Vai trò của các thị trấn nhỏ trong phát triển vùng và xóa đói giảm nghèo ở Ghana

The Role of Small Towns in Regional Development and Poverty<br /> Reduction in Ghana<br /> George Owusu<br /> International Journal of Urban and Regional Research<br /> Vol. 32.2; ISSN 0309-1317; Pages 453-472<br /> <br /> VAI TRÒ CỦA CÁC THỊ TRẤN NHỎ TRONG PHÁT TRIỂN VÙNG<br /> VÀ XÓA ĐÓI GIÁM NGHÈO Ở GHANA.<br /> George Owusu<br /> Tóm tắt<br /> Ghana, cũng như nhiều quốc gia khác ở tiểu vùng Saharan Châu Phi, hiện<br /> chưa có một chiến lược phát triển vùng rõ ràng, nhất quán. Phát triển vùng<br /> đã diễn ra khá mạnh mẽ song vẫn chưa được kiểm soát. Chính sách phân<br /> quyền được Ghana áp dụng 1988 chủ yếu tập trung vào các thị trấn nhỏ.<br /> Việc áp dụng Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDGs) và các chiến lược<br /> xóa đói giảm nghèo cụ thể của quốc gia cần được sự ưu tiên phối hợp của<br /> nhà nước đối với các thị trấn nhỏ. Phân phối và cung cấp dịch vụ qua các thị<br /> trấn nhỏ là nhân tố cần thiết đối với mọi chiến lược phát triển vùng và xóa<br /> đói giảm nghèo.<br /> Giới thiệu<br /> Trong 2 thập kỷ vừa qua, vai trò của các thị trấn nhỏ trong phát triển vùng<br /> cũng như vai trò tích cực của chúng trong phát triển không gian nhằm hỗ trợ<br /> xóa đói giảm nghèo cũng như đạt được sự phát triển hợp lý đối với nhiều<br /> nước đang phát triển đã được quan tâm trở lại. Mối quan tâm này được hỗ<br /> trợ bởi sự thay đổi về kinh tế chính trị ở nhiều nơi trên thế giới, đặc biệt là ở<br /> châu Phi (Pedersen, 2003; Tacoli, 2003, Owusu, 2005a, Satterthwaite,<br /> 2006). Sự thay đổi trên phạm vi quốc gia và quốc tế bao gồm dân chủ hóa và<br /> cải cách chính quyền địa phương, điều chỉnh cơ cấu và cải cách kinh tế, tăng<br /> cường nỗ lực giải quyết xóa đói giảm nghèo và xu hướng chung hỗ trợ phát<br /> triền. Ngoài ra, các phản ứng đối với các kết quả không khả quan trước đây<br /> của phương pháp tiếp cận toàn diện kinh tế vĩ mô trong phát triển – phương<br /> pháp này đã không xem xét hay đơn giản bỏ qua các cấp thấp nhất trong hệ<br /> thống không gian – cũng như các chính sách thực tế khác liên quan đến các<br /> tác động ngược của khuynh hướng “các nước thuộc thế giới thứ ba” trong đô<br /> thị hóa và phát triển vùng, đã góp phần thu hút sự quan tâm trở lại đối với<br /> các thị trấn nhỏ. Các yếu tố trên đã làm gia tăng các tranh luận về mặt lý<br /> thuyết trong đó nhấn mạnh sự cần thiết của hệ thống định cư rải rác và tập<br /> trung (bao gồm các thị trấn nhỏ) nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế, công bằng<br /> <br /> 1<br /> <br /> xã hội (Rondinelli, 1984, Hinderink and Titus, 2002, Pedersen, 2003;<br /> Sattherthwaite, 2006).<br /> Vai trò của các thị trấn nhỏ trong phát triển vùng và xóa đói giảm nghèo<br /> đã trở thành đề tài tranh luận chính trong các lý thuyết phát triển vùng. Kết<br /> quả là các trường phái khác nhau đều quan tâm đến vấn đề tăng trưởng và<br /> phát triển của các thị trấn nhỏ. Các trường phái dường như theo hướng quan<br /> điểm chung về lý thuyết phát triển ở các nước đang phát triển (Pedersen,<br /> 1997; Tacolo, 1998; Owusu, 2006). Theo Dewar (1996; 2- 3), giai đoạn từ<br /> những năm 1960 tới giữa thập kỷ 1980 đã chứng kiến sự quan tâm mạnh mẽ<br /> đối với các thị trấn nhỏ trong phát triển vùng và quốc gia trên bình diện xây<br /> dựng lý thuyết và chính sách thực tiễn. Tuy nhiên vai trò của chúng được coi<br /> là tích cực hay tiêu cực phụ thuộc vào việc mô hình phát triển nào và quan<br /> điểm lý thuyết nào được áp dụng, đặc biệt là các mô hình phụ thuộc và hiện<br /> đại hóa. Qua tranh luận về vai trò của các thị trấn nhỏ trong phát triển vùng<br /> trong thời gian vừa qua, quan điểm được đưa ra trong hai thập kỷ vừa qua<br /> được đánh giá khả quan.<br /> Trong bản báo cáo toàn cầu “Hoàn thành các Mục tiêu Phát triển ở các<br /> Trung tâm Đô thị nhỏ - Nước và Vệ sinh ở các thành phố trên thế giới<br /> 2006”, cơ quan Liên Hợp Quốc Về Các Vấn Đề Định Cư nhấn mạnh rằng<br /> các thị trấn nhỏ có xu hướng bị bỏ sót là những thị trường hàng đầu đồng<br /> thời là nơi cung cấp dịch vụ cho các doanh nghiệp và phát triển địa phương.<br /> Do đó, việc hoàn thành Mục Tiêu Phát Triển Thiên Niên Kỷ sẽ phụ thuộc<br /> phần lớn vào cách chúng ta tăng cường triển vọng phát triển kinh tế địa<br /> phương và tăng cường điều kiện sống và làm việc ở các thành phố nhỏ. Sự<br /> nhất quán rộng rãi ở tầm quốc tế đã củng cố mối quan tâm về vai trò của các<br /> thành phố nhỏ trong phát triển kinh tế địa phương và giảm nghèo. Một quan<br /> điểm rộng rãi trong lý thuyết phát triển vùng là các trung tâm đô thị gần nhất<br /> với khu vực nông thôn, các thành phố nhỏ là điểm nút hiệu quả để kết nối<br /> các nhà sản xuất ở nông thôn với thị trường, các trung tâm để đặt dịch vụ xã<br /> hội trong phạm vi tiếp cận thuận tiện của các khu nông thôn, các trung tâm<br /> tuyên truyền các chính sách Chính phủ và hiện đại hóa (Hinderink và Titus,<br /> 2002; Tacoli, 2002; 2003; Pedersen, 2003; Satterthwaite and Tacoli, 2003) –<br /> tất cả các vai trò được cho là có tác động tích cực đối với sự phát triển của<br /> khu vực thành thị và nông thôn. Ngày càng có nhiều quan điểm công nhận<br /> rằng, các khu vực đô thị và nông thôn không chỉ là các ốc đảo mà còn là nơi<br /> kết nối dân cư, hàng hóa, dịch vụ và thông tin (liên kết không gian) và tương<br /> tác vùng (như việc làm ở nông thôn phi nông nghiệp và nông nghiệp đô thị).<br /> Sự tương tác này cũng như kết nối không gian được xem là mạnh mẽ nhất<br /> giữa các thành phố nhỏ và các vùng nông thôn vùng sâu vùng xa (Pedersen,<br /> 2003; Satterthwaite and Tacoli, 2003; Tacoli, 2003; Satterthwaite, 2006).<br /> 2<br /> <br /> Trong bất kỳ điều tra nào về vai trò của các thành phố nhỏ trong phát<br /> triển vùng và giảm nghèo, hệ thống chính quyền địa phương hiện nay và<br /> việc thiết lập các thể chế của nó đóng vai trò hết sức quan trọng. Chính vì<br /> vậy, nhu cầu phân quyền trong quy hoạch phát triển vùng và hành chính đã<br /> được nhấn mạnh trong lý thuyết phát triển vùng (xem trong Hardoy và<br /> Satterthwaite, 1988, Southall, 1988, Simon, 1992, Pedersen, 1997; 2003;<br /> Tacoli, 2002, 2003; Satterthwaite và Tacoli, 2003). Quan điểm nổi bật là hệ<br /> thống chính quyền địa phương và việc thiết lập thể chế (dựa theo chính sách<br /> phân quyền) của họ đóng vai trò quan trọng trong việc xác định bản chất mối<br /> quan hệ giữa các trung tâm đô thị và các vùng phụ cận mặc dù nhu cầu này<br /> phải được đặt trong bối cảnh quốc gia và quốc tế cụ thể (Satterthwaite và<br /> Tacoli, 2003, Owusu, 2005a). Điểm mấu chốt trong phân quyền là vai trò<br /> của các thành phố nhỏ trong phát triển vùng và kết nối nông thôn – thành thị,<br /> và một điều được nhấn mạnh trong lý thuyết phát triển vùng là nó tạo cơ hội<br /> việc hoạch định chính sách cho các vùng, khớp nối các điểm riêng biệt của<br /> từng thành phố nhỏ và các vùng sâu vùng xa của chúng. Nói theo cách khác,<br /> phân quyền giúp tránh hiện tượng khái quát hóa, đôi khi có giá trị song nó<br /> thường nêu vấn đề trên diện rộng và không cụ thể, ít đề cập đến trung tâm đô<br /> thị (hay trung tâm) và không có nhiều căn cứ có giá trị để hình thành các<br /> chính sách cụ thể nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội vùng. Hơn nữa,<br /> khả năng và sức ép phát triển là cụ thể đối với từng thị trấn nhỏ và từng<br /> vùng cho thấy sự cần thiết phải có trình độ cao trong việc ra quyết định và<br /> hoạch định chính sách trên quy mô vùng và quốc gia (Hardoy và<br /> satterthwaite, 1988).<br /> Bài luận này chỉ ra vai trò của các thủ phủ của Ghana (được định nghĩa<br /> là các thị trấn nhỏ) trong giảm nghèo và phát triển vùng. Phân tích là khá<br /> quan trọng căn cứ trên thực tế là sự tập trung quan tâm tới các trung tâm đô<br /> thị ở Ghana đã được hiện thực hóa ở các thị trấn và thành phố lớn như<br /> Accra, Kumasi, Tamale và Sekondi – Takoradi. Thêm vào đó, năm 1988<br /> Ghana bắt đầu áp dụng chính sách phân quyền nhằm nâng cao việc chuyển<br /> đổi nguồn lực sang các vùng và tăng cường các thị trấn nhỏ, đặc biệt là các<br /> thủ phủ. Bài luận sử dụng các tài liệu điều tra để thể hiện vị trí của các thị<br /> trấn nhỏ trong cấu trúc thang đô thị hiện tại của Ghana và sự phát triển của<br /> các trung tâm đô thị này trong 3 thập kỷ vừa qua. Điều này được dẫn chứng<br /> bằng cuộc thảo luận lý thuyết về các thị trấn nhỏ và vai trò của chúng trong<br /> phát triển vùng và giảm nghèo ở Ghana. Tiếp đó, bài luận tập trung vào việc<br /> kiểm tra tiềm năng đóng góp của các thủ phủ ở Ghana đối với giảm nghèo<br /> và phát triển vùng. Kết thúc bài luận là thảo luận tổng kết nhấn mạnh sự cần<br /> thiết phải có sự hỗ trợ của nhà nước (Chính quyền Trung Ương) như là điều<br /> <br /> 3<br /> <br /> kiện tiên quyết đối với sự phát triển của các thị trấn nhỏ trong chính sách<br /> phân quyền của Ghana.<br /> Vị trí của các thị trấn nhỏ trong bậc thang đô thị của Ghana.<br /> Vấn đề định nghĩa thị trấn nhỏ đã có từ rất lâu khi khái niệm những yếu tố<br /> cấu thành nên “đô thị” và “thị trấn” xuất hiện. Định nghĩa thành phố nhỏ<br /> thậm chí còn phức tạp hơn bởi thực tế cho thấy trong khi phần lớn các quốc<br /> gia đều có ít nhất các định nghĩa chính thức về trung tâm đô thị (hoặc thị<br /> trấn) nhưng không có một định nghĩa nào về các trung tâm đô thị “nhỏ”,<br /> “vừa” và “lớn”. Chính vì vậy các định nghĩa được các nhà nghiên cứu áp<br /> dụng thường khác nhau ngay cả trong cùng một quốc gia, khu vực. Ví dụ,<br /> Anderson (2002) khi nghiên cứu về Zimbabwe có viết rằng trong khi<br /> Kamete (1998) định nghĩa các thị trấn nhỏ ở Zimbaque là nơi có dân số từ<br /> 2,500 đến 9,999 người; theo Pederen (1995) là từ 2000 đến 50000 người.<br /> Mặc dù mỗi người có một định nghĩa khác nhau song cũng cần phải lưu ý<br /> rằng các định nghĩa đó là phù hợp và quan trọng cho mọi cuộc thảo luận hay<br /> phân tích. Nhằm tránh những tranh luận không có hồi kết về các định nghĩa<br /> và phạm vi của nó, Hardoy và Satterthewaite (1988) và Simon (1992) đã đưa<br /> ra quan điểm áp dụng bước tiếp cận dựa trên chức năng và tương đối hơn là<br /> các trung tâm thuần túy và nhỏ xét theo khía cạnh hệ thống kinh tế và đô thị<br /> quốc gia. Bước tiếp cận này của họ nhằm đưa ra một định nghĩa về các thị<br /> trấn nhỏ dựa trên bậc thang định cư ở từng quốc gia và đồng thời cũng được<br /> áp dụng trong bài nghiên cứu này.<br /> Trong bối cảnh của Ghana, các trung tâm đô thị được định nghĩa chính<br /> thức là nơi tập trung dân số từ 5000 người trở lên. Tuy nhiên, cũng lưu ý<br /> rằng, không có định nghĩa chính thức về các thị trấn nhỏ. Các bài phân tích<br /> về phát triển đô thị vùng ở Ghana dựa trên các con số thống kê dân số 1960,<br /> 1970, 1984, GSS (1995) định nghĩa thị trấn nhỏ là các trung tâm có dân số<br /> từ 5000 đến 19,999 người. Các trung tâm đô thị vừa là các trung tâm có dân<br /> số từ 20,000 đến 99,999 người và các trung tâm đô thị lớn là từ 100,000<br /> người trở lên. Thomi và Yankson (1985) cũng đưa ra cách phân loại tương<br /> tự đối với hệ thống đô thị của Ghana dựa trên điều tra dân số năm 1970.<br /> Cách phân loại hệ thống đô thị ở Ghana của Andre dựa trên điều tra dân số<br /> năm 1960 và các đặc điểm khác như thể chế hành chính, trình độ công<br /> nghiệp và dịch vụ đã tạo ra bậc thang đô thị 4 tầng: khu vực thủ đô Accra<br /> (Accra – Tema) là khu vực công nghiệp, chính trị, hành chính quốc gia với<br /> dân số trên 300,000 người, 2 thành phố (Kumasi và Sekondi – Takoradi) với<br /> dân số trên 50,000 người là trung tâm công nghiệp, hành chính quan trọng<br /> của vùng, các trung tâm vùng (bao gồm tất cả các thủ phủ hành chính khác<br /> 4<br /> <br /> trừ Bolgatanga) với dân số trên 10,000 người, các thị trấn có dân số dưới<br /> 10,000 người (chủ yếu là các trung tâm hành chính quận). Dưới cấp thị trấn<br /> là khu vực nông thôn. Andrea (1981) cũng lưu ý rằng khu vực thủ đô và 2<br /> thành phố chính khác có thể xếp cùng một bậc. Hay nói cách khác, loại hình<br /> thứ nhất và thứ hai trong cách phân loại của bà có thể gọi chung là các thị<br /> trấn lớn, các trung tâm của vùng là các thị trấn vừa, và “thị trấn” là thị trấn<br /> nhỏ. Tuy nhiên Andre cũng hiểu rõ về phạm vi phân loại của bà trong đó ghi<br /> chú rằng các định nghĩa trên xuất phát từ sự cần thiết phải thiết lập một<br /> phương pháp phân loại và các phân tích loại hình sản xuất và cấu trúc không<br /> gian của các khu công nghiệp ở Ghana.<br /> Phân định các thị trấn nhỏ dựa theo các định nghĩa chính thức của Ghana<br /> về các trung tâm đô thị, số liệu điều tra dân số và nhà ở năm 2000 cũng như<br /> cấu trúc chính trị, hành chính hiện nay của đất nước, bài nghiên cứu đã áp<br /> dụng phương pháp phân loại 3 tầng của hệ thống đô thị Ghana. Khi các khu<br /> định cư nông thôn được bổ sung, bậc thang định cư của Ghana sẽ phù hợp<br /> với cấu trúc hệ thống 4 tầng (Owusu, 2005b, 2006). Trên cùng là các thị trấn<br /> và thành phố lớn Accra, khu tự trị Tema, Kumasi và Sekondi – Tamale với<br /> dân số từ 250,000 trở lên. Ngoài tiêu chuẩn về dân số, các thị trấn lớn được<br /> định nghĩa là các trung tâm công nghiệp, dịch vụ của Ghana mặc dù khu vực<br /> Accra – Tema không phù hợp theo tiêu chuẩn này. Bậc tiếp theo là các trung<br /> tâm đô thị vừa – các trung tâm hành chính vùng với dân số từ 50,000 đến<br /> 249,999 người. Các thị trấn vừa và nhỏ đều là các trung tâm chính trị hành<br /> chính của vùng (ngoại trừ Tema, là trung tâm công nghiệp, cảng biển chính),<br /> định nghĩa này khác so với định nghĩa trước đây là được phân biệt bởi quy<br /> mô dân số và trình độ công nghiệp dịch vụ. Xếp sau thị trấn vừa là các thị<br /> trấn nhỏ, được định nghĩa là các trung tâm có quy mô dân số từ 5000 đến<br /> 49,999 người (như các thủ phủ). Tiếp đó là các khu vực nông thôn. Các thị<br /> trấn vừa được phân biệt với các thành phố nhỏ căn cứ vào vai trò là trung<br /> tâm điều phối, chính trị, hành chính của chúng trong khu vực (bao gồm các<br /> thủ phủ).Vai trò chính trị, hành chính được thể hiện cụ thể trong chính sách<br /> phân quyền, đòi hỏi mỗi khu vực và chính quyền địa phương tương ứng đệ<br /> trình các kế hoạch phát triển của mình sao cho hài hòa với kế hoạch phát<br /> triển vùng, từ đó nâng lên tầm quốc gia để hài hòa với các kế hoạch phát<br /> triển quốc gia. Các thủ phủ cũng giám sát hoạt động hàng ngày của các hạt<br /> trong khu vực.<br /> Tuy nhiên, phương pháp phân loại và định nghĩa các thị trấn nhỏ đã<br /> quá đơn giản hóa hệ thống đô thị của Ghana. Vì chúng đã gạt sang một bên<br /> các tiêu chuẩn về thể chế hành chính, nhiều trung tâm cho thấy sự phức tạp<br /> về chức năng và dân số đã gây khó khăn cho quá trình xếp chúng vào các<br /> tiêu chuẩn phân loại. Một ví dụ điển hình là thị trấn khai thác vàng của<br /> 5<br /> <br />