm về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Hiện tại, các qui định pháp luật hiện hành cho nhóm tội này có hình phạt cao nhất là 10 năm tù giam và có thể bị xử phạt đến 500 triệu đồng. Tương tự như với mức xử phạt hành chính thì mức hình phạt này là thấp, không phù hợp, không đủ sức răn đe và không phát huy hiệu quả của hình phạt. Nên sửa đổi theo hướng qui mức phạt tiền theo tỉ lệ gây hại cho môi trường và dựa trên mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội. Trên thực tế, ô nhiễm môi trường biển thường diễn ra trên diện rộng, để lại hậu quả nghiêm trọng, khó khống chế và khó khắc phục. Có nhiều trường hợp các chủ thể gây ô nhiễm môi trường biển một cách cố ý và nghiêm trọng do sự thải bỏ các rác thải công nghiệp, sự nhận chìm các hàng hóa, chất thải nguy hại khó tiêu hủy. Cũng có nhiều trường hợp gây ô nhiễm môi trường biển từ tàu, ô nhiễm dầu do sự cố hàng hải, đặc biệt là các vụ
166
đâm va của các tàu vận tải dầu, chở dầu, vận chuyển các hóa chất độc hại. Việc nâng cao hình phạt này nhằm trừng trị những kẻ cố tình gây ô nhiễm môi trường biển, cũng nhằm tăng cường trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động hàng hải, giảm bớt những hậu quả tiêu cực cho môi trường biển và tài nguyên biển.
Tiếp theo việc nâng mức hình phạt thì cũng cần đưa phạt tiền là hình phạt chính vào nhóm tội phạm liên quan đến môi trường. Lí do là thời gian qua, chủ thể của hành vi vi phạm pháp luật về môi trường thường là các doanh nghiệp, các cơ sở sản xuất kinh doanh, nếu vẫn áp dụng cá thể hóa trách nhiệm hình sự thì hình phạt tiền tỏ ra phù hợp và linh hoạt trong trường hợp này. Vấn đề này Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Canada. Điều 106.1 Luật Chất lượng môi trường của Canada có sự phân biệt rất rõ giữa trách nhiệm hình sự của cá nhân và trách nhiệm hình sự của pháp nhân khi vi phạm. Theo qui định của Luật này, với cùng một hành vi vi phạm thì hình phạt tù không áp dụng đối với pháp nhân mà chỉ áp dụng đối với cá nhân. Tất nhiên, hình phạt phạt tiền áp dụng đối với pháp nhân cao hơn rất nhiều so với cá nhân. Ví dụ, với hành vi thải lượng chất thải lớn hơn mức cho phép thì cá nhân sẽ chịu hình phạt tiền là từ 2.000 CAD (Đô la Canada) đến 20.000 CAD khi bị kết án lần đầu; chịu hình phạt tiền từ 4.000 CAD đến 40.000 CAD khi bị kết án từ lần thứ hai trở đi hoặc bị phạt tù đến một năm hoặc vừa bị phạt tù vừa bị phạt tiền. Cũng hành vi trên, nhưng nếu pháp nhân thực hiện thì chỉ phải chịu hình phạt tiền và mức tiền phạt được áp dụng lớn hơn từ 3 lần đến 25 lần so với mức tiền phạt áp dụng đối với cá nhân [55; tr.161]
Thứ ba, đối với trách nhiệm dân sự trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: Nội dung bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả và phục hồi môi trường do ô nhiễm dầu cần phải được luật hóa một cách chi tiết. Trên thực tế, việc xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường là vấn đề không đơn giản ngay cả ở những nước phát triển, nơi mà lý thuyết về lượng giá các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các yếu tố môi trường đã được định hình và củng cố. Việc xác định càng khó khăn hơn đối với môi trường biển và tài nguyên biển. Theo các nghiên cứu chung của Chương trình môi trường Liên Hợp quốc (UNEP) năm 2000, các cách thức xác định thiệt hại môi trường hiện nay được thực hiện bởi các cách thức khác nhau như việc xác định giá trị tổn thất với môi trường được thực hiện bởi tòa án hoặc các chuyên gia trong lĩnh vực môi trường; Hoặc xác định thiệt hại theo phương thức quy ra một khoản tiền cố định. Thậm chí có thể giao cho các viên chức hành chính hoặc chính quyền địa phương xác định thiệt hại. Ngoài ra còn có nhiều phương thức đánh giá khác, điển hình là phương pháp Koch (được sử dụng rộng rãi tại CHLB Đức trong việc xác định những tổn thất được bồi hoàn đối với cây cối bị hủy hoại) [80].
167
Tại Việt Nam, cả từ phương diện lí luận và thực tiễn đều cho thấy sự mờ nhạt về mảng kiến thức này. Hiện tại, chúng ta mới chỉ đúc rút được đôi chút kinh nghiệm từ thực tiễn tự phát giải quyết các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại về sức khỏe, tài sản do ô nhiễm môi trường gây nên. Việc xác định thiệt hại đối với môi trường tự nhiên trong một số sự cố tràn dầu vẫn phải nhờ đến tư vấn, giúp đỡ của các chuyên gia quốc tế. Để Việt Nam có thể tự chủ trong việc xác định được thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây nên, đặc biệt là thiệt hại đối với môi trường biển, những nội dung sau đây cần phải được làm sáng tỏ trong các văn bản pháp luật hướng dẫn việc xác định thiệt hại về môi trường. Một là, thành phần môi trường được xác định thiệt hại; hai là, mức độ thiệt hại được xác định; ba là, các căn cứ để xác định mức độ thiệt hại; bốn là, các căn cứ để tính toán thiệt hại [80].
Mặc dù mới đây, Việt Nam đã ban hành Nghị định số 113/2010/NĐ-CP ngày 3/12/2010 về xác định thiệt hại đối với môi trường. Thế nhưng trên thực tế, Việt Nam chưa có văn bản nào qui định chi tiết, hướng dẫn cụ thể về thủ tục thương lượng, trọng tài trong giải quyết tranh chấp môi trường nói chung và tranh chấp về ô nhiễm dầu nói riêng. Thậm chí chúng ta chưa có vụ giải quyết khiếu kiện đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu nào thông qua trọng tài (trọng tài là 1 trong 3 hình thức giải quyết bồi thường thiệt hại được nêu ra trong Nghị định 113/2010 nêu trên) [72]. Vì vậy, cần thiết phải xây dựng một văn bản hướng dẫn cụ thể để tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết các khiếu kiện đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu vốn đã rất phức tạp.
3.2.2. Tăng cường sự tham gia, kí kết và chuyển hóa các điều ước quốc tế vào pháp luật Việt Nam về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Lí do mà Việt Nam cần tích cực tham gia, kí kết các Công ước quốc tế kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là vì những lợi ích mà chúng ta nhận được sẽ là rất lớn, kể cả những lợi ích trước mắt cũng như lâu dài, lợi ích kinh tế cũng như môi trường, lợi ích vật chất cũng như phi vật chất. Khi tham gia các Công ước này, Việt Nam có thể kế thừa các thành tựu khoa học kĩ thuật, kể cả kĩ thuật lập pháp. Về nguyên tắc, việc hợp tác và kí kết các điều ước quốc tế cần được tiến hành trên các nội dung như giáo dục và đào tạo, xây dựng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, tổ chức bộ máy các cơ quan quản lí, hợp tác ứng phó sự cố hàng hải, trao đổi thông tin, khoa học kĩ thuật hay công nghệ... Đặc biệt, cũng cần kí kết và hợp tác chặt chẽ với các quốc gia trên thế giới trong công tác xét xử và thi hành án giữa Tòa án và Cơ quan Tư pháp của Việt Nam với các nước thành viên.
Thực tế là, sự chậm trễ gia nhập các Công ước quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải sẽ tạo ra những bất lợi không cần thiết đối với
168
Từ một công ước
Sơn chống Hà là loại sơn được sơn định kỳ lên vỏ ngoài tàu, để đảm bảo cho vỏ tàu không bị các sinh vật biển như các loại tảo và các loài động vật thân mềm, bám vào vỏ tàu, làm cho tàu bị giảm tốc độ và tăng mức hao tổn nhiên liệu. Ở buổi bình minh của ngành hàng hải, người ta dùng nước vôi và arsenic, một loại hóa chất rất độc cho mục đích này.
Về sau, nhờ thành tựu của cách mạng khoa học kỹ thuật, ngành hàng hải và ngành công nghiệp hóa chất đã phát triển mạnh mẽ, nhờ đó mà các nhà khoa học đã tìm ra các hợp chất hữu cơ khác hiệu quả hơn để bổ sung cho các loại hóa chất truyền thống. Trong thành phần các loại sơn chống Hà mới có một số kim loại như kẽm, đồng, chì, thủy ngân và các hóa chất như tributyl tin (TBT), tributyl tin chloride (TBTCl). Điều đáng nói là đây vẫn là các hóa chất rất độc ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường sinh thái biển, TBT đã được chứng minh là làm biến dạng hàu, trai sò và thay đổi giới tính các loài ốc biển. Các nước EU đã cấm sử dụng các loại hóa chất này từ 20 năm trước.
Tổ chức Hàng hải Quốc tế (IMO) đã thông qua Công ước quốc tế về kiểm soát các hệ thống chống hà độc hại trên tàu biển (Antifouling System Convention - AFS) vào tháng 10-2001. Công ước này đã chính thức có hiệu lực từ ngày 17-9-2008. Tính đến nay, đã có 36 quốc gia thành viên IMO gia nhập và phê chuẩn công ước này. Tuy nhiên, trong số 36 quốc gia đó, không có Việt Nam. Cũng cần nói thêm rằng, mặc dù số thành viên của IMO lên đến 169, nhưng 36 quốc gia đã ký gia nhập công ước AFS lại chiếm đến 62,74% dung tải đội tàu thế giới. Có thể hiểu rằng các quốc gia đã gia nhập công ước là các quốc gia có ngành hàng hải phát triển mạnh và ý thức được tầm quan trọng của vấn đề bảo vệ môi trường biển, hoặc đó là các quốc gia có chiến lược thu hút các chủ tàu đăng ký mang cờ quốc tịch nước mình như Liberia, Panama, Sierra Leone. Rất tiếc là Việt Nam không nằm trong số các quốc gia này... [107]
các tàu thuyền mang cờ quốc gia Việt Nam, làm xấu đi hình ảnh của đất nước, làm giảm uy tín của các doanh nghiệp hoạt động hàng hải và ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả kinh tế của các hoạt động này.
Việc Việt Nam chưa gia nhập đầy đủ các công ước hàng hải về môi trường, mà Công ước về sơn chống Hà trên đây chỉ là một ví dụ, sẽ tiếp tục ảnh hưởng lên đội tàu Việt Nam ở chỗ, lực lượng an ninh chính quyền cảng (Port State Control) sẽ dễ hỏi thăm các tàu treo cờ Việt Nam hơn nữa, khi mà các tàu này vốn dĩ đã bị để ý rất kĩ khi cập cảng làm hàng ở các cảng quốc tế thời gian gần đây. Từ đó, việc tiếp tục chậm trễ trong việc gia nhập các công ước còn làm giảm mức độ cạnh tranh của việc đăng ký tàu mang cờ Việt Nam, vì nếu các tàu mang cờ Việt Nam dễ bị giữ lại ở các cảng nước ngoài, thì lịch chạy tàu, chi phí neo đậu, chi phí khai thác của tàu đó sẽ bị ảnh hưởng, các đơn vị khai thác tàu không hề muốn điều đó. Hơn nữa, cần nhấn mạnh rằng, cứu cánh của các công ước mà IMO đưa ra là góp phần xây dựng ngành hàng hải ngày một an toàn, hiệu quả và hạn chế các ảnh hưởng của hoạt động tàu thuyền lên môi trường, sinh thái, chứ không phải là để bắt bí các chủ tàu hay các quốc gia thành viên.
169
Gia nhập các công ước hàng hải quốc tế sẽ tạo ra những lực đẩy nội tại buộc ngành hàng hải Việt Nam phải vận động mạnh mẽ hơn để đạt đến trình độ của các nước phát triển trong ngành, và cũng đồng thời góp phần xây dựng một hình ảnh Việt Nam tích cực hơn trong công cuộc bảo vệ môi trường biển. Nếu sớm gia nhập vào những công ước này, Việt Nam sẽ được hưởng các quyền lợi như các quốc gia thành viên khác, có thể nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ của các quốc gia thành viên khi gặp sự cố môi trường, sự cố hàng hải, khi gặp phải nguy cơ đe dọa môi trường biển hay gặp khó khăn liên quan đến nội dung của mỗi Công ước. Tham gia vào các điều ước quốc tế này, Việt Nam từng bước hòa nhập với cộng đồng quốc tế và ngày càng hoàn thiện hơn khung pháp lí về bảo vệ môi trường biển nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng.
Với những phân tích trên, việc tham gia, kí kết các Công ước quốc tế kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải có thể tập trung vào một số nội dung cơ bản sau đây:
Cần tiếp tục gia nhập đối với các công ước quốc tế mà Việt Nam đã gia nhập một phần. Cần khẩn trương xem xét để lên kế hoạch tiếp tục gia nhập phụ lục III - IV của Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu MARPOL 73/78 (phần tự nguyện), gia nhập Bộ qui tắc mới về điều tra sự vụ và tai nạn hàng hải (liên quan đến sửa đổi của SOLAS) mới được sửa đổi vào năm 2008. Việc tiếp tục gia nhập những công ước này sẽ giúp Việt Nam trở thành thành viên đầy đủ của các công ước quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, một cơ sở pháp lí quốc tế quan trọng để có thể giải quyết các vụ việc, các tranh chấp phát sinh giữa các quốc gia khi thực hiện các hoạt động hàng hải quốc tế.
Đồng thời, cần xem xét để trở thành thành viên của các công ước quốc tế quan trọng về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Có 2 công ước rất quan trọng là Công ước BRUSSELS 1924 - Công ước quốc tế để thống nhất một số qui tắc về vận đơn đường biển 1924 và Nghị định thư VISBY 1968 sửa đổi công ước BRUSSELS 1924; Công ước HAMBURG 1978 - Công ước về chuyên chở hàng hóa bằng đường biển 1978. Lí do là chính Bộ luật hàng hải 2005 của Việt Nam cũng thể hiện và tham khảo rất nhiều điều luật từ hai (02) công ước này.
Hiện tại, cũng có quan điểm cho rằng không cần thiết gia nhập Công ước BRUSSELS 1924 với lí do là Hague – Visby Rules đã đi vào thực tiễn thương mại hàng hải Việt Nam từ những năm 90 của thế kỷ trước, tức là các nhà làm luật đã vận dụng cả công ước này và công ước Rotterdam để đưa vào luật. Theo ý kiến của Ông Đỗ Xuân Quỳnh, Tổng Thư kí Hiệp hội chủ tàu Việt Nam trong hội nghị sửa đổi Bộ
170
luật Hàng hải 2005 tại VCCI, Hà Nội 10/2011, bản thân công ước này đã trở nên lạc hậu và không còn phù hợp với các phương thức vận tải mới như container hóa, phương thức giao nhận “door to door”, phương thức vận tải đa phương thức… Tuy nhiên, theo quan điểm của mình, chúng tôi cho rằng cho dù được cho rằng đã lạc hậu nhưng toàn bộ nội dung của Bộ luật Hàng hải Việt Nam đã kế thừa hai Công ước này. Việc gia nhập hai công ước sẽ giúp Việt Nam thuận lợi hơn trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh từ hoạt động hàng hải, trong đó có việc giải quyết các sự cố hàng hải. Sự tiếp tục chậm trễ gia nhập các công ước sẽ đặt những dấu hỏi của cộng đồng quốc tế lên không chỉ trình độ phát triển của ngành hàng hải Việt Nam, một đất nước có rất nhiều điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của ngành, mà còn khiến dư luận thế giới tự hỏi Việt Nam quan tâm như thế nào và có khả năng xử lí đến đâu trong các vấn đề môi trường và sinh thái biển. Đặc biệt là khi chúng ta đang trong lộ trình nhất thể hóa thị trường hàng hải của ASEAN để đến 2015 thị trường hàng hải của ASEAN là một thị trường thống nhất và đơn nhất.
Mặt khác, Việt Nam cũng cần phê duyệt Đề án gia nhập Công ước Lao động Hàng hải 2006 từ đó cho phép thực hiện Dự án hiện đại hóa hệ thống công nghệ thông tin quản lí cảng biển. Công ước Lao động Hàng hải được tổ chức Lao động quốc tế ILO thông qua ngày 23/2/2006, có qui định chi tiết và cụ thể về điều kiện làm việc của thuyền viên. Việc phê chuẩn và gia nhập công ước sẽ góp phần thúc đẩy sự hội nhập của Việt Nam vào cộng đồng quốc tế, hoàn thiện khung pháp lí và việc tăng tính khả thi của Bộ luật Hàng hải, về các qui định dành cho thuyền viên. Phê chuẩn Công ước này chính là một cam kết của Chính phủ Việt Nam đối với vấn đề lao động hàng hải, đảm bảo chất lượng hoạt động của đội ngũ thuyền viên, góp phần ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đến tháng 7/2011, Cục Hàng hải phối hợp với các cơ quan chức năng của Bộ Giao thông vận tải, Bộ Lao động, thương binh và xã hội thống nhất đề xuất thủ tục trình phê chuẩn đề án gia nhập công ước [13].
Ngoài ra, Việt Nam cần tiếp tục tham gia các công ước khác có liên quan đến ô nhiễm biển do dầu như Công ước về thành lập quỹ đền bù thiệt hại do dầu năm 1971 và Công ước bổ sung năm 1992 (FUND); Công ước Sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu (OPRC 1990); Công ước về can thiệp ngoài biển cả trong các trường hợp sự cố ô nhiễm dầu năm 1969 và Nghị định thư năm 1973; Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm biển do nhận chìm chất thải và các chất khác năm 1972 và Nghị định thư năm 1996 (London 1972/1996); Công ước quốc tế về cứu hộ năm (SALVAGE 1989)... Một thực tế là Việt Nam sẽ gặp nhiều bất lợi nếu không gia nhập các điều ước quốc tế về hàng hải, về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
171
Tất nhiên, việc gia nhập các công ước quốc tế về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải tuy rất quan trọng nhưng không thể thay thế cho công tác ban hành và thực thi các văn bản pháp luật quốc gia cũng như không thể thay thế cho một hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước với các thẩm quyền cụ thể.
3.2.3. Nâng cao hiệu quả của các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Thứ nhất, về tổ chức hoạt động của hệ thống các cơ quan quán lí nhà nước về
kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Cần qui định một cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động hàng hải. Hiện tại, có rất nhiều cơ quan cùng có chức năng liên quan đến quản lí nhà nước về chuyên môn đối với việc kiểm soát ô nhiễm môi trường trong các hoạt động hàng hải như giao thông vận tải, hải quan, cảnh sát biển, cảng vụ, biên phòng, hải quân, thanh tra, kiểm ngư, tìm kiếm cứu nạn, cứu hộ… Để có thể quản lí và giải quyết các vấn đề về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, cần có một cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc giải quyết và sự hợp tác, phối hợp của các cơ quan khác ở tầm trung ương. Nhưng hiện tại, hệ thống các qui định pháp luật Việt Nam đang thiếu đi việc qui trách nhiệm cho cơ quan chịu trách nhiệm chính cũng như sự phối hợp giữa chúng. Vì vậy, cần qui định theo hướng qui tập trách nhiệm cho Bộ Tài nguyên và Môi trường, đồng thời qui định rõ sự phối kết hợp giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và các cơ quan khác trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải.
Đồng thời, cần xây dựng một cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở tầm các cơ quan ngang bộ và các cơ quan quản lí ở cấp trung ương về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Một trong những điểm yếu nhất trong quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng, đó là chưa có cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lí nhà nước. Với một hệ thống các cơ quan ở cấp trung ương như các Bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan trực thuộc Chính phủ có chức năng liên quan đến kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, nhất thiết phải có một cơ chế gắn kết chúng, phối hợp hoạt động giữa chúng nhằm nâng cao hiệu quả của quản lí nhà nước về lĩnh vực này. Cơ chế phối hợp này sẽ giúp làm rõ chức năng của các cơ quan trong việc giải quyết các sự cố hàng hải, quản lí các vấn đề về kiểm soát ô nhiễm môi trường tại cảng biển, quản lí các hoạt động trên biển cũng như các vấn đề có liên quan khác. Cơ chế phối hợp hoạt động của các cơ quan quản lí nhà nước và kể cả sự kết hợp giữa các cơ quan quản lí nhà nước với các chủ thể được
172
nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng có hiệu quả. Việc kiểm soát ô nhiễm biển, trong đó có kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải của Canada đặc biệt có hiệu quả với sự phối hợp của các chủ thể, của tất cả các đối tượng có liên quan. Đó là Chính Phủ; chính quyền cấp tỉnh, vùng lãnh thổ và địa phương; người thổ dân Canada; cộng đồng địa phương vùng bờ và các bên liên quan khác về biển, kể cả các chủ thể hoạt động trong các ngành kinh tế biển như hàng hải, khoáng sản, thăm dò và khai thác thủy sản.
Bên cạnh đó, cần xây dựng kế hoạch thành lập Tổng cục Hàng hải Việt Nam trên cơ sở tổ chức lại Cục Hàng hải Việt Nam. Với một quốc gia có diện tích biển rộng lớn, có đường bờ biển dài như Việt Nam, với quyết tâm của Đảng và nhà nước phấn đấu đến năm 2020 đưa Việt Nam trở thành một quốc gia giàu từ biển, mạnh lên từ biển, với mục tiêu đến sau năm 2020, hoạt động hàng hải đứng vị trí ưu tiên số một trong 5 ngành kinh tế biển, Việt Nam cần phải có một cơ quan quản lí về hàng hải đủ lớn về cơ cấu tổ chức và đủ mạnh về chuyên môn. Mới đây, ngày 22/8/2011, tại buổi làm việc với Cục Hàng hải Việt Nam, Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Đinh La Thăng nhấn mạnh: Trong thời gian tới, để ngành hàng hải trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn, cũng như để thực hiện thành công Chiến lược biển Việt Nam, Cục Hàng hải Việt Nam cần có chương trình hành động cụ thể như triển khai thực hiện Qui hoạch vận tải biển Việt Nam đến năm 2020 định hướng đến năm 2030; xây dựng Đề án Công nghiệp hóa, hiện đại hóa ngành Hàng hải đến năm 2020; đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính tại cảng biển nói riêng và trong lĩnh vực hàng hải nói chung. Bộ trưởng cũng chỉ đạo việc triển khai, nghiên cứu xây dựng đề án thành lập Tổng cục Hàng hải Việt Nam [58]. Việc thành lập Tổng cục Hàng hải sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Thứ hai, liên quan đến thẩm quyền của các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm
soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Cần giao cho một cơ quan quản lí và chịu trách nhiệm chính đối với việc thải nước dằn tàu (nước ballast). Như đã phân tích, hiện tại quản lí việc thải nước ballast là một hoạt động chưa được qui định trong bất kì một văn bản pháp luật nào. Vì vậy, công tác thanh tra, kiểm tra cũng như quản lí việc thải nước dằn tàu đang bị thả nổi và chưa được thực hiện. Cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, vai trò của các cơ quan có liên quan: giữa Bộ Giao thông vận tải với Bộ Tài nguyên và Môi trưởng, Cục Môi trường; Giữa Cảng vụ hàng hải với Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh; Giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan với nhau... Nhất thiết việc quản lí nước dằn tàu phải được ghi nhận rõ ràng trong các văn bản pháp luật, và phải có một cơ quan chịu
173
trách nhiệm chính về vấn đề này. Theo quan điểm của chúng tôi thì nên giao việc chịu trách nhiệm chính trong quản lí việc thải nước ballast cho cơ quan quản lí nhà nước về Môi trường thực hiện việc quản lí trực tiếp tại các Cảng biển.
Về thẩm quyền cho phép đăng kiểm tàu biển: Cơ quan có thẩm quyền cho phép đăng kiểm tàu biển ở Việt Nam là Cục Đăng kiểm Việt Nam. Để tránh tình trạng tập trung quyền phân cấp tàu biển cho Cục khi cơ quan này không phải là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành mà chỉ là một tổ chức đăng kiểm, cần xác định lại mô hình hoạt động của Cục Đăng kiểm xem đó có phải là một cơ quan quản lí nhà nước hay không, nếu không thì chức năng nào thuộc về quản lý nhà nước cần chuyển giao chức năng này cho một cơ quan thuộc Bộ Giao thông vận tải, còn lại việc thu phí sẽ hoạt động như một doanh nghiệp. Hơn nữa, cũng cần sớm dứt điểm tình trạng độc quyền, giao hoạt động đăng kiểm cho một tổ chức duy nhất là Cục Đăng kiểm Việt Nam. Giải pháp là nên xã hội hóa hoạt động đăng kiểm, giao hoạt động này cho các tổ chức, các thành phần ngoài nhà nước. Khi đó, Nhà nước cần ban hành các văn bản pháp luật nhằm xác định khung pháp lí, các điều kiện để cho tổ chức này hoạt động, tăng cường các biện pháp xử lí nếu có vi phạm về chuyên môn nghiệp vụ hay các vi phạm liên quan đến sự an toàn trong hoạt động của tàu. Có thể xã hội hóa công tác này theo lộ trình nhất định: Trước hết cần áp dụng thí điểm, duy trì song song cả Kiểm định nhà nước lẫn Kiểm định tư nhân. Sau đó rút kinh nghiệm, hoàn thiện dần từng nội dung. Khi đó, nhà nước giữ vai trò là người định hướng, người giám sát đối với hoạt động này. Thực chất, có xã hội hóa, đa dạng hóa các chủ thể tiến hành cấp phép đăng kiểm thì sẽ có cạnh tranh, từ đó mới có thể nâng cao được chất lượng của hoạt động này.
Bên cạnh đó, nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động đăng kiểm tàu, cần tiến
hành song song các giải pháp cụ thể như:
(cid:61623) Trang bị các phương tiện kĩ thuật hiện đại cho việc đăng kiểm ,đảm bảo chất
lượng và công bằng, tránh tiêu cực trong hoạt động đăng kiểm
(cid:61623) Nâng cao ý thức trách nhiệm của những người làm nghề bằng các biện pháp chế
tài cụ thể, nghiêm khắc, đồng thời tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức cho họ
(cid:61623) Tăng cường sự giám sát của người dân và các cấp chính quyền đối với hoạt
động đăng kiểm
(cid:61623) Cần chú trọng hiệu quả của hoạt động hậu kiểm đối với việc cấp giấy phép đăng kiểm tàu biển. Hoạt động hậu kiểm một mặt vừa kiểm tra tình trạng thực tế của tàu, mặt khác cũng nhằm kiểm tra chéo chất lượng của chính hoạt động đăng kiểm.
174
Mặt khác, cần ràng buộc trách nhiệm của cơ quan đăng kiểm tàu biển khi cấp các loại giấy tờ kĩ thuật liên quan đến con tàu. Cần qui định trách nhiệm pháp lí cụ thể cho từng chủ thể chịu trách nhiệm cấp giấy phép đăng kiểm cho tàu để nâng cao trách nhiệm của những người có thẩm quyền. Việc qui kết trách nhiệm pháp lí trong hoạt động đăng kiểm tàu sẽ giảm được tình trạng không ăn khớp giữa nội dung các giấy tờ kĩ thuật của con tàu mà mình đã cấp và tình trạng thực tế của con tàu đó tại thời điểm mà các giấy tờ được cấp vẫn còn thời hạn hiệu lực.
3.2.4. Nâng cao hiệu quả các giải pháp kinh tế, khoa học kĩ thuật và tuyên truyền giáo dục về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Muốn kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải một cách có hiệu quả, cần tiến hành đồng thời nhiều giải pháp khác bên cạnh việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lí nhà nước. Trong phạm vi của Luận án tập trung về pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, chúng tôi xin đưa ra khái quát một số giải pháp khác nên tiến hành song song cùng với giải pháp pháp luật như sau:
Thứ nhất, cần nâng cao hiệu quả của các công cụ kinh tế trong kiểm soát ô nhiễm
môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Cùng với biện pháp pháp luật, việc sử dụng các công cụ kinh tế trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải mang lại nhiều lợi ích hữu hiệu, giúp giảm bớt gánh nặng quản lí của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giảm bớt sự kiểm tra giám sát việc áp dụng pháp luật, tăng cường sự tự giác thực hiện của các chủ thể trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
Trên thế giới, các công cụ kinh tế được các quốc gia phát triển sử dụng nhiều nhằm mục đích làm cho các biện pháp kiểm soát trở nên mềm dẻo, hiệu quả với chi phí thấp hơn. Chúng còn cho phép xúc tiến các biện pháp chi phí - hiệu quả để đạt được mức độ kiềm chế ô nhiễm ở mức có thể chấp nhận được; cho phép kích thích sự phát triển của công nghệ và tri thức chuyên sâu về kiểm soát ô nhiễm; chúng còn tạo thu nhập cho nhà nước để hỗ trợ cho các chương trình kiểm soát và giảm thiếu ô nhiễm, thể hiện tính mềm dẻo trong việc áp dụng các công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Các công cụ kinh tế mà các quốc gia sử dụng bao gồm các lệ phí ô nhiễm, lệ phí xả thải, phí sử dụng biển trong hoạt động hàng hải, phí sản phẩm, lệ phí hành chính, thuế, các quĩ hỗ trợ cũng như các khoản trợ cấp khác. Tại các nước phát triển, áp dụng các công cụ kinh tế còn có thể tạo ra thị trường trong đó những chủ thể tham gia có thẻ được mua ”quyền” được gây ô nhiễm thực tế hay tiềm tàng, hoặc có thể bán lại các
175
quyền này cho các chủ thể khác. Các quyền này có thể được thực hiện dưới hình thức giấy phép có thể chuyển nhượng lẫn cho nhau mà giá cả chuyển nhượng là do các bên tự thỏa thuận hoặc do thị trường định đoạt [42; tr.222].
Ở Việt Nam, muốn nâng cao hiệu quả của các công cụ kinh tế trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải, có thể tập trung vào một số nội dung cơ bản sau đây:
(i) Cần tăng cường đầu tư về tài chính cho kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, thiết lập nhiều các biện pháp tài chính như lập quĩ bảo vệ môi trường biển, thu thuế kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đối với các hoạt động tiến hành trên biển như thăm dò và khai thác dầu khí, khai thác hải sản, hay hoạt động du lịch biển. Nguồn vốn để thực hiện việc đầu tư về tài chính được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, có thể bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ của nước ngoài và từ các nguồn thu được từ việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Có thể thực hiện việc hỗ trợ từ Ngân sách nhà nước cho một số hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải tiêu biểu. Tuy nhiên, việc hỗ trợ của Ngân sách Nhà nước phải có trọng tâm, chỉ tập trung vào những hoạt động, những khâu then chốt mà từ đó có tác động lan toả đến các hoạt động, các khâu khác do các tổ chức, cộng đồng doanh nghiệp hay dân cư phải đảm nhiệm. Đồng thời, các định mức, chế độ chi tiêu tài chính cho các hoạt động đó cũng cần phải hoàn thiện, tách bạch những chi phí ngân sách phải chi với những chi phí không thuộc đối tượng hỗ trợ của ngân sách để làm cơ sở cho việc lập dự toán, cấp phát và thanh quyết toán kinh phí.
(ii) Nguyên tắc trả tiền trong việc sử dụng tài nguyên và môi trường biển bằng cách thu phí, thuế và lệ phí phải được xác định rõ ràng, công bằng và minh bạch. Chỉ khi đánh trực tiếp vào túi tiền của các chủ thể thì mới có thể tránh được tình trạng khai thác và sử dụng tài nguyên biển một cách bừa bãi và lãng phí, tăng cường ý thức kiểm soát ô nhiễm môi trường biển của các chủ thể trực tiếp khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên cũng như thành phần môi trường biển. Nhờ thế, không cần đến sự giám sát, kiểm tra thường xuyên và gắt gao của các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, các chủ thể cũng tự nguyện tiến hành các biện pháp giảm thiểu ô nhiễm hoặc để được giảm tiền phí kiểm soát ô nhiễm môi trường biển phải nộp, hoặc để không mất đi khoản tiền kí quĩ hay cũng có thể để hưởng chính sách ưu đãi hỗ trợ về vốn, miễn, giảm thuế của Nhà nước. Khi đó gánh nặng quản lí của các cơ quan nhà nước đã được giảm đi đáng kể. Tuy nhiên, việc áp phí cần dựa trên một số nguyên tắc cơ bản là:
176
- Mức phí phải được tính đúng trên cơ sở khoa học và thực tế nhất định, cần phải được điều chỉnh thường xuyên theo yêu cầu cụ thể của từng khu vực, đặc tính của các chất gây ô nhiễm, các nguồn gây ô nhiễm
- Mức phí phải tối ưu để có hiệu lực răn đe giáo dục với các đối tượng gây ô nhiễm, ở mức độ phù hợp mà không được quá cao hoặc quá thấp. Nếu mức phí quá thấp làm chủ thể gây ô nhiễm sẵn sàng chấp nhận trả phí để gây ô nhiễm thay vì phải áp dụng các biện pháp kiểm soát ô nhiễm tốn kém tiền bạc nhiều hơn, mất thời gian và công sức. Ngược lại, nếu mức phí quá cao lại không khả thi và gây khó khăn cho các chủ thể áp dụng, có thể tạo gánh nặng không đang có đối với các chi phí xã hội khác.
(iii) Cần nghiên cứu, xây dựng và khuyến khích bằng cơ chế tài chính việc sử dụng các giải pháp, công nghệ, biện pháp, thiết bị bảo vệ môi trường trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Nhà nước cần có chính sách khuyến khích các chủ thể các doanh nghiệp nhà nước, kể cả các doanh nghiệp tư nhân và nước ngoài đầu tư vào các dịch vụ môi trường biển, an toàn môi trường biển, các công nghệ phòng ngừa và làm sạch môi trường biển tiên tiến trên thế giới. Gánh nặng về tài chính cho kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cũng cần phải được phân chia hợp lí, dựa trên tỉ lệ của số lượng, hậu quả cũng như loại hình ô nhiễm. Cần tạo điều kiện để các dự án thân môi trường tiếp cận và hưởng các ưu đãi về thuế và tín dụng như điều kiện cho vay; bảo lãnh để vay các tổ chức tín dụng; hưởng lãi suất ưu đãi hoặc bù lãi suất (hỗ trợ lãi suất sau đầu tư).
(iv) Cần có cơ chế thưởng phạt về tài chính đối với các chủ thể thực hiện tốt công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Đối với các chủ thể áp dụng một cách có hiệu quả các giải pháp kĩ thuật hay công nghệ thân môi trường nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, cần có cơ chế thưởng về tài chính công khai, đủ mạnh để khuyến khích các chủ thể tích cực. Ngược lại, cần xử phạt đối với các chủ thể cố tình vi phạm và đi kèm với các biện pháp đánh vào uy tín, thương hiệu một cách công khai, thường xuyên trên các phương tiện thông tin đại chúng.
(v) Lập quĩ khắc phục và xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nhằm ứng phó, khắc phục các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải. Lí do là trên thực tế, các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, đặc biệt là sự cố tràn dầu đã và đang để lại những hậu quả nghiêm trọng cho con người và môi trường. Tình trạng khó giải quyết một cách dứt điểm các sự cố này là do nhiều nguyên nhân, trong đó một phần là do sự thiếu hụt về tài chính, không có đủ kinh phí nên khả năng xử lí các sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, để chủ động hơn trong việc giải quyết, ứng phó với các sự cố môi trường, cần lập quĩ với nguồn thu một
177
phần từ ngân sách, một phần từ nguồn tiền xử phạt các hành vi vi phạm pháp luật, một phần từ tiền kí quĩ môi trường, một phần nữa có thể vào sự đóng góp của các chủ thể.
Thứ hai, tăng cường việc áp dụng các biện pháp khoa học công nghệ trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải: Sử dụng các trang thiết bị, phương tiện hiện đại trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một biện pháp hiệu quả nhằm giảm thiểu ô nhiễm từ nguồn. Tuy nhiên, sử dụng biện pháp này còn được hiểu là việc áp dụng các phương pháp tiên tiến trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Việt Nam chưa có khả năng tài chính dồi dào trong quản lí môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng. Vì vậy, chúng ta có thể từng bước áp dụng các phương pháp tiên tiến, sử dụng các trang thiết bị hiện đại nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Có thể tập trung vào một số giải pháp cụ thể sau đây:
Việc thu gom chất thải từ tàu mới chỉ được tiến hành tại Cảng Hải Phòng, công nghệ thu gom chất thải đều mang tính thủ công, tận dụng, chưa có thiết bị chuyên dụng để thu gom, đặc biệt là thu gom dầu thải. Tại cảng Cái Lân, trong dự án xây dựng cảng có nghiên cứu, thiết kế quy trình thu gom, xử lý chất thải từ tàu.
Tại cảng Hải Phòng đang tiến hành công nghệ thu gom dầu thải và công nghệ thu gom rác thải. Tuy nhiên, các trang thiết bị, phương tiện thu gom chưa đảm bảo đúng quy định về kĩ thuật đối với các phương tiện thu gom dầu thải và các chất thải nguy hại do các cơ quan chức năng ban hành. Nhận xét: Qui trình thu gom rác thải từ tàu biển và các hoạt động hàng hải khác tại Hải Phòng đã được triển khai nhưng chưa đạt hiệu quả cao, tỉ lệ chất thải được thu gom thấp (khoảng 60%) và mới tập trung tại một số cảng chính. Các chất thải nguy hại (trừ dầu thải) như amiăng, cao su, bột CuO,...đều thu gom chung với các loại rác khác. Ngoài ra, công tác thu gom chất thải rắn tại khu vực cảng Hải Phòng cũng gặp một số khó khăn như: Chưa có phương tiện chuyên dụng như tàu vớt rác, tàu thu gom chất thải,…để thu gom chất thải của các tàu đỗ tại vũng, vịnh và ở phao số không; Chưa có quy chế và phương tiện thu gom chất thải từ các xà lan, tàu, thuyền nội địa và chất thải trong khu vực nước hàng hải của cảng cũng như chưa có kế hoạch và biện pháp kiểm tra chất thải độc hại từ tàu nên không ngăn chặn được nguồn gây ô nhiễm nguy hiểm [01;137]
(i) Cần lắp đặt hệ thống tiếp nhận và xử lý các chất thải từ tàu. Hiện tại, các cảng biển trên toàn quốc chưa có hệ thống này. Hầu hết, các cảng biển chưa có hệ thống thiết bị tiếp nhận chất thải lỏng, nước ballast dẫn đến việc quản lí hoạt động xả thải các chất thải lỏng, nước ballast từ tàu còn thả nổi. Thực tế ở Việt Nam hiện nay, các tàu dầu vào lấy dầu, nhất là dầu thô ở khu vực xuất khẩu dầu vẫn đang thả nổi, không biết các tàu này thải nước ballast ở đâu.
Với thực trạng này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần quan tâm đúng mức đến các biện pháp phòng chống ô nhiễm môi trường tại các khu vực cầu cảng tiếp nhận hàng dầu khí, hoá chất. Cần xây dựng nguyên tắc và cơ chế quản lý, giám sát
178
hoạt động vệ sinh két dầu lắng và la-canh buồng máy của tàu tại cảng, các tàu thuyền cần được trang bị các trang thiết bị kỹ thuật phòng ngừa ô nhiễm môi trường, nước thải từ các nhà máy đóng và sửa chữa tàu phải được thu gom, xử lý bảo đảm trước khi thải ra môi trường. Mặt khác, cần thực hiện các giải pháp kỹ thuật bảo vệ môi trường cảng gồm: tổ chức thu gom phế thải, kể cả chất thải rắn và lỏng, kiểm tra xác định và giảm thiểu tiếng ồn, bụi, giảm các nguy cơ gây ô nhiễm môi trường cảng biển.
Sáng ngày 9/11/2011, tại huyện Nhà Bè Thành phố Hồ Chí Minh, Liên doanh Công ty Bảo Tín - Hải Minh đã tổ chức bàn giao tàu NASOS 1 cho Trung tâm Ứng phó sự cố tràn dầu khu vực miền Nam (Tập đoàn Dầu khí Việt Nam) và đặt ky tàu ứng phó sự cố tràn dầu trên biển tầm hoạt động 250 hải lý.
Tàu NASOS 1 có chức năng ứng cứu, thu gom dầu tràn trên biển, chuyên chở vật tư, cung cấp dầu đốt cho các công trình biển, cứu hộ cứu nạn trên biển. Tàu có vận tốc thiết kế 12 hải lý/giờ, tầm hoạt động 150 hải lý. Đây là tàu ứng phó sự cố tràn dầu trên biển lớn nhất hiện nay của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam. Dự án đóng mới tàu NASOS 1 và tàu ứng phó sự cố tràn dầu trên biến tầm hoạt động 250 hải lý là dự án trọng điểm của Nhà nước, có tổng mức đầu tư 200 tỷ đồng [75].
(ii) Cần tăng cường áp dụng các biện pháp kĩ thuật về phòng ngừa và khắc phục sự cố hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Tình trạng yếu năng lực và thiếu thiết bị xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải vẫn đang là một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng ô nhiễm môi trường biển kéo dài, khó khống chế và khó khắc phục. Các giải pháp xử lí sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải, trong đó có sự cố tràn dầu đang được xem xét áp dụng song song với giải pháp pháp luật là phao quây, bồn chứa, máy hút, tàu ứng phó sự cố tràn dầu.
Việc áp dụng các trang thiết bị tiên tiến như trên đòi hỏi sự đầu tư về tài chính và trình độ quản lí ở mức độ cao. Vì vậy, trước mắt đối với Việt Nam, chúng ta nên áp dụng dần từng bước, áp dụng có lộ trình và có thí điểm rồi mới nhân rộng ra cả nước.
(iii) Tại các cảng biển, cần quản lý việc nạo vét các luồng lạch, bến cảng, quản lý các sự cố, tai biến như tràn dầu, hoả hoạn, với ý thức phòng ngừa là chính. Lập các tổ chức ứng cứu đủ sức mạnh và phương tiện để việc ứng cứu nhanh và hiệu quả. Cũng cần tổ chức hệ thống quan trắc, kiểm tra, kịp thời phát hiện, xử lí vi phạm pháp luật tại cảng biển. Việc phát triển cơ sở vật chất kĩ thuật và quản lí khai thác của ngành hàng hải cũng cần được chú trọng, đầu tư, nâng cấp, cải tạo các cảng biển, các trang thiết bị chuyên dùng tại cảng nhằm giảm thiểu đến mức tối đa các sự cố hàng hải diễn ra tại cảng biển. Cơ sở vật chất kĩ thuật là yếu tố quan trọng giúp tăng năng lực cạnh tranh, tạo đà cho phát triển ngành hàng hải, góp phần kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
(iv) Cần tăng cường đầu tư, trang bị các phương tiện, thiết bị tiên tiến cho các lực lượng liên quan đến bảo vệ môi trường biển như các trang thiết bị kiểm tra nồng độ
179
dầu và các chất độc hại nhằm phục vụ kịp thời cho việc kiểm tra và phát hiện vi phạm. Thực tế là hiện nay, nước ta đang rất thiếu các công cụ, trang thiết bị đồng bộ để kiểm tra nồng độ dầu, các chất độc hại trong nước và kể cả nước dằn tàu. Trong thực tế, khi phát hiện có hiện tượng đổ chất thải ra biển hoặc khi có dầu loang ở biển, Việt Nam không có các thiết bị đo nồng độ dầu để có thể phát hiện kịp thời các vi phạm. Để xác định nồng độ dầu chúng ta phải mang mẫu nước về các trung tâm để kiểm định, gây tốn thời gian và hạn chế việc xác định người vi phạm, nhất là các vi phạm ở xa bờ.
(v) Cần áp dụng quản lí tổng hợp môi trường biển nói chung và môi trường biển trong hoạt động hàng hải nói riêng. Có thể áp dụng nhiều phương pháp trong quá trình quản lí tổng hợp này, đó là:
(cid:61623) Đánh giá nhanh môi trường (cid:61623) Phân tích các quy hoạch phát triển (cid:61623) Sử dụng viễn thám, hệ thống thông tin địa lý (GIS) vào quản lý tổng hợp (cid:61623) Đánh giá tác động môi trường tổng thể (cid:61623) Đánh giá tác động có thể về mặt môi trường của các chính sách phát triển
kinh tế, xã hội
(cid:61623) Phân vùng chức năng phát triển (cid:61623) Thiết lập hệ thống bảo tồn tài nguyên (cid:61623) Các công cụ phục hồi các hệ sinh thái và đa dạng sinh học đã bị suy thoái (cid:61623) Các kỹ thuật môi trường để xử lý chất thải (cid:61623) Những công cụ về kinh tế môi trường trong công cuộc xây dựng kế hoạch (cid:61623) Kỹ thuật Monitoring môi trường (cid:61623) Quản lý cộng đồng... [01; tr.158]
Thứ ba, tích cực tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức môi trường của các chủ thể, tăng cường sự tham gia của cộng đồng và từng bước xã hội hóa công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải
Việc tuyên truyền để nâng cao trình độ pháp luật, sự hiểu biết, ý thức trách nhiệm, ý thức môi trường của các chủ thể trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là rất quan trọng. Trong việc bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường biển nói riêng, nếu chúng ta bắt đầu từ con người và vì con người sẽ giải quyết đến tận gốc rễ của vấn đề. Việc tự giác tuân thủ pháp luật của các chủ thể quan trọng hơn nhiều so với việc định ra và áp dụng các biện pháp chế tài. Thành quả về quản lí môi trường của nhiều quốc gia trên thế giới là nhờ phần nhiều ở sự thành công trong việc giáo dục nâng cao ý thức của người dân trong việc chấp hành
180
pháp luật cũng như trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường. Rất nhiều bằng chứng của Châu Á, Mĩ La tinh, Bắc Mĩ đã cho thấy các cộng đồng xung quanh có thể gây ảnh hưởng mạnh mẽ đến hoạt động môi trường của các chủ thể có nguy cơ gây hại. Ở những nơi hoạt động quản lí từ phía chính quyền kém hiệu quả, thì các tổ chức phi Chính phủ, các nhóm cộng đồng (bao gồm cả các tổ chức tôn giáo, các phong trào quần chúng) đã thực hiện sự quản lí bằng cách gây áp lực buộc các chủ thể có nguy cơ gây ô nhiễm phải tuân thủ các chuẩn mực xã hội. Mặc dù các nhóm cộng đồng sẽ khác nhau theo từng địa phương, song có một mô hình chung là các chủ thể có nguy cơ gây ô nhiễm tự thương lượng với nhóm cộng đồng địa phương để đối phó với các nguy cơ bị trừng phạt xã hội, chính trị hoặc vật chất, thậm chí kể cả bạo lực nếu không giảm tác động tiêu cực cho cộng đồng. [34; tr.61]
Tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức pháp luật, nâng cao ý thức bảo vệ môi trường, nâng cao ý thức kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cần được tiến hành kiên trì, bền bỉ, có lộ trình, với các đối tượng khác nhau và các cách thức, phương tiện khác nhau. Việc nâng cao ý thức của các chủ thể cần dựa trên các mục tiêu cơ bản như: Tăng cường nhận thức, kiến thức của các chủ thể về các quá trình, hệ thống sinh thái, giá trị của tài nguyên và môi trường biển; Làm thay đổi hành vi của những người sử dụng tài nguyên biển và môi trường biển; Thu hút và khuyến khích sự tham gia tích cực của các chủ thể về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong quá trình lập các kế hoạch và thực hiện chúng liên quan đến hoạt động hàng hải. Việc tuyên truyền cần từng bước thay đổi nhận thức và hành vi của lãnh đạo các cấp trong ngành, lồng ghép mục tiêu bảo vệ môi trường, phát triển bền vững vào trong quá trình ra quyết định, giới thiệu các thực hành có hiệu quả và các bài học kinh nghiệm liên quan của thế giới, khu vực và các địa phương, cơ sở khác trong nước.
Việc nâng cao nhận thức về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần được triển khai theo các nhóm đối tượng khác nhau như nhóm các nhà làm chính sách, quản lí trong ngành; nhóm cán bộ, nhân viên thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn, các cán bộ tham gia trực tiếp vào các hoạt động kiểm soát và quản lý; nhóm chủ thể trực tiếp tiến hành hoạt động hàng hải hay nhóm cộng đồng dân cư có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Có thể tập trung vào ba nhóm sau đây:
Đối với nhóm của các chủ thể quản lí như các nhà làm chính sách, các nhà quản lí, trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn: có thể áp dụng các giải pháp sau đây:
(i) Cần tổ chức thường niên các khóa tập huấn, dài hạn cũng như ngắn hạn nhằm nâng cao nhận thức, sự hiểu biết về môi trường cho các lãnh đạo, cán bộ quản lý của ngành hàng hải.
181
(ii) Có kế hoạch đào tạo và nâng cao trình độ chuyên môn và ngoại ngữ, nâng cao sự quan tâm giải quyết các vấn đề về môi trường biển cho đội ngũ cán bộ quản lí, những người làm công tác hoạch định chính sách trong lĩnh vực hàng hải, kể cả Giảng viên các trường Đại học chuyên ngành như Đại học Hàng hải, ĐH Giao thông vận tải...
(iii) Nâng cao năng lực và trình độ chuyên môn đi đôi với khả năng giao dịch và đàm phán quốc tế cho các cán bộ làm công tác đàm phán hội nhập trong lĩnh vực hàng hải, kể cả khả năng và kĩ năng đàm phán, thương thuyết, giải quyết khi xảy ra sự cố ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
(iv) Cần thường xuyên cho các đối tượng này tiếp cận, học hỏi, hoặc trực tiếp đi tham quan, học tập kinh nghiệm về kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển của các nước phát triển, các nước đã đạt được thành tựu cao về vấn đề này như Canada, Hà Lan, Mĩ, Hàn Quốc...
(v) Cần nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của cán bộ, công chức các cấp trong thực hiện chức năng quản lí Nhà nước về hàng hải đồng thời tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra giám sát thực hiện các quy định của pháp luật hàng hải đối với các tổ chức cá nhân hoạt động trong lĩnh vực hàng hải cũng như với các cán bộ, công chức trong ngành;
Đối với nhóm chủ thể trực tiếp tiến hành hoạt động hàng hải như đội ngũ chủ tàu, thuyền viên, các doanh nghiệp cảng, các doanh nghiệp, tổ chức, cơ sở tiền hành các hoạt động có liên quan đến hoạt động hàng hải:
a. Cần nâng cao chất lượng của các cơ sở đào tạo thuyền viên, nâng cao chất lượng đào tạo thuyền viên theo hướng chú trọng hơn nữa kĩ năng thực hành chuyên môn, kĩ năng xử lí tình huống khi xảy ra sự cố nói chung và sự cố môi trường trong hoạt động hàng hải nói riêng.
b. Đưa nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường biển vào chương trình giáo dục, đặc biệt ở bậc đại học của các ngành có liên quan đến hoạt động hàng hải, như một chuyên ngành về kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động hàng hải.
c. Cần có kế hoạch và lộ trình đào tạo nâng cao năng lực chuyên môn, tăng cường tổ chức các khóa huấn luyện ngắn hạn cũng như dài hạn về chuyên môn, nghiệp vụ nhằm nâng cao trình độ cho đội ngũ thuyền viên.
d. Nâng cao ý thức pháp luật và chấp hành pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thông qua công tác tuyên truyền thường xuyên, liên tục, bằng nhiều hình
182
thức như qua các tờ rơi, khẩu hiệu, chương trình hành động, phát hành các cuốn sổ tay pháp luật môi trường trong hoạt động hàng hải với ngôn ngữ rõ ràng, ngắn gọn.
Đối với cộng đồng dân cư, nâng cao vai trò của cộng đồng và thực hiện xã hội
hóa công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường biển
Xã hội hóa công tác kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là quá trình quan trọng, làm cho vấn đề kiểm soát ô nhiễm môi trường biển không chỉ là của hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước, của các chủ thể trực tiếp tham gia vào hoạt động hàng hải, mà trở thành vấn đề của toàn xã hội [49; tr.57]. Muốn thực hiện xã hội hóa việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cũng như tăng cường sự tham gia của cộng đồng dân cư trong việc giám sát việc thực thi pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, cần chú trọng một số giải pháp cơ bản sau đây:
(i)
Nâng cao nhận thức cho cộng đồng bằng các con đường chính thức và không chính thức, thông qua nhiều phương pháp khác nhau như các phương tiện thông tin đại chúng, tổ chức các hoạt động cộng đồng có lồng ghép phổ biến kiến thức về môi trường biển và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, tạo cơ hội để khuyến khích cộng đồng phát huy các sáng kiến, nâng cao vai trò của người dân trong kiếm soát ô nhiễm môi trường biển. Hoạt động này cần tiến hành thường xuyên, có tổ chức và có định hướng từ phía các cơ quan quản lí, đặc biệt là các cấp chính quyền.
(ii)
Tăng cường năng lực cho cộng đồng bằng các phương thức như tổ chức các buổi nói chuyện cho cộng đồng dân cư, tổ chức khóa tập huấn cho cán bộ địa phương để cộng đồng nâng cao khả năng làm chủ trong việc đưa ra các quyết định cũng như hỗ trợ chính quyền trong giám sát thực thi pháp luật. Kĩ năng cần được phổ biến là các kĩ năng thực thi pháp luật, lãnh đạo cộng đồng, xây dựng phương án hành động khi gặp tình huống có vấn đề. Năng lực của cộng đồng cũng có thể được nâng cao thông qua việc trao đổi, giao lưu giữa các cộng đồng với nhau.
(iii)
Tăng cường quyền tiếp cận thông tin và đối thoại là việc làm có hiệu quả nhằm lôi kéo sự quan tâm và sự tham gia của cộng đồng vào giám sát việc thực hiện pháp luật và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Các thông tin có liên quan cần đầy đủ, minh bạch và tin cậy. Cộng đồng cần được tiếp cận, khai thác và sử dụng, xử lí các thông tin có liên quan. Việc đối thoại giữa cộng đồng dân cư và chính quyền cũng như các chủ thể gây ô nhiễm thực sự chưa được chú trọng mặc dù đã được ghi nhận trong Điều 105 Luật Bảo vệ Môi trường 2005 về thực hiện Dân chủ cơ sở trong bảo vệ môi trường. Đối với kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, cần tăng cường sự trao đổi thông tin giữa cộng đồng với các chuyên gia, cơ quan quản lí và chính quyền địa phương.
183
Việc trao đổi không chỉ nhằm nâng cao nhận thức, tăng cường sự tham gia của cộng đồng trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển mà còn giúp các cơ quan quản lí và các chuyên gia các ý kiến phản hồi trung thực, trực tiếp từ phía cộng đồng.
(iv)
Tăng cường thể chế và cơ chế chính sách cấp cộng đồng: Việc lập ra một số thiết chế của cộng đồng, đặc biệt là cộng đồng ngư dân ven biển là hết sức có giá trị trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Có thể khuyến khích cộng đồng tự quản lí môi trường biển thông qua các tổ chức tự quản như Câu lạc bộ, Ban Điều hành, Tổ, nhóm cộng đồng
Có thể nói việc tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức môi trường là một biện pháp có hiệu quả, giải quyết đến tận gốc của vấn đề và rất phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Bảo vệ môi trường nói chung và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển nói riêng là sự nghiệp chung đang được xã hội hóa, do vậy các kế hoạch truyền thông cần được xây dựng và triển khai cụ thể dài hạn, được đảm bảo bằng cơ chế thể chế và tổ chức thích hợp, cũng như nguồn kinh phí ổn định.
184
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3
1. Với những giá trị to lớn mà biển mang lại cho Việt Nam, với những định hướng phát triển ngành hàng hải nhanh, mạnh trong tương lai gần, nguy cơ ô nhiễm môi trường biển từ hoạt động hàng hải, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải là một đòi hỏi cấp thiết về lí luận cũng như về thực tiễn.
2. Pháp luật hiện hành về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải cần phải được xây dựng và hoàn thiện trên các vấn đề chính như xây dựng và hoàn thiện hệ thống các qui định pháp luật về tàu và thuyền viên, các qui định pháp luật về hoạt động cảng biển, các qui định pháp luật về kiểm soát các hoạt động trên biển, các qui định pháp luật về phòng ngừa và khắc phục sự cố hàng hải, về việc xử lí các hành vi vi phạm. Đồng thời, nhằm giám sát việc thực thi pháp luật, cần nâng cao năng lực hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Việc tăng cường gia nhập, kí kết và chuyển hóa các điều ước quốc tế về vào hệ thống pháp luật của Việt Nam cần phải được xem như một nội dung quan trọng trong hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
3. Song song với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật, các giải pháp khác cũng cần được chú trọng, xây dựng và hoàn thiện một cách đồng bộ và có hiệu quả như việc sử dụng các đòn bẩy kinh tế, sử dụng các phương tiện khoa học, trang thiết bị hiện đại cũng như tăng cường sự tham gia của cộng đồng dân cư trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải.
185
KẾT LUẬN
1. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong quá trình các chủ thể tiến hành hoạt động hàng hải hoặc các hoạt động có liên quan đến hoạt động hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải ở Việt Nam bao gồm các qui định pháp luật trong nước, bị chi phối bởi các Điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên, và có tham khảo pháp luật của các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia có biển và có các điều kiện tương đồng như Việt Nam về vị trí địa lí, về các điều kiện kinh tế xã hội và yếu tố nền môi trường.
2. Nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải bao gồm các nhóm vấn đề lớn như các qui định pháp luật về tàu biển và thuyền bộ; về hoạt động cảng biển; về phòng ngừa và khắc phục các sự cố hàng hải; điều chỉnh các hoạt động trên biển như thăm dò và khai thác khoáng sản, khai thác hải sản, du lịch biển; xử lí các hành vi vi phạm pháp luật... Hệ thống các cơ quan quản lí nhà nước có liên quan trong lĩnh vực này bao gồm các cơ quan từ trung ương đến địa phương, từ các cơ quan có thẩm quyền chung cho đến các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn. Dù được sự quan tâm của Đảng, sự cố gắng của các cơ quan ban hành pháp luật, nhưng với tính chất phức tạp của các hoạt động hàng hải, với đặc thù khó kiểm soát của môi trường biển, với sự đa dạng về thành phần và các nguồn tài nguyên biển, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải còn nhiều nhược điểm cần khắc phục, vẫn còn khoảng trắng và nhiều điểm chồng lấn, mâu thuẫn.
3. Phạm vi của luận án tập trung phân tích và nêu ra các giải pháp nhằm hoàn thiện và tăng cường quả của các qui định pháp luật kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải. Do đó, những giải pháp về kinh tế, về khoa học kĩ thuật, giải pháp tuyên truyền giáo dục về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển trong hoạt động hàng hải được xem như là những giải pháp bổ trợ, và vì vậy, luận án mới chỉ khắc họa những nét cơ bản nhất của các giải pháp này.
CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ
LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ
1. Lưu Ngọc Tố Tâm (2006), Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi
trường biển, Tạp chí Tòa án nhân dân, số 10, tháng 5/2006.
2. Lưu Ngọc Tố Tâm (2011), Vấn đề phòng ngừa sự cố hàng hải nhằm kiểm soát
ô nhiễm môi trường biển bằng pháp luật, Tạp chí Luật học, số 3/2010.
3. Lưu Ngọc Tố Tâm (2011), Khắc phục sự cố hàng hải nhằm kiểm soát ô nhiễm
môi trường biển, Tạp chí Luật học, số 7/2011.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Tiếng Việt [1]
[2]
[3]
[4]
[5]
[6]
[7]
[8]
[9]
Bộ Giao thông Vận tải (2010), Đề án Xây dựng mô hình quản lý tổng hợp môi trường biển trong hoạt động hàng hải trên vùng biển phía Bắc Việt Nam, số liệu lưu tại Bộ Giao thông vận tải, Hà Nội. Bộ Quốc Phòng, Bộ Tổng Tham mưu (2006), Hàng hải địa văn, Nhà xuất bản Quân đội Nhân dân, Hà Nội; Bộ Tài nguyên và Môi trường (2006), Báo cáo kết quả kiểm tra, thanh tra về bảo vệ môi trường theo Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg tại Công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà máy tàu biển Hyundai-Vinashin, Đà Nẵng; Bộ Tài nguyên và Môi trường (2010), Kỉ yếu Hội nghị môi trường toàn quốc lần thứ III, Hà Nội. BTS (2011), Việt Nam và tiến trình phát triển luật lệ về biển, Trích từ tài liệu “Giới thiệu một số vấn đề của luật biển ở Việt Nam”, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội; Cơ quan hỗ trợ phát triển quốc tế Thụy Điển - Cục môi trường (1998), “Môi trường biển Việt Nam”, Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường, Hà Nội. Cơ quan Phát triển Quốc tế Canada, Dự án PIP; Trung tâm Luật Biển và Hàng hải quốc tế, Khoa Luật, Trường Đại học Quốc gia Hà nội (28-30/72005), Báo cáo tham luận và tài liệu tại hội thảo quốc tế “Chính sách pháp luật về biển và sự phát triển bền vững”, Hạ Long; Cục Cảnh sát Phòng chống tội phạm về Môi trường, Tổng cục cảnh sát Phòng chống Tội phạm, Bộ Công an (2009), Báo cáo tổng kết tình hình và công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường, Hà Nội, Cục Cảnh sát Phòng chống tội phạm về Môi trường, Tổng cục cảnh sát Phòng chống Tội phạm, Bộ Công an (2010), Báo cáo tổng kết tình hình và công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường, Hà Nội;
[10] Cục Cảnh sát PCTP môi trường, Tổng cục Cảnh sát PCTP, Báo cáo tổng kết công tác năm 2009 và phương hướng nhiệm vụ năm 2010, Hà Nội;
[11] Cục Cảnh sát PCTP môi trường, Tổng cục Cảnh sát PCTP, Báo cáo tổng kết công tác năm 2010 và phương hướng nhiệm vụ năm 2011, Hà Nội;
[12] Cục Đăng kiểm Việt Nam, Báo cáo tham luận tại Hội thảo hoàn thiện báo cáo rà soát Bộ luật Hàng hải 2005 của VCCI (2011) “Việc thực hiện công tác đăng kiểm tàu biển Việt Nam theo Bộ luật Hàng hải”, Hà Nội;
[13] Cục Hàng hải Việt Nam, Bộ Giao thông vận tải (2011), Báo cáo sơ kết 6 tháng đầu năm và triển khai nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2011.
[14] Cục Hàng Hải Việt Nam, Bộ Giao thông vận tải (2011), Lược sử ngành Hàng Hải Việt Nam – số liệu năm 2011;
[15] Cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và môi trường, Báo cáo Hiện trạng môi trường quốc gia các năm 2003, 2004, 2005;
[16] Cục Môi trường, Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường (2000), Các nguyên tắc cưỡng chế trong thi hành Luật Môi trường, Cục Môi trường biên dịch và phát hành, Hà Nội.
[17] Cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và môi trường (2002), Hành trình vì sự phát triển bền vững 1972 - 1992 - 2002, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội
[18] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V, Hà Nội 1982;
[19] Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Hà nội 1999;
[20] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X, Hà Nội 2006;
[21] Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết 09/NQ-TW của Hội nghị lần thứ Tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược biển Việt Nam đến 2020, Hà Nội 9/2/2007;
[22] Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kì đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước,
[23] Đề tài Nghiên cứu xác định vùng thải nước dằn tàu cho khu vực cảng biển Hải Phòng - Quảng Ninh mã số: MT 074006; Chủ nhiệm Đề án: Thạc sỹ Bùi Văn Minh - Phó Giám đốc Cảng vụ hàng hải Hải Phòng. Nghiệm thu 11/3/2008. [24] TS Ngô Kim Định, ThS Đỗ Đức Tiến, Bảo vệ môi trường trong hoạt động giao thông hàng hải giai đoạn 2011-2015, Số liệu Cục Hàng hải Việt Nam, Hà Nội, tháng 8/2011
[25] TS. Nguyễn Xuân Độ và ThS Lê Đại Thắng (2009) – Tổng cục Biển và Hải đảo, Bộ Tài nguyên và môi trường, “Phát triển hệ thống cảng biển - nhìn từ góc độ bảo vệ môi trường biển”, Hà Nội
[26] From Administrator (9/3/2011), Số vụ tai nạn hàng hải tăng chóng mặt, Sổ tay Câu lạc bộ Thuyền trưởng.
[27] G.N. Smirnôp (1979), “Cảng và công trình cảng”, Nhà xuất bản Moskva; [28] Nguyễn Trường Giang (1996), Môi trường và luật quốc tế về môi trường, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội;
[29] Hiệp hội Cảng biển Việt Nam (VPA) (15-17/9/2011), Văn kiện hội nghị thường niên 2011, Tp Hồ Chí Minh.
[30] PGS. TS. Nguyễn Chu Hồi (2005), Cơ sở tài nguyên và môi trường biển, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội;
[31] PGS. TS. Nguyễn Chu Hồi (2011), Quản lý biển ở Việt Nam, Bài đăng trong Kỷ yếu hội thảo khoa học và công nghệ biển lần thứ V, Hà Nội;
[32] Hội bảo vệ thiên nhiên và môi trường biển (2005), “Tài nguyên và môi trường biển”, Nhà xuất bản Khoa học và kĩ thuật, Hà nội.
[33] Nguyễn Thị Như Mai (2004), Những vấn đề lí luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật Hàng hải Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Khoa Luật, Trường Đại học Quốc gia Hà nội.
[34] Ngân hàng Thế giới WB (2000), Xanh hóa Công nghiệp, Vai trò mới của Cộng đồng, Thị trường và Chính phủ, Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới.
[35] Nguyễn Văn Phòng (2007), Bách khoa về biển, Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa, Hà Nội;
[36] ThS Vũ Thế Quang (tháng 10/2011), Trưởng phòng Pháp chế, Cục Hàng hải Việt Nam, Triển khai thực hiện Bộ luật Hàng hải Việt Nam: 5 năm nhìn lại, Hà Nội. Số liệu tại Cục Hàng hải Việt Nam.
[37] SOS Environment (2009), Xử lí dầu tràn trên biển, yếu năng lực, thiếu thiết bị, Hà nội;
[38] Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Ninh Thuận, “Hyundai Vinashin chưa xử lý Nix thải lại nhập Nix nguyên liệu”, số liệu lưu tại Sở TNMT Ninh Thuận, ngày 06/01/2010
[39] Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Khánh Hòa, Báo cáo hiện trạng môi trường Khánh Hòa năm 2007, 2010;
[40] TS. Lê Kế Sơn (2008), Thanh tra chuyên ngành môi trường, năm năm xây dựng và trưởng thành, Hà Nội;
[41] TS. Nguyễn Hồng Thao (1997), Những điều cần biết về Luật Biển, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội;
[42] TS. Nguyễn Hồng Thao (2003), Ô nhiễm môi trường biển Việt Nam - Luật pháp
[43]
và thực tiễn, Nhà xuất bản Thống Kê, Hà Nội; TS Nguyễn Hồng Thao (tháng 7/2005), Một số vấn đề cơ bản trong xây dựng dự thảo Luật các vùng biển Việt Nam, Bài tham luận tại Hội thảo “Chính sách pháp luật về biển và sự phát triển bền vững” tại Hạ Long.
[44] TS. Nguyễn Hồng Thao (2008), Công ước Biển 1982 và chiến lược biển của Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội;
[45] TS. Nguyễn Hồng Thao (2006), “Toà án quốc tế về Luật Biển”, NXB Tư pháp, Hà nội.
[46] Tổng cục Biển và Hải đảo, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tổng kết công tác năm 2009 và phương hướng nhiệm vụ năm 2010, Hà Nội;
[47] Tổng cục Biển và Hải đảo, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo tổng kết công tác năm 2010 và phương hướng nhiệm vụ năm 2011, Hà Nội;
[48] Trung tâm Luật Biển và Hàng hải quốc tế, Khoa Luật, Trường Đại học Quốc gia Hà nội (2006), Chính sách, pháp luật biển của Việt Nam và chiến lược phát triển bền vững, Nhà xuất bản Tư Pháp, Hà Nội;
[49] Trung tâm nâng cao nhận thức cộng đồng, Cục Bảo vệ môi trường (2007), Cộng đồng tham gia bảo tồn và phát triển môi trường biển Việt Nam, Hà Nội,
[50] Trung tâm ngôn ngữ và Văn hoá Việt Nam, Bộ Giáo dục và Đào tạo (1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hoá Thông tin, Hà Nội;
[51] Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Lí luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội;
[52] Trường Đại học Luật Hà Nội (2007), Giáo trình Luật Quốc tế, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà nội;
[53] Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Môi trường, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà nội;
[54] Nguyễn Tuyên - Nguyễn Đức Tuân (2001),”Những thảm họa của thế kỷ XX”, NXB Thanh niên, Hà Nội.
[55] Vũ Thị Duyên Thủy (2009), “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý chất thải nguy hại ở Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2009
[56] Vụ Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường (2004), Tổng quan các luật liên quan đến môi trường của các nước, Hà Nội;
[57] UNESCO/IOC/Luật Biển, Chính sách biển quốc gia Australia, Brazil, Canada, Trung Quốc, Colombia, Nhật Bản, Na Uy, Bồ Đào Nha, Liên bang Nga, Hoa Kì, UNDP, Hà nội;
[58] Thông báo số 290/TB-BGTVT ngày 30/8/2011 Thông báo kết luận của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải Đinh La Thăng tại buổi làm việc với Cục Hàng hải Việt Nam.
Tiếng Anh. [59] Egard Gold (1985), Handbook on Marine Pollution, GARD;
[60] Health of our Oceans - A Status Report on Canadian Marine Environmental Quality, Conservation and Protection Environment Canada, Darmouth and Ottawa, March 1991.
[61] John Simpson & Edmund Weiner (1989), The Oxford English Dictionary, Publisher Oxford University Press, United Kingdom.
[62]
Joint Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution (GESAMP), GESAMP Repots and Studies No 50 (1993) “Impact of Oil and Related Chemicals and Wastes on the Marine Environment ”, IMO, London;
[63] Michael White (1994), Marine Pollution Laws of the Australasian Region, The Federation Press.
[64] Mostafa K. Tolba, Saving our Planet, Challenges and Hopes, Chapman and Hall, London.
[65] Philippe Sands, Principles of International Environmental Law - Volum I - Frameworks, standards and implementation, Manchester University Press, M&NY.
[66] Report of the United Nations Confernce on Environment and development (Rio de Janeiro, 3-4 June 1992), Chapter 17, A/CONF.151/26 (Vol. II), 13 August 1992, 17.3
[67] UNEP (1982), The health of the oceans, UNEP Regional Seas Reports and Studies No.16.
[68]
Các bài báo
[69] Bản tin Cảng Sài Gòn (tháng 10/2009) “Chủ tàu ngại treo cờ trong nước - Vì sao” – Thành phố Hồ Chí Minh;
[70] Hải Châu (16/12/2008), “Xử phạt ô nhiễm môi trường còn theo kiểu dung túng”, Theo vietbao.vn;
[71] Nguyễn Bá Diến (2008), Tổng quan pháp luật về phòng chống ô nhiễm dầu ở các vùng biển, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc Gia Hà Nội, phần Kinh tế - Luật 24 từ trang 224-238
[72] PGS. TS Nguyễn Bá Diến, Pháp luật một số quốc gia về phòng, chống và bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu trên biển, Báo Người Bảo vệ quyền lợi số ra ngày 31/8/2011.
[73] Uông Lam, Phát triển bền vững biển đảo Việt Nam, tập trung xây dựng cảng nước sâu, Báo Biên giới lãnh thổ ngày 27/9/2011
[74] Phương Loan (18/7/2008), “Hyundai Vinashin, những cái mất lớn và những nhân vật vắng tiếng”, Theo báo Tuần Việt Nam;
[75] PV. (09/11/2010) Bàn giao tàu ứng phó sự cố tràn dầu trên biển, Báo Sài Gòn Giải phóng
[76] Minh Nguyệt (18/7/2008), “Đóng cửa Vinashin nếu tiếp tục gây ô nhiễm”, Theo báo Tuần Việt Nam;
[77] Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ Hàng hải, trang web Vietnamcrew.com. [78] Đình Thìn (26/8/2010), “Tai nạn hàng hải, chưa lường hết hậu quả”, Báo Bà Rịa Vũng Tàu;
[79] Lan Trang (4/1/2010), “Hyundai Vinashin vi phạm Luật Bảo vệ môi trường một cách có hệ thống”, Theo Vietbao.vn ;
[80] Trung tâm nghiên cứu Pháp luật và Chính sách phát triển bền vững, Nghiên cứu tóm tắt về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường, Diễn đàn Isponrevietnam.
[81]
Các trang web
[82] http://www.baomoi.com/Kiem-soat-tai-nan-hang-hai-van-ngoai-tam- voi/141/6623318.epi
[83] http://www.baomoi.com/Home/KinhTe/www.cpv.org.vn/Cang-bien-va-moi- truong-bien/2861304.epi;
[84] http://dantri.com.vn/c728/s728-527092/bao-dong-tinh-trang-tau-viet-nam-bi- nuoc-ngoai-bat-giu.htm;
[85] http://pda.vietbao.vn/Xa-hoi/Thuyen-vien-Viet-Nam-truoc-thach-thuc- moi/40112683/157/;
[86] http://www.tin247.com/xac_dinh_sau_dang_vi_pham_ve_moi_truong-6- 21341775.html;
[87] http://www.tin247.com/can_thay_doi_cach_xu_doi_tuong_vi_pham_moi_truon g%21-1-21365392.html;
[88] http://www.tin247.com/can_thay_doi_cach_xu_doi_tuong_vi_pham_moi_truon g!-1-21365392.html;
[89] http://tusach.thuvienkhoahoc.com;
[90] http://www.vishipel.com.vn/Index.aspx?page=detail&id=5929;
[91] http://www1.vinamarine.gov.vn/MT/Detail.aspx?id=bca87241-40b4-4fbc-9b5a- 5b2357d7f886&CatID=121&NextTime=07/07/2011%2010:36&PubID=118
[92] http://www1.vinamarine.gov.vn/MT/Detail.aspx?id=ce37758f-e2d0-42f8-91be- 1d36b26f50af&CatID=106&NextTime=26/08/2011%2008:40&PubID=116
[93] http://www1.vinamarine.gov.vn/MT/Detail.aspx?id=bca87241-40b4-4fbc-9b5a- 5b2357d7f886&CatID=121&NextTime=07/07/2011%2010:36&PubID=118
[94] http://www.chinhphu.vn/portal/page?_pageid=33,4075140&_dad=portal&_sch ema=PORTAL&pers_id=4074411&item_id=49394489&p_details=1
[95] http://www.mt.gov.vn/PrintView.aspx?ArticleID=9785
[96] http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&CateID=53&ID=95364 &Code=ALBKL95364
[97] Trang Wikipedia tiếng Việt [98] http://www.baomoi.com/Can-nghien-cuu-lai-hoat-dong-dang-kiem-tau- bien/45/6831749.epi
[99] http://www.mt.gov.vn/PrintView.aspx?ArticleID=9785
[100] http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&CateID=53&ID=95364 &Code=ALBKL95364
[101] http://baigiang.violet.vn/present/show/entry_id/5280900
[102] http://lid.agu.edu.vn/index.php/component/content/article/60-pl-bien-dao/99- bien-hai-dao-viet-nam-2
[103] http://vietbao.vn/Khoa-hoc/Nuoc-dan-va-cuoc-xam-lang-cua-sinh-vat-xam- hai/20156314/195/
[104] http://diendanhanghai.net
[105] http://transportenvironment.org
[106] http://s4.zetaboards.com/hh05b2005/topic/7884531/1/
[107] http://www.baohaiphong.com.vn/channel/4910/201111/Khan-truong-nao-vet- luong-tau-khu-vuc-Cang-Hai-Phong-bao-dam-do-sau-72m-2137713/
[108] sqs.com.vn/TD/Tin-tuc/Ung-pho-su-co-tran-dau-Can-tinh-chuyen- nghiep/37/121.vtn
[109] http://www.baomoi.com/Vu-Cong-ty-TNHH-Song-Xanh-chon-lap-dau-lan-cat-
chua-qua-xu-ly-da-chon-mot-luong-khong-lo-chat-thai-cong-nghiep-chua-xu- ly/58/1513694.epi
[110] http://vov.vn/Home/Hai-cong-ty-vi-pham-phap-luat-moi- truong/20098/120618.vov
[111] http://www.canhsatmoitruong.gov.vn/default.aspx?tabid=439&ID=7074&CateI D=480
[112] http://www.go.vn/diendan/showthread.php?580260-Mo-t-so-chi-tieu-xa-c-Di- nh-mU-c-Do-pha-t-trie-n-kinh-te-xa-ho-i
DANH MỤC CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT
Các văn bản pháp luật trong nước [113] Hiến pháp 1980; [114] Hiến pháp 1992; [115] Bộ luật Hàng hải 2005; [116] Bộ luật Hình sự 1999; [117] Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự ngày 19/6/2009; [118] Luật Bảo vệ môi trường 2005; [119] Luật Dầu khí 1993; [120] Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Dầu khí các năm 2000 và 2008; [121] Luật Du lịch 2005; [122] Luật Khoáng sản 2010; [123] Luật Thủy sản 2003; [124] Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (sửa đổi bổ sung 2008); [125] Tuyên bố của Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam ngày 12/5/1977 về lãnh hải, vùng tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa;
[126] Tuyên bố của Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam ngày 12-11-1982;
[127] Quyết định 129/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 29 tháng 08 năm 2001 Về việc phê duyệt kế hoạch Quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu giai đoạn 2001-2010;
[128] Quyết định 103/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 12/5/2005 Ban hành Quy chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu;
[129] Quyết định 46/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 28 tháng 02 năm 2006 quyết định phê duyệt đề án qui hoạch tổng thể lĩnh vực tìm kiếm cứu nạn đến năm 2015, tầm nhìn đến 2020;
[130] Quyết định 47/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 1/3/2006 phê duyệt Đề án tổng thể điều tra cơ bản và quản lý tài nguyên - môi trường biển đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020;
[131] Quyết định 103/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 12/7/2007 Ban hành Quy chế phối hợp tìm kiếm, cứu nạn trên biển;
[132] QĐ116/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27/8/2008 Qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam;
[133] Quyết định 26/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 20/2/2009 qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Hảng hải Việt Nam trực thuộc Bộ Giao thông vận tải;
[134] Quyết định 76/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 11/5/2009 về việc kiện toàn Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn;
[135] Quyết định 1601/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 15/10/2009 Phê duyệt Quy hoạch phát triển vận tải biển Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030;
[136] Nghị quyết ngày 23/6/1994 của Quốc hội khoá IX phê chuẩn Công ước Luật biển 1982; Luật Biên giới quốc gia 2003...
[137] Nghị định 30/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/1/1980 điều chỉnh các hoạt động của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển Việt Nam;
[138] Nghị định 31/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/1/1980 điều chỉnh các hoạt động nghề cá của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển Việt Nam;
[139] Nghị định 49/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/7/1998 về Quản lý hoạt động nghề cá của người và phương tiện nước ngoài trên các vùng biển Việt Nam; [140] Nghị định 137/2004/NĐ-CP ngày 16/6/2004 của Chính Phủ qui định về xử phạt vi phạm hành chính trên các vùng biển và thềm lục địa của nước CHXHCN Việt Nam;
[141] Nghị định 27/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 8/3/2005 qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thủy sản 2003;
[142] Nghị định 71/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 25/7/2006 về quản lí cảng biển và luồng hàng hải;
[143] Nghị định 123/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 27/10/2006 về quản lí hoạt động khai thác thủy sản của tổ chức, cá nhân Việt Nam trên các vùng biển; [144] Nghị định 145/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30/11/2006 qui định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực dầu khí;
[145] Nghị định 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 1/6/2007 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch;
[146] Nghị định số 115/2007/NĐ-CP của Chính phủ ngày 5-7-2007 của Chính phủ về điều kiện kinh doanh dịch vụ vận tải biển;
[147] Nghị định 173/NĐ-CP của Chính phủ ngày 28/11/2007 Về tổ chức và hoạt động của hoa tiêu hàng hải;
[148] Nghị định 25/NĐ-CP của Chính phủ ngày 4/3/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường;
[149] Nghị định 51/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22/04/2008 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông vận tải; [150] Nghị định 25/NĐ-CP của Chính phủ ngày 6/3/2009 Về quản lý tổng hợp tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo;
[151] Nghị định 29/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 26/3/2009 về đăng kí và mua, bán tàu biển;
[152] Nghị định 117/NĐ-CP của Chính phủ ngày 31/12/2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường;
[153] Nghị định 48/2011/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 21/6/2011 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải;
[154] Nghị định 77/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 1/9/2011 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 29/2009/NĐ-CP về đăng kí và mua, bán tàu biển;
[155] Quyết định 170/2002/QĐ-BGTVT ngày 16/1/2004 về việc áp dụng Sửa đổi, bổ sung năm 2002 của Công ước SOLAS 74 và Bộ luật quốc tế về an ninh tàu biển và cảng biển;
[156] Quyết định 49/QĐ-BGTVT ngày 4/10/2005 Về áp dụng Quy tắc quốc tế phòng ngừa đâm va tầu thuyền trên biển;
[157] Quyết định số 51 ngày 12/10/2005 của Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải ban hành Quy định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam;
[158] Quyết định số 57/2005/QĐ-BGTVT ngày 28/10/2005 qui định về tổ chức và hoạt động của Cảng vụ Hảng hải;
[159] Quyết định 59/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 Ban hành Quy định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa;
[160] Quyết định 29/QĐ-BGTVT ngày 16/12/2008 về chức danh, nhiệm vụ theo chức danh của thuyền viên và đăng ký thuyền viên làm việc trên tàu biển Việt Nam;
[161] Quyết định 31/QĐ-BGTVT ngày 26/12/2008 về tiêu chuẩn chuyên môn, chứng chỉ chuyên môn của thuyền viên và định biên an toàn tối thiểu của tàu biển Việt Nam;
[162] Quyết định số 26/2008/QĐ-BGTVT ngày 04 tháng 12 năm 2008 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Đăng kiểm Việt Nam tại Việt Nam;
[163] Thông tư liên tịch 12/2005/TTLT/BTM-BTNMT-BGTVT ngày 8/7/2005 của Bộ Thương mại, Bộ Tài nguyên & Môi trường và Bộ Giao thông vận tải Hướng dẫn điều kiện an toàn Môi trường biển đối với hoạt động cung ứng dầu cho tầu biển;
[164] Thông tư 17/2009/TT-BGTVT ngày 11/8/2009 về báo cáo và điều tra tai nạn hàng hải; Quyết định 103/2005/QĐ-TTg ngày 12/5/2005 Ban hành Quy chế hoạt động ứng phó Sự cố tràn dầu;
[165] Thông tư số 32/2011/TT-BGTVT của Bộ trưởng Bộ GTVT ngày 19/04/2011 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định về đăng kiểm tàu biển Việt Nam được ban hành kèm theo Quyết định số 51 ngày 12/10/2005;
[166] Chỉ thị 17/2003/CT-TTg ngày 4/8/2003 về tăng cường công tác quản lí nhà nước trong lĩnh vực bảo đảm an toàn hàng hải;
[167] Chỉ thị số 09/2005/CT-BGTVT ngày 03/6/2005 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải về tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong ngành giao thông vận tải;
[168] Nội qui cảng biển Hải Phòng ban hành kèm theo Quyết định số 837/QĐ-CVHP ngày 6/12/2007;
[169] Nội qui cảng biển thuộc địa phận tỉnh Khánh Hòa, Ninh Thuận ban hành kèm theo Quyết định số 718/2007/QĐ-CVNT ngày 11/12/2007;
[170] Nội qui cảng biển thành phố Hồ Chí Minh ban hành kèm theo Quyết định số 117/QĐ-CVHHTPHCM ngày 17/12/2007;
Các công ước quốc tế [171] Công ước Giơnevơ về biển cả 1952; [172] Công ước về dung tích tàu 1969; [173] Công ước quốc tế về an toàn tính mạng trên biển SOLAS 1972; [174] Công ước về ngăn chặn ô nhiễm từ tàu và nghị định thư bổ sung MARPOL 73/78;
[175] Công ước Athen về vận chuyển hành khách và hành lí bằng đường biển 1974; [176] Công ước về mức nước trọng tải LOAD LINE 1976; [177] Công ước về qui tắc quốc tế phòng tránh đâm va trên biển COLREG 1978; [178] Công ước về tiêu chuẩn cấp chứng chỉ cho thuyền viên STCW 1978/1995; [179] Công ước của Liên Hiệp Quốc về vận chuyển hàng hóa bằng đường biển Hamburg Rules 1978;
[180] Công ước quốc tế về tìm kiếm cứu nạn 1979; [181] Công ước Luật Biển UNCLOS 1982; [182] Công ước về ngăn ngừa các hành vi bất hợp pháp đối với an toàn hàng hải năm 1988; Nghị định thư sửa đổi năm 2005 của Công ước về ngăn ngừa các hành vi bất hợp pháp đối với an toàn hàng hải năm 1988;
[183] Công ước về cứu hộ 1989; [184] Công ước về vận chuyển chất thải xuyên biên giới (BASEL 1989); [185] Công ước về sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu (OPRC 1990); [186] Công ước quốc tế về Trách nhiệm dân sự chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu từ tàu CLC 1969/Nghị định thư 1992;
[187] Công ước về tạo điều kiện thuận lợi trong giao thông hảng hải quốc tế 1995; [188] Công ước quốc tế về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại do ô nhiễm từ dầu nhiên liệu 2001…
[189] Qui tắc về đánh giá tổn thất trong các vụ đâm va hảng hải (Qui tắc Lisbon 1988);
