Khóa luận tốt nghiệp Luật kinh doanh: Quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai Việt Nam

Chia sẻ: Caphesuadathemhanh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:54

Thêm vào BST

Báo xấu

56
lượt xem 17
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của đề tài là đưa ra các đánh giá khách quan về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, từ đó làm rõ ưu, nhược điểm của các quy định này. Và dựa trên các cơ sở này, đưa ra một số kiến nghị, giải pháp để hoàn thiện thêm các quy định pháp luật đất đai nói chung

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Khóa luận tốt nghiệp Luật kinh doanh: Quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ HOÀNG GIANG QUY ĐỊNH HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP Ngành: Luật Kinh Doanh Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2013-L Giáo viên hướng dẫn: TS. LÊ KIM NGUYỆT HÀ NỘI - 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Khóa luận chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. TÁC GIẢ KHÓA LUẬN Ngô Hoàng Giang
LỜI CẢM ƠN Trước tiên, em muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến giảng viên, TS.Lê Kim Nguyệt, người đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo, giúp đỡ em trong suốt quá trình thực hiện khóa luận tốt nghiệp. Em xin bày tỏ lời cảm ơn đến những thầy, cô giáo đã giảng dạy em trongbốn năm qua, những kiến thức mà em nhận được trên giảng đường đại học sẽ là hànhtrang giúp em vững bước trong tương lai. Em muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc đến tất cả bạn bè và người thân, những người luôn kịp thời động viên và là chỗ dựa vững chắc giúp đỡ em vượt qua nhữngkhó khăn trong khoảng thời gian thực hiện khóa luận. Cuối cùng, với lòng biết ơn sâu sắc, em xin cảm ơn tất cả những con người, những bài học, những sự kiện đã truyền cảm hứng giúp em hoàn thành bản khóa luận này. Hà Nội, ngày 01 tháng 5 năm 2017 Ngô Hoàng Giang
MỤC LỤC Trang Trang bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn MỞ ĐẦU.................................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu....................................................................... 1 2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................... 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .......................................................................... 2 4. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................................ 3 5. Tình hình nghiên cứu.............................................................................................. 3 6. Kết cấu đề tài .......................................................................................................... 3 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐÁT TRONG PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM ........................................................................................... 4 1.1. Khái quát chung về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp .................................................................................. 4 1.1.1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất và căn cứ xác lập quyền sử dụng đất.......................................................................................................... 4 1.1.2. Một số khái niệm liên quan tới hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp..................................................................................... 5 1.1.3. Đặc điểm quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp ..................................................................... 6 1.2. Quá trình hình thành và phát triển quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp trong lịch sử pháp luật Việt Nam ................................................................................. 8 1.2.1. Thời kỳ phong kiến và thời kỳ Pháp thuộc.................................................... 8 1.2.2. Thời kỳ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ...................................................................................................... 10 1.3. Quy định về giao đất, chuyển quyền sử dụng đất theo pháp luật một số quốc gia trên thế giới ..................................................................... 17
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI VIỆT NAM .... 20 2.1. Thực trạng quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp tại Việt Nam .......................................... 20 2.1.1. Thực trạng quy định pháp luật ..................................................................... 20 2.1.2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật....................................................... 28 2.2. Thực tiễn thi hành quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp......................................... 29 2.2.1. Thực tiễn thi hành quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp .................. 29 2.2.2. Thực tiễn thi hành hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp ...... 30 2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành ......................................................................... 33 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP ............................................................ 35 3.1. Về chủ trƣơng mở rộng hạn điền của Chính phủ................................... 35 3.2. Về một số giải pháp, kiến nghị cá nhân ................................................... 38 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ................................................................................ 46 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 48
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Từ ngàn đời xưa cho tới nay, Việt Nam vẫn luôn được coi là nước nông nghiệp với gần 70% dân số sống ở nông thôn [22] và khoảng 44,6% lực lượng lao động làm nông nghiệp [23]. Có thể nói nông nghiệp, nông thôn là bộ phận quan trọng trong nền kinh tế quốc dân của Việt Nam. Nông nghiệp đảm bảo vững chắc an ninh lương thực quốc gia, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp; xuất khẩu nông sản đem lại nguồn ngoại tệ quan trọng cho nền kinh tế; tạo việc làm và thu nhập cho đa số người dân. Nông thôn là môi trường sống của đa số nhân dân, nơi bảo tồn và phát triển các truyền thống văn hóa dân tộc. Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới vấn đề phát triển nông nghiệp, nông thôn, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người nông dân, và coi đó là nhiệm vụ chiến lược, là cơ sở để đảm bảo ổn định tình hình chính trị - xã hội, sự phát triển hài hòa và bền vững theo định hướng xã hội chủ nghĩa của đất nước. Trong hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, nông nghiệp, nông dân và nông thôn nước ta đã có bước phát triển khá toàn diện và to lớn. Nông nghiệp phát triển ổn định và có xu hướng tái sản xuất theo chiều sâu, đời sống vật chất, tinh thần nông dân được cải thiện, bộ mặt nông thôn thay đổi theo chiều hướng lành mạnh hoá các quan hệ kinh tế – xã hội, góp phần quan trọng vào sự ổn định của đất nước, tạo cơ sở cho sự phát triển bền vững. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, nông nghiệp, nông dân, nông thôn đang đứng trước những khó khăn, thách thức rất lớn. Sự phát triển của nông nghiệp có dấu hiệu tăng trưởng chậm lại và thiếu tính bền vững; nông thôn nghèo nàn tha hóa và đang có chiều hướng tụt hậu; đời sống của nông dân nhìn chung còn thấp, ở nhiều vùng chậm được cải thiện, tỷ lệ hộ nghèo còn cao, phát sinh nhiều vấn đề xã hội bức xúc. Xét một cách tổng thể, nguyên nhân chính dẫn tới thực trạng như hiện nay là do công tác hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật đúng đắn về nông nghiệp, nông dân và nông thôn, cần có giải pháp mang tính lâu dài, thay đổi toàn diện nông nghiệp. Đó. Nhận thức được vấn đề đó, hiện nay, Chính phủ đang đề xuất sửa đổi 1
về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất, bao gồm việc mở rộng hạn mức, cho phép tích tụ ruộng đất và từ đó tạo cơ sở để sản xuất nông nghiệp có quy mô lớn. Cụ thể, tại phiên họp thường kỳ tháng 2 của Chính phủ, Thủ tướng đã nêu rõ chủ trương phải tạo thuận lợi cho tích tụ ruộng đmất, mở rộng hạn điền cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn. Việc này đã được giao cho 3 Bộ: Bộ Tài nguyên môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tư pháp phải nghiên cứu chính sách, hoàn thành ngay trong quý III tới [05]. Ý tưởng này đã nhận được sự quan tâm lớn của các nhà hoạch định chính sách cũng như trong dư luận nhân dân. Nhận thấy đây là vấn đề mang tính thời sự, cấp thiết và đóng góp giá trị thực tiễn cho công tác hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai, nên người viếteđã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai Việt Nam” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu Với mong muốn đưa ra các đánh giá khách quan về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, từ đó làm rõ ưu, nhược điểm của các quy định này. Và dựa trên các cơ sở này, đưa ra một số kiến nghị, giải pháp để hoàn thiện thêm các quy định pháp luật đất đai nói chung.Khóa luận xác định những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể như sau: - Nghiên cứu một cách có hệ thống cơ sở lý luận về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp; - Phân tích thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật, đồng thời đánh giá dưới góc độ pháp lý; - Trên cơ sở đó,đưa ra các giải pháp Chính phủ đề xuất và kiến nghị cá nhânđối với các quy định pháp luật về hạn mức giao đất, chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là các quy định của pháp luật về hạn mức sử dụng đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. - Phạm vi nghiên cứu: khóa luận chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định 2
của pháp luật hiện hành (Luật Đất đai 2013), đồng thời tìm hiểu thực tiễn áp dụng, ý nghĩa thực tiễn của các quy định này. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Các phương pháp nghiên cứu cơ bản vận dụng để thực hiện Luận văn là: - Phương pháp luận duy vật biện chứng. - Phương pháp luận duy vật lịch sử. - Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh và tổng hợp. - Phương pháp tiếp cận hệ thống. 5. Tình hình nghiên cứu Hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp đã được đề cập không phải lần đầu tiên. Đã có nhiều quan điểm, đề xuất hoặc các bài viết, công trình nghiên cứu về duy trì hạn điền hay bãi bỏ/mở rộng hạn điền trong suốt quá trình lập pháp, chỉnh sửa Luật Đất đai qua các thời kỳ từ 1993, 2003 cho tới năm 2013. Bản khóa luận này có sử dụng, trích dẫn những quan điểm hợp lý của các nhà nghiên cứu pháp luật, các nhà báo, lãnh đạo các bộ - ngành có liên quan tới lĩnh vực đất đai. 6. Kết cấu đề tài Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được kết cấu bởi 3 chương: - Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quy định hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. - Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. - Chương 3: Chủ trương hoàn thiện quy định pháp luật do Chính phủ đề xuất và một số kiến nghị cá nhân về hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. 3
CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐÁT TRONG PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM 1.1. Khái quát chung về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 1.1.1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất và căn cứ xác lập quyền sử dụng đất Quyền sử dụng đất còn được xem như một quyền năng pháp lý được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Theo quy định tại Điều 192 Bộ luật Dân sự năm 2005: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. Chủ sở hữu được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản theo ý chí của mình nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công công, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác (Điều 193) [18] . Như vậy có thể thấy một trong những biểu hiện đầu tiên về mặt pháp lý của quyền sử dụng đất là người sử dụng đất có quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất. Tiếp tục, vấn đề này đã được khẳng định tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Vì vậy nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đối với đất đai rộng hơn khái niệm quyền sử dụng đối với các tài sản khác. Tóm lại, quyền sử dụng đất là quyền khai thác, hưởng dụng những thuộc tính có lợi từ đất một cách hợp pháp thông qua các hành vi sử dụng đất hoặc chuyển quyền sử dụng đất đó cho người khác hay tạo vốn từ đất. Quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể khác được xác lập do được người khác chuyển quyền sử dụng đất phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành khác. Việc xác lập quyền sử dụng đất được thực hiện dựa trên bốn căn cứ cơ bản sau: 4
Thử nhất, quyền sử dụng đất do Nhà nước giao đất; Thứ hai, quyền sử dụng đất do Nhà nước cho thuê đất; Thứ ba, quyền sử dụng đất do được người khác chuyển quyền sử dụng đất; Thứ tư, quyền sử dụng đất do Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất. 1.1.2. Một số khái niệm liên quan tới hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Như đã đề cập ở trên, giao đất và chuyển quyền sử dụng là một trong những căn cứ xác lập quyền sử dụng đất của các chủ thể đối với đất đai. Vì vậy, cần phải hiểu thế nào là giao đất, thế nào là chuyển quyền sử dụng đất và hạn mức đó là gì? Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Giao đất với ý nghĩa là một nội dung của quản lý nhà nước đối với đất đai, là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để chuyển giao trên thực tế đất và quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư. Giao đất bao gồm hai loại: Giao đất có thu tiền sử dụng đất và giao đất không thu tiền sử dụng đất. Giao đất có thu tiền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất và người sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước một khoản tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Giao đất không thu tiền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất và người sử dụng đất không phải nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước. Theo Luật Đất đai năm 2013, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được giao đất nông nghiệp thuộc trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất. Chuyển quyền sử dụng đất là sự chuyển dịch quyền sử dụng đất từ người có quyền sử dụng đất hợp pháp sang người khác theo một trình tự, điều kiện do pháp luật quy định, thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất 5
chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ. Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất: đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất trông cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác [17]. Hạn mức giao đất hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp là giới hạn quy mô diện tích đất nông nghiệp mà một chủ thể được giao quyền sử dụng hoặc nhận chuyển quyền sử dụng. 1.1.3. Đặc điểm quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Về chủ thể, theo quy định pháp luật đất đai, chủ thể được giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp là các hộ gia đình, cá nhân hoạt động sản xuất trong lĩnh vực nông nghiệp.Đây là những chủ thể chính thực hiện trực tiếp việc sản xuất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, nhất là chủ thể hộ gia đình bởi lẽ mô hình sản xuất nông nghiệp phổ biến nhất hiện nay là mô hình nông hộ phù hợp với đặc điểm tự nhiên, truyền thống lịch sử sản xuất nông nghiệp của dân tộc.Như đã trình bày trước đó, Việt Nam hiện vẫn là quốc gia có nền nông nghiệp giữ một vị trí quan trọng trong tiến trình phát triển nền kinh kế quốc dân. Theo thống kê năm 2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, nước ta có tổng diện tích tự nhiên là 33.093.857 ha bao gồm đất nông nghiệp 26.100.106 chiếm 79%, đất phi nông nghiệp 3.670.186 ha chiếm 11%, còn lại là đất chưa sử dụng. Trong khi quỹ đất đai thì có hạn mà các nhu cầu sử dụng đất cho sinh hoạt, đời sống, sản xuất ngày một gia tăng. Để thực hiện được vai trò đại diện sở hữu toàn dân về đất đai, điều tiết được hợp lý việc sử dụng đất đai của mọi cá nhân, hộ gia đình, tổ chức trong điều kiện vốn đất đai có hạn, Nhà nước thực hiện phân phối (giao đất), phân phối lại đất đai một cách hợp lý và công bằng. Vì vậy, với tỷ trọng đất nông nghiệp cao như trên, Nhà nước cần có những quy định về hạn mức nói riêng đối với những cá nhân, hộ gia đình trực tiếp hoạt động sản xuất trong nông nghiệp. Về đối tượng, quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông 6
nghiệp hướng tới đối tượng là các loại nhóm đất nông nghiệp, bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất trồng cây lâu năm, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất và các loại nhóm đất chưa sử dụng. Cách thức quy định hạn mức khác nhau đối với từng loại nhóm đất nông nghiệp bằng phương pháp phân loại cho thấy Nhà nước ta đã rất chú ý tới sự khác biệt giữa giá trị của từng loại đất. Thậm chí, đối với đất trồng cây hàng năm (chủ yếu là đất trông lúa), hạn mức được quy định tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long so với các khu vực khác cũng có sự khác nhau. Có thể thấy mặc dù về tổng thể, đối tượng của các quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp chỉ là nhóm đất nông nghiệp nhưng đối với từng loại trong nhóm lại không giống nhau. Cụ thể quy định của từng loại sẽ được phân tích ở những phần sau của bản khóa luận này. Về mục đích,quy định đặt ra mức tối đa về diện tích giao đất cũng như chuyển quyền sử dụng đất nhằm mục đích hạn chế sự tích tụ ruộng đất, tập trung vào quyền sử dụng của một số chủ thể nhất định, dẫn tới việc tư hữu ruộng đất hình thành giai cấp địa chủ mới sau cải cách ruộng đất. Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, Chủ nghĩa Mác-Lênin được xem là kim chỉ nam trong mọi hành động của Đảng Cộng sản Việt Nam và Chính phủ Việt Nam để đưa Việt Nam tiến lên chủ nghĩa xã hội. Cho tới nay, mặc dù đã tiến hành công cuộc đổi mới nhưng thể chế chính trị, hệ tư tưởng của Việt Nam vẫn chịu nhiều ảnh hưởng của Chủ nghĩa Mác-Lenin, đặc biệt là quan điểm về công hữu ruộng đất. Trong tác phẩm Cương lĩnh ruộng đất của Đảng dân chủ - xã hội trong cuộc cách mạng Nga lần thứ nhất năm 1905 – 1907, Lênin đã đưa ra cơ sở lý luận của việc quốc hữu hóa ruộng đất, làm sáng tỏ bản chất của chính bản thân khái niệm này. Lênin viết: “Thủ tiêu chế độ tư hữu ruộng đất tức là xóa bỏ đến mức tối đa có thể có được, trong xã hội tư sản, tất cả những trở ngại ngăn cản việc tự do dùng tư bản vào nông nghiệp và tự do chuyển tư bản từ ngành sản xuất này sang ngành sản xuất khác. Sự phát triển tự do, rộng rãi và nhanh chóng của chủ nghĩa tư bản, sự tự do hoàn toàn của cuộc đấu tranh giai cấp, tự xóa bỏ tất cả những khâu trung gian không cần thiết, khiến cho nền nông nghiệp có những “nhịp độ kinh khủng” – quốc 7
hữu hóa ruộng đất dưới chế độ tư bản là như thế đấy”. Quốc hữu hóa ruộng đất là sự xóa bỏ chế độ tư nhân đối với tư liệu sản xuất, có ý nghĩa là một đòn tấn công mạnh vào giai cấp tư sản [10, tr.88-98]. 1.2. Quá trình hình thành và phát triển quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp trong lịch sử pháp luật Việt Nam 1.2.1. Thời kỳ phong kiến và thời kỳ Pháp thuộc Sau hơn một ngàn năm Bắc thuộc, khi Ngô Quyền đánh bại quân Nam Hán trên sông Bạch Đằng (năm 938), Việt Nam (lúc bấy giờ là Đại Việt) mới chính thức bước sang thời kỳ phong kiến. Dân tộc Việt Nam phải xây dựng, củng cố quốc gia của mình và Nho giáo thời kỳ này có nhiều quan điểm mang giá trị tiến bộ đáp ứng nhu cầu thực tiễn quốc gia. Học tập cách quản lý xã hội tổ chức bộ máy Nhà nước theo tư tưởng của Nho giáo là một điều hoàn toàn có thể chấp nhận, phù hợp với tiến trình vận động và phát triển của xã hội Việt Nam đương thời. Ngay từ thời Đinh – Tiền Lê cho đến Lý – Trần, tất cả những di thảo thành văn ít nhiều đều cho biết sự chủ động tiếp thu của giai cấp phong kiến Việt Nam đối với những kinh nghiệm và nguyên tắc tổ chức nhà nước phong kiến tập quyền Trung Quốc cùng với Nho giáo là cơ sở lý luận của nhà nước ấy. Thậm chí, tư tưởng này còn ảnh hưởng tới hầu hết các triều đại phong kiến Việt Nam sau này. Đặc điểm của nhà nước phong kiến là luôn đề cao vấn đề độc lập dân tộc, chống ngoại xâm. Nhưng khi đã giành được độc lập, ngoài vấn đề khẳng định chủ quyền, lợi ích dân tộc, còn có vấn đề quyền lợi tông tộc của triều đại trị vì. Cùng với sự phát triển của chế độ phong kiến thời Lý – Trần thì ý thức tôn quân cũng được khẳng định rõ dần. Trong quan niệm của Nho giáo, vị quân vương là đại diện cho một nước, nói đến “nước” là nói đến “vua”, “nước” là của “vua”. Chủ nghĩa bá quyền mang đậm nét Nho giáo được viết trong lời thơ trong bài “Bắc Sơn” sách “Kinh Thi” như sau: “Phổ thiên chi hạ mạc, phi vương thổ. Suất thổ chi tân, mạc phi vương thần”(Cả gầm trời không đâu không phải đất của nhà vua, khắp bốn biển không ai không phải bề tôi của vua). Hay nói một cách vắn tắt nhất, vương, đế hoặc vua – những người đứng đầu nhà nước phong kiến thời bấy giờ - sở hữu toàn bộ đất đai, thần dân trong thiên hạ. 8
Tới thời kỳ nhà Hồ, lần đầu tiên trong lịch sử các triều đại phong kiến Việt Nam xuất hiện quy định về hạn mức giao đất, hay còn gọi là “hạn điền”. Hồ Quý Ly được ghi nhận là một nhà cải cách lớn trong lịch sử Việt Nam. Dưới bàn tay của ông, Đại Việt chuyển mình mạnh mẽ từ mô hình nhà nước quý tộc sang mô hình nhà nước quan liêu, với mức độ tập trung quyền lực vào triều đình trung ương được tăng cường lên một mức độ mới. Công cuộc cải cách đất đai thời kỳ này vừa có những nét tiến bộ vừa tồn tại không ít những sai sót. Hồ Quý Ly ban hành chính sách “hạn điền”: “Đại vương và trưởng công chúa thì số ruộng không hạn chế; đến thứ dân thì số ruộng là 10 mẫu. Người nào có nhiều nếu có tội, thì cho tùy ý được lấy ruộng để chuộc tội, bị biếm chức hay mất chức cũng được làm như vậy. Số ruộng thừa phải hiến cho nhà nước”. Những ruộng quá hạn làm sổ mà chưa kê khai, cắm tên chủ trên mảnh ruộng thì bị sung công. Chính sách hạn điền trên thực tế là một cuộc cải cách ruộng đất nhằm thâu tóm thêm ruộng công cho nhà nước, giảm số ruộng tư, hạn chế thế lực của các địa chủ lớn tích tụ ruộng đất, đánh vào nền tảng kinh tế của quyền uy chính trị của phong kiến quý tộc nhà Trần [19]. Tuy vậy cải cách này cũng chỉ là nửa vời bởi vì, trong khi xã hội đang có yêu cầu tư hữu hóa ruộng đất để phát triển kinh tế hàng hóa tiền tệ và giải quyết nạn đói, thì số lượng đất ngoài 10 mẫu được lấy ra lại bị sung công “hiến cho nhà nước” biến thành quan điền [24]. Các triều đại phong kiến sau đó như nhà Lê, nhà Nguyễn căn bản không còn hạn điền nữa, nhìn chung vẫn theo quy tắc điền thổ truyền thống ở Việt Nam: đất ruộng trong nước là của nhà vua, người nông dân nhận ruộng cày cấy và nộp tô thuế cho triều đình. Mặc dù triều đình có áp dụng quân điền, phân chia ruộng đất công bằng cho người dân cứ ba năm một lần, cố định theo thứ bậc xã hội từ quý tộc – quan lại – dân chúng, nhưng vẫn có chính sách khuyến khích khẩn hoang, lập đồn để phát triển nông nghiệp, công nhận quyền sở hữu ruộng tư. Ai mộ được nhiều dân, khẩn hoang nhiều thì càng được nhiều ruộng, thậm chí còn được phong thưởng ưu đãi của triều đình, không giới hạn diện tích đất. Bên cạnh mục đích chính là để ngăn chặn địa chủ kiêm tính đất đai, tăng thêm nguồn lợi từ tô thuế, nhà nước đã khuyến khích được sức sản xuất nông nghiệp tăng đáng kể, mở rộng đất đai sản xuất, giảm bớt mâu thuẫn trong xã hội về ruộng đất. 9
Năm 1897, thực dân Pháp ép triều Nguyễn ký điều ước “nhượng” quyền “khai khẩn đất hoang” cho chúng và ngay sau đó tăng cường cướp đoạt đất đai, lập khu đồn điền trồng cao su. Tuy Việt Nam bị chia cắt làm 3 kì: Bắc Kì, Trung Kì và Nam Kì với ba chế độ cai trị khác nhau nhưng tựu chung, thực dân Pháp vẫn duy trì khuyến khích khẩn hoang, cho phép tích tụ ruộng đất mà không đặt ra mức giới hạn, du nhập và phát triển mạnh mẽ quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai nói riêng, miễn sao nộp đầy đủ thuế, làm giàu cho tư bản thực dân Pháp, tăng cường hoạt động bóc lột. Quy mô sở hữu có sự khác nhau bởi lẽ thuộc địa thực trị ở Nam Kỳ được tự do phát triển, còn xứ bảo hộ ở Trung Kỳ và Bắc Kỳ vẫn còn chịu sự quản lý ruộng đất của làng xã. Tựu chung lại, trong suốt thời kỳ phong kiến và Pháp thuộc, chỉ có nhà Hồ đặt ra được quy định về hạn mức ruộng đất một cách rõ ràng. Các triều đại khác và thực dân Pháp không có quy định này. Chính sách quân điền được áp dụng có thể được xem như một hình thức phân chia ruộng đất đảm bảo người dân mọi tầng lớp đều có ruộng cày theo một chuẩn nhất định nhưng lại không đặt ra hạn mức và công nhận quyền sở hữu ruộng đất tư bên cạnh ruộng công. Vì vậy, sau một thời gian áp dụng thì chính sách quân điền không còn hiệu quả,khi mà địa chủ, cường hào, quý tộc phong kiến vẫn có thể tích tụ ruộng đất và nhà vua có quyền lực tuyệt đối với đất đai. 1.2.2. Thời kỳ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam Sau thời gian bị thực dân Pháp bóc lột và đế quốc Mỹ xâm lược, nước ta đã giành được độc lập dân tộc, có chính quyền của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Như đã đề cập trước đó, Chủ nghĩa Mác-Lênin cho rằng mục tiêu của chủ nghĩa cộng sản là xóa bỏ chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có chế độ tư hữu về đất đai. Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên nền tảng học thuyết của chủ nghĩa Mác-Lênin, vì vậy việc xác lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp về phương diện lý luận. Đồng thời, việc xây dựng chủ nghĩa xã hội và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với vai trò chủ đạo của kinh tế 10
nhà nước, tất yếu đòi hỏi phải dựa trên nền tảng của chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, chủ yếu là phương tiện để thực hiện mục tiêu chủ nghĩa xã hội. Quan niệm này dần dần phủ nhận tư hữu đất đai, không cho phép tích tụ ruộng đất như chế độ phong kiến thực dân phong kiến áp dụng trước đó, mà thay vào đó là từng bước các quy định về hạn mức đất nông nghiệp cho mỗi cá nhân, hộ gia đình sản xuất thông qua các Văn kiện Đảng, các văn bản quy phạm pháp luật qua từng thời kỳ. Giai đoạn trước năm 1993 Bắt đầu ngay sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 ở Việt Nam thành công, Nhà nước Việt Nam đã ban hành Hiến pháp 1946 để quy định, bảo hộ các quyền công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà mà quan trọng hơn cả là quyền sở hữu tài sản, trong đó có ruộng đất. Tuy nhiên sau đó, do bối cảnh Chiến tranh Đông Dương, bản Hiến pháp này chưa có hiệu lực pháp lý. Để thực hiện khẩu hiệu “Độc lập dân tộc và người cày có ruộng”, “ruộng đất cho dân cày”, tạo nên động lực cách mạng kêu gọi nông dân làm cách mạng,cũng trong giai đoạn này, Chủ tịch Hồ Chí Minh cùng Tổng Bí thư Trường Chinh đã phát động và chỉ đạo thực hiện thi hành cải cách ruộng đất sâu rộng trên toàn lãnh thổ, hay còn được biết đến là cuộc cải cách ruộng đất 1953 – 1956, thực sự đưa ruộng đất từ tay địa chủ về cho nông dân. Nhà nước thực hiện chính sách giảm tô, tịch thu ruộng đất của Thực dân Pháp, Việt gian phản động chia cho nông dân nghèo, chia lại điền công thổ [13]. Sau năm 1954, ở miền Bắc, Quốc hội ban hành Hiến pháp 1959, trong đó có thiết lập thêm hình thức sở hữu tập thể về đất đai. Điều 11 Hiến pháp 1959 quy định: “Ở nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước tức là của toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc” [14]. Chính sách pháp luật đất đai quy định sản xuất nông nghiệp cho hợp tác xã tổ chức sản xuất. Người nông dân tiếp tục thực hiện hợp tác hóa nông nghiệp từ năm 1959, coi như cuộc cải cách ruộng đất thứ hai, 11
hướng tới một sức mạnh tập thể tạo nên sản xuất lớn trên thửa đất lớn, cánh động rộng. Mô hình hợp tác xã nông nghiệp đã đưa năng suất và sản lượng nông nghiệp nước ta lên vị trí hàng đầu trong các nước khu vực Đông Nam Á vào những năm đầu của thập kỷ 60 của thế kỷ trước. Ngày 18 tháng 12 năm 1980, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua Hiến pháp 1980. Theo đó, 4 hình thức thức sở hữu đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư sản dân tộc) ở Hiến pháp 1959 được gộp làm một, đó là sở hữu toàn dân (Điều 19) do Nhà nước thống nhất quản lý. Để tựu chung lại, có thể thấy sự thay đổi từng bước trong các quy định về đất đai, ruộng đất: Ban đầu Hiến pháp 1946 khẳng định quyền tư hữu về tài sản của công dân Việt Nam (Điều 12), tiến hành cải cách ruộng đất tước đoạt đất đai của tầng lớp trên và chia cho nông dân. Sau đó lại tập trung đất đai vào hợp tác xã để tổ chức sản xuất. Trong thời kỳ hợp tác xã nông nghiệp đẩy tới đỉnh cao theo chủ trương của Đảng, pháp luật đất đai coi như đã có sự thay đổi cơ bản là từ tư hữu hóa chuyển dần sang công hữu hóa. Nền kinh tế Việt Nam phát triển theo hướng tập trung, bao cấp dẫn đến tư hữu về đất đai ngày càng ít hơn và phát triển theo hướng sở hữu tập thể. Tới Hiến pháp 1980, không còn tồn tại tư hữu về đất đai nữa và hình thành khái niệm sở hữu toàn dân. Từ việc thừa nhận sự tồn tại của kinh tế nhiều thành phần, pháp luật đất đai quy định tập trung quản lý đất đai trong các hợp tác xã nông nghiệp, giao diện tích ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm và người lao động sử dụng để thực hiện sản lượng khoán, có cho phép xã viên mượn đất để sản xuất. Như vậy, tuy giai đoạn này không có quy định nào về hạn mức giao đất cụ thể đối với mỗi hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp, nhưng cơ bản thông qua các chủ trương chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam nêu trên, đã có sự phân chia ruộng đất đều nhau bởi hoạt động của hợp tác xã, ai cũng có một lượng nhất định để cày cấy, đảm bảo được mục đích quản lý đất đai của Nhà nước, ngăn cản sự hình thành của giai cấp địa chủ bóc lột. Còn việc chuyển quyền sử dụng đất, hay nói cách khác là mua bán đất không có hạn mức bởi đã bị cấm tuyệt đối. 12
Giai đoạn sau năm 1993 Trên cơ sở của Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 thay thế Luật đất đai 1987 với nhiều đổi mới quan trọng, đặc biệt có ý nghĩa khi đã đổi mới chế độ sử dụng đất, giải phóng lực lượng sản xuất (chia ruộng cho xã viên sản xuất). Điều 1 Luật Đất đai 1993 quy định về giao đất: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong Luật này gọi chung là người sử dụng đất. Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất.” Điều 3 Luật Đất đai 1993 quy định về chuyển quyền sử dụng đất: “2- Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Các quyền nói trên chỉ được thực hiện trong thời hạn giao đất và đúng mục đích sử dụng của đất được giao theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật.”[15] Và cho tới, Nhà nước vẫn thực hiện giao đất và cho phép chuyển quyền sử dụng đất đối với các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ổn định lâu dài nói chung và với lực lượng sản xuất trên đất nông nghiệp nói riêng. Quy định về hạn mức, do vậy, cũng đã bắt đầu xuất hiện lần đầu tiên từ Luật Đất đai 1993 (cụ thể được hướng dẫn bởi Nghị đinh 64/CP do Chính phủ ban hành năm 1993), duy trì qua nhiều lần sửa đổi, tới Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013. Nghị định 64/CPdo Chính phủ ban hành năm 1993 quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, tại Điều 5 có quy định: “Hạn mức đất nông nghiệp của mỗi hộ gia đình ở từng địa phương được quy định như sau: 1. Đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm: 13
a) Các tỉnh Minh Hải, Kiên Giang, Sóc Trăng, Cần Thơ, An Giang, Vĩnh Long, Trà Vinh, Đồng Tháp, Tiền Giang, Long An, Bến Tre, Tây Ninh, Sông Bé, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu và thành phố Hồ Chí Minh, không quá 3 hécta; b) Các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương khác, không quá 2 hécta. 2. Đối với đất nông nghiệp để trồng cây lâu năm: a) Các xã đồng bằng không quá 10 hécta. b) Các xã trung du, miền núi không quá 30 hécta. 3. Đối với đất trống, đồi núi trọc, đất khai hoang, lấn biển thì hạn mức của hộ, cá nhân sử dụng do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định, căn cứ vào quỹ đất của địa phương và khả năng sản xuất của họ, đảm bảo thực hiện chính sách khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng các loại đất này vào mục đích sản xuất nông nghiệp.”[04] Quy định này đã được kế thừa tại Điều 70 Luật Đất đai 2003 quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp như sau “1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba héc ta đối với mỗi loại đất. 2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá mười héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá ba mươi héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. 3. Hạn mức giao đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba mươi héc ta đối với mỗi loại đất. 4. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá năm héc ta. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm là không quá năm héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá hai mươi lăm héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá hai mươi lăm héc ta. 14
5. Hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối không quá hạn mức giao đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này và không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này. 6. Chính phủ quy định cụ thể hạn mức giao đất đối với từng loại đất của từng vùng.”[16] Điều 129 Luật Đất đai 2013 tiếp tục quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp: “1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp như sau: a) Không quá 03 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; b) Không quá 02 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác. 2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 30 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. 3. Hạn mức giao đất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 30 héc ta đối với mỗi loại đất: a) Đất rừng phòng hộ; b) Đất rừng sản xuất. 4. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 05 héc ta. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm không quá 05 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 25 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì hạn mức giao đất rừng sản xuất không quá 25 héc ta. 5. Hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất 15