Quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của Ngân hàng nhà nước Việt Nam trong bối cảnh hội nhập

Chia sẻ: Tưởng Bách Xuyên | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:12

Thêm vào BST

Báo xấu

6
lượt xem 1
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết "Quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của Ngân hàng nhà nước Việt Nam trong bối cảnh hội nhập" tập trung đánh giá thực trạng của hoạt động quản lý của Ngân hàng Nhà nước, phân tích những tồn tại, nguyên nhân và trên cơ sở đó đề xuất một số các kiến nghị nhằm hạn chế những nhược điểm trong quản lý hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của Ngân hàng nhà nước Việt Nam trong bối cảnh hội nhập

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG NGÂN HÀNG CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP ThS. Nguyễn Quỳnh Trang Bộ môn Kế toán quản trị, Trường Đại học Thương mại Tóm tắt Về bản chất, hoạt động ngân hàng là hoạt động kinh doanh nên nó phải được quản lý dựa trên các quy luật kinh tế và quan hệ thị trường. Do đó, những can thiệp của các cơ quan quản lý (nếu có và cần thiết) cần phải cân nhắc đến yêu cầu này. Thực tiễn quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thời gian qua đã phát huy được hiệu quả, song cũng mang lại nhiều hệ lụy cần được điều chỉnh kịp thời cho phù hợp với điều kiện phát triển mới trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi tập trung đánh giá thực trạng của hoạt động quản lý của Ngân hàng Nhà nước, phân tích những tồn tại, nguyên nhân và trên cơ sở đó đề xuất một số các kiến nghị nhằm hạn chế những nhược điểm trong quản lý hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Từ khóa: Quản lý Nhà nước, hoạt động Ngân hàng. Abstract Basically, the bank's operational business activities, so it must be managed based on economic rules and market relations. Therefore, the intervention of the authorities (if available and necessary) to consider this request. State management practices for the banking activities of the State Bank of Vietnam recently has promoted effective, but also bring a lot of consequences should be adjusted promptly . Within the framework of this article we focus on evaluating the status of the management of the State Bank, analyze the existence, causes and on that basis proposed some recommendations to limit the downside in management banking activities of the State Bank of Vietnam. Key words: The banking activities, management banking activities. 439
1. Đánh giá thực trạng quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (1) Những kết quả đạt được trong quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Thứ nhất, công tác xây dựng pháp luật nhằm tạo lập cơ sở pháp lý cho quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng luôn luôn được quan tâm. Kể từ năm 1997 đến nay, Ngân hàng Nhà nước đã trủ trì, phối hợp với nhiều cơ quan quản lý Nhà nước trong việc xây dựng các văn bản pháp luật, trong đó có nhiều dự án Luật quan trọng liên quan đến hoạt động quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng. Có thể kể đến là: Luật Ngân hàng Nhà nước (1997), Luật các tổ chức tín dụng (1997), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ngân hàng Nhà nước (2003), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các tổ chức tín dụng (2004), Luật các công cụ chuyển nhượng (2005), Pháp lệnh ngoại hối (2005), Luật Ngân hàng Nhà nước (2010), Luật các tổ chức tín dụng (2010), Luật phòng, chống rửa tiền (2012), Luật Bảo hiểm tiền gửi (2012), Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh ngoại hối (2013)… Công tác xây dựng cơ sở pháp lý vững chắc đã phát huy được vai trò trên một số giác độ: Một là, thông qua việc xác lập cơ sở pháp lý cho việc chuyển mô hình ngân hàng một cấp sang mô hình ngân hàng hai cấp với những bước đi thận trọng và hiệu quả đã từng bước tách chức năng cấp phát vốn (kinh doanh tiền tệ) ra khỏi Ngân hàng Nhà nước. Rõ ràng, mô hình ngân hàng một cấp đã bộc lộ một số hạn chế không phù hợp với nền kinh tế hội nhập, đòi hỏi cần có sự tách biệt chức năng kinh doanh tiền tệ và chức năng quản lý Nhà nước trong hoạt động của Ngân hàng Trung ương. Theo đó, Ngân hàng Nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tiền tệ và hoạt động Ngân hàng, chức năng kinh doanh tiền tệ đã được giao cho các tổ chức tín dụng. Với sự chuyển dịch đó, nội dung quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng đã chuyển biến từ hoạt động quản lý Nhà nước mang tính mệnh lệnh, áp đặt và kiểm soát chặt chẽ sang quản lý theo yêu cầu của nền kinh tế thị trường dựa trên các tiêu chuẩn quản lý quốc tế, nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động kinh doanh của các tổ chức tín dụng. Hai là, từng bước triển khai được yêu cầu của quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng phù hợp với các cam kết quốc tế. Cụ thể là: (1)Bổ sung thêm hoạt động giám sát ngân hàng bên cạnh hoạt động thanh tra ngân hàng nhằm thu thập, tổng hợp va phân tích thông tin về đối tượng giám sát ngân hàng thông qua hệ thống thông tin, báo cáo nhằm phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những rủi ro gây mất an toàn hoạt động ngân hàng, vi phạm quy định an toàn hoạt động ngân hàng và 440
các quy định khác của pháp luật có liên quan2. Việc bổ sung thêm hoạt động giám sát ngân hàng đã góp phần đảm bảo sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của khách hàng của các tổ chức tín dụng, duy trì và nâng cao lòng tin của công chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng, bảo đảm việc chấp hành chính sách pháp luật về tiền tê và ngân hàng, góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý Nhà nước3;(2)Chuyển hoạt động giám sát hoạt động ngân hàng từ giám sát tuân thủ sang giám sát dựa trên cơ sở rủi ro. Ngân hàng Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật nhằm đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng như Thông tư số 02/2013/TT-NHNN ngày 21/01/2013 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; Thông tư số 12/2013/TT-NHNN ngày 27/05/2013 về sửa đổi một số điều của Thông tư số 02/2013/TT-NHNN ngày 21/01/2013 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước về phân loại tài sản, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; Thông tư số 09/2014/TT-NHNN ngày 18 tháng 3 năm 2014 về sửa đổi một số điều của Thông tư số 02/2013/TT-NHNN ngày 21/01/2013; (3) Thực hiện quy định về đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước, các tổ chức tín dụng cũng đã chủ động trong việc sắp xếp lại chiến lược kinh doanh, mạng lưới kinh doanh, chú trọng đến các dự án cho vay có tính khả thi cao, từ đó hạn chế được sự gia tăng nợ xấu. Với các quy định về đảm bảo hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng đã góp phần quan trọng vào việc đánh giá, xếp hạng các tổ chức tín dụng trong hoạt động kinh doanh, từ đó giúp cho Ngân hàng Nhà nước có các biện pháp can thiệp phù hợp. Chẳng hạn, thực hiện Quyết định số 254/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt đề án “Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011-2015”, Ngân hàng Nhà nước đã rất tích cực trong việc xây dựng lộ trình, kế hoạch thực hiện cơ cấu tại hệ thống các tổ chức tín dụng. Trong đó, hoạt động hợp nhất, sáp nhập tổ chức tín dụng được thực hiện một cách nhanh chóng, không xảy ra những biến động xấu trên thị trường và cũng không ảnh hưởng đến quyền lợi của khách hàng sử dụng dịch vụ ngân hàng. Ba là, cùng với việc tách tín dụng thương mại ra khỏi tín dụng chính sách, hoạt động quản lý Nhà nước đối với quan hệ tín dụng thương mại đã có sự chuyển biến đáng kể từ chỗ thiên về quản lý sang việc đảm bảo và tôn trọng quyền hoạt động ngân 2 Khoản 12 điều 6 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 3 Điều 50 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 441
hàng của tổ chức tín dụng, quyền tự do kinh doanh, tự do định đoạt, thỏa thuận trong hoạt động ngân hàng giữa tổ chức tin dụng và khách hàng.. Thứ hai, trong thực tiễn quản lý Nhà nước, Ngân hàng Nhà nước đã linh hoạt trong việc sử dụng các công cụ quản lý vừa có tính mệnh lệnh hành chính, vừa thể hiện được tính tác động theo quy luật kinh tế thị trường nên mang lại hiệu quả đáng kể trong việc ổn định và phát triển thị trường tài chính ngân hàng. Minh chứng rõ ràng nhất cho hoạt động này của Ngân hàng Nhà nước chính là những nỗ lực trong việc điều hành lãi suất huy động tiền gửi giai đoạn 2011-2013 nhằm ổn định lãi suất phục vụ mục tiêu kiềm chế lạm phát của Chính phủ. Cụ thể là, với tư cách người đứng đầu Ngân hàng Nhà nước Thống đốc Nguyễn Văn Bình đã có nhiều quyết định táo bạo, mạnh dạn và quyết liệt, đã ngăn chặn thành công cuộc chạy đua lãi suất huy động vốn với những điều chỉnh linh hoạt, tránh được những cú sốc lớn đối với nền kinh tế. Chỉ trong giai đoạn từ 2011-2015, lãi suất huy động tiền gửi đã giảm từ 15% xuống còn trên dưới 5%. Điều này đã trực tiếp làm giảm lãi suất cho vay, giúp cho việc cập nhật nguồn vốn tín dụng của các doanh nghiệp thuận lợi hơn. Thứ ba, từng bước triển khai yêu cầu công khai, đơn giản hóa các thủ tục hành chính liên quan đến phạm vi quản lý hoạt động ngân hàng của Ngân hàng Nhà nước. Các thủ tục hành chính được thống kê, phân loại theo từng lĩnh vực quản lý của Ngân hàng Nhà nước, bao gồm: 128 thủ tục liên quan đến thành lập và cấp phép hoạt động ngân hàng, 30 thủ tục về hoạt động ngoại hối, 21 thủ tục liên quan đến hoạt động tiền tệ, thanh toán, kho quỹ, 42 thủ tục về các hoạt động khác của Ngân hàng Nhà nước (công nghệ, tin học, tổ chức cán bộ, thi đua khen thưởng…). Ngoài ra, để thống nhất các thủ tục hành chính trong phạm vi quản lý Nhà nước của mình, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 23/2011/TT-NHNN ngày 31 tháng 8 năm 2011 về việc thực thi phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính lĩnh vực hoạt động thanh toán và lĩnh vực khác theo Nghị quyết của Chính phủ về đơn giản hóa thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Tại Thông tư này, Ngân hàng Nhà nước đã sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ, hủy bỏ các quy định tại các văn bản do Ngân hàng Nhà nước đã ban hành để thực thi phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính lĩnh vực thanh toán và lĩnh vực khác. Thứ tư, hoạt động quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng đã đáp ứng được yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình. Trong một thời gian khá dài, lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam gần như nằm trong vòng bí mật và mang tính độc quyền của Nhà nước. Cùng với cải cách mở của nền kinh tế thị trường, hoạt động ngân hàng cũng bắt buộc phải mở cửa cho tư nhân, song Nhà nước dường như vẫn muốn kiểm soát ở mức độ nhất định khi còn tồn tại mô hình tổ chức tín dụng nhà nước và nhân dân. Các quy định về sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực ngân hàng 442
còn khá thận trọng cho đến khi kí kết Hiệp định Thương mại Việt Nam Hoa Kì và sau này là cam kết gia nhập WTO. Song hành với những áp lực bắt buộc phải cải cách và mở cửa, những đòi hỏi về minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng cũng đã được quan tâm. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng được thể hiện ở độ nhất quán, thống nhất, ổn định và phù hợp với điều kiện thị trường trong từng chính sách và pháp luật của Ngân hàng Nhà nước. Một bước tiến đáng kể trong việc thể hiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng thông qua việc ban hành Thông tư số 35/2011/TT-NHNN ngày 11/11/2011 của Ngân hàng nhà nước quy định việc công bố và cung cấp thông tin của Ngân hàng Nhà nước và Thông tư số 18/2012/TT-NHNN ngày 28/5/2012 sửa đổi thời hạn công bố thông tin tại Thông tư số 35/2011/TT-NHNN ngày 11/11/2011 của Ngân hàng Nhà nước quy định việc công bố và cung cấp thông tin của Ngân hàng Nhà nước. Trên trang thông tin điện tử của Ngân hàng Nhà nước thường xuyên cập nhật tình hình thị trường ngân hàng làm cơ sở cho nhà đầu tư, người gửi tiền và các tổ chức tín dụng được biết thông tin về diễn biến thị trường; các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Ngân hàng Nhà nước đã được công bố công khai nhằm lấy ý kiến của nhân dân, các nhà khoa học, nhà quản lý để các quy định của Ngân hàng Nhà nước gần gũi và đáp ứng tốt hơn nhu cầu của thị trường; hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động quản lý Nhà nước trong lĩnh vực ngân hàng cũng đã được công bố công khai. Thứ năm, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành quy định về Ngân hàng điện tử3 góp phần quan trọng vào việc đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng điện tử. Luật Tổ chức tín dụng 2010 đã có quy định yêu cầu đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng điện tử tai điều 133. Từ các quy định của pháp luật hiện hành liên quan đến giao dịch điện tử trong lĩnh vực ngân hàng cho thấy ngoài việc ban hành các quy định về hoạt động ngân hàng điện tử còn có quy định về yêu cầu đảm bảo an toàn trong hoạt động này. Có thể khẳng định, các quy định của pháp luật hiện hành về giao dịch điện tử trong lĩnh vực ngân hàng đã đáp ứng được yêu cầu của đời sống xã hội, tạo thuận lợi cho các tổ chức tín dụng và khách hàng trong cung ứng và sử dụng dịch vụ ngân hàng, giúp cho các tổ chức tín dụng chủ động trong việc đối phó với tội phạm công nghệ cao đang tấn công mạnh mẽ vào hệ thống ngân hàng Việt Nam. 3 Thông tư số 29/TT-NHNN quy định về an toàn, bảo mật cho việc cung cấp dịch vụ ngân hàng trên Internet; Thông tư số 38/2013/TT-NHNN ngày 31 tháng 12 năm 2013 quy định về quản lý, vận hành và sử dụng hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng; Thông tư số 13/2013/TT-NHNN ngày 11/6/2013 về việc sửa đổi,bổ sung một số điều của Thông tư số 38/2013/TT-NHNN ngày 31 tháng 12 năm 2013 quy định về quản lý, vận hành và sử dụng hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng 443
2. Những vấn đề đặt ra đối với công tác quản lý Nhà nước về hoạt động ngân hàng ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập Một là, tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước và hiệu quả quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng. Trên cả phương diện pháp luật cũng như kinh tế cho thấy, yêu cầu bảo đảm tính độc lập trong hoạt động của Ngân hàng Nhà nước là cần thiết, là nhân tố quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng.Tuy nhiên, việc thiết kế mô hình Ngân hàng Trung ương trực thuộc Chính phủ như quy định của pháp luật hiện hành sẽ có ảnh hưởng đáng kể đến hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng. Ngân hàng Nhà nước chịu sự chi phối toàn diện của Chính phủ với tư cách là thành viên của Chính phủ tại các kì họp Chính phủ cũng như trong thực tiễn điều hành thị trường. Điều này tạo ra một số hạn chế là: - Ngân hàng Nhà nước không được chủ động trong việc sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước 2010 thì “Thủ tướng Chính phủ, Thống đốc ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ”; “Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bao gồm tái cấp vốn,lãi suất và tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ biện pháp khác theo quy định của Chính phủ”4. Với phần quy định này, thẩm quyền của Thống đốc ngân hàng Nhà nước khi quyết định sử dụng các công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia thực sự chưa rõ ràng và còn bị lệ thuộc vào quyết định của Thủ tướng chính phủ. - Ngân hàng Nhà nước phải xin phép và chịu sự chỉ đạo chặt chẽ của Chính phủ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng. Thực tế này dẫn đến hệ quả là những phản ứng tác động của Ngân hàng Nhà nước đối với thị trường luôn chậm, và nhiều khi không phản ánh đúng thực tế diễn biến của thị trường. Các hoạt động quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng bị lệ thuộc vào chính sách kinh tế vĩ mô của chính phủ đôi khi nó trở thành công cụ để thực hiện các chính sách trên. Luật Ngân hàng Nhà nước hiện hành quy định “Hoạt động Ngân hàng Nhà nước là nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn và hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” cho thấy Việt Nam đã xác định mục tiêu quan trọng nhất của Ngân hàng Trung 4 Khoản 3, Điều 3 Luật Ngân hàng Nhà nước 2010 444
ương là duy trì ổn định giá trị đồng tiền, nhưng trong thực tiễn quản lý thì mục tiêu đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng và các mục tiêu phi kinh tế khác đôi khi lại bị lạm dụng để biện minh cho những can thiệp hoặc chỉ đạo của Chính phủ đối với Ngân hàng Nhà nước. Hai là, thực tiễn quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng, Ngân hàng Nhà nước chủ yếu sử dụng công cụ hành chính, chưa có nhiều can thiệp vào hoạt động ngân hàng dựa trên các tín hiệu của thị trường, còn mang nặng tính mệnh lệnh, chỉ đạo của Chính phủ nhằm đạt được các mục tiêu trong ngắn hạn như: đối phó với khủng hoảng tài chính, kiểm soát lạm phát… Do đó, khoảng cách giữa cơ chế, chính sách, pháp luật của Nhà nước đối với nhu cầu thị trường, nhu cầu ổn định thị trường và sự tuân thủ pháp luật của các tổ chức tín dụng trong thực tiễn kinh doanh không đạt được. Chính vì vậy, những bất ổn trên thị trường tài chính Việt Nam vẫn không thể nào giải quyết Ba là, hoạt động quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng chưa có những định hướng mang tính dài hơi, thiên về giải quyết vụ việc, tình huống phát sinh, thiếu tính dự báo nên đã dẫn đến tình trạng không thống nhất và luôn chậm trễ với những diễn biến của thị trường. Bốn là, tồn tại một số bất ổn trên thị trường ngân hàng: Nợ xấu tăng cao, gia tăng rủi ro hệ thống Trong kinh doanh ngân hàng, để xảy ra nợ xấu, trước hết là trách nhiệm của ngân hàng thương mại (NHTM) và khách hàng vay vốn. Tuy nhiên, khi nợ xấu ở mức cao, kéo dài, số lượng doanh nghiệp không có vốn sản xuất kinh doanh phải dừng hoạt động, thậm chí phá sản sẽ tiếp tục gia tăng. Như vậy, nền kinh tế sẽ mất đi một lượng vốn lớn, dòng tiền trong nền kinh tế không lưu thông được, hệ thống ngân hàng tiếp 445
tục bất ổn. Điều này đã và đang đe dọa đến sự phát triển ổn định của hệ thống ngân hàng. Do đó, để giải quyết nợ xấu không chỉ là việc riêng của các Ngân hàng thương mại mà còn là trách nhiệm của khách hàng và của cơ quan quản lý. Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã đưa ra phương án xử lý nợ xấu qua Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng (VAMC). Đến cuối năm 2014, VAMC đã mua được 98.000 tỷ đồng nợ xấu của gần 40 tổ chức tín dụng (TCTD). Hướng đi này đã được đánh giá là hướng đi đúng và ghi nhận nỗ lực của NHNN trong việc giúp các NHTM có bảng cân đối tài sản “sạch” hơn, có điều kiện giải ngân các khoản vay mới cho DN nhưng, việc xử lý nợ xấu đã mua rất ít, tính đến nay VAMC mới chỉ xử lý được 4.161 tỷ đồng, chiếm 4,2% số nợ xấu đã mua. Trong số nợ xấu được xử lý, có khoảng 50% là những khoản nợ khách hàng tự nguyện trả, số còn lại là do các NHTM cùng VAMC bán tài sản bảo đảm. Như vậy, thực chất VAMC vẫn chỉ là “kho giữ nợ xấu” của các TCTD. Đây là điểm nghẽn chính đối với việc đẩy mạnh hơn tăng trưởng tín dụng cho nền kinh tế năm 2015; đặc biệt, hướng dòng vốn đến các DN vừa và nhỏ, DN tư nhân và hộ gia đình cho sản xuất kinh doanh. Khắc phục tình trạng này, không còn cách nào khác ngoài việc tập trung xử lý nợ xấu thì phải đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu NHTM một cách hiệu quả. Vấn đề sở hữu chéo trong ngân hàng Một số NHTM Việt Nam đã có quy mô khá lớn so với một số NHTM trong khu vực, tuy nhiên do tính minh bạch vẫn yếu, gây nên tình trạng sở hữu chéo. Việc nắm giữ cổ phần của nhau trong hoạt động ngân hàng đã đến mức trầm trọng, phát sinh nhiều tiêu cực và phức tạp. Tình trạng vốn ảo, đánh giá và phân loại thiếu chính xác, tài sản có rủi ro, tăng hệ số an toàn vốn (CAR) không thực chất, vô hiệu hóa những quy định về giới hạn tín dụng, méo mó hoạt động quản trị ngân hàng, né tránh giám sát của cơ quan quản lý nhà nước… có nguyên nhân sâu xa từ sở hữu chéo. Trong một số trường hợp sở hữu chéo đã làm cho dòng vốn tín dụng lòng vòng trong ngân hàng, chuyển nợ xấu thành nợ bình thường, nợ xấu thành vốn góp... Hành vi này đã và đang đe dọa mức độ an toàn của cả hệ thống. Chính sở hữu chéo đã giúp không ít ông chủ ngân hàng có điều kiện sở hữu hoặc nắm cổ phần chi phối ở một vài ngân hàng khác, cũng như có DN trực tiếp hoặc giám tiếp sở hữu ngân hàng. Khi DN có cổ phần lớn, có khả năng chi phối hoạt động ngân hàng, đã dễ dàng sử dụng vốn huy động trong xã hội, cho mục đích của DN. Hậu quả một số ngân hàng yếu kém, bất ổn, nợ xấu lớn có những nguyên nhân sâu xa từ sở hữu chéo. Nếu không xử lý mạnh sở hữu chéo, khó có thể nắn dòng vốn từ những ngân hàng này vào lĩnh vực cần vốn cho sản xuất, kinh doanh. 446
Hệ thống công nghệ của không ít ngân hàng chưa đồng bộ Điều này khiến các dữ liệu để quản lý rủi ro thanh khoản, lãi suất thiếu nhất quán, gây khó khăn cho công tác phân tích, dự báo, đề xuất chiến lược quản lý rủi ro thanh khoản, lãi suất phù hợp. Việc quản lý rủi ro thanh khoản tại một số ngân hàng chưa hiệu quả không chỉ bắt nguồn từ những bất ổn vĩ mô mà còn do các nguyên nhân nội tại của chính các NHTM. Mặc dù quản lý thanh khoản đã được NHNN quy định trong các văn bản hiện hành nhưng do tính tuân thủ chưa nghiêm, một số chạy theo lợi nhuận đơn thuần, nên không ít ngân hàng đã phải trả giá đắt. Việc dự báo những thay đổi của môi trường kinh doanh tại các NHTM cũng chưa được quan tâm đúng mức, một phần cũng ảnh hưởng từ sự thay đổi khó lường của cơ chế chính sách, khiến ngân hàng bị động trước những biến động đột ngột của thị trường, ảnh hưởng đến khả năng quản lý và sử dụng vốn của ngân hàng. Những hạn chế nêu trên, có nguyên nhân từ bất ổn vĩ mô, hành lang pháp lý chưa hoàn thiện, còn có nguyên nhân từ ngân hàng: Tính tuân thủ còn yếu, trình độ quản trị điều hành và kiểm tra giám sát hoạt động ngân hàng của các nhà quản trị ngân hàng chưa cao. 3. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước đối với hoạt động Ngân hàng ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế Thứ nhất, pháp luật về tổ chức hoạt động Ngân hàng Trung ương các nước đều khẳng định sự cần thiết và cho phép sự can thiệp của Ngân hàng Trung ương vào thị trường tài chính thông qua các công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. Trong thực tế, những quyết định khi sử dụng các công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia của Ngân hàng Trung ương đều hướng đến việc ổn định giá trị đồng tiền quốc gia và đảm bảo tăng trưởng kinh tế. Đây là mục tiêu bao trùm toàn bộ đời sống kinh tế xã hội. Và do đó, bất kì một tác động không đúng thời điểm nào của Ngân hàng Trung ương các nước đều có thể tác động đến hoạt động của các tổ chức tín dụng, đặc biệt là khả năng cung ứng vốn cho nền kinh tế. Để thực hiện tốt hoạt động quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng, Ngân hàng Nhà nước cần phải được độc lập với Chính phủ, nhất là trong việc hoạch định và tổ chức thực hiện các chính sách tiền tệ quốc gia. Thứ hai, về phương pháp quản lý Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng cần loại bỏ những can thiệp mang tính hành chính trực tiếp, từng bước thay thế bằng các biện pháp quản lý thông qua sự tác động của thị trường, dựa vào quy luật của thị trường. Để thực hiện tốt giải pháp này, chúng tôi mạnh dạn kiến nghị: 447
1. Giảm tỷ lệ sở hữu của Nhà nước tại các Ngân hàng Thương mại làm cơ sở cho thị trường ngân hàng hoạt động minh bạch, bảo đảm, môi trường cạnh tranh theo quy luật kinh tế thị trường. Thực tế cho thấy,nếu nhà nước vẫn còn nắm giữ/sở hữu cổ phần trên thị trường ngân hàng thì những can thiệp mang tính hành chính như trong thời gian qua sẽ vẫn còn tồn tại bởi yêu cầu bảo toàn và phát triển vốn của Nhà nước tại các Ngân hàng Thương mại. Điều đó có nghĩa là nếu Nhà nước đầu tư vốn vào ngân hàng thì chắc chắn ngân hàng phải có lãi mà không thể bị lỗ. Để làm được điều này, Nhà nước chỉ cần sử dụng quyền lực của Nhà nước hoặc ấn định, ban hành cơ chế chính sách pháp luật với những đặc quyền cụ thể dành riêng cho các ngân hàng có vốn nhà nước thì tương quan cạnh tranh không công bằng. 2. Nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức tín dụng trong hoạt động ngân hàng; Mạnh dạn kiên quyết xử lý những ngân hàng không đáp ứng yêu cầu của thị trường Thứ ba, nhóm giải pháp xử lý đối với những bất ổn trên thị trường ngân hàng: Từ nay đến năm 2020, kinh tế thế giới có những chuyển động đáng kể, toàn cầu hoá về thương mại, đầu tư tài chính và tiền tệ sẽ diễn ra mạnh mẽ. Các chuẩn mực quốc tế, nguyên tắc và luật chơi của các định chế quốc tế lớn sẽ trở thành nền tảng chi phối đến sự vận động, phát triển của nền kinh tế thế giới. Khu vực tài chính toàn cầu có thể sẽ chịu sự điều chỉnh nhiều hơn bởi các khuôn khổ pháp lý mới. Xu hướng cải cách và hoạt động của hệ thống ngân hàng thế giới trong năm 2015 cũng như 5 năm tới là: (i) Sáp nhập, mua lại diễn ra mạnh mẽ; (ii) phát triển mạnh dịch vụ ngân hàng bán lẻ và các dịch vụ ngân hàng hiện đại và (iii) tăng cường giám sát, quản lý rủi ro trong hoạt động của các ngân hàng. Trong bối cảnh đó, việc đẩy nhanh quá trình tái cấu trúc các NHTM Việt Nam, hoàn thiện hành lang pháp lý, xử lý nợ xấu và sở hữu chéo để ổn định hệ thống, nâng cao năng lực cạnh tranh… là những biện pháp quan trọng hiện nay. Cụ thể: Một là, tiếp tục hoàn thiện cơ chế chính sách, văn bản pháp luật theo chuẩn mực quốc tế về phân loại nợ và trích dự phòng rủi ro; các giới hạn cho vay, đầu tư và thanh toán, xác định giá trị các tài sản phi tín dụng, rà soát vốn có của các NHTM để giám sát tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu, thực hiện quản trị rủi ro theo Basel II. Thông tư số 36/2014/TT-NHNN có hiệu lực từ 1/2/2015 đưa ra các chuẩn mực mới chặt chẽ hơn, từng bước hạn chế sự chi phối, thao túng, lợi ích nhóm thông qua sở hữu chéo; giúp các ngân hàng hoạt động an toàn hơn cần được thực hiện đúng lộ trình và triệt để. Thông qua vai trò của Nhà nước, điều tiết khắc phục những khuyết tật của thị trường theo hướng tạo môi trường lành mạnh cho các ngân hàng hoạt động theo luật, không tạo ra những rủi ro cho ngân hàng bằng cơ chế chính sách hay các mệnh lệnh hành 448
chính; sử dụng cơ chế giám sát, chế tài để bảo đảm cho các ngân hàng tham gia thị trường tuân thủ “luật chơi” đã quy định. Đây là nền tảng rất quan trọng, đảm bảo cho nền kinh tế và hệ thống ngân hàng Việt Nam phát triển ổn định và hội nhập hiệu quả. Hai là, đẩy nhanh quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng gắn với xử lý sở hữu chéo. Đối với các NHTM cổ phần yếu kém đã thực hiện sáp nhập hoặc tự nâng cấp... NHNN cần giám sát lộ trình cụ thể theo các tiêu chí cần đạt được sau tái cấu trúc (về vốn, trình độ quản trị, công nghệ thông tin, mức độ an toàn vốn, tính minh bạch). Đối với các NHTM cổ phần Nhà nước, cần tiếp tục giảm tỷ trọng phần vốn nhà nước ở mức hợp lý theo lộ trình. Nhà nước chỉ nên nắm giữ từ 51% - 65% cổ phần tùy theo quy mô của từng ngân hàng. Một khi Nhà nước vẫn nắm cổ phần chi phối từ 70%-90% thì các NHTM cổ phần Nhà nước vẫn không có sự bứt phá; tính minh bạch trong quản trị nội bộ, tránh nhiệm giải trình với cổ đông vẫn hạn chế. Giảm sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước vào hoạt động ngân hàng sẽ tạo điều kiện cho các ngân hàng hoạt động theo quy luật thị trường và chịu tránh nhiệm về hoạt động của mình trước các cổ đông, trong đó có cổ đông Nhà nước. Hiện nay, để lành mạnh hoạt động ngân hàng, cần tập trung giải quyết nợ xấu. Hoạt động của VAMC chỉ là một trong những giải pháp tình thế, quan trọng là cần nhanh chóng tháo gỡ về cơ chế trong việc mua bán nợ xấu theo hướng giao cho VAMC thực quyền trong vai trò là chủ nợ khi mua nợ xấu của các NHTM. Xây dựng cơ chế để VAMC có đủ thẩm quyền cùng với các NHTM trong việc xử lý tài sản đảm bảo. NHNN cần tăng cường giám sát hoạt động của các NHTM trong việc phân loại nợ, trích và sử dụng dự phòng rủi ro để xử lý nợ xấu; phân phối lợi nhuận... Gắn xử lý nợ xấu với việc xử lý sở hữu chéo là vấn đề phức tạp, không thể xử lý dứt điểm trong thời gian ngắn nhưng cũng không nên cho rằng “tránh đổ vỡ, phải gỡ từng bước” và kéo dài tình trạng này. Song song với biện pháp thoái vốn đầu tư trong lĩnh vực ngân hàng, NHNN cần xây dựng lộ trình trong ngắn hạn để giảm sở hữu vốn lẫn nhau giữa các NHTM, giữa NHTM với các công ty con của NHTM và giữa NHTM với DN và các TCTD khác. Đối với các cổ đông đang có sở hữu chéo cần xác minh rõ nguồn lực tài chính cũng như giám sát chặt chẽ các cổ đông này trong việc mua bán chuyển nhượng cổ phiếu ngân hàng trên thị trường chứng khoán; ngăn chặn việc thao túng, lợi ích nhóm trong hoạt động ngân hàng... 449
Kết luận Nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý Nhà nước đối với thị trường nhạy cảm như lĩnh vực Ngân hàng là khó khăn. Tuy vậy, trong môi trường cạnh tranh và hội nhập, nếu không thực sự chuyển quản lý Nhà nước sang cơ chế thị trường thì nguy cơ lạc hậu, nhà đầu tư rút vốn đầu tư sang quốc gia khác sẽ làm vị thế và uy tín của Việt Nam suy giảm. Thực tế đòi hỏi quản lý nhà nước đối với hoạt động ngân hàng cần phải được nhìn nhận nghiêm túc, khách quan. Tài liệu tham khảo 1. Báo cáo kinh tế - xã hội năm 2014 của Ủy ban Kinh tế Quốc hội; 2. Diễn đàn kinh tế thế giới - WEF về năng lực cạnh tranh quốc gia các năm 2011, 2012, 2013, 2014; 3. Báo cáo của NHNN, một số NHTM các năm 2009-2013; 4. Báo cáo của Uỷ ban Giám sát Tài chính Quốc gia năm 2012, 2013; 5. Website: www.vnba.org.vn; http://cafeland.vn; www.gso.gov.vn; www.sbv.gov.vn. 450