Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016: Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam

Đề tài khoa học cấp cơ sở năm 2016<br /> HOÀN THIỆN THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ<br /> TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM<br /> Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Hoàng Quy<br /> Thành viên: TS. Vũ Thị Thu Hằng<br /> Ths. Nguyễn Thị Tình<br /> Ths. Phan Minh Nguyệt<br /> Ths. Nguyễn Thị Ngọc Mai<br /> Ths. Vũ Thị Bích Ngọc<br /> Thư ký: Ths. Nguyễn Hồng Trang<br /> MỤC LỤC<br /> DANH MỤC BẢNG BIỂU<br /> DANH MỤC HÌNH VẼ<br />  MỞ ĐẦU<br /> <br /> 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ĐỀ TÀI<br /> <br /> Hiện nay, Chính phủ các quốc gia trên thế giới đang phải đối mặt với việc ngày càng gia<br /> tăng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cũng<br /> như ứng phó với các thách thức trong nhu cầu đô thị hóa. Tuy nhiên, không phải quốc gia nào<br /> cũng có đủ nguồn lực để giải quyết nhiệm vụ này, đặc biệt là các nhóm nước đang phát triển.<br /> Ngân sách nhà nước không đủ để đáp ứng được các yêu câu phục vụ cho công tác xây dựng<br /> cơ sở hạ tầng, vì vậy các quốc gia này xem hình thức đối tác công tư (PPP) là một giải pháp<br /> hữu hiệu trong việc giải quyết với sự thách thức trên đây của sự phát triển.<br /> Tại Việt Nam hiện nay, các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến<br /> nghị về vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc<br /> chống đói nghèo. Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP<br /> cho đầu tư cơ sở hạ tầng hàng năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng<br /> ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của phát triển đề ra. Tổ chức Ngân<br /> hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng<br /> 11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại. Vì vậy, thông qua bài học kinh<br /> nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Công-<br /> tư (PPP) đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh mẽ.<br /> Bên cạnh đó, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công - tư (PPP) trong đầu tư cơ sở<br /> hạ tầng hiện nay đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học,<br /> khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai, cụ thể là:<br /> Thứ nhất, khái niệm và các nội hàm liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực<br /> cơ sở hạ tầng vẫn còn khá mới mẻ với Việt Nam, đặc biệt còn thiếu các định nghĩa thống nhất<br /> trong giới nghiên cứu cũng như nhà hoạch định chính sách. Một số nghiên cứu cho rằng hợp<br /> tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng chỉ dừng lại ở ở một số hình thức như BOT, BTO, BT<br /> giữa nhà nước và tư nhân khi triển khai kí kết các hợp đồng xây dựng các công trình. Một số<br /> nghiên cứu lại cho rằng, đây là hình thức cùng góp vốn để thực hiện một công trình nào đó,<br /> theo mô hình chủ nghĩa tư bản nhà nước. Đây là lí do dẫn tới những khoảng trống cần được<br /> nghiên cứu và lấp đầy nhằm tạo cơ sở thống nhất cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ<br /> thống thể chế PPP trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng.<br /> Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình<br /> PPP về đầu tư cơ sở hạ tângg vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút<br /> ra những bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam. Mặt khác, hầu hết các nghiên<br /> cứu mới chỉ tập trung vào khu vực công mà còn bỏ sót khu vực tư nhân, bao gồm các chủ đầu<br /> tư và nhà thầu xây dựng dự án.<br /> Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ<br /> tầng đã được bổ sung tuy nhiên vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình cũng như nhu cầu<br /> phát triển của mô hình PPP trong đầu tư cơ sở ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh đó, thể chế<br /> quản lý nhà nước đối với các dự án cơ sở hạ tầng đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu<br /> cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình<br /> PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng.<br /> Thư tư, hiện vẫn chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về<br /> các yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cũng như đánh<br /> giá thực trạng đối các dự án đầu tư theo mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt<br /> Nam nhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý.<br /> Từ những lí do trên, kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và<br /> nhu cầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến cơ sở hạ tầng, tác giả<br /> đã lựa chọn đề tài “Hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt<br /> Nam” làm đề tài cho công trình nghiên cứu của mình.<br /> <br /> 2. CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU<br /> <br /> Để làm rõ vấn đề nghiên cứu, đề tài tập trung trả lời các các câu hỏi sau:<br /> Những yếu tố tác động đến sự thành công hoặc hạn chế của công tác hoàn thiện hệ<br /> thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?<br /> Thực trạng thể chế và công tác hoàn thiện thể chế PPP cơ sở hạ tầng tại Việt Nam?<br /> Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể<br /> chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng?<br /> Các nhân tố thuộc môi trường trong nước ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng<br /> và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?<br /> Các nhân tố thuộc môi trường quốc tế ảnh hưởng đến kết quả công tác xây dựng và<br /> hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là gì?<br /> Các nguyên tắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối<br /> tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nhân tại Việt Nam là gì?<br /> Kinh nghiệm của một số nước và bài học cho Việt Nam trong xây dựng và hoàn thiện<br /> hệ thống thể chế quan hệ đối tác công tư nhằm phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là gì?<br /> Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể<br /> chế quan hệ đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng.<br /> <br /> 3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU<br /> <br /> Đề tài hướng đến các mục đích sau:<br /> Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công - tư PPP trong<br /> lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng;<br /> Phân tích và đánh giá thực trạng các công trình được xây dựng theo mô hình hợp tác<br /> công tư và thực trạng xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP đã triển khai tại Việt Nam;<br /> Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước<br /> đang phát triểntrong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư cơ sở hạ tầng;<br />  Nhận diện các yếu tố tác động đến kết quả xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế<br /> PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng như: thực trạng áp dụng, thực trạng nội dung và mô hình<br /> xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng;<br /> Từ các kết quả thu được, nghiên cứu hướng đến các giải pháp hành động cho các<br /> bên liên quan trong dự án và đưa ra các khuyến nghị để hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong<br /> lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng<br /> <br /> 4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU<br /> <br /> Đối tượng nghiên cứu là lý luận và thực tiễn về công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế<br /> PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam<br /> Phạm vi nghiên cứu về không gian: Nghiên cứu thực trạng công tác xây dựng và hoàn<br /> thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam tại các cơ quan quản lí lĩnh vực<br /> tại Trung Ương và Địa phương trong việc thực hiện quy trình xây dựng và hoàn thiện chính<br /> sách, thể chế.<br /> Về thời gian: Nghiên cứu sử dụng các số liệu, dữ liệu thống kê trong 5 năm (từ năm<br /> 2011 đến năm 2015) về hoạt động đầu tư công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam và<br /> các dữ liệu điều tra phỏng vấn thực hiện trong năm 2016.<br /> Về nội dung: Nghiên cứu tập trung làm rõ các yếu tố cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng<br /> đến công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.<br /> Qua đó xác định thành công, hạn chế và các nguyên nhân của thành công; hạn chế công tác<br /> xây dựng và hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Từ đó tác giả<br /> đề xuất quan điểm và giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế<br /> PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.<br /> <br /> 5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU<br /> <br /> 5.1. Phương pháp phân tích tài liệu và số liệu thống kê<br /> Nghiên cứu thực tiễn là một trong những mục tiêu quan trọng của đề tài, để từ những kết<br /> quả phân tích thực tiễn, nghiên cứu đưa ra những giải pháp phù hợp, hữu ích và thiết thực<br /> nhằm hoàn thiện công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ<br /> tầng. Do vậy, nghiên cứu đã sử dụng phương pháp phân tích phân tài liệu và số liệu thống kê<br /> để tìm hiểu về thực tiễn của đề tài nghiên cứu. Những kết quả có được được sau khi phân tích<br /> tài liệu và số liệu thống kê trở thành những căn cứ và luận chứng đáng tin cậy, quan trọng và<br /> có giá trị, ý nghĩa về mặt khoa học cho những đánh giá, kết luận của nghiên cứu.<br /> Nghiên cứu đã tiến hành thu lập tài liệu và số liệu thống kê hàng năm của Việt Nam cũng<br /> như một số tỉnh có các dự án PPP lớn trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Các tài liệu<br /> và số liệu được thu thập tập trung vào các nội dung về thực trạng phát triển của các dự án PPP<br /> trong phát triển cơ sở hạ tầng cũng như công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống thể chế PPP<br /> trong phát triển cơ sở hạ tầng. Cụ thể, nghiên cứu đã thu thập và nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ<br /> cung cấp tài liệu của các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư;<br /> người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư nhân tham<br /> gia công trình dự án hợp tác công tư.<br />  Ngoài ra, nghiên cứu cũng thu thập bổ sung thêm các tài liệu sách, báo, tạp chí, các<br /> nghiên cứu, các báo báo, các số liệu thống kê khác có liên quan đến vấn đề nghiên cứu. Các<br /> tài liệu sau khi thu thập về được phân loại, và loại bỏ những số liệu không phù hợp, không<br /> đáng tin cậy. Các số liệu thống kê được sắp xếp theo từng năm nhằm hỗ trợ phân tích rõ hơn<br /> những biến đổi theo thời gian của thực tiễn.<br /> 5.2. Phương pháp nghiên cứu điển hình<br /> Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm điển hình trong công tác xây dựng và hoàn thiện thể<br /> chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng của một số quốc gia trên thế giới, trong đó chia làm 2<br /> nhóm: (1) Các quốc gia phát triển bao gồm: Vương quốc Anh; Hàn Quốc; Hoa Kỳ; Singapore<br /> Australia. Và (2) các nhóm nước đang phát triển gồm: Philippin; Ấn Độ; Indonesia; Trung Quốc.<br /> Dựa trên căn cứ ví dụ thực tiễn trong việc xây dựng và phát triển hệ thống thể chế PPP<br /> cơ sở hạ tầng tại các quốc gia này, nghiên cứu chỉ ra các bài học cho công tác xây dựng và<br /> hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Đây là tiền đề để tác giả<br /> xây dựng các giải pháp cũng như các kiến nghị tới các cơ quan nhà nước tại trung ương tại địa<br /> phương, nhằm đem lại hiệu quả cao nhất hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ cho hoạt<br /> động phát triển kinh tế - xã hội đất nước.<br /> 5.3. Phương pháp khảo sát điều tra bảng hỏi<br /> Cũng với mục đích nhằm tìm hiểu thực trạng, nghiên cứu cũng đã sử dụng phương<br /> pháp khảo sát điều tra bảng hỏi. Qua phương pháp này, tác giả tiến hành thu thập ý kiến đánh<br /> giá của các đơn vị, cá nhân có liên quan đến hoạt động xây dựng tại các công trình theo hình<br /> thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng. Các đối tượng được thu thập ý kiến bằng bảng hỏi<br /> gồm: các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác công tư; các nhà thầu tư<br /> nhân tham gia công trình dự án hợp tác công tư và người sử dụng cuối cùng các công trình dự<br /> án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.<br /> Để tiến hành điều tra bảng hỏi, tác giả đã sử dụng 3 bảng hỏi dành cho 3 đối tượng cần<br /> được điều tra khác nhau là các đơn vị quản lý nhà nước tham gia công trình dự án hợp tác<br /> công tư; người sử dụng cuối cùng các công trình dự án hợp tác công tư, và các nhà thầu tư<br /> nhân tham gia công trình dự án hợp tác công trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Do<br /> các nhóm đối tượng này có những đặc điểm khác nhau nên việc thiết kế các bảng hỏi khác<br /> nhau để thu thập dữ liệu là hoàn toàn cần thiết nhằm thu thập được dữ liệu phản ánh tổng thể,<br /> khách quan thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thực trạng công tác xây dựng và<br /> hoàn thiện thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay.<br /> Các bảng hỏi trước khi đưa vào điều tra chính thức đã được tiến hành điều tra thử, qua<br /> đó rút ra những hạn chế và điều chỉnh lại phù hợp hơn. Về cách thức phân phát bảng hỏi điều<br /> tra, bảng hỏi được phân phát trực tiếp và gửi qua email đến các đối tượng điều tra; trong một<br /> số trường hợp có thể hẹn được gặp trực tiếp, tác giả tiến hành giải thích và hướng dẫn chi tiết<br /> các nội dung cần điền; một số trường hợp khác tác giả hướng dẫn qua điện thoại và các công<br /> cụ hô trợ khác để tiết kiệm chi phí.<br /> Từ danh sách các đơn vị quản lý nhà nước và các nhà thầu tư nhân đã tham gia công<br /> trình dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam mà tác giả thu thập được<br /> từ nguồn Bộ Giao thông Vận tải, tác giả tiến hành gửi đến tất cả các bên tham gia có thông tin<br /> đầy đủ qua email. Một số khác không có hoặc bị sai, nhưng có đầy đủ các thông tin khác, tác<br /> giả liên hệ trực tiếp để xin lại thông tin cần để gửi bảng hỏi hoặc hẹn gặp phỏng vấn trực tiếp.<br /> Sau khoảng 1 đến 2 tuần, tác giả tiến hành gọi điện thoại nhắc lại và hướng dẫn bổ sung đến<br /> một số nhất định các đói tượng chưa trả lời bảng hỏi. Cuối cùng, thu được bảng hỏi hoàn thiện<br /> của 56 đơn vị nhà nước và 142 nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình<br /> thức PPP trong lĩnh vực giao thông tại Việt Nam. Mẫu khảo sát 2 đối tượng này được trình bày<br /> như csac bảng dưới đây.<br /> Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với các đơn vị nhà nước tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP<br /> trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng<br /> Slg % Slg %<br /> Năm<br /> thành<br /> lập Loại hình<br /> < 1 năm Bộ, cơ quan trực thuộc 23.21<br /> 10 17.86% CP 13 %<br /> 1 - 3 năm Sở, cơ quan trực thuộc 19.64<br /> 9 16.07% tỉnh 11 %<br /> 3 – 5 năm Cty MTV Nhà nước 32.14<br /> 11 19.64% 18 %<br /> 4 - 10 năm Công ty CP vốn nhà<br /> 16 28.57% nước 2 3.57%<br /> > 10 năm Khác 21.43<br /> 10 17.86% 12 %<br /> Tổng 56 100% Tổng 56 100%<br /> Quy mô<br /> lao động Doanh Thu<br /> < 100 LĐ < 50 tỷ 10.71<br /> 14 25.00% 6 %<br /> 100 - 500 LĐ 50 - 100 tỷ 21.43<br /> 9 16.07% 12 %<br /> 500 - 1000 LĐ Từ 100 - 500 tỷ 33.93<br /> 22 39.29% 19 %<br /> 1000-2000 Từ 500 - 1000 tỷ 23.21<br /> 11 19.64% 13 %<br /> > 2000 LĐ Trên 1000 tỷ 10.71<br /> 0 00.00% 6 %<br /> Tổng 56 100% Tổng 56 100%<br /> Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với các nhà thầu tư nhân tham gia các công trình xây dựng theo hình thức PPP<br /> trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng<br /> Slg % Slg %<br /> Năm Loại hình<br />  thành<br /> lập<br /> < 1 năm 14 9.86% Tổ chức tài chính 30 21.13%<br /> 1 - 3 năm 18 12.68% Cty cổ phần 36 25.35%<br /> 3 – 5 năm 32 22.54% Cty TNHH 29 20.42%<br /> 4 - 10 năm 58 40.85% Cty hợp danh 22 15.49%<br /> > 10 năm 20 14.08% Công ty FDI 25 17.61%<br /> Tổng 142 100% Tổng 142 100%<br /> Quy mô<br /> lao<br /> động Doanh Thu<br /> < 100 LĐ 87 16.20% < 50 tỷ 14 9.86%<br /> 100 - 500 LĐ 64 18.31% 50 - 100 tỷ 36 25.35%<br /> 500 - 1000 LĐ 20 38.73% Từ 100 - 500 tỷ 39 27.46%<br /> 1000-2000 15 26.76% Từ 500 - 1000 tỷ 33 23.24%<br /> > 2000 LĐ 0 0.00% Trên 1000 tỷ 20 14.08%<br /> Tổng 142 100% Tổng 142 100%<br /> Đối với đối tượng là người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong<br /> lĩnh vực giao thông, tác giả tiến hành điều tra trực tiếp tại một số điểm thu phí giao thông hoặc<br /> bán vé. Cụ thể, tác giả tiếp cận hỏi và tự điền trực tiếp vào bảng hỏi đối với người sử dụng<br /> trong lúc xếp hàng đợi mua vé hoặc đến lượt mình. Kết quả cuối cùng thu được 232 người sử<br /> dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông.<br /> Bảng : Mẫu khảo sát điều tra đối với người sử dụng các công trình xây dựng theo hình thức PPP trong lĩnh vực cơ<br /> sở hạ tầng<br /> Slg % Slg %<br /> Tuổi Loại hình công trình sử dụng<br /> < 30 tuổi 24 10.34% Cơ sở y tế 21 9.05%<br /> 30-39 tuổi 33 14.22% Cơ sở giáo dục 57 24.57%<br /> 40-49 tuổi 53 22.84% Đường Quốc lộ 57 24.57%<br /> 50-59 tuổi Trụ sở cơ quan nhà<br /> 84 36.21% nước 57 24.57%<br /> ≥ 60 tuổi 38 16.38% Hình thức khác 40 17.24%<br /> Tổng 232 100% Tổng 232 100%<br /> Giới tính Thời gian sử dụng<br /> Nam 116 47.93% Vừa sử dụng 30 12.93%<br />  1 năm 44 18.97%<br /> 5 năm 93 40.09%<br /> Nữ 126 52.07%<br /> Khác 65 28.02%<br /> Tổng 232 100% Tổng 232 100%<br /> Các bảng hỏi sau khi thu thập về được xem xét và loại bỏ những bảng hỏi không đạt yêu<br /> cầu nghiên cứu, sau đó, dữ liệu bảng hỏi được nhập SPSS. Các dữ liệu của điều tra bảng hỏi<br /> trong quá trình nghiên cứu được xử lý và phân tích bằng phần mềm SPSS và excel.<br /> <br /> 6. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN CHỦ ĐỀ<br /> <br /> 6.1. Các nghiên cứu quan trọng trong nước<br /> Trong bài viết “Phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam” (2015) trên tạp chí Kinh tế và phát<br /> triển số 217, tác giả Nguyễn Quang Vinh đã chỉ ra thực trạng và vai trò phát triển của kết cấu<br /> cơ sở hạ tầng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hiện nay. Trong đó khẳng<br /> định: “Hệ thống kết cấu hạ tầng là “cốt vật chất” của các lĩnh vực kinh tế, x. hội ở mỗi quốc gia.<br /> Thực tế phát triển của các nước trên thế giới đều chứng minh vị trí, vai trò quan trọng của việc<br /> phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng. Hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ<br /> thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả của nền kinh tế và góp phần giải<br /> quyết các vấn đề xã hội. Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển là một trở lực<br /> lớn đối với sự phát triển. Đặc biệt tác giả cũng đưa ra các biện pháp để thúc đẩy phát triển cơ<br /> sở hạ tầng, theo đó, Chính phủ Việt Nam cần xây dựng các quy định, chính sách thu hút mạnh<br /> các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ<br /> tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư. Sửa đổi. bổ sung các quy định về chính sách<br /> hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền... để tăng tính thương mại của dự án và<br /> sự đóng góp của người sử dụng. Đồng thời hoàn thiện cơ chế chính sách khuyến khích đầu tư<br /> theo các hình thức PPP, BT, BOT, ... trong phát triển cơ sở hạ tầng.<br /> Viện nghiên cứu phát triển thành phố Hồ Chí Minh (2013) với nghiên cứu “Hợp tác công<br /> tư trong phát triển các dự án hạ tầng thành phố Hồ Chí Minh” đã thiết kế một mô hình hợp tác<br /> công tư dựa trên các điều kiện Việt Nam về thể chế, khung pháp lý. Mô hình này bao gồm đơn<br /> vị kế hoạch phát triển hạ tầng PPP, đơn vị quản lý dự án PPP, quỹ đầu tư phát triển hạ tầng<br /> PPP, đơn vị hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân PPP. Đơn vị kế hoạch phát triển hạ tầng sẽ thiết<br /> lập chính sách, chiến lược phát triển, kế hoạch phát triển và quản lý sự phối hợp các dự án hạ<br /> tầng theo PPP. Đơn vị quản lý dự án PPP sẽ quản lý việc triển khai thực hiện dự án PPP. Quỹ<br /> đầu tư phát triển hạ tầng PPP sẽ quản lý việc đầu tư tài chánh cho các dự án PPP cũng như<br /> phát triển nguồn quỹ này thông qua đầu tư cho các dự án khác. Đơn vị hỗ trợ phát triển khu<br /> vực tư nhân sẽ phân tích đánh giá năng lực khu vực tư nhân, xây dựng, triển khai các chiến<br /> lược hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân về tài chánh, nguồn nhân lực, trang thiết bị. Các đơn vị<br /> này sẽ thuộc các Sở có liên quan về mặt chức năng và phối hợp nhau trong việc phát triển hạ<br /> tầng. Để thu hút đầu tư tư nhân, một số phương án đã được đề xuất. Nền tảng cho việc xác<br /> định các nguồn thu là nguyên tắc mọi đối tượng hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng đều phải có nghĩa<br /> vụ đóng góp phát triển cơ sở hạ tầng. Nghiên cứu đã đóng góp cho việc phát triển một mô hình<br /> PPP trong điều kiện Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu vẫn còn mang tính chất nguyên tắc và<br /> cần có những nghiên cứu tiếp theo để chi tiết hóa từng hợp phần của mô hình này cũng như áp<br /> dụng mô hình này vào các lĩnh vực khác ngoài hạ tầng để hoàn chỉnh và tổng quát hóa mô hình<br /> này.<br /> Trong nghiên cứu của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về Hình thức hợp tác công tư<br /> (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, tác giả<br /> đã chỉ ra các nhân tố tác động đến sự thành công của một dự án PPP cơ sở hạ tầng bao gồm:<br /> Vai trò của chính phủ; Việc lựa chọn đối tác đầu tư; Phân bố các rủi ro của dự án và cấu trúc tài<br /> trợ của các dự án PPP cơ sở hạ tầng, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong việc<br /> thiết lập hệ thống thể chế mang tính đầy đủ, đồng bộ, tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động<br /> liên quan đến quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông.<br /> Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức hợp tác công tư phát triển cơ sở hạ tầng giao<br /> thông đường bộ việt nam của tác giả Thân Thanh Sơn (2015). Nghiên cứu đã hệ thống hóa góp<br /> phần hoàn thiện cơ sở lý luận về rủi ro và phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở<br /> hạ tầng giao thông đường bộ. Trên cơ sở phân tích, đánh giá tổng quan các tài liệu nghiên cứu<br /> có liên quan và sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, phương pháp nghiên<br /> cứu định tính, định lượng nghiên cứu thực trạng xác định và phân bổ rủi ro trong các dự án cơ<br /> sở hạ tầng theo hình thức PPP trong bối cảnh ở việt Nam. Đề tài đã phát hiện, lựa chọn, tổng<br /> hợp và bổ sung, điều chỉnh danh mụccác yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng<br /> theo hình thức PPP phù hợp với điều kiện phát triển và môi trường chính trị - luật pháp - kinh tế<br /> - xã hội ở việt nam trong giai đoạn hiện nay và những năm tương lai. thể hiện cụ thể, đề tài đã<br /> xác định (nhận diện) được danh mục 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát triển csht giao thông<br /> theo hình thức PPP ở việt nam. trong đó, đề tài bổ sung thêm được 6 yếu tố rủi ro phù hợp với<br /> hình thức PPP trong phát triển csht giao thông trong điều kiện việt nam vào danh mục các yếu<br /> tố rủi ro đã được đề cập trong các nghiên cứu trước đây. 51 yếu tố rủi ro trong các dự án phát<br /> triển cơ sở hạ tầng trong hình thức PPP ở Việt Nam cho (nhà nước và tư nhân) các bên tham<br /> gia bằng phương pháp nghiên cứu định lượng phù hợp việc thực tế hiện nay và tương lai (theo<br /> nguyên tắc “rủi ro nên được quản lý bởi bên có khả năng quản lý rủi ro đó tốt nhất”). Cuối cùng<br /> nghiên cứu đã đưa ra một số đề xuất kiểm soát một số yếu tố rủi ro cơ bản từ kết quả nghiên<br /> cứu nhằm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam.<br /> Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ Việt Nam<br /> thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình<br /> hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ<br /> dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan.<br /> Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một dự án cụ thể, không<br /> có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác.<br /> 6.2. Các nghiên cứu quan trọng nước ngoài<br /> Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết<br /> quả quan trọng đã được công bố:<br /> Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường<br /> bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến<br /> môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như<br /> thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi<br /> suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên quan đến dự<br /> án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong<br /> sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính<br /> phủ.<br /> Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà<br /> nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư. Vì thế, tính<br /> hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro<br /> cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu<br /> châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ<br /> Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian,<br /> mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP<br /> nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.<br /> Nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung<br /> Quốc đã chỉ ra rằng trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho<br /> các dự án: Dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý,<br /> lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển<br /> nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức<br /> PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá<br /> cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh<br /> tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh<br /> nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô<br /> thị.<br /> Cũng tại Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) đã thực hiện một nghiên cứu về<br /> các dự án PPP đường cao tốc, sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation<br /> Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu<br /> cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng<br /> trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham<br /> nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là<br /> do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình<br /> ra quyết định.<br /> Nghiên cứu của tác giả Young (2009) đã chỉ ra răng việc hoàn thiện khung pháp lý đầy<br /> đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc thực hiện các công trình cơ sở hạ tầng theo hình<br /> thức đối tác công tư. Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự<br /> thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu<br /> quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tang. Tuy nhiên, mặc dù đối với các dự<br /> án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng Chính phủ cần tích<br /> cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập<br /> các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng<br /> dự án.<br /> Bên cạnh đó, một số nghiên cứu khác của tác giả Akintoye và các cộng sự (2003),<br /> Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận<br /> không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển. Các<br /> bằng chứng từ các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), khẳng định<br /> các điều kiện thị trường hiện nay không nhưng không hạn chế sự phát triển của quan hệ đối tác<br /> công tư PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp với<br /> những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và<br /> tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế<br /> giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể<br /> ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với<br /> Việt Nam.<br /> 6.3. Một số kết luận rút ra về tình hình nghiên cứu có liên quan<br /> Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành một<br /> lĩnh vực thu hút được sự chú ý của các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Như một<br /> nhu cầu thực tiễn tất yếu, việc mở rộng hình thức hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng<br /> đã đã làm nảy sinh những yêu cầu về vấn đề lý luận, nghiên cứu tìm hiểu nhằm phát triển hệ<br /> thống cơ sở hạ tầng nói riêng và quan hệ đối tác công tư nói riêng. Ở phạm vi quốc tế hay<br /> trong nước, ngày càng có nhiều nhà nghiên cứu, nhiều tác phẩm nghiên cứu về hoạt động du<br /> lịch.<br /> Về cơ bản, Các nghiên hiện nay đã đưa ra phần nào hệ thống cơ sở lý luận về các dự<br /> án PPP và công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ<br /> tầng cũng như thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng hiện nay. Các tác giả hướng đến tìm kiếm<br /> các phương thức, chiến lược, các cấu trúc và giải pháp phù hợp để phát triển mô hình quan hệ<br /> đối tác PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở những lĩnh vực cụ thể nghiên cứu. Từ những phân<br /> tích từ thực trạng, các nghiên cứu đã đưa ra những định hướng phát triển, những giải pháp cần<br /> phải thực hiện để thúc đẩy sự phát triển của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng vượt<br /> qua những khó khăn, thích ứng với những biến đổi của tình hình kinh tế - chính trị mới của thế<br /> giới nhằm đạt được mục tiêu phát triển.<br /> Tuy nhiên các nghiên cứu này mới tập trung nhiều vào các dự án PPP trong phát triển<br /> cơ sở hạ tầng giao thông mà thiếu cái nhìn khái quát về vai trò, tác động của quan hệ đối tác<br /> công tư với cả hệ thống cơ sở hạ tầng Việt Nam hiện nay.<br /> Bên cạnh đó, các nghiên cứu mới chỉ tiếp cận chủ đề dưới góc độ sự thành công của<br /> các dự án nói chung, vấn đề xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư vẫn chưa được<br /> tập trung nghiên cứu, hoặc chỉ là một phần nhỏ, trong khi hiện nay, môi trường pháp luật có ý<br /> nghĩa vô cùng quan trọng tới sự phát triển của các dự án PPP cơ sở hạ tầng nói riêng và toàn<br /> bộ hệ thống kết cấu hạ tầng của Việt Nam nói chung.<br /> Ngoài ra, mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên<br /> cứu này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng<br /> thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP trong phát triển cơ sở<br /> hạ tầng được thực hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo<br /> quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân.<br /> <br /> 7. ĐÓNG GÓP MỚI CỦA ĐỀ TÀI<br /> <br /> Đề tài khi hoàn thành có những đóng góp chính quan trọng sau:<br /> Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy sự hoàn thiện trong thể chế quan hệ đối tác công tư<br /> PPP có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của các dự án cũng như sự phát<br /> triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam<br /> Hai là nghiên cứu đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận về quan hệ hợp tác công tư PPP<br /> trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và công tác hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước đối với quan hệ<br /> đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, nghiên cứu cũng chỉ ra các yếu tố của<br /> môi trường trong nước và các yếu tố môi trường quốc tế tác động với quá trình xây dựng và<br /> hoàn thiện hệ thống thể chế PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.<br /> Ba là, thông qua nghiên cứu một số kinh nghiệm thành công cũng như không thành công<br /> của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Nhật<br /> Bản, Singapore... nghiên cứu rút ra một số bài học cho Việt Nam như: Trong công tác nghiên<br /> cứu phương pháp hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách phải được nghiên cứu xây dựng<br /> theo hướng tạo cơ sở pháp lý thuận lợi tối đa cho công tác huy động nguồn vốn từ khu vực tư<br /> nhân tư nhân.<br /> Bốn là, trên cơ sở phân tích thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở<br /> hạ tầng, bao gồm: Thực trạng áp dụng thể chế; thực trạng nội dung và mô hình hoàn thiện, tác<br /> giả đưa ra các đánh giá chung về thành công, hạn chế và các nguyên nhân trong thực trạng<br /> xây dựng và hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.<br /> Năm là, trên cơ sở phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế, định hướng phát triển kết<br /> cấu hạ tầng kinh tế, định hướng công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quan hệ đối<br /> tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu đã đề xuất hệ thống giải pháp từ phía<br /> các nhà thầu, nhà đầu tư cũng như phía các cơ quan nhà nước trong việc nâng cao chất lượng<br /> hệ thống thể chế, cũng như khắc phục các tồn tại bất cập hiện nay.<br /> <br /> 8. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI<br /> <br /> Ngoài phần mở đầu, kết luận, và các danh mục bảng biểu, danh mục hình vẽ, tài liệu<br /> tham khảo, phụ lục, đề tài gồm có 3 chương như sau:<br /> Chương 1: Lý luận cơ bản và kinh nghiệm thực tiễn về thể chế về đối tác công tư trong<br /> phát triển cơ sở hạ tầng<br /> Chương 2: Thực trạng thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt<br /> Nam;<br /> Chương 3: Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển<br /> cơ sở hạ tầng ở Việt Nam.<br />  CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CƠ BẢN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ THỂ CHẾ<br /> VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG<br /> <br /> 1.1. KHÁI LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ THỂ CHẾ VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ<br /> <br /> 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại của hình thức đối tác công tư<br /> 1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đối tác công tư<br /> Trong những khái niệm trước đây, việc cung cấp hạ tầng cơ sở, dịch vụ công là hoạt<br /> động được thực hiện phần lớn bởi các cơ quan nhà nước bằng ngân sách nhà nước và mộy số<br /> nguồn hỗ trợ chính thức khác. Tuy nhiên trong những năm trở lại đây, cùng với sự phát triển<br /> mạnh mẽ của nền kinh tế, các áp lực từ việc phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng<br /> nhu cầu của xã hội cũng ngày càng đè nặng lên nguồn ngân sách quốc gia, khiến nhà nước<br /> gặp khó khăn trong khả năng hỗ trợ cho toàn bộ hoạt động phát triển của nền kinh tế. Điều này<br /> đã thúc đẩy sự ra đời của hình thức đối tác công - tư (PPP) đã ra đời, nhằm thay thế và bổ<br /> sung cho các kênh hỗ trợ cũ.<br /> Khái niệm đối tác công - tư viết tắt là PPP (Public - Private – Partnership đã được hình<br /> thành và áp dụng hơn 50 năm tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển trên thế<br /> giới. Theo Yescombe (1950), thuật ngữ đối tác công - tư xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1950<br /> tại Hoa Kỳ trong các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ.<br /> Sau đó, khái niệm này được sử dụng rộng rãi để nói đến sự hợp tác giữa các nhà nước và các<br /> nhà đầu tư tư nhân trong việc cùng hợp tác xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ<br /> công cộng. Các nghiên cứu xoay quanh “đối tác công - tư” của một số học giả nổi tiếng trên thế<br /> giới cũng nêu rất rõ định nghĩa của khái niệm này. Theo HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là<br /> sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và<br /> trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Nghiên cứu năm 2008 của tác giả<br /> Khulumane lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và<br /> một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân. Ngoài ra, một số tổ chức chuyên hoạt động trong<br /> lĩnh vực PPP như Hội đồng PPP của Canada (Canadian Council for Public Private Partnership),<br /> Hội đồng quốc gia về PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra<br /> những khái niệm riêng của mình về PPP, theo đó “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực<br /> công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc<br /> phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích”.<br /> Mặc dù được định nghĩa bằng nhiều cách khác nhau, nhưng về bản chất, đối tác công -<br /> tư PPP được hiểu là một hình thức hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa Nhà nước và khu vực tư nhân<br /> trong việc thực hiện một dự án nào đó, trong đó, phía Nhà nước bao gồm Chính phủ, cơ quan<br /> trực thuộc Chính phủ như Bộ ngành, thành phố, doanh nghiệp nhà nước, còn khu vực tư nhân<br /> bao gồm doanh nghiệp trong nước hoặc nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước hoặc nước<br /> ngoài (có thể là cá nhân, tổ chức có chuyên môn về kỹ thuật, tài chính). Với mô hình PPP, Nhà<br /> nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp<br /> bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.<br />  Theo khái niệm trên, đối tác công - tư PPP mang các đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ<br /> nhất: đây là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để<br /> cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; Thứ hai, sự kết hợp trong đối tác công – tư là Phân bổ hợp lý<br /> về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; Thứ ba, hiệu quả về chất lượng hàng<br /> hóa/dịch vụ và sử dụng vốn là mục đích của mối quan hệ PPP; Thứ tư: nhiệm vụ của đối tác tư<br /> nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; Thứ năm: quyền sở hữu tài sản<br /> vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi<br /> kết thúc thời gian hợp đồng. Với các đặc điểm ưu việt này, PPP đã được áp dụng phổ biến ở<br /> hầu hết các nước trên thế giới chỉ trong 2 thập kỷ vừa qua, được khẳng định là một kênh hiệu<br /> quả để cung cấp cơ sở hạ tầng cho sự phát triển bền vững của các quốc gia.<br /> 1.1.1.2. Phân loại hình thức và mô hình đối của tác công - tư<br /> Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay có thể kể đến như: (1) Nhượng quyền<br /> khai thác (Franchise): đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và<br /> sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá); (2) Hình<br /> thức thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design - Build - Finance - Operate), theo<br /> hình thức này, khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó<br /> vẫn thuộc sở hữu nhà nước; (3) Xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate -<br /> Transfer), trong mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công<br /> trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước, đây là mô hình<br /> này khá phổ biến ở Việt Nam; (4) hình thứ BTO xây dựng - chuyển giao - vận hành (Build -<br /> Transfer - Operate), theo đó, quyền sở hữu cơ sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà<br /> nước sau khi xây dựng xong nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công<br /> trình; (5) hình thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate), đây là hình<br /> thức phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới, các công ty thực hiện<br /> dự án bao gồm khu vực nhà nước và tư nhân sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận<br /> hành nó. Ngoài ra để đảm bảo hoạt động hỗ trợ, tích hợp tính ưu việt của khu vực nhà nước và<br /> tư nhân trong việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, các hình thức đối tác công - tư tại các nước<br /> được xây dựng chặt chẽ, phù hợp với đặc điểm phát triển của từng quốc gia. Tựu chung lại,<br /> hiện nay, hình thức mô hình đối tác côn g- tư trên thế giới có 5 mô hình chủ yếu, đó là: Hợp<br /> đồng dịch vụ; hợp đồng quản lý; hợp đồng thuê; hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao<br /> (BOT) và hợp đồng nhượng quyền.<br /> 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ<br /> tầng<br /> Trong nhiều năm gần đây đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng đã được sử<br /> dụng và đóng vai trò quan trọng trong phát triển các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp<br /> ở các nước nhất là các nước đang phát triển.<br /> Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ được du nhập từ nước ngoài vào Việt Nam, theo đó cơ<br /> sở hạ tầng là toàn bộ hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật được hình thành theo một cấu trúc nhất<br /> định, đóng vai trò làm nền tảng và điều kiện chung đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội,<br /> bảo vệ tài nguyên, môi trường và an ninh, quốc phòng của mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ trong<br /> mỗi giai đoạn hay thời kỳ phát triển nhất định (ADB - JBIC - WB, 2005). Theo Viện quản lý trung<br /> ương (2009), cơ sở hạ tầng là một bộ phận đặc thù và riêng biệt của cơ sở vật chất kỹ thuật<br /> trong nền kinh tế quốc dân có nhiệm vụ đảm bảo những điều kiện cần thiết cho quá trình sản<br /> xuất và tái sản xuất mở rộng của một quốc gia. Cơ sở hạ tang có ý nghĩa quan trọng đối với sự<br /> phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho họaht động sản xuất và lưu thông hàng hóa trên thị<br /> trường, góp phần phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia (Robbins, 2004).<br /> Kết hợp với khái niệm đối tác công tư đã nêu ở trên, khái niệm đối tác công tư trong phát<br /> triển cơ sở hạ tầng có thể hiểu một cách chung nhất là một thỏa thuận pháp lý về vốn thuộc về<br /> trách nhiệm của nhà nước để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ<br /> khu vực tư nhân để tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng, để phục vụ các lợi ích công<br /> cộng. Tuy nhiên, trên thực tế, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP phụ thuộc<br /> vào góc độ nhìn nhận hợp đồngvà đặc điểm của từng quốc gia, cụ thể như sau: Dưới góc độ là<br /> một quá trình, khái niệm đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hình thức<br /> pháp lý để nhà đầu tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và sử dụng công trình đó để thu hồi<br /> vốn và lãi. Sau đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính phủ. Ở góc độ<br /> này, hợp đồng PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể và dự án đó kết thúc khi chấm dứt hợp<br /> đồng. Dưới góc độ chủ thể, đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được coi là thỏa<br /> thuận đầu tư giữa nhà đầu tư và nhà nước trong việc đầu tư xây dựng công trình thuộc trách<br /> nhiệm của nhà nước. Các định nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ,<br /> thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa hai chủ thể là nhà nước và tư nhân trong hợp đồng. Dưới góc<br /> độ tài chính, hợp đồng đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là cách thức tài trợ dự án<br /> theo đó bên cho vay đối với dự án không dựa trên tài sản của bên đi vay như các hợp đồng tín<br /> dụng truyền thống thông thường khác mà chỉ xem xét nguồn thu của dự án như là toàn bộ hoặc<br /> phần lớn việc bảo đảm cho các khoản vay.<br /> Từ khái niệm trên, ta có thể rút ra các đặc điểm của đối tác công - tư trong phát triển cơ<br /> sở hạ tầng như sau:<br /> Về mối quan hệ của các chủ thể tham gia: Đặc điểm riêng biệt của đối tác công - tư<br /> trong phát triển cơ sở hạ tầng thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân<br /> nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở<br /> hạ tầng của xã hội, và là một mô hình dài hạn vì vậy phải phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ<br /> tầng có sự ổn định lâu dài. Trách nhiệm trong quá trình triển khai thực hiện dự án phát triển hạ<br /> tầng và khai thác vận hành cơ sở hạ tầng được phân chia rõ rang, phù hợp giữa phía nhà<br /> nước và phía tư nhân dựa trên khả năng, kiến thức kinh nghiệm, tiềm lực của các bên. Phía đối<br /> tác nhà nước trong quan hệ đối tác có thể là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành,<br /> các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước còn đối tác tư nhân có thể là đối<br /> tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có<br /> chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật xây dựng liên quan đến cơ sở hạ tầng. Mối quan hệ đối<br /> tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO) và/hoặc các<br /> tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực<br /> tiếp. Trong mối quan hệ công - tư, nhà nước đóng góp dưới dạng vốn đầu tư (có được thông<br /> qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ hoặc<br /> đảm bảo các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng<br /> huy động sự ủng hộ chính trị phục vụ cho hoạt động thực hiện các dự án. Còn khu vực tư nhân<br /> trong mối quan hệ đối tác bằng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của<br /> mình giúp vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả, đây là mối quan hệ hợp tác,<br /> tích hợp những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại để thực hiện những nhiệm vụ<br /> cụ thể phục vụ lợi ích xã hội.<br /> Sự phân chia rủi ro: Các nghiên cứu của Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz<br /> (2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều nhận định rằng: việc chia sẻ rủi ro là<br /> vấn đề trung tâm và là đặc điểm nổi bật nhất trong mối quan hệ công - tư. Mối quan hệ đối tác<br /> này được thiết lập với mục tiêu phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro<br /> đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong<br /> vòng đời phát triển dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, các rủi ro có thể xảy ra trong các giai đoạn như<br /> rủi ro trong giai đoạn lập nghiên cứu khả thi, rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng, rủi ro<br /> trong giai đoạn triển khai thi công, rủi ro trong giai đoạn khai thác vận hành và rủi ro trong việc<br /> phát triển các sản phẩm/dịch vụ cộng sinh để tăng doanh thu, lợi nhuận. Một số rủi ro thường<br /> gặp như việc không khả thi về mặt tài chính hay kinh tế xã hội, rủi ro trong giai đoạn giải phóng<br /> mặt bằng có thể xảy ra do sự không thống nhất được giá đền bù giải tỏa với người dân, hay do<br /> giá đền bù giải tỏa cao hơn giá dự kiến ban đầu trong nghiên cứu khả thi; rủi ro do thiếu hụt vật<br /> tư, máy thiết bị, tổ chức quản lý thi công; rủi ro trong việc thu phí sử dụng cơ sở hạ tầng thấp<br /> hơn so với kế hoạch trong nghiên cứu khả thi. Các rủi ro này sẽ được phân chia giữa phía nhà<br /> nước và phía tư nhân theo đúng nguyên tắc rủi ro sẽ được chuyển cho bên có khả năng quản<br /> lý rủi ro tốt nhất.<br /> 1.1.3. Khái niệm và yêu cầu hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở<br /> hạ tầng ở một quốc gia<br /> Để hiểu rõ hơn về thể chế về đối tác công - tư trong phát triển cơ sở hạ tầng, trước hết,<br /> tác giả xin đưa ra khái niệm về thể thế. Theo đó, thể chế bao gồm toàn bộ các cơ quan Nhà<br /> nước với hệ thống quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà<br /> nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà<br /> nước với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập kỷ cương xã hội, giữ vai trò chủ đạo trong mối<br /> quan hệ hữu cơ với cơ chế, chính sách, cơ chế điều hành và hành vi ứng xử của mọi công<br /> dân, tác động trực tiếp hay gián tiến đến mọi hoạt động xã hội có vai trò đặc biệt trong đời sống<br /> kinh tế - xã hội nhằm phản ánh bản chất, chức năng của Nhà nước đương quyền. Thể chế bao<br /> gồm 2 loại chính là thể chế nhà nước và thể chế tư, theo đó, thể chế Nhà nước là toàn bộ các<br /> văn kiện pháp luật như Hiến pháp, luật, Bộ luật, văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước có<br /> thẩm quyền ban hành, tạo nên một hành lang pháp lý giúp nhà nước thực hiện chức năng quản<br /> lý đối với toàn xã hội. Còn chủ thể ban hành trong thể chế tư không phải là các cơ quan nhà<br /> nước, chúng không mang tính quy phạm chung, tính cưỡng chế thấp, chủ yếu được đảm bảo<br /> thực hiện bằng kỷ luật, điều lệ của tổ chức. Công tác hoàn thiện thể chế là hoạt động của các<br /> cá nhân, cơ quan có thẩm quyền trong việc làm luật xây dựng mới hoặc bổ sung, sửa đổi, loại<br /> bỏ các quy định pháp luật đã cũ, gây cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội (Đoàn Minh Huấn,<br /> 2012).<br /> Theo đó, khái niệm thể chế về đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu<br /> là hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và<br /> tạo ra các hành vi và mối quan hệ công - tư giữa Nhà nước với tổ chức tư nhân trong việc thiết<br /> lập và đảm bảo vai trò của 2 bên tham gia trong việc cung cấp, đảm bảo duy trì, xây dựng, và<br /> quản lí các cơ sở hạ tầng vì mục tiêu chung của xã hội. Tựu chung lại, hoàn thiện thể chế về<br /> đối tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng được hiểu là hoạt động của các cá nhân, cơ quan<br /> nhà nước, các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân có thẩm quyền trong việc xây dựng mới<br /> hoặc bổ sung, sửa đổi, loại bỏ các quy định pháp luật, các quy định, điều lệ của doanh nghiệp<br /> nhằm tạo điều kiện cho việc phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia.<br /> Để thúc đẩy sự phát triển cơ sở hạ tầng diễn ra đúng hướng đồng thời thu lại được hiệu<br /> quả cao trong việc đảm bảo quá trình xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng của một quốc gia, hoạt<br /> động hoàn thiện thể chế về đối tác công tư trong phải thực hiện theo một số yêu cầu nhất đ