Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:180

Thêm vào BST

Báo xấu

17
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của Luận văn nhằm đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng, để đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH VÕ VĂN LỢI QU¶N Lý NHµ N¦íC §èI VíI §ÊT §¤ THÞ CñA THµNH PHè §µ N½NG LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI - 2015
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH VÕ VĂN LỢI QU¶N Lý NHµ N¦íC §èI VíI §ÊT §¤ THÞ CñA THµNH PHè §µ N½NG : Quản lý kinh tế : 62 34 04 10 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ N ười ướ dẫ k oa ọc: 1. PGS,TS NGUYỄN HỮU THẮNG 2. TS TRẦN THỊ BÍCH HẠNH HÀ NỘI - 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của luận án chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Võ Văn Lợi
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN 5 ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài có liên quan đến đề tài luận án 5 1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan đến đề tài luận án 15 1.3. Những kết quả đạt được và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu 26 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ 28 NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG 2.1. Những vấn đề chung về đất đô thị thành phố trực thuộc trung ương 28 2.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung và các nhân tố ảnh hưởng đến quản 36 lý nhà nước đối với đất đô thị thành phố trực thuộc trung ương 2.3. Kinh nghiệm quản lý đất đô thị của một số thành phố trên thế giới, 61 trong nước và bài học rút ra cho thành phố Đà Nẵng Chương 3: THỰC TRẠNG ĐẤT ĐÔ THỊ VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI 68 VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và thực trạng đất đô thị của thành 68 phố Đà Nẵng 3.2. Quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng 72 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ 109 NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ĐẾN NĂM 2020 4.1. Một số quan điểm cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với 109 đất đô thị của thành phố Đà Nẵng 4.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành 133 phố Đà Nẵng KẾT LUẬN 139 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ 145 CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 146 PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BĐS : Bất động sản CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa GCN : Giấy chứng nhận HĐND : Hội đồng nhân dân KCHT : Kết cấu hạ tầng KT-XH : Kinh tế - xã hội NSNN : Ngân sách nhà nước PPP : Hợp tác công - tư QHKH : Quy hoạch, kế hoạch QLNN : Quản lý nhà nước SDĐ : Sử dụng đất TNMT : Tài nguyên và môi trường TTTW : Trực thuộc Trung ương UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa
DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 3.1: Số liệu nợ quá hạn về thu tiền sử dụng đất 85 Bảng 3.2: Quá trình tổ chức đấu giá qua các năm của Trung tâm giao 86 dịch bất động sản thành phố Đà Nẵng DANH MỤC CÁC BIỂU Trang Biểu đồ 3.1: Cơ cấu hiện trạng đất đô thị 71 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Trang Hình 2.1: Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đô thị thành phố trực 47 thuộc Trung ương Hình 2.2: Cơ chế hoạt động của hệ thống điều chỉnh lại đất của thành phố 63 Xơun Hình 3.2: So sánh một số chỉ tiêu đất đai giữa quy hoạch SDĐ và Quy 73 hoạch xây dựng năm 2020 trên địa bàn thành phố Đà Nẵng Hình 3.3: So sánh chỉ số dân số giữa hai loại quy hoạch tại thành phố Đà Nẵng 74 Hình 3.4: Cơ cấu loại đất ở của thành phố Đà Nẵng 76 Hình 3.5: Diện tích đất cung cấp cho thị trường trong kỳ quy hoạch 78 Hình 3.6: Tình hình cho doanh nghiệp thuê đất tại các KCN năm 2012 79 Hình 3.7: Số hộ giải tỏa theo quận, huyện từ 2004 - 2012 81 Hình 3.8: Tiền thu sử dụng đất qua các năm giai đoạn 2003-2012 84 Hình 4.1: Đánh giá thái độ làm việc của cán bộ tài nguyên và môi trường 127
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đô thị là nền tảng phát triển đô thị, là một trong những nguồn nội lực quan trọng hàng đầu của sự nghiệp CNH, HĐH, đô thị hóa, không chỉ để đáp ứng nhu cầu về mặt bằng, mà còn là hàng hóa đặc biệt để khai thác, tạo ra nguồn vốn đầu tư xây dựng và phát triển đô thị. Đà Nẵng là một trong những địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất cả nước, diện tích đất đô thị tăng nhanh từ 6000 ha thời điểm trước năm 1997, đến năm 2012 diện tích đất đô thị của thành phố tăng lên 24.554,33 ha. Bên cạnh đó, cùng với các đồ án xây dựng theo quy hoạch đã làm cho bộ mặt đô thị được đổi mới khang trang, hiện đại. Đặc biệt, kể từ khi trở thành thành phố trực thuộc trung ương (năm 1997), Đà Nẵng đã đạt được những thành tựu to lớn trong công cuộc chỉnh trang, phát triển đô thị. Kết cấu hạ tầng KT-XH, không gian đô thị được quy hoạch bài bản, hiện đại và tiếp tục được đầu tư khá mạnh với nhiều công trình quy mô lớn, làm thay đổi diện mạo đô thị, góp phần tăng cường giao thương, kết nối, thúc đẩy phát triển KT-XH của Vùng. Trong QLNN đối với đất đô thị, Đà Nẵng đã đạt được những kết quả tốt, có những điểm sáng trong cơ chế quản lý đất đô thị như thống nhất thu hồi đất theo quy hoạch; góp đất và điều chỉnh lại đất khi thực hiện các dự án giao thông và chỉnh trang đô thị, mở rộng diện tích thu hồi dọc theo 2 bên đường, lấy quỹ đất sạch "bán" cho nhà đầu tư, tạo nguồn thu lớn cho ngân sách; đặc biệt là cơ chế giải phóng mặt bằng, giải tỏa, đền bù đất đai cho những cá nhân, tổ chức phải di dời. Mặc dù vậy, do ảnh hưởng của quá trình CNH, HĐH và đô thị hóa, QLNN đối với đất đô thị trên địa bàn thành phố Đà Nẵng còn nhiều hạn chế, đó là: - Sự phát triển của thị trường đất đô thị vượt qua sự phát triển của đô thị hóa, đặc biệt là thị trường thứ cấp (chuyển đổi đất nông thôn thành đất đô thị) diễn ra quá nhanh, mà lẽ ra phải sau đô thị hóa nhưng việc đổi đất trong một số trường hợp đi trước cả quy hoạch.
2 - Tình trạng quy hoạch treo, khai thác không theo dự báo nhu cầu, đất đai bỏ hoang còn rất phổ biến. - Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đô thị thiếu bền vững, chủ yếu từ nguồn thu bán quyền sử dụng đất, do đó phụ thuộc rất lớn vào thị trường, đặc biệt là thị trường bất động sản. - Quy hoạch, kế hoạch SDĐ đô thị chưa khoa học, tầm nhìn dài hạn; một số các chính sách về định giá đất, thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối chưa gắn với cơ chế thị trường; tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý sử dụng đất còn nhiều, nhưng chưa được xử lý triệt để; tình trạng khiếu kiện về đất đai chưa được giải quyết kịp thời. Trong bối cảnh hiện nay, với những tác động đất đai ngày càng phức tạp, càng đòi hỏi tăng cường QLNN đối với đất đai nói chung và đất đô thị nói riêng. Việc nghiên cứu nhằm tìm các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị trong cả nước cũng như ở Đà Nẵng có ý nghĩa cả lý luận và thực tiễn, có tính cấp bách cả trước mắt và là vấn đề cơ bản lâu dài. Đó là lý do nghiên cứu sinh lựa chọn "Q ả lý ước đ i với đất đô t ị của t p Đ Nẵ " làm đề tài luận án tiến sĩ kinh tế của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1. ục đíc i cứ Mục đích nghiên cứu đề tài là trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đất đai đô thị, đánh giá thực trạng QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng, để đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới. 2.2. N iệm vụ i cứ Để thực hiện mục đích đề ra, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra gồm: - Hệ thống hóa có bổ sung cơ sở lý luận về đất đô thị và QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố TTTW. - Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng, rút ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân.
3 - Đề xuất quan điểm và một số giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến năm 2020. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đ i tượ i cứ Đề tài luận án là QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố gắn với đặc thù của một thành phố ven biển miền Trung như thành phố Đà Nẵng đặt trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước trung ương. 3.2. P ạm vi i cứ - Tập trung nghiên cứu QLNN đối với đất đô thị trong phạm vi ranh giới đô thị của thành phố Đà Nẵng. - Thời gian nghiên cứu thực trạng QLNN đối với đất đô thị chủ yếu từ khi Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 đến nay. - Các giải pháp đề xuất đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. 4. Phương pháp nghiên cứu - Sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đất đô thị. - Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích, lôgíc kết hợp với lịch sử, tổng kết, đánh giá việc thực hiện các nội dung QLNN đối với đất đô thị ở thành phố Đà Nẵng. - Đề tài sử dụng 160 phiếu khảo sát điều tra (được thực hiện ở các quận Sơn Trà, Ngũ Hành Sơn, Cẩm Lệ, Liên Chiểu) để đánh giá mức độ hài lòng của người dân về QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng. Về đối tượng, mục đích, nội dung điều tra đã được tác giả trình bày trong phụ lục 13 và phụ lục 15 của luận án. Tác giả điều tra 160 người dân, tuy nhiên, trong quá trình xử lý số liệu, có nhiều phiếu không được sử dụng do các hộ nông dân không đưa ra phương án trả lời đầy đủ. Do các phiếu điều tra không được "làm sạch" trước khi thu hồi nên tác giả không sử dụng mô hình SPSS để xử lý số liệu mà tác giả chỉ sử dụng phương pháp thống kê, phân tích số liệu. Tuy vậy, tác giả cho rằng với
4 phạm vi và đối tượng nghiên cứu của mình, các số liệu mẫu điều tra của tác giả mang tính đại diện và độ tin cậy cho kết quả nghiên cứu. - Sử dụng phương pháp SWOT để phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng. Bên cạnh đó, để làm rõ thêm các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến luận án, tác giả có sử dụng phương pháp chuyên gia, phỏng vấn sâu 20 chuyên gia, nhà nghiên cứu, nhà quản lý, lãnh đạo của thành phố Đà Nẵng. 5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án 5.1. Về mặt lý l ậ : Tác giả làm rõ cơ sở lý luận về đất đô thị, xây dựng nội dung QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố. 5.2. Đó óp về mặt t ực tiễ - Phân tích thực trạng và đánh giá QLNN đối với đất đô thị của một thành phố trực thuộc trung ương. - Đưa ra những giải pháp và kiến nghị, nhằm hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án gồm 4 chương, 10 tiết.
5 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Ở nước ngoài việc nghiên cứu vấn đề đất đai nói chung và đất đô thị nói riêng trong điều kiện kinh tế thị trường đã được nhiều người quan tâm từ lâu. Có thể khái quát các công trình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến QLNN đối với đất đô thị theo các nội dung sau: 1.1.1. Các nghiên cứu về đất đô thị Nghiên cứu lịch sử hình thành đất đô thị, Ratcliff [98, tr.1-18] cho rằng quá trình xác định việc sử dụng các khoảng đất theo chức năng là phương thức tạo ra đất đô thị. Theo tác giả, các yếu tố xã hội và kinh tế là những nhân tố quyết định tạo ra đất đô thị. Từ quan niệm này, tác giả cho rằng, quan niệm đất đô thị là đất nằm trong ranh giới đô thị theo địa giới hành chính là chưa đủ. Bởi, ranh giới đô thị có thể không được quy định đầy đủ các tiêu chí chức năng đô thị, chúng có thể là kết quả của các yếu tố lịch sử và sự thuận tiện về mặt chính trị. Do đó, khi xác định đất đô thị phải căn cứ vào các tiêu chí chức năng đô thị thì mới phù hợp hơn. Cũng nghiên cứu từ góc độ hình thành đất đô thị, theo Marion Clawson [95, tr.43] đất đô thị là sản phẩm của một loạt các quyết định công khai và các quyết định cá nhân. Đất đô thị là một loại hàng hóa được ghi nhận tại các cơ quan chính trị và xã hội. Marion Clawson đã đưa ra định nghĩa: đất đô thị là một đơn vị không gian và tài sản có nguồn gốc từ các thể chế pháp lý, hành chính và kinh tế hay nói cách khác đất đô thị là một sản phẩm của sự sắp xếp thể chế và xã hội. M. A. Quadeer[96, tr.169-170] định nghĩa đất đô thị: là đất được sử dụng hoặc được kỳ vọng sẽ được sử dụng cho các hoạt động của đô thị. Định nghĩa này chuyển trọng tâm từ nơi trên bề mặt trái đất thành một mảnh đất nằm trên,
6 dưới hoặc trong nó. Tác giả cho rằng, thông qua thực hiện các hoạt động (như chuyển mục đích sử dụng, xây dựng kết cấu hạ tầng,...) phục vụ cho hoạt động đô thị ở hiện tại và tương lai, được gọi là đất đô thị. Theo M. A. Quadeer, các yếu tố cấu thành của đất đô thị bao gồm vị trí, không gian, tài sản, tính tập hợp, tính đa dạng, sự bất động và không thể phá hủy. Từ việc phân tích các yếu tố cấu thành, tác giả đưa ra các đặc điểm của đất đô thị như: đất đô thị phát sinh từ sự tồn tại của nó trong hệ thống các hoạt động đô thị; giá trị của đất đô thị có thể do các khoản đầu tư công cộng, quyết định của cơ quan và sự phụ thuộc về kinh tế; đất đô thị là nguồn được phân chia và sử dụng trực tiếp trên lợi ích cộng đồng; đất đô thị vừa là một loại hàng hóa tiện ích vừa là hàng hóa thương mại. Nghiên cứu đất đô thị dưới góc độ sở hữu, V. Kruse [99] cho rằng đất đô thị là một tài sản, song nó là một sở hữu bất thường theo nghĩa là chủ sở hữu không thể tận dụng hoặc mang nó theo. Nó ở đó để người ta sử dụng và sẽ vẫn ở đó sau khi thay hàng loạt các chủ sở hữu. Đất đô thị là một tài sản mang lại các quyền ra quyết định của chủ sở hữu về việc sử dụng nó. Do đó, động cơ thúc đẩy các quyết định này trở thành các yếu tố quyết định của việc sử dụng đất. Ngoài ra, đất đô thị cũng trở thành một nơi đầu tư cho lợi nhuận về vốn. Trong bối cảnh này, đất đô thị tuân theo các mục tiêu khác nhau và sự chuyển nhượng được thực hiện theo các cân nhắc về thị trường đầu tư. Thông thường, vai trò của đất đô thị với tư cách là một khoản đầu tư mâu thuẫn với chức năng của khu vực cho các hoạt động đô thị. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đất đô thị ở nước ngoài Một là, nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đô thị. Cải cách thể chế và các chính sách đất đô thị tại các quốc gia đang phát triển (Reforming Urban Land Policies and Institutions in Developing Countries), của tác giả Farvacque và Patrick [93]. Các tác giả cho rằng thể chế đất đô thị và chính sách đất đai ở địa phương là nhân tố cấu thành nên hệ thống quản lý đất đô
7 thị và cũng là các yếu tố tác động đến sự vận hành của thị trường đất đô thị. Do đó, cần thiết phải cải cách thể chế và chính sách trong từng giai đoạn theo quy luật thị trường. Đây là điều kiện hết sức cần thiết nhằm khai thác tốt nguồn lực đất đai. Tuy nhiên thể chế đất đô thị thường mang tính ổn định tương đối, do đó để không bị "lạc hậu", các tác giả cho rằng, thể chế chỉ nên quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc cơ bản và có tầm nhìn dài hạn, những vấn đề còn lại nên để cho các chủ thể kinh tế thích ứng với sự thay đổi của môi trường. Chính sách đất đô thị - Những vấn đề và những cơ hội (Urban Land Policy - Issues and Opportunities), của tác giả Dunkerley và Harol [92], đã trình bày những vấn đề khác nhau của quyền sử dụng đất đô thị liên quan đến mục tiêu công bằng và hiệu quả. Từ đó, để tạo ra sự công bằng và hiệu quả, các tác giả đề xuất Chính phủ phải tập trung vào ba nhóm công cụ như sau: Thứ nhất, Chính phủ can thiệp thông qua chính sách thuế và sở hữu công. Về thuế đất, Chính phủ sẽ đánh thuế cao đối với các loại đất trống hoặc đất không được sử dụng. Tuy nhiên, thuế không được coi là một công cụ quan trọng nhằm can thiệp vào thị trường đất đai cũng như tác động vào việc sử dụng đất đai vì nó chỉ giúp đạt được mục tiêu về thu ngân sách; đối với sở hữu công về đất đai, sở hữu công bao gồm hai hình thức: ngân hàng đất đai và chính sách điều chỉnh mục đích sử dụng đất. Ngân hàng đất đai thường dùng để chỉ sự chiếm hữu trước về đất đai cho chính phủ sử dụng hoặc chiếm hữu đất không sử dụng thuộc sở hữu công với quy mô lớn để sử dụng cho khu vực thành thị trong tương lai. Trong khi đó, chuyển đổi mục đích sử dụng đất lại là một hình thức tạm thời của sở hữu công nhằm chuyển đổi mục đích sử dụng của đất đai, từ các vùng đất nông nghiệp nhỏ và manh mún thành các tòa nhà đô thị dùng cho các dịch vụ công. Đối với nhóm giải pháp này, tác giả đưa ra khuyến nghị: Khi cung về đất đai bị thiếu hụt, giá thuê đất và vốn đầu tư cao hơn sẽ dịch chuyển một số lợi ích của dịch vụ công sang người sở hữu đất. Đồng thời, Chính phủ sẽ không mở rộng dịch vụ cơ bản vì không thể bù đắp cho chi phí công tăng cao. Do vậy, cần có những biện pháp, chế tài trong quá trình phân bổ chi tiêu công và cho
8 phép mở rộng chương trình chuyển đổi mục đích sử dụng của đất chưa qua khai thác để phục vụ mục tiêu phát triển đô thị. Đánh thuế vào người sử dụng cũng là một biện pháp thay thế cho việc đánh thuế vào đất đai có lợi thế vị trí địa lý. Tiếp nữa, hai phương pháp hiệu quả để tăng đầu tư công cho khu vực đô thị là phương pháp trả tiền thuế chậm và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai. Thứ hai, Chính phủ can thiệp thông qua việc ban hành quy định về sử dụng đất đô thị. Có năm hình thức được sử dụng nhiều nhất về quản lý và sử dụng đất đai, bao gồm: quy hoạch thành vùng, quy định về phân khu, quy định về xây dựng, sự phê duyệt của cơ quan chính phủ và quy hoạch đô thị. Chính phủ cần tham gia trực tiếp vào việc phát triển quỹ đất đai đô thị, đặc biệt là việc xây dựng nhà ở. Vấn đề này đòi hỏi không chỉ áp dụng các quy định hiện hành mà còn cần đưa ra các quy định mới về sử dụng đất đai như kiểm soát chặt chẽ hơn về việc xây dựng cao ốc và tiền thuê, quốc hữu hóa đất đai… Cuối cùng, Chính phủ cần đổi mới các quy định về quản lý sử dụng đất đai và các chính sách có liên quan, bao gồm: các văn bản pháp luật, thủ tục hành chính, quy hoạch, dự án, phân bổ nguồn lực, lợi tức đất đai, ưu tiên đầu tư công. Thứ ba, Chính phủ tham gia trực tiếp vào thị trường đất đô thị. Theo đó, Chính phủ cần sử dụng để đảm bảo hiệu quả và công bằng trong việc phân bổ nguồn lực đất đai đô thị và dịch vụ công. Tác giả khuyến nghị chính phủ không nên xem các biện pháp quản lý và kiểm soát việc sử dụng đất đai chính thống (gồm: quy hoạch tổng thể và các công cụ khác như quy vùng, pháp luật và phân khu) là công cụ chủ yếu. Thay vào đó, biện pháp kiểm soát nên sử dụng là đầu tư công trực tiếp của chính phủ hoặc tham gia tài trợ vốn. Trong trường hợp sử dụng biện pháp này, cần kết hợp với việc hoàn thiện và ban hành các quy định về pháp lý. Một khuôn khổ cho việc cải tổ các chính sách đất đai đô thị tại các quốc gia đang phát triển (A Framework for Reforming Urban Land Policies in Developing Countries), của tác giả Dowell và Giles [90]. Các tác giả đã đề cập
9 đến các vấn đề sau: (i) Giải thích tại sao cải cách chính sách đất đô thị là cần thiết. (ii) Đánh giá các vấn đề tồn tại của thị trường đất đai hiện nay, nhất là có sự can thiệp không phù hợp của chính phủ ở những vị trí khác nhau (can thiệp quá nhiều, hoặc can thiệp quá ít). Công trình cũng chỉ ra những vấn đề không thích hợp trong lập kế hoạch SDĐ, vượt trên quy định, tệ quan liêu và việc phát triển đất công không hiệu quả. Các tác giả cho rằng, Chính phủ chỉ tham gia ở những khâu: đặt tên đất và đăng ký, tài trợ KCHT và thúc đẩy tái phát triển bên trong đô thị. (iii) Cung cấp những đề xuất về cải cách chính sách đất đô thị. Các đề xuất này tập trung vào việc đánh giá những vấn đề còn tồn tại của thị trường đất đô thị; phân cấp thẩm quyền quản lý đất đai cho chính quyền địa phương; bãi bỏ quy định không phù hợp; tư nhân hóa; nâng cao hiệu quả thị trường đất đai. Báo cáo về Xây dựng thể chế hỗ trợ thị trường đất đô thị, của Ngân hàng Thế giới, năm 2002 đã đưa ra định nghĩa thể chế: "là những quy tắc, kể cả các chuẩn mực, về hành vi mà dựa vào đó các tác nhân tương tác với nhau. Thể chế còn là các tổ chức để thực hiện các quy tắc và quy phạm đạo đức, nhằm đạt được kết quả mong muốn. Các chính sách ảnh hưởng tới việc thể chế nào sẽ thay đổi, còn thể chế ảnh hưởng tới việc chính sách nào sẽ được áp dụng" [40, tr.43]. Trên cơ sở đưa ra lý luận và phân tích thực trạng xây dựng, thực thi thể chế thị trường đất đô thị ở Việt Nam, Báo cáo đã nêu ra một số giải pháp hỗ trợ của nhà nước cho thị trường đất đô thị, đó là: + Nhà nước cần hỗ trợ thị trường bằng cách quản trị tốt, tức là tạo ra, bảo vệ và thực thi quyền sở hữu tài sản đất đai. + Thiết lập cơ quan đăng ký đất đai và cung cấp các dịch vụ trao quyền sở hữu đất đai và địa chính cho người dân. Hai là, nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực hoàn thiện công cụ quy hoạch sử dụng đất. Trong số các nghiên cứu theo hướng này phải kể đến cuốn: Quy hoạch SDĐ: sử dụng, lạm dụng và tái SDĐ đô thị (Land - Use Planning: A Case book on this Use, Misuse, and Re-Use of Urban Land), của tác giả Charles M. Haar,
10 [89], đã phân tích đặc điểm về tính khan hiếm của đất đô thị, giá trị cao của đất đô thị, các công trình đã xây dựng trên đất đô thị nên đưa ra vai trò đặc biệt quan trọng của quy hoạch đất đô thị. Tác giả cho rằng, nếu xây dựng quy hoạch không phù hợp sẽ dẫn đến những hậu quả về mặt KT-XH rất lớn. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra các giải pháp về xây dựng quy hoạch đất đô thị phải có tính khoa học, tầm nhìn dài hạn và có sự tham gia lấy ý kiến rộng rãi trong xã hội; bãi bỏ quy định kiểm soát SDĐ; đa dạng hóa phát triển đất; kết nối quy hoạch SDĐ với hoàn thiện hệ thống thông tin và phát triển hệ thống tài chính của lĩnh vực BĐS. Thay quy hoạch sử dụng quốc gia bằng một kế hoạch quốc gia tập trung chủ yếu vào khu vực bảo tồn môi trường nhạy cảm trong khi chi tiết đất quy hoạch sử dụng được để lại cho chính quyền địa phương, tinh giản các chính sách không gian, trong đó có một tác động đáng kể về cách các vùng đất được thay sử dụng, làm rõ các quy định từ các biện pháp chính sách quản lý tăng trưởng và địa phương trong kế hoạch SDĐ, tăng cường mối liên kết giữa các cơ chế lập kế hoạch và các biện pháp thuế đất, hai bên nên bổ sung cho nhau và không xung đột, và cuối cùng, một quá trình chuyển đổi dần dần, nhưng cơ bản của triết lý quy hoạch SDĐ từ "tiêu cực" để "tích cực" hoạt động và tăng cường vai trò của kế hoạch SDĐ. Quy hoạch sử dụng đất đô thị (Urban Land Use Planning) của Philip và cộng sự được xuất bản lần thứ 5 vào năm 2006 (lần thứ nhất xuất bản năm 1995) đã đưa ra tầm nhìn về quy hoạch SDĐ trong tương lai. Trên cơ sở phân tích bối cảnh KT-XH về quy hoạch SDĐ, tác giả đưa ra mô hình nhận diện và kết hợp các lợi ích khác nhau giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội. Mô hình này lý giải việc xây dựng các hệ thống bổ trợ quy hoạch; dự báo và đánh giá các điều kiện trong tương lai; đánh giá các lựa chọn chính sách; đưa ra tầm nhìn, so sánh các kịch bản về quy hoạch và đưa ra phương pháp luận về lập quy hoạch,… Trong việc phân tích, lập luận và xây dựng mô hình, các tác giả đã tiếp cận quy hoạch theo hướng phát triển bền vững bằng việc lồng ghép ba yếu tố (kinh tế- môi trường - sự công bằng). Cũng trong cuốn sách này, các tác giả đã đề xuất việc sử dụng các phương tiện kỹ thuật số hỗ trợ cho công tác lập quy hoạch; xây
11 dựng các thiết kế đô thị có tính tập thể dựa trên ý kiến đóng góp và phân tích của nhân dân. Quy hoạch và kiểm soát công đối với đô thị và phát triển đất đai: Tình huống và tư liệu (Public Planning and Control of Urban and Land Development Cases and Materials), của tác giả Donald G. Hagman [91], đã khẳng định vai trò rất quan trọng của đất đai trong quá trình phát triển KT-XH của mỗi quốc gia, như: khả năng thu hút đầu tư, xóa đói giảm nghèo,… Đặc biệt, công trình nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ giữa chính sách QLNN đối với đất đai, khuynh hướng sử dụng đất ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững và nghèo đói của các nước đang phát triển; cảnh báo về những quy định pháp luật, hoạch định chính sách, phương thức quản lý của các quốc gia, đặc biệt là các địa phương có thể ảnh hưởng đến việc khai thác nguồn lực quý giá này. Tuy nhiên, do tác giả tiếp cận mang tính chất chung cho các quốc gia nên khi vận dụng vào thực tiễn ở từng quốc gia cần phải có sự cân nhắc. Ba là, các nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng loại đất này. Các chương trình tái điều chỉnh đất trong sự phát triển đô thị của Hàn Quốc, của tác giả Lee Tae-II [67]. Tác giả đã phân tích thực trạng các chính sách mà chính phủ Hàn Quốc đưa ra trong quá trình thực hiện giao đất, thu hồi, đền bù đất đô thị, qua đó người đọc thấy được các chính sách khi đưa ra không được người dân hưởng ứng và thực thi sẽ dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo, do đó hiệu quả đem lại không cao. Vì vậy, để giải quyết tình trạng này, tác giả đã đề xuất các hình thức tái điều chỉnh đất đô thị. Theo tác giả, bản chất của tái điều chỉnh là việc điều hòa lợi ích giữa các bên liên quan đến đất để tăng hiệu quả sử dụng đất. Trên cơ sở đất đô thị đã quy hoạch, những mảnh đất tiếp giáp nhau được phân chia thành những lô đất dịch vụ một cách hợp lý và có kế hoạch để tăng giá trị sử dụng. Những biện pháp này có tác dụng giảm chi phí xây dựng KCHT cho thành phố; điều hòa lợi ích giữa các bên tham gia; các chương trình tái điều chỉnh đất, hợp nhất đất sẽ tạo ra các dự án lớn; đa dạng hóa hình thức tái
12 định cư, khuyến khích xây dựng nhà ở xã hội và hạn chế giao đất ở trực tiếp cho người dân. Chuyển đổi sử dụng đất đô thị và các yếu tố quyết định tới quy mô sử dụng đất đô thị tại Trung Quốc, của tác giả Yehua Wei [100]. Tác giả phân tích những yếu kém trong quản lý và sử dụng đất đô thị của Trung Quốc những năm 80, đó là tình trạng thiếu hụt, hiệu quả sử dụng đất đô thị thấp, hỗn độn và không cân đối. Từ đó, tác giả đã đưa ra các giải pháp như: điều chỉnh sử dụng đất đô thị ở Trung Quốc bao gồm tăng số lượng đất đô thị và tổ chức lại cơ cấu sử dụng đất đô thị. Biện pháp chính nhằm hỗ trợ việc điều chỉnh này là tăng giá thuê đất đô thị, tuân thủ luật sử dụng đất và tăng cường quản lý nhà nước về việc sử dụng đất đô thị. Để giải quyết bất lợi của vấn đề thiếu đất đô thị và đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị, nhiều diện tích đất phải được thu nhận, diện tích đất này thuộc đất nông nghiệp nông thôn; thành lập các thành phố và thị trấn mới, mở rộng các khu vực hành chính đô thị, tận dụng đất bỏ hoang tại các thành phố. Nguồn chính là đất chuyển đổi từ đất nông nghiệp nông thôn sang sử dụng đất đô thị. Việc mở rộng không gian xanh, phát triển cơ sở hạ tầng công cộng, phát triển hệ thống mạng lưới giao thông dẫn đến tăng diện tích đô thị. Lý thuyết kinh tế đô thị: sử dụng đất và quy mô của thành phố (Urban Economic Theory: Land Use and City Size), của tác giả Masahisa [97]. Tác giả đã đề cập đến vấn đề đang đặt ra trong công tác QLNN về đất đô thị hiện nay là: Làm thế nào để minh bạch hóa thị trường đất đai? Theo các tác giả, cách giải quyết chính là xây dựng hệ thống thông tin đất đai hiện đại, tin cậy và thuận lợi cho người sử dụng và quản lý. Bên cạnh đó các tác giả cũng nhấn mạnh, cần phải kiểm tra, kiểm soát thường xuyên, chặt chẽ thông tin, thậm chí kể cả các thông tin chỉ là để bắt đầu hiểu được các quá trình vận hành của nó. Để trả lời câu hỏi: làm thế nào để quản lý đảm bảo thị trường BĐS ở Việt Nam phát triển mang tính bền vững, các tác giả kiến nghị quản lý từ việc đăng ký, định giá đất đai, năng lực nhận thức và các dịch vụ tài chính, cho đến phối hợp giữa các cơ quan QLNN, phối hợp giữa các cơ quan QLNN và tư nhân phải nhịp nhàng. Trong các kiến
13 nghị đó, các tác giả cho rằng, nhà nước chỉ nên tác động vào các hoạt động mang tính vĩ mô, còn các hoạt động kinh doanh, đầu tư khác nên để cho khu vực tư nhân đảm nhiệm. Vấn đề nâng cao hiệu quả của công tác QHKH SDĐ hiện nay được các tác giả kiến nghị tiến hành với sự tham gia của nhiều phía như: phối hợp giữa các cấp chính quyền, với người dân; phối hợp của các cơ quan tư pháp như: tòa án, viện kiểm soát trong quản lý đất đai, trong kiểm tra thực thi luật, kiểm tra các quyết định quản lý của cơ quan hành pháp tại địa phương. Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho kết cấu hạ tầng đô thị của George E. Peterson [47]. Tác giả đã làm rõ giải pháp bổ sung quan trọng cho tài chính hạ tầng địa phương đó là: lấy giá trị tăng thêm của đất để bổ sung nguồn vốn cho đầu tư công. Giá trị của đất rất nhạy cảm với đầu tư KCHT và sự tăng trưởng kinh tế đô thị. Các dự án công trình công cộng như xây dựng đường, cấp nước, điện, giao thông đem lại những lợi ích có thể tư bản hóa ngay lập tức vào giá trị đất đai ở xung quanh công trình. Công trình này đã đưa ra cách thức để sử dụng giá trị đất đai nhằm hỗ trợ đầu tư cho KCHT. Tuy nhiên, khi nghiên cứu vấn đề này, tác giả còn đề cập đến việc xây dựng quy chế ổn định và công bằng khi thực hiện thu hồi và đền bù đất đai; ngăn ngừa tình huống chính quyền đô thị có thể lạm dụng việc cung cấp tài chính từ đất đai thông qua thu hồi đất ở khu vực ven đô mà không trả tiền đền bù xứng đáng, sau đó lại phung phí tiền bán đất vào những chi tiêu lãng phí hoặc phát triển dàn trải, không hiệu quả. Ngoài ra tác giả còn lưu ý rằng thị trường đất đô thị luôn biến động, do đó, cần xác định rõ khoản thu từ việc bán đất chỉ là nguồn thu nhất thời và cần được sử dụng cho KCHT để phát triển KT-XH; việc bán đất không thể kéo dài mãi và bán đất không phải là nguồn thu vĩnh viễn. Vì vậy, theo tác giả cần nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu nhằm đảm bảo tiềm lực tài chính đủ mạnh để chủ động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân của
14 Ngân hàng Thế giới [42]. Công trình này là kết quả nghiên cứu trong nhiều năm của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam với chủ đề "Xã hội và các xung đột đất đai" nhằm hỗ trợ Bộ TNMT cải thiện chính sách và thực tiễn về thu hồi và chuyển dịch đất đai để đạt được sự tăng trưởng bền vững, trong quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng hiện nay. Trên cơ sở đánh giá quá trình xây dựng và thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam. Theo báo cáo, hệ thống pháp luật này tại Việt Nam còn tồn tại nhiều nhược điểm như: mang nặng tư duy của thời kinh tế do nhà nước bao cấp, chưa phù hợp với cơ chế thị trường; chưa phù hợp với chuẩn mực quốc tế về giải quyết tranh chấp hành chính mà một bên là cơ quan hành chính và một bên là người chịu tác động của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Từ đó, báo cáo đề xuất các giải pháp, đó là: (i) đề xuất cơ chế độc lập giải quyết các bức xúc, khiếu nại về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để áp dụng cho các dự án đầu tư. Theo đó, những khiếu nại về giá đất được giải quyết theo hệ thống các hội đồng độc lập về định giá đất và BĐS; những quyết định về thu hồi đất được phê duyệt phương án bồi thường được giải quyết theo cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của nhà nước; (ii) đề xuất việc sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý đất đai. Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam của Đại sứ quán Đan Mạch, Ngân hàng Thế giới và Đại sứ Quán Thụy Điển, (2011) [44]. Trong công trình này các nhà nghiên cứu đã làm rõ các nguyên nhân phát sinh tham nhũng trong quản lý đất đai, các hình thức hiện có của loại tham nhũng này. Trên cơ sở phân loại xác định nguy cơ và các dạng tham nhũng trong quản lý đất đai, các tác giả đã đề xuất cách thức giải quyết đối với từng loại tham nhũng cụ thể và đưa ra một số kiến nghị đối với từng loại tham nhũng. Nghiên cứu về khảo sát tình hình công khai thông tin quản lý đất đai, của Ngân hàng Thế giới (WB) và Bộ Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (DFID), Hà