Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Giải pháp nâng cao công tác giám sát của Hội đồng nhân đối với các dự án đầu tư công - Trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:71

Thêm vào BST

Báo xấu

39
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn được thực hiện với mục tiêu tìm ra các hạn chế trong việc giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công. Từ đó, luận văn đề ra các giải pháp để nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Giải pháp nâng cao công tác giám sát của Hội đồng nhân đối với các dự án đầu tư công - Trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH NGUYỄN MINH TRÍ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CÔNG TÁC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG: TRƯỜNG HỢP HUYỆN THANH BÌNH TỈNH ĐỒNG THÁP LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN MINH TRÍ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CÔNG TÁC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG: TRƯỜNG HỢP HUYỆN THANH BÌNH TỈNH ĐỒNG THÁP Chuyên ngành: Tài chính công Mã số: 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS ĐẶNG VĂN CƯỜNG TP. Hồ Chí Minh - Năm 2019
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập – Tự do – Hạnh phúc -------------------------- LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sĩ kinh tế “ Giải pháp nâng cao công tác giám sát của Hỗi đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công: Trường hợp huyện Thanh Bình, tỉnh Đồng Tháp” là nghiên cứu của riêng tôi. Các thông tin, số liệu trong luận văn là trung thực và dẫn nguồn cụ thể. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa công bố trong bất cứ công trình khoa học nào khác. Đồng Tháp, ngày tháng năm 2019 Học viên Nguyễn Minh Trí
LỜI CẢM ƠN Trước hết, Tôi xin chân thành cám ơn thầy TS Đặng Văn Cường, người thầy hướng dẫn khoa học của tôi, trong suốt thời gian qua đã tận tình hướng dẫn gợi mở chỉ bảo để tôi hoàn thành luận văn này. Tôi cũng xin bày tỏ sự kính trọng và lòng biết ơn sâu sắc đến quý Thầy Cô của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Thầy Cô Viện đào tạo Sau đại học và Khoa Tài chính Công đã tận tình giảng dạy và tạo mọi điều kiện để tôi hoàn thành các học phần của chương trình đào tạo. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến các Anh Chị Em đồng nghiệp đang công tác tại Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện và Phòng TC-KH huyện Thanh Bình đã hỗ trợ về tài liệu, thông tin, tạo điều kiện giúp tôi hoàn thành luận văn. Cuối cùng, xin cảm ơn những người bạn thân thiết đã luôn sát cánh, đồng hành, cổ vũ và giúp tôi hoàn thành luận văn. Luận văn sẽ không thể hoàn thành nếu thiếu sự hướng dẫn, hỗ trợ và giúp đỡ như trên. Xin cảm ơn. Nguyễn Minh Trí
MỤC LỤC CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN ĐỀ TÀI ........................................... 1 1.1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI: ........................................................................................ 1 1.2. MỤC TIÊU VÀ CÂU HỎI NGHIÊN CỨU:................................................................ 2 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu: ............................................................................. 2 1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu: ............................................................................... 2 1.3. KHUNG PHÂN TÍCH, DỮ LIỆU VÀ CÁCH TIẾP CẬN: ............................................. 3 1.3.1 Khung phân tích: ..................................................................................... 3 1.3.2 DỮ LIỆU PHÂN TÍCH: ...................................................................................... 3 1.3.3 CÁCH TIẾP CẬN: ............................................................................................. 3 1.4. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI: GỒM 4 CHƯƠNG................................................ 3 CHƯƠNG 2 ............................................................................................................. 4 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ............ 4 2.1. HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHI TIÊU CÔNG .................... 4 2.1.1. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH THỰC HIỆN VÀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ . 4 2.1.2. KHÁI NIỆM ĐÁNH GIÁ VÀ GIÁM SÁT............................................................ 5 2.1.2.1. Đánh giá ............................................................................................... 5 2.1.2.2. Giám sát ................................................................................................ 7 2.1.2.3. Sự khác biệt và mối quan hệ giữa giám sát và đánh giá ................... 7 2.1.2.4. Hệ thống M&E và các thành tố của nó .............................................. 9 2.1.3. HỆ THỐNG M&E VÀ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG .......................................... 9 2.1.3. 1. Bối cảnh............................................................................................... 9 2.2.3.2. Sự cần thiết và lợi ích ; ..................................................................... 10 2.2. VỊ TRÍ, VAI TRÒ, CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ......... 12 2.2.1. VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ............................................... 12 2.2.2. CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ...................................................... 17 TÓM TẮT CHƯƠNG 2: ...................................................................................... 20 CHƯƠNG 3 ........................................................................................................... 20 3.1. KHÁI QUÁT VỀ TÌNH HÌNH QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH. ...................................................................................... 20 3.1.1. TÌNH HÌNH VỀ QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ CÔNG .................................................. 20 3.1.2. CÁC HẠN CHẾ CẦN KHẮC PHỤC ................................................................... 22 3.2. CƠ QUAN GIÁM SÁT CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH....................................................................................................... 26 3.2.1. HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN .................................................................................. 26 3.2.2. GIÁM SÁT CỦA NGƯỜI DÂN VÀ HÀNH ĐỘNG CHỐNG THAM NHŨNG. ............. 28 3.2.3. MÔI TRƯỜNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ
CÔNG .................................................................................................................... 28 3.3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC GIÁM SÁT CỦA HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH: .... 30 3.4. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC GIÁM SÁT HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH : ............................................... 37 3.4.1. NHỮNG THÀNH TỰU CỦA CÔNG TÁC GIÁM SÁT HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG ĐẦU : .............................................................................................. 37 3.4.2. NHỮNG HẠN CHẾ CÔNG TÁC GIÁM SÁT HĐND ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG : .................................................................................................................. 39 3.4.2.1. Hạn chế về triển khai Nghị quyết của HĐND đối với các dự án đầu tư công : ........................................................................................................... 39 3.4.2.2. Hạn chế về năng lực giám sát của HĐND đối với các dự án đầu tư công. ................................................................................................................. 42 CHƯƠNG 4 ........................................................................................................... 46 GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIÁM SÁT CỦA HĐND ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI HUYỆN THANH BÌNH TỈNH ĐỒNG THÁP ............................................................................................. 46 4.1. THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT CỦA HĐND: ............................................... 46 4.1.1. ĐỐI VỚI PHÒNG TÀI CHÍNH – KẾ HOẠCH: ................................................ 46 4.1.2. ĐỐI VỚI UBND HUYỆN:.............................................................................. 47 4.2. NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN .. 47 4.2.1. TĂNG CƯỜNG BỒI DƯỠNG VÀ ĐÀO TẠO NÂNG CAO NĂNG LỰC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN............................................................................................ 47 4.2.2. TĂNG CƯỜNG LUỒNG THÔNG TIN CUNG CẤP CHO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN. .... 49 4.2.3 TIẾP CẬN THÔNG TIN XÃ HỘI. ....................................................................... 50 4.2.4. THỂ CHẾ HÓA MỐI QUAN HỆ GIỮA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VỚI CƠ QUAN KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC. .................................................................................................. 51 4.2. HOÀN THIỆN QUY TRÌNH GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ................................................................................................................................. 52 4.3. NÂNG CAO HIỆU LỰC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ... 54 4.4. NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG ...................................................................................... 58
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á AFD Cơ quan Phát triển Pháp Ban QLDA Ban Quản lý dự án BOT Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao CĐT Chủ đầu tư CTĐ Chậm tiến độ ĐT Đầu tư DA Dự án DAĐT Dự án đầu tư ĐTXD Đầu tư xây dựng FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Tổng sản phẩm quốc nội HĐND Hội đồng nhân dân KSĐC Khảo sát địa chất MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn NSĐP Ngân sách địa phương NSNN (TW) Ngân sách nhà nước (Trung ương) ODA Hỗ trợ Phát triển chính thức QLDA Quản lý dự án TK Thiết kế TKCS Thiết kế cơ sở UBND Ủy ban nhân dân XD Xây dựng XDCB Xây dựng cơ bản
TÓM TẮT Việc thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa hết sức quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm tạo điều kiện pháp lý để Hội đồng nhân dân thực hiện tốt chức năng này. Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay thì vấn đề nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân càng được chú trọng hơn nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Thời gian qua hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp có nhiều chuyển biến tích cực. Hội đồng nhân dân đã có sự đổi mới cả về tổ chức, nội dung và phương thức giám sát nên đã đạt được kết quả đáng ghi nhận: Nhiều vấn đề bức xúc của cử tri được quan tâm giám sát, niềm tin của nhân dân đối với Hội đồng nhân dân được nâng lên, nhân dân ngày càng gắn bó, quan tâm, theo dõi và tích cực tham gia vào các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, làm cho vị thế của Hội đồng nhân dân ngày càng được đề cao, góp phần quan trọng vào việc xây dựng chính quyền trong sạch, vững mạnh và hiệu quả. Hoạt động giám sát tại kỳ họp còn hạn chế, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn chưa sôi nổi. Hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân còn ít; hoạt động giám sát của các Ban Hội đồng nhân dân còn thiếu chặt chẽ, chưa sâu; hoạt động giám sát của các vị đại biểu Hội đồng nhân dân chưa được duy trì thường xuyên; kiến thức và kỹ năng hoạt động của không ít đại biểu Hội đồng nhân dân còn hạn chế. Những tồn tại trên đã làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp. Những tồn tại trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp do nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân chủ quan như: Do sự nhận thức chưa đầy đủ về vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân; do sự hạn chế về kiến thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; do chất lượng các kiến nghị qua giám sát chưa cao; do việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát không nghiêm túc; do cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân chưa hợp lý; do sự phối hợp thiếu chặt chẽ; do
cung cấp thông tin không kịp thời,... Có nguyên nhân khách quan từ việc chưa có sự hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ chức và bộ máy hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp còn hạn chế. Luận văn được thực hiện với mục tiêu tìm ra các hạn chế trong việc giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công. Từ đó, luận văn đề ra các giải pháp để nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp. Từ khóa: dự án đầu tư, giám sát, hội đồng nhân dân. ASTRACT The implementation of the supervisory function of the People's Council is extremely important, demonstrating the role of local State authorities and representative offices of local people, contributing to improving the effectiveness. operational efficiency of local State agencies, ensuring the ownership of local people. Our Party and State are very interested in creating legal conditions for the People's Council to perform this function well. In the renovation process in our country today, the issue of further improving the effectiveness and efficiency of supervision activities of the People's Council has been paid more attention to promoting the people's ownership and contributing to building the The state is clean and strong. Over the past time, the supervisory activities of the People's Council at all levels have had many positive changes. The People's Council has innovated both in terms of organization, content and method of supervision, so it has achieved remarkable results: Many pressing issues of voters are paid attention and supervised by the people. With regard to the improved People's Council, the people are increasingly attached to, interested in, monitor and actively participate in the supervisory activities of the People's Council, making the position of the People's Council increasingly. be highly appreciated, make an important contribution to building a clean, strong and effective government. Monitoring activities at the meeting were limited, questioning and answering activities were not exciting. The supervision of the Standing Committee of the People's Council is still small; The supervision activities of the People's Council Committees are still incomplete and not deep; supervision activities of the People's Council deputies have not been maintained regularly; knowledge and operational skills of many People's Council deputies are still limited. These shortcomings have limited the effectiveness and efficiency of supervisory activities of People's Councils at all levels. Shortcomings in the supervisory activities of the People's Council at all levels are due to many causes, subjective reasons such as: Due to insufficient awareness about the position, role and function of the People's Council; due to the lack of knowledge and operational skills of People's Council deputies; due to the low quality of recommendations through supervision; due to the implementation of recommendations after supervision are not serious; due to the unreasonable structure of the People's Council; due to lack of coordination; due to inadequate information provision, etc. There is an objective reason for the lack of improvement of the legal basis for supervisory
activities of the People's Council, the organizational structure and operational apparatus of the Association. People at all levels are still limited. The dissertation was conducted with the goal of finding out the limitations of the People's Council's supervision of public investment projects. Since then, the thesis proposes solutions to improve the supervision quality of the People's Council for public investment projects in Thanh Binh district, Dong Thap province. Keywords: investment project, supervision, people's council.
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN ĐỀ TÀI 1.1. Lý do chọn đề tài: Đầu tư công có vai trò quan trọng, là đòn bẩy và là nền tảng cho phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho đầu tư từ phát huy hiệu quả cao thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng, hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội.. Tuy nhiên, thời gian qua việc bố trí vốn đầu tư phát triển vẫn chưa có sự đột phá, bố trí một cách dàn trải, đều trên tất cả các lĩnh vực, hoạt động đầu tư công đang tồn tại nhiều bất cập, từ công tác quy hoạch đầu tư phát triển đến công tác quản lý, triển khai thực hiện đầu tư, công tác huy động và phân bổ, giám sát sử dụng vốn đầu tư... Để đạt được mục tiêu trên có nhiều vấn đề phải giải quyết trong đó có việc tiếp tục hoàn thiện thể chế để nâng cao chất lượng quản lý, hiệu quả quản lý đầu tư công nói riêng; đặc biệt là nâng cao vai trò của cơ quan giám sát đầu tư công, các dự án ở địa phương thì khâu giám sát thuộc về H các cấp. Việc thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa hết sức quan trọng thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu của nhân dân địa phương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm tạo điều kiện pháp lý để Hội đồng nhân dân thực hiện tốt chức năng này. Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay thì vấn đề nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân càng được chú trọng hơn nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Thời gian qua hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp có nhiều chuyển biến tích cực. Hội đồng nhân dân đã có sự đổi mới cả về tổ chức, nội dung và phương thức giám sát nên đã đạt được kết quả đáng ghi nhận: Nhiều vấn đề bức xúc của cử tri được quan tâm giám sát, niềm tin của nhân dân đối với Hội đồng nhân dân được nâng lên, nhân dân ngày càng gắn bó, quan tâm, theo dõi và tích cực tham gia vào các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, làm cho vị thế của Hội đồng nhân dân ngày càng được đề cao, góp phần quan trọng vào việc xây dựng chính quyền trong sạch, vững mạnh và hiệu quả. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp trong thời gian 1
qua vẫn còn hình thức và mang tính thời vụ, còn những cuộc giám sát chưa có phương pháp và quy trình tổ chức chặt chẽ; nội dung giám sát còn dàn trải, chưa đi sâu vào các vấn đề bức xúc, nổi cộm. Hoạt động giám sát tại kỳ họp còn hạn chế, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn chưa sôi nổi. Hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân còn ít; hoạt động giám sát của các Ban Hội đồng nhân dân còn thiếu chặt chẽ, chưa sâu; hoạt động giám sát của các vị đại biểu Hội đồng nhân dân chưa được duy trì thường xuyên; kiến thức và kỹ năng hoạt động của không ít đại biểu Hội đồng nhân dân còn hạn chế. Những tồn tại trên đã làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp. Những tồn tại trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp do nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân chủ quan như: Do sự nhận thức chưa đầy đủ về vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân; do sự hạn chế về kiến thức và kỹ năng hoạt động của đại biểu Hội đồng nhân dân; do chất lượng các kiến nghị qua giám sát chưa cao; do việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát không nghiêm túc; do cơ cấu đại biểu Hội đồng nhân dân chưa hợp lý; do sự phối hợp thiếu chặt chẽ; do cung cấp thông tin không kịp thời,... Có nguyên nhân khách quan từ việc chưa có sự hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ chức và bộ máy hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp còn hạn chế. Đó là lý do tôi chọn đề tài: “Giải pháp nâng cao công tác giám sát của Hội đồng nhân đối với các dự án đầu tư công: Trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp” làm luận văn tốt nghiệp. 1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu: 1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu: Luận văn được thực hiện với mục tiêu tìm ra các hạn chế trong việc giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công. Từ đó, luận văn đề ra các giải pháp để nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp. 1.2.2. Câu hỏi nghiên cứu: - Những hạn chế và nguyên nhân công tác giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp? 2
- Giải pháp khắc phục hạn chế để nâng cao công tác giám sát của Hội đồng nhân dân đối với các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp? 1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận: 1.3.1 Khung phân tích: Sử dụng khung lý thuyết: lý thuyết về hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công. 1.3.2 Dữ liệu phân tích: Phạm vi phân tích: chi đầu tư công tại huyện Thanh Bình trong thời gian từ năm 2014 - 2018. Dữ liệu phân tích: là dữ liệu thứ cấp được thu thập từ cơ quan Hội đồng nhân dân huyện Thanh Bình. 1.3.3 Cách tiếp cận: Sử dụng kỹ thuật phỏng vấn sâu. 1.4. Kết cấu của đề tài: gồm 4 chương. - Chương 1: Giới thiệu chung. - Chương 2: Cơ sở lý thuyết về giám sát của Hội đồng nhân dân. - Chương 3: Thực trạng công tác giám sát của HĐND đối với các dự án đầu tư công trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp. - Chương 4: Giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của HĐND đối với các dự án đầu tư công trường hợp tại huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp. Tóm tắt chương 1: Chương 1 giới thiệu lý do chọn đề tài, mục tiêu thực hiện đề tài; đối tượng, phạm vi, phương pháp, kết quả nghiên cứu và kết cấu của đề tài về giải pháp nâng cao công tác giám sát của HĐND đối với các dự án đầu tư công trường hợp huyện Thanh Bình tỉnh Đồng Tháp là cơ sở để tác giả nghiên cứu ở các chương sau. 3
Chương 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 2.1. Hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công 2.1.1. Quản lý ngân sách thực hiện và hệ thống giám sát và đánh giá Giám sát và đánh giá là yếu tố quan trọng trong mô hình quản lý ngân sách thực hiện (IMF, 2009). Các chỉ số của mô hình tự nó không đủ để xem xét khả năng thực hiện chương trình. Để tránh sự phân phối vượt quá khả năng nguồn lực thì cần phải triển khai hệ thống giám sát và đánh giá (IMF, 2009). Thật ra, hệ thống M&E thuộc về nghiên cứu khoa học xã hội. Cách đây hơn 5000 năm, người Ai cập cũng đã sử dụng hệ thông M&E để kiểm soát sản lượng của quốc gia. Trong khu vực công, vào những năm 2000 trước công nguyên, người Trung quốc đã điều hành hệ thống M&E để kiểm tra sự cung cấp các dịch vụ dân sự...(Linda. G, 2009). Đến cận đại, vào thế kỷ 17 với sự phát triển của khoa học tự nhiên, hệ thống M&E bắt đầu tiếp cận các phương pháp hiện đại (như là phương pháp thực nghiệm). Đến thế kỷ thứ 18, giám sát và đánh giá giáo dục và các chương trình xã hội được coi trọng nhờ các nước Anglo - Saxon.-Chính phủ Anh đã bổ nhiệm ủy ban thực hiện chức năng điều tra và đánh giá sự hài lòng của công đến ngày nay. Đến những năm đầu thế kỷ 19, Mỹ và Canada đã áp dụng hệ thống M&E trong nhiều lĩnh vực, gồm giáo dục, y tế, nhà ở, hiệu suất công việc, lãnh đạo của các cấp chính quyền... Rossi ỳấ Freeman (1993) cho rằng một sự cam kết thực hiện M&E của Mỹ là những nỗ lực có tính bước ngoặc của thế kỷ này nhằm cải thiện tình trạng biết chữ, cung cấp đào tạo nghề nghiệp, giảm tử vong từ các dịch bệnh. Nhu cầu sử dụng hệ thống M&E' phát triển mạnh kể từ sau chiến tranh thế giới thứ hai. Đây cũng là thời gian chính phủ Mỹ cam kết thực hiện nhiều chương trình, dự án công nhằm tái kiến thiết nền kinh tế. Vào những năm 50 và 60 của thế kỷ 20, hệ thống M&E được sử dụng thường xuyên không chỉ ở Mỹ mà còn ở các nước Châu Âu để đánh giá các chương trình liên quan đến giáo dục, y tế, dịch vụ con người, ngăn chặn tội phạm và chống đói nghèo. Sau đó các nước đang phát triển điều hành hệ thống M&E để đánh giá các chương trình công trong lĩnh vực nông nghiệp, phát triển cộng đồng, kế hoạch hóa gia đình, chăm sóc y tế và dinh dưỡng 4
trẻ em.. .Đặc biệt, đến năm 1962 Mỹ đã thay đổi phương thức quản lý ngân sách bằng việc phát triển hệ thống PPBS (PPBS: Planning, Programming and Budgeting System – Kế hoạch hóa, chương trình hóa hệ thống lập ngân sách hay còn gọi là lập ngân sách theo chương trình) nhằm gia tăng hiệu quả và cải thiện hoạt động của Chính phủ. PPBS đã làm thay đổi tiến trình lập ngân sách truyền thống bằng việc nhấn mạnh mục tiêu và gắn kết kế hoạch hóa và lập ngân sách. Những nỗ lực thay đổi này đã chuyển đổi hệ thống M&E truyền thống sang hệ thống M&E theo kết quả (Linda. G, 2009). về cơ bản, PPBS yêu cầu phải thiết mục tiêu công của các chương trình phản ảnh chiến lược quốc gia; đó cũng là chuẩn mực để đánh giá mức độ thành công của bất kỳ khoản chi tiêu công nào. Tác động dài hạn phải dựa trên nền tảng của kết quả trung hạn; đến lượt, cung cấp hàng hóa phải hướng đến kết quả này và yêu cầu tài trợ chi tiêu phải đảm bảo cung cấp đầy đủ số lượng và chất lượng hàng hóa. Sự gắn kết của việc tài trợ các chương trình chi tiêu công, thực hiện chương trình và tác động đến sự đạt được mục tiêu chiến lược là hướng đến phân bổ tối ưu nguồn lực tài chính trong sổ các hoạt động chương trình và cung cấp tối ưu phúc lợi xã hội. Điều này cũng có nghĩa là: PPBS chỉ có thể khi có sự tồn tại của hệ thống giám sát thường xuyên tình hình thực hiện chương trình cũng như hệ thống đánh giá định kỳ. Những năm cuối của thập kỷ 60, các nước Châu Âu bắt đầu thực hiện hệ thống M&E theo chương trình. Từ giữa những năm 70 và 80, hầu hết các nước OECD đã cam kết thực hiện hệ thống M&E theo hướng chuyên nghiệp hơn. Hiệp hội đào tạo hệ thống M&E đã bắt đầu thành lập. Lý thuyết hệ thống M&E ngày càng hoàn thiện và phát triển về định tính và định lượng (Fontaine và Monnier, 2002). Kể từ năm 1985, với sự hỗ trợ của máy tính và công nghệ, năng lực thực hiện hệ thống M&E của những người quản lý được cải thiện đáng kể. 2.1.2. Khái niệm đánh giá và giám sát 2.1.2.1. Đánh giá Đánh giá được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Từ điển tiếng Anh Oxford định nghĩa đánh giá như là: (i) hành động thẩm định hoặc định giá; (ii) hành động định giá hoặc xác định giá trị hoặc ước lượng tác động của các yếu tố có tính xác suất.. .Xét về nội hàm, thuật ngữ này có nhiều nghĩa khác nhau tùy thuộc vào sự nhấn mạnh mục đích đánh giá. Thật ra không có một sự đồng thuận tổng thể về định 5
nghĩa đánh giá, nhưng có điểm chung là khi định nghĩa đánh giá đều nhấn mạnh đến vấn đề xác định giá trị của chủ thể được đánh giá (Linda G,, 2009). Trong nghiên cứu này, chúng tôi sử dụng định nghĩa đánh giá theo quan điểm của OECD (2002): “Đánh giá phản ảnh quá trình xác định giá trị hoặc ý nghĩa của một hoạt động, chính sách hoặc chương trình. Nó có tính hệ thống và mục tiêu..Theo Linda G. (2009), có ba loại đánh giá:  Đánh giá thực hiện (Formative Evaluation): Hình thức đánh giá này xem xét các cách thức mà trong đó một chương trình, chính sách hoặc dự án đang được thực hiện. Loại đánh giá này được điều hành trong suốt giai đoạn thực hiện dự án. Hay còn gọi là đánh giá quá trình (Process Evaluation).  Đánh giá kết quả (Summative Evaluation): Hay còn gọi là đánh giá tác động. Nó được điều hành để cung cấp thông tin về giá trị và tác động của chương trình. Đánh giá này bao gồm đánh giá tác động, điều tra lợi ích và chi phí, nghiên cứu thực nghiệm và nghiên cứu điển hình...  Đánh giá viễn cảnh của dự án (Prospective Evaluation): Hay còn gọi là đánh giá trước khi thực hiện dự án (Ex ante Evaluation). Đánh giá này xem xét liệu dự án có nên thực hiện hay không? Giá trị của nó như thế nào? Đánh giá có thể được sử dụng cho những mục đích khác nhau. Linda. G (2009) đưa ra các quan điểm khác nhau về mục đích đánh giá:  Mục đích thuộc về trách nhiệm: Kết quả đánh giá báo cáo cho các nhà lãnh đạo chính trị, công chúng về chương trình hay dự án được thực hiện như thế nào và kết quả gì đã đạt được. Mục đích này gắn kết với trách nhiệm giải trình trong một xã hội dân chủ.  Mục đích thuộc về quản lý và ra quyết định: Thông tin đánh giá giúp cho người quản lý lựa chọn sự phân bổ các nguồn lực trong sự cạnh tranh giữa các chương trình, dự án qua đó nhằm cải thiện sự phân bổ nguồn lực tốt hơn,  Mục đích thuộc về giáo dục và động cơ: Kết quả đánh giá giúp cho các đơn vị khu vực công và đối tác nắm bắt được quá trình mà họ tham gia trong dự án hay chương trình sao cho đạt được mục tiêu đã đề ra. Đánh giá này hỗ trợ cho sự cải cách và đổi mới khu vực công. 6
Hay nói khác đi, đánh giá có thể sử dụng trong nhiều cách khác nhau (Kusek và Rist, 2004):  Giúp để ra quyết định phân bổ nguồn lực;  Giúp để cân nhắc lại các nguyên nhân dẫn đến những trục trặc trong chính sách;  Xác định những khó khăn nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án;  Hỗ trợ ra quyết định dựa trên cạnh tranh hoặc những thay thế tốt nhất;  Hỗ trợ sự cải cách và đổi mới khu vực công;  Giúp để có cái nhìn thống nhất về nhận định các nguyên nhân và tìm cách để giải quyết. Có nhiều cách thức thực hiện đánh giá như:  Tự đánh giá (Self - evaluation);  Đánh giá có sự tham gia nhiều người/bộ phận/nhóm lợi ích trong tổ chức (đánh giá bên trong: Participatory evaluation);  Đánh giá và thu thập ý kiến nhanh của nhiều người/nhóm lợi ích có liên quan (Rapid Participatory appraisal);  Đánh giá bên ngoài (External.evaluation)... 2.1.2.2. Giám sát Trong công trình nghiên cứu này, chúng tôi sử dụng khái niệm giám sát của OECD (2002): “Giám sát là quá trình tập hợp thông tin có hệ thống dựa trên các chỉ tiêu cụ thể để cung cấp cho người quản lý và các nhóm lợi ích về tiến triển một chương trình hay dự án..” Như vậy, giám sát là một quá trình liên tục, được sử dụng để thu thập thông tin về các hoạt động, đầu ra, đầu vào và kết quả thực hiện của dự án. Nó giúp cho hoạt động của đơn vị đúng hướng và người quản lý nắm bắt thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời các hoạt động sai lệch.  Giám sát bao gồm các hoạt động:  Thiết lập các chỉ tiêu hiệu quả, hiệu lực và tác động;  Thiết lập hệ thống thu thập thông tin liên quan đến các chỉ tiêu này;  Thu thập và ghi chép thông tin;  Phân tích thông tin;  Sử dụng thông tin cung cấp cho các nhóm lợi ích. 2.1.2.3. Sự khác biệt và mối quan hệ giữa giám sát và đánh giá 7
Hệ thống M&E thường được tiếp cận theo nghĩa hẹp, thiên về nghiệp vụ kỹ thuật. Tuy nhiên nếu quá nhấn mạnh về khía cạnh kỹ thuật thì không đầy đủ bởi vì bỏ qua các yếu tố quyết định đến thông tin của M&E. Thuật ngữ M&E có khuynh hướng vận hành cùng với nhau mặc dù thực tế đó là hai khái niệm khác biệt trong cùng hoạt động của một tổ chức; chúng có quan hệ mật thiết nhưng không phải là một (Janet Shapiro, 2006). Cả giám sát và đánh giá đều đo lường và đánh giá thực hiện nhưng chúng cũng có những khác biệt (Linda, G, 2009): Bảng 2.1: Sự khác nhau giữa giám sát và đánh giá Giám sát Đánh giá 1. Được điều hành trong suốt quá trình thực 1. Nghiên cứu kết quả của dự án với hiện dự án nhằm cải thiện sự vận hành của mục đích, là giúp để hoàn thiện dự dự án án trong tương lai 2. Thu thập dữ liệu và phân tích thường xuyên, 2. Kiểm tra và đánh giá các kết quả, liên tục; chỉ ra sự tiến triển và đạt được tác động dài hạn của dự án mục tiêu của dự án 3. Đo lường đầu ra của dự án 3. Trả lời câu hỏi tại sao và làm thế nào dự án thành công hay bị thất lại 4. Được thực hiện thường xuyên 4. Được thực hiện có tính định kỳ Nguồn: Dựa vào Linda G, 2009 Nếu xét theo chuỗi giá trị của tiến trình dự án thì có thể định vị sự khác biệt giữa giám sát và đánh giá như sau: Mặc dù, có sự khác biệt, giám sát và đánh giá có quan hệ rất chặt chẽ; nó hỗ trợ cho nhau và đều có vai trò quan trọng trong quản lý dự án công. Giám sát cung cấp các dữ liệu định lượng và định tính bằng việc sử dụng các tiêu chí lựa chọn và các dữ liệu này có thể là những yếu tố đầu vào để thực hiện đánh giá, Đánh giá cũng 8
hỗ trợ giám sát. Nó cung cấp các bài học mà có thể được ứng dụng để phát triển sự đổi mới khung khái niệm và phương pháp phân tích, qua đó giúp cho chức năng giám sát được thực hiện tốt hơn. Có quan điểm cho rằng nếu có một sự giám sát tốt thì không cần thiết phải thực hiện đánh giá. Điều này chỉ đúng khi mục tiêu chính là thu thập thông tin dựa vào đó làm nền tảng để tiếp tục cải thiện dự án. Khi cần có một sự đánh giá tác động, tính bền vững của kết quả và đóng góp đến nâng cao năng lực của chính sách công thì cần : tiến hành đánh giá. Và yếu tố thời gian rất cần thiết để minh chứng kết quả. Nhìn chung, mối quan hệ giữa giám sát và đánh giá có sự bổ sung qua lại; không cái nào thay thế cho cái còn lại. 2.1.2.4. Hệ thống M&E và các thành tố của nó Hệ thống M&E là tập hợp cấu trúc tổ chức, quy trình quản lý, các chuẩn mực, chiến lược, kế hoạch, các chỉ số, hệ thống thông tin, hệ thống báo cáo mà nó bắt buộc các bộ ngành, các chính quyền địa phương và các tổ chức đơn vị công phải thực hiện chức năng M&E một cách hiệu quả. Ở mức độ thể chế, hệ thống M&E được vận hành trong khuôn khổ: ■ Gắn kết hệ thống M&E với hệ thống quản lý khác (chẳng hạn, quản lý ngân sách, chi tiêu công...). ■ Phân định rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức trong hệ thống M&E (Các bộ ngành, chính quyền địa phượng, kiểm toán, các cơ quan dân cử...) ■ Tổ chức thực hiện M&E trên cơ sở xác lập nhu cầu, cách thức tiếp cận M&E, cơ chế chia sẻ kiến thức và thông tin M&E. ■ Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ. 2.1.3. Hệ thống M&E và quản lý chi tiêu công 2.1.3. 1. Bối cảnh Bắt đầu từ thập niên 1970 và 1980, nhiều nước phát triển đã bắt đầu thực hiện các cuộc cải cách về quản lý chi tiêu công trước hết để cắt giảm chi tiêu và giảm bớt thâm hụt tài khóa, và thứ hai là để tạo thuận lợi cho việc nâng cao kết quả hoạt động thông qua việc tăng cường tính hiệu quả, hiệu suất, và chất lượng các dịch vụ công. Mặc dù có nhiều biến thể tùy thuộc vào quốc gia và bối cảnh chính trị, cải cách tài chính công ở các nước có chung các đặc điểm chính là tăng cường kiểm soát chặt chẽ của chính quyền trung ương nhằm mục tiêu tiết kiệm ngân sách, cho phép các 9
đơn vị sử dụng ngân sách được chủ động và linh hoạt hơn trong việc phân bổ lại các nguồn kinh phí trong phạm vi các khoản mục dòng ngân sách, cắt giảm các khoản ngoài ngân sách, tăng việc sử dụng thông tin hoạt động để tạo thuận lợi cho trách nhiệm giải trình, theo dõi và đánh giá các kết quả, các khuôn khổ tài chính và thu ngân sách đa niên, chuyển sang áp dụng chế độ kế toán dồn tích và kiểm toán kết quả hoạt động, mở rộng các hệ thống thông tin tài chính được vi tính hóa, đẩy mạnh phân cấp trong quản lý ngân sách, và áp dụng các cơ chế thị trường như các khoản lệ phí người sử dụng và khoản phí về vốn, kiểm nghiệm thị trường, hợp đồng thuê ngoài và các thỏa thuận hoạt động.. .Nhiều chính phủ đang nỗ lực cải thiện sự thực hiện của họ bằng việc tạo ra hệ thống đo lường và giúp cho họ hiểu được công việc thực hiện của quá trình chi tiêu công. Hệ thống M&E được sử dụng đã đo lường số lượng, chất lượng, mục tiêu của đầu ra mà chính phủ cung cấp và đo lường kết quả, các tác động của đầu ra. Những hệ thống này cũng là công cụ tạo điều kiện để hiểu đựợc các nguyên nhân của việc thực hiện (Keith Mackay, 2007). 4 Policy framework for the Goverment-wide Monitoring and Evaluation Systems, Publication date: November 2007, Website: www.thepresidency.gov.za 2.2.3.2. Sự cần thiết và lợi ích ; Tại sao phải ứng dụng hệ thống M&E trong chi tiêu công. Có nhiều lý do giải thích vì sao cần phải nỗ lực tăng cường hệ thống M&E của chính phủ:  Sức ép tài khóa và kỳ vọng ngày càng gia tăng từ công chúng yêu cầu chính phủ phải chi tiêu và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công với các tiêu chuẩn cao hơn. Các sức ép này yêu cầu phải thiết lập các phương thức hoạt động đáp ứng tiêu chí hiệu quả - chi phí. Các quốc gia đang phát triển đã làm nhiều nỗ lực học tập kinh nghiệm các quốc gia phát triển, đặc biệt các quốc gia trong tổ chức OECD, và chấp nhận các công cụ quản lý khu vực công mà các quốc gia phát triển đang triển khai như là hệ thống M&E.  Xã hội dân sự và quốc hội cũng đặt sức ép trách nhiệm đối với chính phủ trong việc báo cáo minh bạch và giải trình các thực hiện của họ.  Các nhà tài trợ quốc tế đang ép thúc chính phủ các nước nhận vốn viện trợ minh chứng các kết quả sử dụng nguồn vốn tài trợ; đồng thời họ cũng thuyết phục và hỗ trợ các quốc gia đang phát triển tăng cường hệ thống M.&E. Bước vào thiên 10