Xây dựng hiến pháp và những hướng dẫn thiết thực: Phần 2

4<br /> <br /> CHƯƠNG 4<br /> CHƯƠNG 4<br /> <br /> 154<br /> <br /> Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến Pháp<br /> <br /> Thiết kế nhánh hành pháp<br /> <br /> Markus Böckenförde<br /> 1. Dẫn nhập<br /> Nhánh hành pháp là một trong ba nhánh của chính quyền. Việc thiết kế ba nhánh cơ<br /> quan này là trọng tâm của việc thiết kế mô hình tổ chức chính quyền trong hiến pháp. Sự<br /> phân công quyền lực và mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp<br /> là các yếu tố căn bản của cấu trúc đó. Để thiết kế sự cân bằng hợp lý giữa ba nhánh chính<br /> quyền, ngoài điểm khác biệt chung và tổng quát là cơ quan lập pháp làm luật và thông qua<br /> ngân sách, cơ quan hành pháp thi hành pháp luật, và cơ quan tư pháp xét xử và giải thích<br /> luật, còn có rất nhiều vấn đề cần được xem xét và giải đáp một cách thỏa đáng. Mức độ<br /> phân chia quyền lực giữa ba nhánh cơ quan cũng như mức độ kiểm soát và đối trọng lẫn<br /> nhau giữa ba nhánh là vấn đề luôn luôn gây tranh luận trong quá trình soạn thảo hiến pháp<br /> hoặc sửa đổi hiến pháp. Do đó, việc thiết kế nhánh hành pháp không thể được xem xét một<br /> cách biệt lập, mà đòi hỏi sự hiểu biết tổng thể về cấu trúc bộ máy nhà nước mà nhánh hành<br /> pháp là một bộ phận.<br /> Trước khi đi vào trình bày chi tiết các phương án thiết kế nhánh hành pháp, cần<br /> có một cái nhìn tổng quan về mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh quyền lực. Đặc biệt, sự<br /> cân bằng về cấu trúc giữa nhánh hành pháp<br /> và nhánh lập pháp đặt ra rất nhiều phương<br /> Việc phân bổ quyền lực và mối quan hệ qua<br /> án sắp xếp và thiết kế tổ chức khác nhau. lại giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư<br /> Những học giả nghiên cứu và tranh luận về pháp là yếu tố chính để thiết kế mô hình tổ<br /> hiến pháp thường phân loại các mô hình tổ chức chính quyền trong hiến pháp. Mỗi bản<br /> chức quyền lực vốn rất đa dạng thành ba hiến pháp thiết kế sự cân bằng giữa ba nhánh<br /> nhóm chủ yếu: mô hình tổng thống, mô hình này theo cách thức riêng và phù hợp với điều<br /> kiện cụ thể của mỗi quốc gia.<br /> nghị viện và mô hình hỗn hợp. Sự khác biệt<br /> 155<br /> <br /> dễ nhận thấy giữa mô hình tổng thống và mô hình nghị viện là ở chỗ: trong mô hình tổng<br /> thống, cả nghị viện và người đứng đầu chính phủ đều được bầu trực tiếp theo một nhiệm kỳ<br /> xác định, trong khi đó, ở mô hình nghị viện, chỉ có nghị viện được bầu trực tiếp còn người<br /> đứng đầu chính phủ được lựa chọn hoặc được bầu ra bởi nghị viện và cần có sự ủng hộ của<br /> nghị viện. Giữa các mô hình này còn có nhiều điểm khác biệt, nhưng<br /> các quan điểm hiện nay không thống nhất là liệu những điểm khác biệt đó có phải là<br /> đặc trưng thuộc về một mô hình nhất định là mô hình tổng thống, mô hình nghị viện, hoặc<br /> mô hình hỗn hợp hay không.<br /> 2. Các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước và ảnh hưởng của chúng<br /> Vấn đề trọng tâm của việc xây dựng<br /> Việc thiết kế một bản hiến pháp ổn định, dân<br /> một hiến pháp dân chủ là thiết kế tổ chức chủ nhằm thiết lập chính quyền hòa bình và<br /> quyền lực nhà nước.<br /> vận hành hiệu quả thường gắn liền với việc<br /> Nhìn chung, các bản hiến pháp đánh giá các ưu điểm và nhược điểm của các<br /> thường không tuyên bố một cách rõ ràng mô hình tổ chức quyền lực khác nhau.<br /> rằng mô hình tổ chức quyền lực nào được<br /> áp dụng: mô hình tổng thống, mô hình nghị viện, hay mô hình hỗn hợp. Mỗi bản hiến pháp<br /> thiết kế mối quan hệ giữa hai nhánh lập pháp và hành pháp theo cách thức riêng và phù hợp<br /> với điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, và sau này, các nhà khoa học chính trị xếp cách thức<br /> tổ chức theo hiến pháp đó vào một mô hình nhất định. Do mỗi học giả dựa vào các tiêu chí<br /> khác nhau để xác định các mô hình tổ chức quyền lực, nên xảy ra trường hợp cùng một<br /> quốc gia được xếp vào các mô hình khác nhau bởi các học giả khác nhau. Sự không rõ ràng<br /> này khiến cho việc đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu của mỗi mô hình là rất khó khăn,<br /> thậm chí là không thể thực hiện được.60 Vì vậy, phần viết dưới đây sẽ giới thiệu vắn tắt về<br /> các mô hình và cung cấp một cái nhìn tổng quan. Các đặc điểm được các học giả thừa nhận<br /> chung là đặc trưng của mỗi mô hình tổ chức quyền lực sẽ được trình bày bằng phông chữ<br /> đậm từ Hộp 1 đến Hộp 3. Các đặc điểm được một số nhà nghiên cứu đề cập nhưng bị một<br /> số khác cho là không điển hình cũng sẽ được trình bày dưới đây, mặc dù những đặc điểm<br /> này không được coi là yếu tố có tính định nghĩa một mô hình nhất định.<br /> 2.1. Mô hình tổng thống (presidential system)<br /> Hộp 1. Các đặc trưng của mô hình tổng thống<br /> Đặc trưng cơ bản của mô hình tổng thống là: cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp là những đại<br /> diện độc lập của cử tri, do đó, nguồn gốc hình thành và sự tồn tại của các cơ quan này độc lập với<br /> nhau (điều này có khả năng gây ra sự bế tắc giữa hai nhánh cơ quan này nếu thiếu đi một công cụ<br /> hiến pháp để giải tỏa thế bế tắc).<br /> - Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ.<br /> <br /> 60 Xem Mainwaring, S. và Shugart, M. S., ‘Juan Linz, Presidentialism, and Democracy:<br /> A Critical Appraisal’ (Juan Linz, Mô hình tổng thống và Dân chủ), Comparative Politics (Tạp chí Chính trị học<br /> so sánh), 29/4 (1997), tr. 449–71.<br /> <br /> 156<br /> <br /> - Tổng thống có nhiệm kỳ xác định (không có cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm). Tổng thống<br /> không<br /> nhiệm<br /> chính theo<br /> trị trước<br /> quan<br /> lập thống<br /> pháp, và cũng không phụ thuộc vào sự<br /> Hình chịu<br /> 1. Tổtrách<br /> chức<br /> nhà nước<br /> mô cơ<br /> hình<br /> Tổng<br /> ủng hộ của đảng mình để duy trì địa vị Tổng thống.<br /> - Thông thường, quyền lực Nội các chỉ bắt nguồn từ Tổng thống.<br /> - Tổng thống thường có ảnh hưởng mang tính chính trị đối với quy trình xây dựng luật.<br /> <br /> Hình 1: Tổ chức nhà nước theo mô hình Tổng thống<br /> Người đứng đầu<br /> hành pháp<br /> <br /> Nguyên thủ quốc gia<br /> <br /> Nghị viện<br /> <br /> Tổng thống<br /> Nội các/các bộ<br /> trưởng*<br /> <br /> bầu<br /> <br /> bầu<br /> <br /> Nhân dân<br /> <br /> * Các bộ trưởng được người đứng đầu chính phủ bổ nhiệm/bãi nhiệm, trong một số<br /> trường hợp phải có sự chấp thuận của nghị viện<br /> 2.2. Mô hình nghị viện (parliamentary system)<br /> Hộp 2. Các đặc trưng của mô hình nghị viện<br /> Đặc trưng cơ bản là sự thống nhất về mặt quyền lực: cơ quan hành pháp là cấp dưới<br /> của cơ quan lập pháp theo thứ bậc, do đó, sự hình thành và tồn tại của hành pháp phụ<br /> thuộc vào cơ quan lập pháp.<br /> - Người đứng đầu chính phủ do cơ quan lập pháp bầu ra.<br /> - Người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện (thông qua cơ chế bỏ<br /> phiếu bất tín nhiệm) và phụ thuộc vào sự ủng hộ của đảng mình.<br /> - Thông thường, nguyên thủ quốc gia không đồng thời là người đứng đầu chính phủ.<br /> <br /> 157<br /> <br /> Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến Pháp<br /> <br /> - Tổng thổng được bầu thông qua bỏ phiếu phổ thông (hoặc bằng một định chế trung gian có<br /> tính chất phổ thông).<br /> <br /> Hình 2: Tổ chức nhà nước theo mô hình nghị viện<br /> <br /> Nguyên thủ quốc gia<br /> Thực hiện chức năng lễ nghi<br /> Tổng thống/Vị quân chủ<br /> <br /> Người đứng đầu chính phủ<br /> Nội các/các bộ trưởng*<br /> <br /> bầu và/hoặc bãi nhiệm<br /> Được chỉ đích danh hoặc lựa chọn<br /> bởi một thiết chế nhà nước<br /> khác/thiết chế nhà nước đặc biệt<br /> <br /> Nghị viện<br /> <br /> bầu<br /> <br /> Nhân dân<br /> <br /> 2.3. Mô hình hỗn hợp (thường được gọi là “mô hình tổng thống bán phần” (semipresidential system)<br /> Hộp 3. Các đặc trưng của mô hình hỗn hợp<br /> Đặc trưng cơ bản của mô hình hỗn hợp là chế độ hành pháp lưỡng đầu. Nó là sự kết<br /> hợp mối quan hệ phối hợp theo chiều ngang giữa hành pháp và lập pháp với mối quan hệ<br /> thứ bậc theo chiều dọc giữa hai nhánh cơ quan này.<br /> - Tổng thống là nguyên thủ quốc gia, được bầu trực tiếp thông qua bỏ phiếu phổ<br /> thông.<br /> - Cả Tổng thống và nghị viện đều không nắm quyền kiểm soát toàn bộ việc lựa chọn/<br /> bổ nhiệm và cách chức Thủ tướng.<br /> - Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ, chịu trách nhiệm trước Nghị viện (thông<br /> qua cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm).<br /> - Thông thường, Tổng thống nắm giữ quyền hành pháp khá lớn.<br /> <br /> 158<br /> <br />