Luận văn Thạc sĩ Khoa học lâm nghiệp: Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá tác động của Dự án Khôi phục rừng và quản lý rừng bền vững ở các tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên (Dự án KfW6)

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:126

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài này nghiên cứu phân tích việc đánh giá các tác động của Dự án Khôi phục rừng và quản lý rừng bền vững Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên (Dự án KfW6) trên các mặt kinh tế, xã hội và môi trường nhằm sớm đề xuất những điều chỉnh để dự án đạt được mục tiêu đề ra, qua đó hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá tác động của dự án. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Khoa học lâm nghiệp: Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá tác động của Dự án Khôi phục rừng và quản lý rừng bền vững ở các tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên (Dự án KfW6)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP HOÀNG PHÚ MỸ NGHIÊN CỨU HOÀN THIỆN HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN KHÔI PHỤC RỪNG VÀ QUẢN LÝ RỪNG BỀN VỮNG Ở CÁC TỈNH QUẢNG NAM, QUẢNG NGÃI, BÌNH ĐỊNH VÀ PHÚ YÊN (DỰ ÁN KFW6) LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LÂM NGHIỆP HÀ NỘI, NĂM 2009
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP HOÀNG PHÚ MỸ NGHIÊN CỨU HOÀN THIỆN HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN KHÔI PHỤC RỪNG VÀ QUẢN LÝ RỪNG BỀN VỮNG Ở CÁC TỈNH QUẢNG NAM, QUẢNG NGÃI, BÌNH ĐỊNH VÀ PHÚ YÊN (DỰ ÁN KFW6) CHUYÊN NGÀNH: LÂM HỌC MÃ SỐ: 60.62.60 LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LÂM NGHIỆP NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐINH ĐỨC THUẬN HÀ NỘI, NĂM 2009
1 ĐẶT VẤN ĐỀ Rừng có vai trò rất quan trọng trong đời sống con người, điều đó được khẳng định trong nhiều Công ước quốc tế mà chính phủ Việt Nam đã ký kết. Ngoài việc cung cấp gỗ, lâm đặc sản phục vụ cho nền kinh tế quốc dân, rừng còn có vai trò bảo vệ môi trường, duy trì cân bằng sinh thái, bảo tồn nguồn gen cũng như các tác dụng khác nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của con người. Tuy nhiên, tài nguyên rừng đang ngày càng cạn kiệt. Theo thống kê của tổ chức FAO, trong mấy chục năm gần đây trên thế giới đã có trên 200 triệu ha rừng tự nhiên bị mất, trong khi đó phần lớn diện tích rừng còn lại bị thoái hoá nghiêm trọng cả về đa dạng sinh học và chức năng sinh thái [28]. Ở Việt Nam, từ năm 1943 đến năm 1990 diện tích rừng suy giảm nhanh chóng từ 14,3 triệu ha với độ che phủ là 43% xuống còn 9,18 triệu ha, độ che phủ rừng là 27,2%. Bằng rất nhiều nguyên nhân như chiến tranh, đốt nương làm rẫy, khai thác quá mức…. mà trong vòng 50 năm Việt Nam đã mất đi khoảng 5,7 triệu ha rừng, thay vào đó là những diện tích đất trống đồi núi trọc và diện tích rừng còn lại cũng có chất lượng rất thấp. Theo kết quả kiểm kê rừng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, tính đến ngày 31/12/2008 diện tích rừng nước ta đã tăng lên là 13,12 triệu ha với độ che phủ là 38,7%. Đạt được kết quả trên không thể không nhắc đến sự góp sức của các dự án đầu tư của Chính phủ cũng như của các tổ chức trong và ngoài nước, trong đó có đóng góp rất quan trọng của vốn ODA và nó đang góp phần tạo công ăn việc làm cho hàng triệu lao động ở các vùng nông thôn miền núi, từng bước làm thay đổi độ che phủ của rừng. Hiện nay ngành Lâm nghiệp Việt Nam đã và đang nhận được sự hỗ trợ phát triển từ chính phủ các nước thông qua các chương trình dự án. Tuy nhiên hiệu quả của từng dự án là rất khác nhau về mức độ đạt được, nó do nhiều nguyên nhân như hệ thống thể chế chính sách của Việt Nam và chính sách của các nhà tài trợ còn nhiều bất cập, từ những văn bản đầu vào của từng dự án đến sự chuẩn bị, thực thi, giám sát và đánh giá trong quá trình thực hiện dự án. Việc
2 tìm kiếm nguyên nhân dẫn đến tình trạng kém hiệu quả của các dự án để khắc phục trong quản lý các dự án là rất cần thiết. Để chương trình, dự án đạt kết quả cao thì “giám sát, đánh giá” là một khâu quan trọng trong chu trình quản lý dự án. Giám sát là một quá trình liên tục được xây dựng để kiểm tra tiến độ so với kế hoạch đã đặt ra của một dự án đang tiến hành, từ đó có thể thay đổi cho phù hợp. Còn đánh giá dự án là quá trình được lập nên để xem xét mức độ hoàn thành hoặc đang thực hiện của một dự án dựa trên những tiêu chí đánh giá dự án (hiệu quả, hiệu suất, tác động, tính thích hợp và khả năng duy trì dự án), sau đó khuyến nghị về quá trình thực hiện dự án trong tương lai cũng như rút ra các bài học kinh nghiệm cho các dự án khác [27]. Trước thập kỷ 90 của thế kỷ trước, thuật ngữ “đánh giá dự án” mới chỉ giới hạn ở đánh giá hiệu quả bao gồm hiệu lực thực thi (efficiency) và hiệu quả (effectiveness). Đến những năm 90 thì các hoạt động đánh giá bao gồm cả đánh giá tác động (impact assessment), tức là xem xét xem các hoạt động của dự án đó có bền vững sau khi dự án kết thúc không (John et al, 2000). Việc đánh giá tác động được coi như bắt buộc đối với tất cả các hoạt động đánh giá hiện nay. Các tác động được xác định bao gồm tất cả các thay đổi về sinh thái, văn hoá xã hội, kinh tế, kỹ thuật, thể chế và chính sách đem lại bởi các hoạt động của dự án. Giám sát, đánh giá dự án có vai trò quan trọng, quyết định sự thành công của các dự án thông qua những điều chỉnh kịp thời của nhà quản lý. Giám sát, đánh giá tác động có thể được sử dụng như một công cụ chỉ đạo trong công tác quản lý dự án và cung cấp thông tin cho các cấp xây dựng chủ trương, chính sách nhằm giúp nhà quản lý đưa ra những quyết định thích hợp. Nó quy định trách nhiệm giải trình cho các thành phần tham gia dự án về việc thực hiện các mục tiêu đã được dự định cũng như việc sử dụng các nguồn vốn, vật tư đã được cung cấp. Để phục vụ tốt mục đích của hệ thống này, công tác giám sát tác động cần phải có những chu kỳ thực hiện đều đặn và phải được tiếp tục duy trì sau khi kết thúc dự án, do đó ta cần phải có những cam kết thực hiện đầy đủ với các Nhà
3 tài trợ trong công tác giám sát tác động. Hệ thống giám sát đề xuất cần phải hướng tới một tổng thể thiết kế cân đối nằm trong phạm vi mong đợi và mức độ chính xác của các thông tin cũng như các nguồn lực sẵn có của dự án. Các kết quả của hệ thống giám sát tác động sẽ cung cấp cho dự án những số liệu về tính hiệu quả của các hoạt động giám sát nhằm thực hiện hoàn tất các mục tiêu của dự án và do đó chúng có thể được sử dụng để giúp đưa ra những quyết định và các biện pháp điều chỉnh theo yêu cầu. Dự án “Khôi phục rừng và quản lý rừng bền vững ở các tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên - Dự án KfW6” được xây dựng và triển khai với sự tài trợ của Ngân hàng tái thiết Đức (KfW). Mục tiêu của dự án Nâng cao mức sống của người dân chủ yếu dựa vào rừng thông qua tạo việc làm, tăng thu nhập nhằm bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên, điều hoà nguồn nước tại các vùng được phục hồi rừng và các khu vực lân cận, điều hoà tiểu khí hậu vùng và tăng tính đa dạng sinh học. Sau thời gian thực hiện dự án từ năm 2005 đến nay, đánh giá tác động của dự án theo các mục tiêu của dự án đã được xác định là một vấn đề quan trọng và cần thiết để khẳng định các kết quả của dự án đã đạt được thông qua những tác động đến điều kiện kinh tế, xã hội và môi trường trên địa bàn dự án. Để thực hiện được nội dung này, với sự trợ giúp của các chuyên gia quốc tế, dự án đã thiết kế một hệ thống giám sát và đánh giá tác động. Tuy nhiên, để hệ thống đánh giá được đưa vào thực thi có hiệu quả, cần được nghiên cứu đầy đủ về nội dung và phương pháp cũng như điều kiện áp dụng cho phù hợp với điều kiện dự án từ đó đề xuất những giải pháp có tính khả thi với hệ thống đánh giá tác động của dự án KfW6 nói riêng và các dự án có điều kiện tương tự. Xuất phát từ lý do đó, đề tài "Nghiên cứu hoàn thiện hệ thống giám sát và đánh giá tác động của Dự án Khôi phục rừng và quản lý rừng bền vững ở các tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định và Phú Yên - Dự án KfW6 ” đặt ra là hết sức cấp thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiễn.
4 Chương 1 TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN NGHIÊN CỨU VỀ GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA DỰ ÁN 1.1. Khái niệm dự án, phân loại dự án. 1.1.1. Khái niệm về dự án. Từ nhiều cách tiếp cận khác nhau, các nhà nghiên cứu đã đưa ra những định nghĩa khác nhau về dự án. Theo cách hiểu đơn giản nhất, dự án được coi là một sáng kiến được đưa ra một cách hoàn toàn chủ quan nhằm đáp ứng một nhu cầu trong một tình huống nhất định. Ví dụ: trong cuộc sống hàng ngày ta thường nghe thấy: “Đó là một ý kiến hay nếu như ta giải quyết vấn đề bằng cách…”. Theo tài liệu Management Tool for Development Assistance đưa ra định nghĩa: Dự án là một công việc dự kiến trước nhằm đạt được những mục tiêu đã xác định trong một khoảng thời gian cụ thể và với một kinh phí nhất định. Theo Vũ Cao Đàm: Dự án được coi là một loại đề tài có mục đích ứng dụng xác định, cụ thể về kinh tế và xã hội. Dự án nhằm đáp ứng một nhu cầu đã được nêu ra, chịu sự ràng buộc của kỳ hạn và thường là ràng buộc về nguồn lực và phải thực hiện trong bối cảnh không chắc chắn. Một số định nghĩa khác về dự án khi xét dưới góc độ của bình đẳng giới như Dự án là một tổ chức của con người sử dụng các nguồn lực trong một khoảng thời gian nhất định để mang lại những thay đổi đã được dự kiến trước cho một nhóm người đã được xác định trước tại thời điểm kết thúc dự án. Một dự án mang đến sự can thiệp có tính phát triển và được dự định trước nhằm đáp ứng một nhu cầu hoặc khắc phục một vấn đề. Một dự án luôn sẽ quan tâm và coi sự phát triển của phụ nữ là mục tiêu của dự án nếu giới được coi là một phần của vấn đề cần giải quyết. Theo quan điểm quản lý các dự án kỹ thuật và công nghệ thì dự án là một loạt những hoạt động được thực hiện bởi một nhóm người nhằm đạt được những mục tiêu cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định và với một số nhất định. Xét theo quan điểm phát triển cộng đồng thì dự án là một tổng thể có kế hoạch
5 những hoạt động (công việc) nhằm đạt một số mục tiêu cụ thể trong một khoảng thời gian và trong khuôn khổ chi phí nhất định. Theo Điều 5 trong Nghị định 17/2001/ NĐ-CP của Chính phủ ghi rõ Dự án là một tập hợp các hoạt động có liên quan đến nhau nhằm đạt được một hoặc một số mục tiêu xác định, được thực hiện trong một thời hạn nhất định, dựa trên những nguồn lực xác định. Theo đại từ điển Bách khoa toàn thư, “Dự án - Project” là “điều người ta có ý định muốn làm” và được sắp đặt theo kế hoạch để chuyển động ý đồ hay ý tưởng thành quá trình hành động. Khái niệm này đã nói lên được sự gắn kết giữa tư duy và hành động để thể hiện mối quan hệ giữa ước mơ và hiện thực thông qua các hoạt động được sắp xếp một cách có kế hoạch, theo một trình tự và phụ thuộc lẫn nhau trong một chuỗi liên kết nhằm: (1) Đáp ứng một mong muốn đã được đề ra; (2) chịu ràng buộc bời kỳ hạn và nguồn lực và (3) thực hiện trong một bối cảnh để chắc chắn đạt được mục tiêu đề ra. Theo Cleland và King, dự án là sự kết hợp giữa các yếu tố về nguồn nhân lực, trí lực trong một thời gian nhất định để đạt được mục tiêu cụ thể đặt ra. Theo Cirdap, dự án là một hoạt động để giải quyết một vấn đề hay hoàn thiện một trạng thái đặc biệt nào đó [9]. Theo Gittingger (1928) trong nghiên cứu: Phân tích kinh tế các dự án lâm nghiệp, dự án được định nghĩa theo 3 quan điểm: (1) Dự án là sự sắp xếp có hệ thống các nguồn dự trữ cho đầu tư, các nguồn dự trữ đó được lập kế hoạch, phân tích đánh giá, thực thi và tiến hành như một đơn vị độc lập; (2) Dự án được coi như một đơn vị nhỏ nhất trong một kế hoạch, hay một chương trình, được chuẩn bị và thực hiện như một thể tách biệt; (3) Dự án là một hoạt động trong đó các nguồn dự trữ được sử dụng tốt nhất với khả năng thu hồi và có lãi khi dự án kết thúc [31]. Lyn Squire Herman G. Vander Tak (1989) dựa trên quan điểm đánh giá tác động của dự án tới các vấn đề xã hội cho rằng Dự án là tổng thể các giải pháp nhằm sử dụng nguồn tài nguyên hoặc nguồn lực hữu hạn vốn có nhằm đem lại
6 lợi ích lớn nhất có thể cho xã hội. Đây là một khái niệm rất khái quát, rất rộng, là mục tiêu mà tất cả các dự án đều mong đạt được[38]. Với các tiếp cận lấy mục tiêu làm cơ sở để xác định khái niệm dự án, Nguyễn Thị Oanh (1995) dẫn ra khái niệm dự án: (1) Dự án là sự can thiệp một cách có kế hoạch nhằm đạt các mục tiêu thông qua hệ thống chỉ báo đã định trước trong một không gian và khoảng thời gian nhất định, có huy động sự tham gia thật sự của những tác nhân và tổ chức cụ thể; (2) Dự án là một tổng thể các hoạt động có kế hoạch những hoạt động (công việc) nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể trong một khảng thời gian và khuôn khổ chi phí nhất định. Từ những quan điểm trên chúng ta có thể thấy, khái niệm dự án có nhiều cách diễn đạt và trên nhiều khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên điểm thống nhất cơ bản trong các cách tiếp cận trên thì dự án là một tập hợp các hoạt động liên quan với nhau được thiết kế để đạt được mục tiêu cụ thể. Mục tiêu cơ bản của các dự án là nhằm tăng cường năng lực sản xuất để tạo thêm nhiều vật chất và dịch vụ cho xã hội, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của con người. Hiệu quả đầu tư của dự án được xác định thông qua quá trình quản lý, giám sát và đánh giá việc sử dụng vốn, vật tư, lao động để mang lại lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường. Từ các định nghĩa về dự án trên đây, trong khuôn khổ nghiên cứu của đề tài, xin đưa ra khái niệm về dự án như sau: Dự án là một loạt các hoạt động có kế hoạch nhằm đạt được một hay một số kết quả dự kiến trước tại một địa bàn nhất định, được thực hiện trong khoảng thời gian và nguồn kinh phí nhất định, có sự tham gia của tất cả các bên liên quan đến dự án. 1.1.2. Phân loại dự án. Với từng dự án lại có những đặc điểm, tính chất, yêu cầu riêng và công tác quản lý cho mỗi dự án cụ thể cũng có yêu cầu và thể thức riêng. Từ các định nghĩa về dự án trên đây có thể phân loại dự án dựa vào các tiêu chí như: phạm vi hoạt động, mục đích và quy mô dự án… Theo mục đích hoạt động của từng dự án, các dự án có thể được phân chia
7 thành các nhóm lớn sau: * Nhóm dự án phát triển: Là các dự án nhằm đến mục đích làm thay đổi các điều kiện kinh tế, xã hội của một địa phương, cải tổ một hệ thống quản lý tài nguyên và môi trường, phát triển nguồn nhân lực, triển khai một công nghệ mới…. Đó là nhóm các dự án đa dạng, sử dụng nguồn ngân sách công cho mục tiêu phát triển. * Nhóm dự án sản xuất kinh doanh: Gồm các dự án nhằm vào việc tạo ra sản phẩm, nâng cao năng lực sản xuất và nâng cao tính cạnh tranh của một doanh nghiệp. Đó là các dự án sử dụng nguồn lực của doanh nghiệp hay các đơn vị sản xuất kinh doanh. Mục tiêu chính của chúng là hiệu quả kinh tế và lợi nhuận. Sự xem xét về phân chia dự án, theo các tiêu chí trên đây, có thể nhận ra rằng các dự án Lâm nghiệp là các dự án phát triển mà không phải là dự án sản xuất kinh doanh. Vì thứ nhất, chúng xuất phát từ những vấn đề nảy sinh trong thực tiễn quản lý rừng và việc điều hoà các mối quan hệ giữa các cộng đồng địa phương với tài nguyên rừng. Thứ hai, là tính đa dạng của các vấn đề trong dự án Lâm nghiệp làm cho phạm vi hoạt động của các dự án thường liên quan đến các cộng đồng địa phương. Thứ ba, nguồn lực cho các dự án Lâm nghiệp thường là các khoản kinh phí của nhà nước và các tổ chức xã hội và từ sự đóng góp của cộng đồng. Thứ tư, các dự án Lâm nghiệp phản ánh những định hướng của nhà nước và khuyến khích người dân sống trong rừng hoặc liên quan đến rừng tham gia vào các hoạt động quản lý, bảo vệ, xây dựng và phát triển rừng nhằm đạt được mục đích phát triển bền vững kinh tế xã hội và môi trường. 1.2. Tổng quan vấn đề nghiên cứu. 1.2.1. Trên thế giới. Đánh giá Dự án là khâu then chốt trong quá trình thực hiện các hoạt động của Dự án. Đánh giá là quá trình tổng kết lại, xem xét lại các hoạt động của Dự án có đạt được mục tiêu đưa ra hay không. Hay nói cách khác đánh giá là quá
8 trình xem xét một cách có hệ thống và khách quan, nhằm cố gắng xác định tính phù hợp, tính hiệu quả và các hoạt động với mục tiêu đã đề ra. Các lý thuyết và hướng dẫn về đánh giá Dự án được đề cập chi tiết trong các công trình nghiên cứu của nhiều tác giả khác nhau trên thế giới. Trước những năm 1990, thuật ngữ “đánh giá dự án” mới chỉ giới hạn ở đánh giá hiệu quả bao gồm hiệu lực thực thi (efficiency) và hiệu quả (effectiveness). Đến những năm 90 thì các hoạt động đánh giá bao gồm cả đánh giá tác động (impact assessment), tức là xem xét xem các hoạt động của dự án đó có bền vững sau khi dự án kết thúc không (John et al, 2000). Việc đánh giá tác động được coi như bắt buộc đối với tất cả các hoạt động đánh giá hiện nay [22]. Thành quả đầu tiên về quản lý dự án phải kể đến là sự công bố phần mềm có tên là EVALUE của Cục Nông nghiệp Mỹ vào năm 1980. Đây là phần mềm cho phép người sử dụng đánh giá được hiệu quả đầu tư cho các dự án rừng trồng (Peter J.Ince và cộng sự, 1980). Tuy nhiên, chương trình máy tính này chỉ dừng lại ở mức đánh giá hiệu quả tài chính thông qua các chỉ tiêu NPV, IRR,... Báo cáo đánh giá của Winconsin Woodland, Micheal Luedeke và Jeff Martin (1996) cũng có kết luận tương tự. Tuy nhiên, các tác giả cũng khuyến nghị thêm rằng hoạt động đánh giá tài chính đơn thuần chỉ nên sử dụng cho các công ty kinh doanh mà lợi nhuận kinh tế là yếu tố hàng đầu, còn đối với các dự án đầu tư mang nhiều yếu tố xã hội thì nên cân nhắc việc đánh giá hiệu quả cả xã hội và môi trường. Theo nhiều tài liệu được công bố thì phần lớn các tác giả trên thế giới như Jim Woodhill, Lisa Robins, Joachim Theis, Heather. M. Grady đã chia đánh giá dự án thành hai loại là đánh giá mục tiêu và đánh giá tiến trình. Đánh giá mục tiêu là xem xét khả năng đạt được mục tiêu đạt ra của dự án, vì vậy nó tập trung vào việc phân tích các chỉ số đo đạc về hiệu quả thu được. Đánh giá tiến trình là mở rộng diện đánh giá hơn so với đánh giá mục tiêu, sử dụng tri thức và hiểu Cũng xuất phát từ quan điểm đó, Renard R. (2004) [39] biết của nhiều người để
9 xem xét nhiều khía cạnh của dự án [32]. Tuy nhiên, đánh giá dự án là một hoạt động rất quan trọng nhưng cũng rất nhạy cảm, đặc biệt trong lĩnh vực lâm nghiệp lại càng nhạy cảm và phức tạp vì nó không chỉ là đánh giá hiệu quả kinh tế mà còn bao hàm cả những khía cạnh về hiệu quả xã hội và môi trường. ] đặc biệt phê phán việc sử dụng đánh giá hiệu quả tài chính trong các dự án lâm nghiệp vì theo ông nó hoàn toàn vô nghĩa. Việc đánh giá hiệu quả tài chính luôn bỏ qua yếu tố lạm phát, chi phí cơ hội và rủi ro; trong khi những yếu tố này là rất lớn trong lâm nghiệp. Theo ông thì hiệu quả kinh tế trong lâm nghiệp sẽ không cao và ông khuyến nghị việc đánh giá hiệu quả kinh tế (áp dụng giá bóng - tính đến cả yếu tố lạm phát, chi phí cơ hội) đồng thời là hiệu quả xã hội, hiệu quả môi trường trong đánh giá các dự án lâm nghiệp. FAO (1990, 1997) cũng nhấn mạnh việc đánh giá hiệu quả xã hội và môi trường khi đưa ra các báo cáo tham luận về lâm nghiệp xã hội, lâm nghiệp cộng đồng. Cũng theo tổ chức này, một dự án lâm nghiệp dù có đạt được hiệu quả tài chính cao (NPV, IRR, BCR,…) nhưng chưa đạt được hiệu quả xã hội là (giải quyết công ăn việc làm, nâng cao thu nhập, nâng cao trình độ dân trí,…), và hiệu quả môi trường (không gây ô nhiễm môi trường, xói mòn đất,…) thì không được coi là một dự án bền vững. Việc ký kết Nghị định thư Kyoto cũng như việc thành lập Quỹ môi trường toàn cầu (GEF) càng đề cao vai trò của việc đánh giá hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường. Theo khuyến nghị của nhiều chuyên gia thì cần phải có hoạt động đánh giá môi trường riêng rẽ bao gồm tất cả các chỉ tiêu phản ánh ảnh hưởng tích cực hay tiêu cực của các dự án đến môi trường như mức độ xói mòn đất, khả năng ngăn ngừa thiên tai, độ che phủ rừng, sự hấp thụ và phát thải CO2… Trong mô hình quản lý dự án, hoạt động đánh giá là khâu cuối cùng trong tiến trình triển khai dự án. Thực ra đánh giá dự án không chỉ tiến hành một lần vào cuối dự án, mà đó mới chỉ là đánh giá tổng thể. Trong quá trình thực hiện dự
10 án, đánh giá có thể được tiến hành vào những giai đoạn quan trọng, thường gọi là đánh giá giai đoạn (Gittingger, 1982). Có nhiều tác giả cho rằng, điều quan trọng là phải tiến hành đánh giá có sự tham gia của các bên có liên quan mà quan trọng nhất là người hưởng lợi từ dự án. Mặt khác, khi triển khai dự án phải có hệ thông thường xuyên và thu nhận các phản hổi để kiểm tra xem dự án có đi đúng hướng hay không. Đánh giá quan trọng ở chỗ nó giúp chúng ta có những cơ sở quan trọng và cần thiết để đi đến những quyết định chính xác trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh để phù hợp với tình huống khách quan với những đổi thay đột ngột hoặc bất thường của điều kiện thực thi. Nếu như việc đánh giá dự án được tiến hành sau khi thực hiện dự án hoặc đã kết thúc dự án nhằm đưa ra những kết quả, làm rõ những thành công hay thất bại và rút ra những bài học kinh nghiệm để quản lý chu kỳ tiếp theo trong tương lai của dự áấnhy các dự áúâu này thì đánh giá tác động dự án đặc biệt là dự án đầu tư lâm nghiệp được hình thành từ yêu cầu khách quan về sự phát triển bền vững của Rừng - Môi trường - Con người. Ngoài hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường của quá trình đầu tư, thông qua quá trình đánh giá tác động dự án giúp chúng ta định lượng được những tổn thất, những tái tạo về rừng và môi trường do tác động của dự án đem lại, từ đó làm cơ sở cho việc tính toán mức chi phí cần thiết cho bảo vệ rừng, điều chỉnh các hoạt động thực tiễn phù hợp, đảm bảo có lợi cho môi trường từ bảo vệ và phát triển rừng mang lại. Đánh giá tác động dự án không chỉ xem xét tác động của dự án về mặt kinh tế mà còn cả xã hội, môi trường sinh thái. Tùy theo tính chất và thể loại dự án việc đánh giá dự án đầu tư lâm nghiệp có những điểm khác nhau. Một số dự án mang tính chất sản xuất kinh doanh hay còn gọi là các dự án đầu tư trồng rừng sản xuất thì đánh giá thường tập trung vào các khía cạnh phân tích hiệu quả kinh tế. Ngược lại các dự án bảo tồn lại chú ý nhiều đến khía cạnh môi trường. Thời điểm và mục tiêu đánh giá khác nhau thì yêu cầu về nội dung đánh giá cũng khác nhau. Đánh giá giữ kỳ hay đánh giá tiến độ thường chỉ tập trung xem xét về
11 tiến độ thực hiện các hoạt động dự án, nhằm xem xét mức độ hoàn thành, xác định những khó khăn trở ngại và đưa ra những biện pháp điều chỉnh kịp thời. Trong khi đó việc đánh giá kết thúc lại phân tích một cách toàn diện về tất cả các mặt; đồng thời phải đưa ra một chiến lược tiếp theo. Trong một số trường hợp đối với một số dự án có quy mô lớn và triển khai đồng thời nhiều mảng hoạt động có tính chất tách biệt hay dự án với nhiều hợp phần khác nhau thì công tác đánh giá thường tách riêng theo từng mảng hoạt động hay còn gọi là đánh giá theo chuyên đề. Tổ chức nghiên cứu cao cấp về phát triển quốc tế Nhật Bản (2003) đã đề xuất việc đánh giá tác động không chỉ tập trung so sánh kết quả đầu ra với đầu vào của dự án mà còn phải xem xét những ảnh hưởng tích cực và tiêu cực, hiện tại và tương lai, thậm chí là những ảnh hưởng gián tiếp phát sinh từ những ảnh hưởng trực tiếp. Vì vậy trong quá trình đánh giá dự án, việc thiết kế phương pháp và câu hỏi nên chia thành 2 nhóm vấn đề chính: Các vấn đề đan xen (chính sách, kỹ thuật, môi trường, văn hóa - xã hội, thể chế - quản lý và kinh tế - tài chính) và phân loại tác động thành 4 nhóm: tích cực tiêu cực và mong đợi/không mong đợi. Theo FAO (1987), hướng dẫn đánh giá kinh tế các dự án quản lý lưu vực thì đánh giá về mặt kinh tế thường được dùng để phân tích các lợi ích và chi phí của xã hội, nên các lợi ích và chi phí đó phải được tính cho suốt thời gian mà chúng còn có tác dụng, nhất là đối với dự án trồng rừng, phải sau khoảng thời gian dài thì chúng mới cho sản phẩm, đồng thời lại có những tác động về mặt môi trường có thể còn có tác dụng trong một thời gian dài sau khi kết thúc dự án. Vậy cần vận dụng khoảng thời gian nào để đánh giá thì thích hợp là câu hỏi đang được đạt ra. Đứng về phương diện các phương thức canh tác, hay sử dụng các phương án sử dụng đất khác nhau, Walfredo [38] đã cho rằng: Phương thức canh tác sẽ có những tác động tới kinh tế, sinh thái và xã hội từ đó sẽ có ảnh hưởng lần lượt
12 tới tăng trưởng kinh tế, cân bằng sinh thái và phát triển xã hội. Tất cả các mối quan hệ ảnh hưởng này sẽ tác động toàn diện về kinh tế - xã hội - bảo vệ môi trường sinh thái. Theo Lyn Squire [38] trong tài liệu “Phân tích kinh tế dự án” đã chỉ ra rằng, trong trường hợp các chi phí hoặc lợi ích môi trường kéo dài trong tương lai thì các lợi ích và chi phí đó phải được đưa vào phân tích. Không phải là dự án đã kết thúc về mặt hành chính mà chúng ta bỏ qua các lợi ích và chi phí về môi trường. Tuy nhiên trên thực tế, vấn đề tỷ suất chiết khấu và lý do muốn giản đơn việc tính toán đã làm cho nhiều người chọn thời hạn phân tích và đánh giá ngắn hơn nhiều. Đối với các dự án quản lý rừng đầu nguồn hoặc trồng rừng thì thì thời hạn đánh giá phải đủ lớn (chừng khoảng 15-20 năm) để thấy đầy đủ và rõ ràng các lợi ích và chi phí kinh tế. 1.2.2. Trong nước. Ở Việt Nam, việc đánh giá hiệu quả dự án được nhắc đến nhiều từ thập kỷ 80 của thế kỷ XX. Việc tiếp cận muộn hơn so với nhiều nước trên thế giới đã tạo ra những cơ hội tốt trong việc tiếp cận phương pháp mới trong đánh giá. Đặc biệt, trong các dự án lâm nghiệp thì hiệu quả đầu tư không chỉ được đánh giá qua các chỉ tiêu kinh tế mà hiệu quả về mặt xã hội và môi trường cũng được quan tâm. Tuy nhiên, trong bối cảnh nền kinh tế chuyển đổi sang kinh tế thị trường, các nghiên cứu trong thời gian qua đang tập trung chủ yếu vào đánh giá hiệu quả kinh tế dự án trồng rừng để giúp cho việc lựa chọn phương án đầu tư có hiệu quả nhất về mặt tài chính. Theo Vũ Nhâm [19] trước khi đánh giá Dự án cần chuẩn bị một số bước sau: + Bước 1: Xem xét các mục tiêu và thực hiện các hoạt động của Dự án. + Bước 2: Xác định lý do đánh giá. + Bước 3: Xác định các vấn đề đánh giá. + Bước 4: Xác định ai sẽ thực hiện đánh giá.
13 + Bước 5: Xác định các chỉ số trực tiếp và giám tiếp, định lượng và định tính trong đánh giá. + Bước 6: Xác định các nguồn thông tin cần thu thập cho đánh giá. + Bước 7: Xác định yêu cầu chuyên môn của người đánh giá. + Bước 8: Lập kế hoạch thời gian tiến hành đánh giá. + Bước 9: Xác định ai sẽ thu thập thông tin. + Bước 10: Phân tích trình bầy kết quả. Để đảm bảo tính bền vững của Dự án, khi đánh giá Dự án cần quan tâm đánh giá những chỉ tiêu sau: KINH TẾ Lợi ích của các đối tác XÃ HỘI MÔI TRƯỜNG Hình 1.1. Các chỉ tiêu đánh giá dự án Một số công trình nghiên cứu về đánh giá hiệu quả kinh tế cho các dự án trồng rừng gỗ nguyên liệu được tiến hành vào thập kỷ 90 như: Per H. Stahl và Heine Krekula (1990) [31] với công trình “Đánh giá hiệu quả kinh tế cho hoạt động kinh doanh rừng trồng Bạch đàn tại vùng nguyên liệu giấy Phú Thọ”. Các chỉ tiêu NPV, IRR được dùng chủ yếu để đánh giá hiệu quả kinh tế. Một số chỉ tiêu về hiệu quả xã hội và môi trường cũng đã được nhắc đến nhưng nhìn chung còn rất hạn chế và chưa rõ ràng, đặc biệt những ảnh hưởng của cây Bạch đàn đến môi trường đất, nước chưa được chú ý đến. Một chương trình máy tính đã được Heine Krekula xây dựng nhằm đánh giá hiệu quả kinh tế cho một số loài cây trồng rừng chủ yếu trên một số vùng sinh thái như: Bạch đàn ở Măng Yang (Gia Lai), Mỡ ở Vĩnh Phúc và Phú Thọ, Bồ đề ở Tuyên Quang. Kết quả nghiên cứu này là cơ sở quan trọng cho việc lựa chọn các loài cây trồng rừng cung cấp gỗ
14 nguyên liệu giấy của các tỉnh vùng Đông Bắc Bộ. Andrew ewing, Henning Hamiton và Lars Heikensten với công trình nghiên cứu “Phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội của công trình nhà máy giấy Bãi Bằng”. Các tác giả đã thông qua việc phân tích chi phí và lợi nhuận để đánh giá hiệu quả đầu tư của nhà máy trong thời gian hoạt động nhằm xem xét mức độ phù hợp với điều kiện Việt Nam trong thời điểm hiện tại. Tuy nhiên vào thời điểm đó, nền kinh tế của Việt Nam đang trong thời kỳ bao cấp, mọi hoạt động sản xuất đều thực hiện theo mệnh lệnh và do đó những tác động của nhà máy đến môi trường xung quanh chưa được đề cập. Do đó kết quả của nghiên cứu này chỉ mang tính tham khảo về mặt lý luận. Sau thập kỷ 90, vấn đề hiệu quả xã hội và môi trường đã được nhiều tác giả quan tâm trong nghiên cứu đánh giá hiệu quả của dự án. Các nghiên cứu tập trung xác định rõ nguyên nhân của sự thay đổi về mặt kinh tế, xã hội và môi trường ở thời điểm trước và sau khi dự án được triển khai. Tuy nhiên, các nghiên cứu này mới chỉ dừng lại ở việc ứng dụng các phương pháp và xây dựng lý thuyết đánh giá. Nổi bật trong số các công trình nghiên cứu đó là: Lê Thạc Cán (1994) [7] với công trình nghiên cứu “Đánh giá tác động môi trường - phương pháp luận và kinh nghiệm thực tiễn”. Kết quả nghiên cứu đã tạo ra một hướng mới và một tiền đề về phương pháp luận, cơ sở khoa học định hướng cho việc nghiên cứu về môi trường trong giai đoạn tiếp theo. Trần Hữu Dào (1995) [8] đã đánh giá hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường của mô hình trồng Quế thâm canh, thuần loài, quy mô hộ gia đình tại huyện Văn Yên - Yên Bái. Tuy nhiên, việc đánh giá các chỉ tiêu xã hội và môi trường vấn còn chưa sâu. Đoàn Hoài Nam (1996) [18] với công trình “Bước đầu đánh giá hiệu quả kinh tế, sinh thái của một số mô hình rừng trồng tại Yên Hưng - Hàm Yên - Tuyên Quang” đã đề cập đến hiệu quả tổng hợp về mặt kinh tế, sinh thái, tuy nhiên hiệu quả xã hội vấn chưa được đánh giá.
15 Đỗ Doãn Triệu (1997) [25], đã đề cập đến phương pháp phân tích hiệu quả đầu tư các dự án trồng rừng và phân biệt được sự khác nhau giữa phân tích tài chính và kinh tế của dự án. Toàn bộ nội dung này được giới thiệu trong bải giảng “Đánh giá kinh tế các dự án đầu tư trồng rừng trong cơ chế thị trường” do chính tác giả biên soạn. Cao Danh Thịnh (1998) [23] đã đề cập đến vấn đề định lượng các chỉ tiêu đánh giá thông qua các trọng số trong việc tính toán hiệu quả tổng hợp kinh tế - môi trường. Theo tác giả thì phương pháp tính trọng số bằng tương quan cho độ chính xác cao nhất. Đỗ Đức Bảo và cộng sự (2001) [6] đã sử dụng phương pháp ma trận môi trường để đánh giá tác động của các loại hình canh tác và phương án canh tác lâm nghiệp ở khu vực lòng hồ huyện Mộc Châu Sơn La. Các loại hình canh tác được đánh giá bao gồm: Vườn tạp, nông lâm kết hợp và rừng tự nhiên,… Theo phương pháp này, việc phân tích được phân theo hàng và cột, chúng ta có thể đưa ra hàng loạt các chỉ tiêu khác nhau thuộc các lĩnh vực chịu tác động như kinh tế, xã hội và môi trường. Phương án được đánh giá cuối cùng thông qua tổng số điểm đạt được. Tuy nhiên, theo phương pháp này có một hạn chế là việc cho điểm phụ thuộc vào ý muốn chủ quan, kinh nghiệm và trình độ của người chấm điểm nên độ chính xác không cao. Gần đây, Phạm Xuân Thịnh (2002) [24] nghiên cứu “Đánh giá tác động của dự án KFW1 tại vùng dự án xã Tân Hoa, huyện Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang”. Công trình đã đánh giá tác động của dự án trên các mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Quá trình đánh giá đã sử dụng các chỉ tiêu, chỉ bảo có sự so sánh các lĩnh vực trước và sau dự án. Tuy nhiên, việc đánh giá mới chỉ dừng lại ở mặt tích cực, còn mặt tiêu cực của dự án chưa thấy tác giả đề cập đến. Việc đánh giá tác động của dự án trên cả 3 mặt kinh tế, xã hội và môi trường cũng được các tác giả Nguyễn Đình Sơn (2003), Đàm Đình Hùng (2003) [11], Lại Thị Nhu (2004) [20] thực hiện. Trong quá trình đánh giá, các tác giả
16 này đã sử dụng các chỉ tiêu, chỉ báo có sự so sánh các lĩnh vực trước và sau dự án. Nhìn chung những nghiên cứu này đã đánh giá được tác động tổng hợp của dự án trên cả 3 linh vực kinh tế, xã hội và môi trường, tuy nhiên phạm vi đánh giá của các tác giả cũng có sự khác nhau, như tác giả Đàm Đình Hùng chỉ đánh giá trên một tiểu vùng nên chưa phản ánh được cho toàn vùng dự án. Nguyễn Xuân Sơn (2005)[15] với công trình “Đánh giá tác động của dự án lâm nghiệp xã hội và bảo tồn thiên nhiên tỉnh Nghệ An đến vùng đệm Vườn Quốc gia Pù Mát”. Ngoài việc đánh giá tác động của dự án trên 3 lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, tác giả còn phân tích được hiệu quả kinh tế của một số cây trồng dài ngày, tuy nhiên tác giả chỉ đánh giá với chu kỳ 5 năm là chưa hợp lý, chưa thấy hết được những tác động mà các loài cây trồng có thể mang lại. Việc đánh giá hiệu quả đầu tư của một số loài cây trồng rừng chủ yếu cũng được thực hiện bởi Hoàng Liên Sơn (2005) [14]. Tác giả đã đánh giá hiệu quả kinh tế của các loài cây trồng rừng nguyên liệu trên các loại đất xấu không có khả năng tiếp tục canh tác cây công - nông nghiệp. Tuy nhiên hiệu quả về mặt xã hội và môi trường chưa được tác giả nghiên cứu một cách đầy đủ. Cao Lâm Anh (2007) [1] đã đánh giá tác động của dự án trồng rừng KFW4 đến sinh kế của người dân vùng dự án huyện Thạch Thành tỉnh Thanh Hóa. Nghiên cứu này đã đề cập đến lý thuyết tác động trên cơ sở đưa ra các giả thuyết tác động cùng các chỉ số, chỉ báo tác động. Tuy nhiên, tác giả mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá tác động của dự án đến sinh kế của người dân mà chưa đề cập đến việc đánh giá hiệu quả, hiệu suất, tính thích hợp và khả năng duy trì dự án, mặt khác việc đánh giá mới chỉ ở giai đoạn trước mắt mà chưa phân tích được những tác động lâu dài trong cả chu kỳ của dự án. Trương Tất Đơ (2009) [10] đã tiến hành đánh giá tác động xã hội của công tác quản lý rừng tại lâm trường Văn Chấn tỉnh Yên Bái, đây có thể xem là công trình đầu tiên đi sâu về đánh giá tác động xã hội trong công tác quản lý rừng, tác giả đã phân tích kỹ mối quan hệ tác động qua lại giữa cộng đồng, địa
17 phương với hoạt động sản xuất kinh doanh của Lâm trường; chỉ ra sự phù hợp và chưa phù hợp của từng tiêu chí, chỉ số về mặt xã hội theo tiêu chuẩn trong bộ tiêu chuẩn QLRBV của Việt Nam, từ đó đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm hoàn chỉnh các tiêu chí về mặt xã hội để tiến tới QLRBV và cấp chứng chỉ rừng cho Lâm trường trên cơ sở những dự báo về sự biến đổi của kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, những tác động về mặt kinh tế, môi trường có ảnh hưởng qua lại đến những tác động về mặt xã hội nhưng chưa được tác giả quan tâm, đánh giá. Đinh Đức Thuận (2006) [26] đã chỉ ra rằng, khi xem xét tác động của các dự án lâm nghiệp đến đói nghèo và sinh kế thì phương thức lập kế hoạch hoạt động có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả kinh tế và tối ưu hóa hiệu quả đầu tư của nguồn vốn. Nhìn chung, công tác đánh giá tác động kinh tế, xã hội và môi trường ở nước ta hiện nay có thể nói còn rất mới mẻ, đang ở giai đoạn đầu của sự phát triển. Đây lại là vấn đề phức tạp, đòi hỏi phải có đầu tư thích đáng về thời gian và tiền của nên nhìn chung chúng ta còn thiếu hụt về thông tin, về phương pháp luận và kinh nghiệm hoạt động thực tiễn. Chính những tồn tại trên đây là một trong những nguyên nhân gây trở ngại cho công tác quản lý và bảo vệ môi trường, thực hiện các chính sách về môi trường nói chung. Do vậy chúng ta cần phải tiếp tục có những nghiên cứu nhằm hoàn thiện dần phương pháp luận cũng như tích luỹ dần kinh nghiệm thực tiễn, đồng thời làm phong phú thêm nguồn thông tin cho các nhà nghiên cứu sau này. Vì vậy, lựa chọn đề tài nghiên cứu giám sát và đánh giá tác động là vấn đề cấp thiết và có ý nghĩa. 1.3. Cơ sở lý luận về giám sát và đánh giá tác động của dự án. 1.3.1. Giám sát dự án. Giám sát là một là một bộ phận và là công việc thường xuyên trong quá trình thực hiện dự án. Giám sát là quá trình ghi chép, tổng hợp và phân tích quá trình thực thi dự án, phân tích kết quả, hiệu quả dự án từ đó có thể đề ra các giải pháp để điều chỉnh dự án đang thực thi hay rút kinh nghiệm để quản lý các dự án
18 có hiệu quả hơn. Giám sát thường có sự tham gia của các cơ quan cấp trên nhằm kiểm tra các hoạt động của các cơ quan cấp dưới giúp các cơ quan đưa ra quyết định quản lý dựa trên việc thường xuyên so sánh tình hình thực hiện giữa thực tế và kế hoạch của 3 yếu tố, đó là: - Giải ngân nguồn vốn đầu tư; - Quá trình quản lý dự án; - Tình hình thực hiện các sản phẩm đầu ra của dự án. Các dữ liệu và kết quả thực hiện này sẽ cung cấp thông tin để liên tục hoàn thiện quá trình thực hiện. Các nhà lãnh đạo sử dụng kết quả theo dõi trong quá trình ra quyết định quản lý có thể đem lại nhiều kết quả đầu tư có hiệu quả và hiệu suất cao hơn. Một hệ thống và quá trình giám sát hiệu quả sẽ cung cấp thông tin cho quá trình quản lý thông qua việc phản ánh và kiểm điểm thường xuyên với các bên liên quan hoặc thông qua đánh giá độc lập. Đội ngũ quản lý khi giám sát quá trình thực hiện có thể theo sát được tiến độ thực hiện nhằm đạt được các kết quả và mục tiêu đề ra cũng như cung cấp được dữ liệu sử dụng cho đánh giá giữa kỳ và đánh giá sau dự án. Tất cả các Cơ quan chủ quản (CQCQ), Chủ dự án và Ban quản lý dự án (BQLDA) thực hiện các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA hay nguồn vốn của Nhà nước đều có chức năng và nhiệm vụ tổ chức thực hiện giám sát. Để thực hiện nhiệm vụ giám sát một dự án ODA, bao gồm 9 bước: Bước 1: Xây dựng hoặc điều chỉnh khung lôgíc của dự án được giám sát Bước 2: Xác định các câu hỏi hoạt động, nhu cầu thông tin và chỉ số Bước 3: Xây dựng khung theo dõi và kế hoạch giám sát Bước 4. Xây dựng cơ cấu tổ chức hỗ trợ công tác giám sát Bước 5: Chuẩn bị các công cụ và hệ thống công nghệ thông tin (CNTT) hỗ trợ hệ thống giám sát