Định hướng xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường

NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI<br /> <br /> <br /> <br /> Ñònh höôùng xöû lyù<br /> caùc DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC thua loã,<br /> caùc döï aùn ñaàu tö khoâng hieäu quaû theo<br /> nguyeân taéc vaø cô cheá thò tröôøng<br /> PGS.TS. Ngô Trí Long*<br /> ThS. Phạm Xuân Toàn*<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> S<br /> ắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là nhu cầu bức thiết của xã hội khi mà nhiều<br /> doanh nghiệp đã không còn hoạt động hiệu quả, kinh tế tư nhân với các doanh nghiệp có quy<br /> mô vô cùng lớn đang dần chiếm lĩnh thị trường. Để hướng tới một nền kinh tế thị trường toàn<br /> diện, khối kinh tế nhà nước và tư nhân cần phải có vị thế và những chính sách bình đẳng, cạnh<br /> tranh lành lạnh theo quy luật thị trường. Những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không kể ở khu<br /> vực kinh tế nào cũng đều cần phải được loại bỏ bằng nhiều hình thức khác nhau. Do đó, định hướng xử lý<br /> các DNNN thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường là hướng đi tất<br /> yếu để đảm bảo cho một nền kinh tế hiệu quả và phát triển bền vững.<br /> Từ khóa: DNNN, cơ thế thị trường, thua lỗ<br /> Orientation to handle losses of SOEs, ineffective investment project on the principles and mechanisms<br /> of the market<br /> Restructuring state owned enterprises (SOEs) are the urgent needs of society when many businesses<br /> were no longer effective, private sector with businesses of large-scale gradually dominate market. Towards<br /> a comprehensive market economy, state-owned economic sector and private sector need to have the<br /> position and policies of equality, healthy competition, according to market rules. Those businesses operate<br /> inefficiently; regardless which econmic sector will also need to be eliminated in many different forms.<br /> Therefore, the orientation process the losses of SOE, the investment project is not effective on the principles<br /> and mechanisms of the market is inevitable direction to ensure an efficient economy and sustainable<br /> development.<br /> Keywords: SOEs, market mechanism, loss<br /> Từ những năm 1990 đến nay, đã hơn 20 năm nghiệp nhà nước được sắp xếp, tổ chức lại với quy<br /> chúng ta tiến hành cải cách, đổi mới thông qua việc chế quản lý tích cực hơn và đã mang lại kết quả<br /> sắp xếp lại, cổ phần hoá, bán, khoán, cho thuê đối đáng ghi nhận.<br /> với các DNNN. Sau nhiều năm cải cách, DNNN Song, DNNN vẫn bộc lộ những hạn chế căn bản,<br /> đã giảm mạnh về số lượng, đặc biệt là những DN nhất là trong thời gian khủng hoảng và hậu khủng<br /> quy mô nhỏ, DN kém hiệu quả, DN ở các lĩnh vực hoảng, suy thoái kinh tế - tài chính thế giới. Các<br /> Nhà nước không cần nắm giữ. Năm 2001 cả nước hạn chế, yếu kém của DNNN ở nước ta đã được<br /> có khoảng 6.000 DNNN, dàn trải trên 60 ngành, đánh giá trên nhiều khía cạnh: Hoạt động kém hiệu<br /> lĩnh vực; đến năm 2011 có 1.369 DNNN thì đến hết quả, kết quả sản xuất kinh doanh suy giảm, kém<br /> tháng 10-2016 chỉ còn 718 DNNN, tập trung vào sức cạnh tranh tại thị trường trong nước và quốc<br /> 19 ngành, lĩnh vực. Đặc biệt từ năm 2006 - 2010, tế. Mặc dù được hưởng nhiều ưu đãi trong việc sử<br /> nhiều Tập đoàn kinh tế lớn đã ra đời, nhiều Tổng dụng các nguồn lực về tài nguyên, đất đai, tiền vốn,<br /> công ty đã thực hiện cổ phần hoá, nhiều doanh khoa học công nghệ và lao động so với các khu vực<br /> Chuyên gia kinh tế; Văn phòng Kiểm toán nhà nước<br /> *<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 14 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br /> sở hữu khác, song hiệu quả hoạt động kinh doanh và tài chính quốc gia, gây méo mó môi trường kinh<br /> thua kém hơn hẳn. Có biểu hiện tham nhũng, lãng doanh và gây mất công bằng về cơ hội đầu tư và thụ<br /> phí, lợi ích nhóm cục bộ, độc quyền trong kinh hưởng của các chủ thể kinh tế. Các quan điểm lấy<br /> doanh. Tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh chậm DNNN và sở hữu nhà nước làm chủ đạo, là công cụ<br /> đổi mới, kém năng động, có tư tưởng ỷ lại vào sự ổn định vĩ mô, kết hợp giữa hoạt động kinh doanh<br /> hỗ trợ của Nhà nước. Nhiều Tập đoàn, Tổng Công với chức năng công ích và xã hội… đang cần được<br /> ty sử dụng vốn đầu tư nhà nước rất dàn trải và rủi xem xét thận trọng, vì về mặt lý luận và thực tiễn<br /> ro cao, không tập trung vào nhiệm vụ chính, chạy đều chưa được chứng minh. Liệu có một loại hình<br /> theo lợi ích ngắn hạn, đầu tư ngoài ngành, lập ngân DNNN kết hợp được cả 2 loại nhiệm vụ trái ngược:<br /> hàng riêng... kinh doanh và công ích, xã hội hay không? Các<br /> yêu cầu, tiêu chí và nhiệm vụ cụ thể cho cải cách<br /> Nguyên nhân gây ra tình trạng yếu kém của<br /> DNNN chưa được xác định rõ ràng, chưa gắn với<br /> DNNN<br /> trao quyền lực nhiều hơn để họ tự chủ kinh doanh,<br /> Nguyên nhân của những yếu kém trên, là chủ động phát triển.<br /> DNNN đã bị nhiễm căn bệnh cố hữu của sở hữu Trong một thời gian dài chúng ta thiết kế những<br /> nhà nước trên thế giới, là kém hiệu quả và nguy cơ chính sách nhằm tạo ra sự bảo hộ cho DNNN,<br /> tham nhũng cao. Với sự phát triển nhanh chóng tạo ra tâm lý ỷ lại, rằng nếu như mình cạnh tranh<br /> các Tập đoàn kinh tế trong khi các thể chế luật lệ không được thì sẽ xin Nhà nước dựng thêm nhiều<br /> cho loại hình này chưa hoàn thiện. Sự giám sát của vòng bảo hộ khác, xin thêm trợ cấp… Khi DNNN<br /> cơ quan chức năng và kiểm soát của xã hội lại rất được hỗ trợ hoặc tránh phải giải thể, phá sản và<br /> lỏng lẻo, tính công khai minh bạch chưa được tuân không bị xử lý trách nhiệm để xảy ra thua lỗ thì họ<br /> thủ. Tất cả điều đó khiến cho các mặt tiêu cực của luôn tin rằng sẽ tiếp tục có những hỗ trợ tiếp theo.<br /> loại hình DNNN gia tăng bất thường. Thái độ nâng Nếu như lòng tin này trở thành một tâm lý chung<br /> đỡ, phân biệt đối xử của Nhà nước vẫn thiên lệch có tính hệ thống thì không thể nói tới việc áp đặt<br /> về phía DNNN đang làm phân bổ kém hiệu quả các cơ chế thị trường đối với doanh nghiệp nhà nước<br /> nguồn lực, nhất là hai nguồn lực cơ bản là đất đai như đã đề ra.<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 112 - tháng 2/2017 15<br /> NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI<br /> <br /> Trong các nền kinh tế thị trường đầy đủ, không các dự án đầu tư không hiệu quả, hiệu quả thấp theo<br /> có một Chính phủ nào tự đặt ra khuôn khổ chính cơ chế thị trường theo Chỉ thị số 04/CT-TTg ngày<br /> sách và điều kiện pháp lý để giải cứu các DN làm ăn 2-2-2017 về việc đẩy mạnh công tác sắp xếp, đổi mới<br /> thua lỗ, kém hiệu quả, bất kể là DNNN hay DN tư doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2020.<br /> nhân. Ở nước ta, pháp luật về DN và DNNN hay về Cho đến nay, xã hội có nếp nghĩ DNNN không<br /> tổ chức Chính phủ cũng không có bất cứ quy định thể phá sản. Vì thế, các đối tác của DNNN luôn<br /> nào về trách nhiệm phải hỗ trợ các khoản thua lỗ mạnh tay đầu tư, thoáng hơn trong hợp tác làm ăn,<br /> của DNNN. Nếu có, chỉ là các chính sách hỗ trợ ngân hàng cho vay mà không đòi hỏi điều kiện khắt<br /> trong lĩnh vực khuyến khích đầu tư, thông tin thị khe về thế chấp, chỉ cần dự án được cơ quan thẩm<br /> trường, xúc tiến thương mại, tiếp cận tài chính quyền phê duyệt là rót vốn. Lý do mà cơ quan nhà<br /> ưu đãi... nhưng chắc chắn không phải bù đắp các nước e ngại tuyên bố phá sản doanh nghiệp của<br /> khoản thua lỗ. mình thường vì lo ngại sự sụp đổ dây chuyền và<br /> Phá sản - hướng xử lý tất yếu đối với các doanh thất nghiệp hàng loạt, ảnh hưởng trực tiếp đến đời<br /> nghiệp thua lỗ sống của người lao động và ảnh hưởng tới sự ổn<br /> định xã hội. Bên cạnh đó, do bệnh thành tích, các<br /> Câu chuyện xử lý làm ăn thua lỗ, các dự án đầu<br /> chủ sở hữu lo ngại nếu doanh nghiệp của mình bị<br /> tư của doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả hoặc<br /> coi là phá sản thì danh dự, uy tín bị ảnh hưởng, việc<br /> hiệu quả thấp, hiện là vấn đề hệ trọng đang đặt ra đối<br /> quản lý, điều hành yếu kém bị phơi bày.<br /> với Đảng, Chính phủ và Quốc hội. Tại Nghị quyết 05<br /> của Hội nghị Trung ương 4 Khóa XII đã nêu rất rõ: Phá sản là hiện tượng kinh tế bình thường,<br /> “Kiên quyết xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, khách quan, phát sinh khi các doanh nghiệp kinh<br /> các dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không doanh thua lỗ kéo dài và rơi vào tình trạng mất khả<br /> hiệu quả hoặc hiệu quả thấp theo nguyên tắc và cơ năng thanh toán. Khi một doanh nghiệp nhà nước<br /> chế thị trường”. Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XIII lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, chủ<br /> vừa thông qua Nghị quyết về kế hoạch tái cơ cấu nền sở hữu có quyền tiến hành các thủ tục tuyên bố phá<br /> kinh tế giai đoạn 2016 - 2020. Theo đó, Nghị quyết sản để mọi khoản nợ được ngừng trả, tạo cơ hội ổn<br /> nêu rõ sẽ xử lý dứt điểm các doanh nghiệp Nhà nước định tình hình tài chính, giúp tổ chức, sắp xếp lại<br /> thua lỗ, các dự án đầu tư của DNNN không hiệu quả doanh nghiệp. Phá sản hiện nay không chỉ là việc<br /> theo nguyên tắc và cơ chế thị trường; xem xét, thực chấm dứt hoạt động, thu hồi toàn bộ tài sản của<br /> hiện phá sản DNNN. Trong năm qua, Chính phủ đã doanh nghiệp và thanh toán cho các chủ nợ theo<br /> nhiều lần đưa ra thông điệp rõ ràng về việc áp dụng một thứ tự nhất định. Phá sản còn một khía cạnh<br /> cơ chế thị trường đầy đủ đối với DNNN. Và một đáng lưu ý là, tạo cơ hội cho doanh nghiệp làm ăn<br /> trong những nguyên tắc quan trọng của việc áp đặt thua lỗ thỏa thuận với các chủ nợ, tái cấu trúc lại<br /> cơ chế thị trường chính là nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu”, doanh nghiệp và lên kế hoạch trả nợ hợp lý để trở<br /> hay nói rộng hơn là phải áp đặt nguyên tắc ràng lại hoạt động bình thường.<br /> buộc ngân sách, thiết lập kỷ luật tài chính, Nhà nước Luật Phá sản hiện nay không chỉ đặt mục tiêu<br /> không trả nợ thay cho doanh nghiệp, không giải cứu bảo vệ quyền lợi cho các chủ nợ mà còn có mục<br /> khi thua lỗ và lâm vào tình trạng phá sản... Một điểm tiêu bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp lâm vào<br /> nhấn nữa rất đáng chú ý là trong năm 2016, Chính tình trạng phá sản. Khi Luật Phá sản được thực thi,<br /> phủ thể hiện thái độ cứng rắn nhất từ trước đến nay đã xuất hiện các quy định ghi nhận tuyên bố phá<br /> trong xử lý các doanh nghiệp Nhà nước làm ăn thua sản là thủ tục nhằm tạo cơ hội cho doanh nghiệp tự<br /> lỗ, kém hiệu quả là cho phá sản. Điều này thể hiện sự tái tổ chức, phục hồi kinh doanh. Theo đó, từ biện<br /> quyết tâm kiên quyết xử lý các doanh nghiệp thua lỗ, pháp huy động vốn mới, thay đổi mặt hàng kinh<br /> <br /> 16 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br /> doanh, đổi mới công nghệ sản xuất cho đến tổ chức ngũ thẩm phán chuyên xử lý các vụ việc phá sản.<br /> lại bộ máy quản lý, sáp nhập hoặc chia tách bộ phận Khi có niềm tin vào năng lực của tòa án, các doanh<br /> sản xuất nhằm nâng cao năng suất, chất lượng sản nghiệp làm ăn thua lỗ sẽ sử dụng trình tự phá sản<br /> xuất đều được quy định rõ tại Luật Phá sản 2014. như một cách thức để phục hồi kinh doanh. Chừng<br /> nào cơ hội phục hồi kinh doanh thông qua thủ tục<br /> Tuyên bố phá sản chỉ là một trong vô số các biện<br /> phá sản còn thấp, thì người ta còn e ngại việc tuyên<br /> pháp nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, bởi<br /> bố phá sản.<br /> thế, không nên hiểu sai lệch để rồi né tránh. Chỉ khi<br /> nhận thức như vậy, chúng ta mới sử dụng thủ tục Cho phá sản DNNN, được nhiều hơn mất. Cái<br /> tuyên bố phá sản được quy định tại Luật Phá sản được lớn nhất là hình thành một nếp nghĩ và cách<br /> 2014 như một công cụ để cứu vãn doanh nghiệp ứng xử mới sòng phẳng hơn với DNNN, không còn<br /> làm ăn thua lỗ. ưu ái, qua đó phân bổ lại nguồn lực xã hội hợp lý<br /> hơn. Đèn xanh đã bật, cần triển khai sớm, sức lan<br /> Khi tiến hành các thủ tục tuyên bố phá sản<br /> tỏa sẽ cao hơn, càng có lợi cho quá trình tái cơ cấu<br /> doanh nghiệp làm ăn thua lỗ theo thủ tục được<br /> nền kinh tế. Việc đồng ý cho phá sản DNNN hiện<br /> quy định tại Luật Phá sản, các biện pháp tái cơ cấu<br /> nay là phù hợp, cho dù đáng lẽ ra phải làm điều<br /> doanh nghiệp sẽ được giám sát bởi tòa án và các<br /> này từ trước. Dù sao chậm còn hơn không bao giờ.<br /> chủ nợ. Tòa án sẽ tạo điều kiện tối đa cho doanh<br /> Chỉ có một điều nên cân nhắc là nếu cho phá sản<br /> nghiệp làm ăn thua lỗ phục hồi hoạt động kinh<br /> DNNN mà dẫn tới hiệu ứng Domino thì cần thận<br /> doanh. Doanh nghiệp làm ăn thua lỗ được phép<br /> trọng và cân nhắc. Nhưng vì mục tiêu dài hạn nên<br /> chủ động xây dựng phương án tổ chức lại hoạt<br /> cần phải cắt bỏ những khối u trong nền kinh tế,<br /> động sản xuất, kinh doanh của mình. Khi kế hoạch<br /> nhất là những khối “ung thư giai đoạn cuối”.<br /> phục hồi kinh doanh được chủ nợ thông qua dưới<br /> sự giám sát của tòa án, doanh nghiệp làm ăn thua Một số giải pháp khác để xử lý doanh nghiệp<br /> lỗ được khôi phục lại vị trí pháp lý ban đầu, tiếp tục làm ăn kém hiệu quả<br /> hoạt động bình thường.<br /> Để đi vào thực chất và tạo bước chuyển tích cực<br /> Bên cạnh việc thay đổi cách nhìn về hiện tượng mang tính đột phá, tránh tình trạng “dẫm chân tại<br /> phá sản để không e ngại với việc tuyên bố phá sản, chỗ” như mấy chục năm qua - trước hết phải thực<br /> cần nâng cao trình độ chuyên môn để có một đội hiện việc tái cấu trúc là điều cần thiết và mang tính<br /> <br /> NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 112 - tháng 2/2017 17<br /> NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI<br /> <br /> sống còn, coi đây như nội dung, giải pháp căn bản và vai trò giám sát của xã hội đối với DNNN cũng<br /> cùng với các giải pháp khác: như các dự án do DNNN làm chủ đầu tư. Đồng<br /> <br /> Đã có sự đồng thuận chính trị (Đảng, Quôc thời phải có cơ chế truy trách nhiệm cụ thể đối<br /> <br /> hội và Chính phủ) về nguyên tắc hoạt động của với lãnh đạo DN không chấp hành quy định công<br /> các DNNN, nên việc xử lý phải rất quyết liệt, khẩn bố thông tin. Cần phải áp dụng nghiêm ngặt các<br /> trương, đồng bộ, đồng lòng, hợp sức; Quyết tâm nguyên tắc quản trị DN hiện đại của thế giới đối<br /> thực hiện đúng lộ trình Chính phủ đã đặt ra; Nhanh với các DNNN ở Việt Nam;<br /> chóng nghiên cứu, thành lập cơ quan chuyên trách Thực hiện thoái vốn tại các doanh nghiệp mà<br /> làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà Nhà nước không cần nắm giữ hoặc không nắm cổ<br /> nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp; phần chi phối. Quá trình thoái vốn hay tư nhân hóa<br /> Bổ sung các quy định có liên quan đến tổ chức, cần được thực hiện với trình tự, tốc độ và phương<br /> hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cho phù thức phù hợp để vừa đạt được hiệu quả tối đa về<br /> hợp với các luật mới được ban hành (Luật Doanh nguồn thu ngân sách, vừa giảm thiểu tác động tiêu<br /> nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà cực tới nền kinh tế và các vấn đề xã hội;<br /> nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh Xóa bỏ độc quyền DNNN với đổi mới đồng<br /> nghiệp) và yêu cầu thực tiễn đề ra; bộ quản trị DNNN. Chỉ khi Nhà nước xóa bỏ độc<br /> “Đoạn tuyệt” với việc “kêu xin” khi thua lỗ, đổ quyền và cắt bỏ sự trợ giúp, bao cấp cho DNNN,<br /> thêm tiền vào những dự án đầu tư không hiệu quả. để DNNN đứng trong môi trường cạnh tranh thị<br /> Cần loại bỏ ưu tiên, hỗ trợ của Chính phủ cho trường, thì mới tạo áp lực và động cơ thực sự cho<br /> DNNN; Hoàn thiện cơ chế người đại diện vốn nhà đổi mới DNNN;<br /> nước tại DNNN, cơ chế công bố thông tin, đảm<br /> Tăng cường các chế tài và trách nhiệm cá nhân<br /> bảo DNNN sẽ làm việc bình đẳng với các loại hình<br /> đối với những DNNN vi phạm các quy định về<br /> DN khác. Đồng thời, cần có khuôn khổ pháp lý<br /> quản lý, điều hành doanh nghiệp. Nghiên cứu áp<br /> cho giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của<br /> dụng cơ chế thi tuyển giám đốc và thuê giám đốc<br /> DNNN thông qua hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám<br /> DNNN, kể cả thuê giám đốc người nước ngoài<br /> sát đối với các DNNN trong các ngành, lĩnh vực<br /> giống như các nước trên thế giới;<br /> khác nhau (công ty công ích hoặc công ty kinh<br /> doanh), có tính tới mức độ lan tỏa và ảnh hưởng Đối với đầu tư nhà nước, cần xây dựng bộ tiêu<br /> tới các doanh nghiệp khác...; chí phù hợp và được chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa<br /> chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh<br /> Kiên quyết xóa bỏ sự can thiệp vô nguyên tắc,<br /> vực và yêu cầu đầu tư, đáp ứng mục tiêu kinh tế - xã<br /> sự lạm dụng trong vai trò là cơ quan chủ quản… để<br /> hội - môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và<br /> can thiệp vào hoạt động của DN. Bởi nếu như vậy<br /> của địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn;<br /> sẽ rất khó để quy trách nhiệm cụ thể cho DN sau<br /> này. Những người nào tùy tiện can thiệp vào hoạt Quốc hội là do dân bầu lên mà dân là chủ sở<br /> động của DNNN sẽ phải chịu trách nhiệm với sự hữu cuối cùng các tài sản và vốn của DN, khi DN<br /> can thiệp của mình, song không thay thế cho vai xảy ra thua lỗ, thất thoát, kém hiệu quả, họ phải là<br /> trò và trách nhiệm của lãnh đạo DNNN; người đứng ra giải trình, điều trần trước Quốc hội<br /> chứ không chỉ là báo cáo nội bộ trước bộ chủ quản<br /> Triệt để chấp hành nguyên tắc công khai minh<br /> hay Chính phủ như hiện nay;<br /> bạch hoạt động của các DNNN, bao gồm cả kết quả<br /> tài chính và quản trị một cách thường xuyên liên Giải pháp căn cơ và gốc rễ vẫn phải là cổ phần<br /> tục. Phải thể chế hóa được quyền tiếp cận thông tin hóa mạnh hơn nữa các DNNN.<br /> <br /> 18 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN<br />