Luận văn: Thực trạng và các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA

Chia sẻ: Pt Pt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:69

Thêm vào BST

Báo xấu

142
lượt xem 36
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Ngoài tính chất ưu đãi của vốn ODA, một trong những đặc điểm khác nhau giữa ba loạinguồn vốn trên là: ODA chỉ là sự chuyển nhượng vốn mang tính chất trợ giúp từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn: Thực trạng và các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA

 Luận văn Thực trạng và các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA
LỜI GIỚI THIỆU Lịch sử phát triển các nước trên thế giới đã chứng minh rất rõ: Vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư là một trong những yếu tố quan trọng nhất tác đọng đến sự phát triển nõi chung và tăng trưởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia. Vốn đầu tư bao gồm: vốn trong nước, vốn thu hút từ nước ngoài chủ yếu dưới hình thức vốn ODA, đầu tư trực tiếp, các khoản tín dụng nhập khẩu. Đối với những nước nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ vốn từ trong nước hạn chế thì nguồn vốn nước ngoài có ý nghĩa quan trọng. Ngoài tính chất ưu đãi của vốn ODA, một trong những đặc điểm khác nhau giữa ba loạinguồn vốn trên là: ODA chỉ là sự chuyển nhượng vốn mang tính chất trợ giúp từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Đặc điểm này cho thấy nguồn ODA là một nhân tố quan trọng tạo nên các cơ hội phát triển cho các nước nghèo và kém phát triển. Tuy nhiên, ODA về thực chất cũng là một khoản nợ nước ngoài mà các nước nhận tài trợ cần phải trả. Vì thế, việc quản lý và sử dụng ODA sao cho có hiệu quả phù hợp với các mục tiêu và định hướng phát triển của đất nước là một yêu cầu khách quan. Chính vì vậy, trong thời gian thực tập tại Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế Hoạch và Đầu tư, em đã lựa chọn đề tài: "Các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA" với mục đích đóng góp những hiểu biết của mình vào quá trình nghiên cứu và hoàn thiện việc quản lý các dự án ODA. Tuy nhiên, do hiểu biết còn nhiều hạn chế nên luận văn không thể tránh khỏi có những sai sót. Vì vậy, em mong có được những nhận xét, đánh giá của các thầy, cô nhằm hoàn thiện đề tài này. Em xin chân thành cảm ơn. Hà nội ngày... tháng ....năm..... Sinh viên Võ Đình Toàn 1
LỜI NÓI ĐẦU Trước tiên, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PTS. Đoàn Thu Hà - Phó Khoa Khoa học quản lý, giảng viên Khoa Khoa học quản lý, người trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ em trong quá trình hình thành, xây dựng đề tài, về những chỉ bảo mang tính xác thực cũng như những sửa chữa mang tính khoa học của cô trong quá trình hoàn thiện luận văn này. Em cũng xin chân thành cảm ơn GS-TS Đặng Văn Thuận, Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế hoạch và đầu tư vì sự hướng dẫn nhiệt tình, đầy đủ trong quá trình thu thập tư liệu cũng như những ý kiến sửa chữa phù hợp với yêu cầu thực tế nhằm phục vụ cho đề tài này. Đồng thời em xin chân thành cảm ơn các cô chú tại Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế hoạch và đầu tư đã tạo điều kiện giúp đỡ trong thời gian em thực tập tại Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế hoạch - đầu tư. Cuối cùng, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc của mình tới TS. Mai Văn Bưu- chủ nhiệm khoa, tới các thầy cô - giảng viên Khoa Khoa học quản lý những dạy bảo của các thầy, cô trong quá trình học tập và hoàn thiện các kiến thức chuyên môn của em tại lớp Quản lý Kinh tế K.38A- Khoa Khoa học quản lý. Em xin chân thành cảm ơn. Hà nội ngày.... tháng.... năm..... Sinh viên Võ Đình Toàn 2
CHƯƠNG I. TỔNG QUAN VỀ QUY TR ÌNH QUẢN LÝ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN H Ỗ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA). I. NGUỒN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA). 1. Khái niệm. Theo cách hiểu chung nhất: Vốn ODA hay còn gọi là vốn hỗ trợ phát triển chính thức là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc vay vơí điều kiện ưu đ ãi (vê lãi suất, thời gian ấn hạn và trẩ nợ) của Chính phủ của các nước phát triển, các cơ quan chính thức thuộc tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ. Ở Việt nam: Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một hình thức hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các tổ chức Chính phủ, các tổ chức quốc tế (UNDP, ADB, WB, IMF...). Các tổ chức phi chính phủ (NGOs) gọi chung là các đ ối tác viện trợ hay các nhà tài trợ nước ngo ài. ODA được thực hiện thông qua việc cung cấp từ phía các nhà tài trợ cho Chính phủ Việt Nam các hoản viện trợ không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi về lãi suất và thời hạn thanh toán. Trên thế giới, ODA đã được thực hiện từ nhiều thập kỷ gần đây, bắt đầu từ kế hoạch MacSall của Mỹ cung cấp viện trợ cho Tây Âu sau chiến tranh thế giới thứ 2. Tiếp đó là hội nghị Colombo năm 1955 hình thành những ý tưởng và nguyên tắc đầu tiên về hợp tác phát triển. Sau khi thành lập, Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) năm 1961 và Uỷ ban hỗ trợ phát triển (DAC), các nhà tài trợ đã lập lại thành một cộng đồng nhằm phối hợp với các hoạt động chung về hỗ trợ phát triển. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh và đối đầu Đông - Tây, thế giới tồn tại ba nguốn ODA chủ yếu: - Liên Xô và Đông Âu. - Các nước thuộc tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển. - Các tổ chức quốc tế và phi Chính phủ. V ề thực chất, ODA là sự chuyên giao một phần GNP từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc kêu gọi các nước phát triển dành 1% GDP để cung cấp ODA cho các nước đang phát triển và chậm phát triển. Q uốc tế hoá đời sống kinh tế là một nhân tố quan trọng thúc đẩy sự phân công lao động giữa các nước. Bản thân các nước phát triển nhìn thấy lợi 3
ích của m ình trong việc hợp tác giúp đỡ các nước chậm phát triển để mở rộng thị trường tiêu thu sản phẩm và thị trường đầu tư. Đi liền với sự quan tâm lợi ích kinh tế đó, các nước phát triển nhất là đối với các nước lớn còn sử dụng ODA như một công cụ chính trị để xác định vị trí và ảnh hưởng tại các nước và khu vực tiếp cận ODA. Mặt khác, một số vấn đề quốc tế đang nổi lên như AIDS/ HIV, các cuộc xung đột sắc tộc, tôn giáo,... đòi hỏi sự nỗ lực của cả cộng đồng, quốc tế không phân biệt giàu nghèo. Các nước đang phát triển đang thiếu vốn nghiêm trọng dễ phát triển kinh tế x ã hội. Vốn ODA là một trong các nguồn vốn ngoài nước có ý nghĩa hết sức quan trọng. Tuy nhiên, ODA không thể thay thế được vốn trong nước mà chỉ là chất xúc tác tạo điều kiện khai thác sử dụng các nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước. ODA có hai mặt: Nếu sử dụng một cách phù hợp sẽ hỗ trợ thật sự cho công cuộc phát triển kinh tế xã hội, nếu không đó sẽ là một khoản nợ nước ngo ài khó trả trong nhiều thế hệ. Hiệu quả sử dụng ODA phụ thuộc vào nhiều yếu tố, mà một trong số đó là công tác quản lý và điều phối nguồn vốn này. Nghị đinh 20/ CP khẳng định ODA cho Việt Nam là một trong những nguồn quan trọng của ngân sách Nhà nước được sử dụng cho những mục tiêu ưu tiên của công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế xã hội. Tính chất ngân sách của ODA thể hiện ở chỗ nó được thông qua Chính phủ và toàn dân được thụ hưởng lợi ích do các khoản ODA mang lại. V iệc cung ODA được thực hiện thông qua các kênh sau đây: - Song phương: + Trực tiếp Chính phủ với Chính phủ. + G ián tiếp Chính phủ với Chính phủ thông qua các tổ chức phi chính phủ hoặc tổ chức quốc tế. Chính phủ Việt Chính phủ Nam nước ngoài NGOs hoặc các tổ chức quốc tế - Đ a phương: Các tổ chức quốc tế cung cấp ODA trực tiếp cho Việt Nam. 4
NGOs hoặc các tổ NGOs hoặc các tổ chức quốc tế chức quốc tế - Các tổ chức phi chính phủ cung cấp ODA trực tiếp cho Việt Nam. NGOs hoặc các tổ NGOs hoặc các tổ chức quốc tế chức quốc tế 2. Các loại hình ODA. 2.1. Xét theo mục đích ODA gồm các hình thức chủ yếu sau: - Hỗ trợ cán cân thanh toán: Thương là hỗ trợ tài chính trực tiếp (chuyển giao tiền tệ nhưng đôi khi là hiện vật hoặc hỗ trợ nhập khẩu. Ngoại tệ và hàng hoá chuyển trong nước qua hình thức này được chuyển hoá thành hỗ trợ ngân sách. - Hỗ trợ chương trình (còn gọi là viện trợ phi dự án) là viện trợ khi đạt được một hiệp định với đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định để thực hiện nhiều nội dung khác nhau của một chương trình. Hỗ trợ dự án: Là hình thức chủ yếu của hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm hỗ trợ cơ bản và hỗ trợ kỹ thuật. Trên thực tế có trường hợp một dự án kết hợp cả hai loại hình hỗ trợ cơ bản và hỗ trợ kỹ thuật. 2.2. X ét theo hình thức tiếp nhận vốn, ODA được phân ra Viện trợ không hoàn lại và viện trợ cho vay ưu đãi: + Đối với loại hình Viện trợ không hoàn lại thường là hỗ trợ kỹ thuật, chủ yếu là chuyển giao công nghệ, kiến thức, kinh nghiệm thông qua các hoạt động của chuyên gia quốc tế. Đôi khi viện trợ này là hoạt động nhân đạo như lương thực, thuốc men hoặc các loại hàng hoá khác... nên chúng rất khó huy động vào các mục đích đầu tư phát triển. Thêm vào đó các khoản viện trợ không hoàn lại thương kèm theo một số điều kiện về tiếp nhận, về đơn giá... mà nếu nước chu nhà có vốn chủ động sử dụng thì chưa chắc đã phải chấp nhận những điều kiện như vậy hoặc không sử dụng với đơn giá thanh toán cao gấp 2-3 lần. Do đó khi sử dụng các nguồn vốn ODA cho không, cần hết sức thận trọng. 5
+Đối với các khoản vay ưu đãi ODA có thể sử dụng cho mục tiêu đ ầu tư phát triển. Tính chất ưu đãi của khoản vay này thể hiện ở khía cạnh sau:  Lãi suất thấp : chẳng hạn các khoản vay ODA được tính bằng hàng hoá trị giá 45,5 tỷ yên nhật cho Việt Nam vay năm 1992 có lãi suất 1% khoản vay ngân hàng thế giới cho dự án cải tạo quốc lộ 1A không lãi chỉ có 0,75%.  .Thời gian vay dài: nhật bản cho ta vay trong thời gian 30 năm WB cho vay trong thời gian 40 năm.  . Thời gian ấn hạn từ khi vay đến khi trả vốn gốc đầu tiên khá dài thường khoảng 5-10 năm trở lên. Thông thường các nước tiếp nhận ODA để đầu tư vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhằm tạo ra điều kiện thuận lợi cho sản xuất và đời sống, tạo môi trường hạ tầng cơ sở để tiếp tục thu hút vốn đầu tư. 3. Vai trò của ODA trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Đối với tất cả các quốc gia tiến hành công nghiệp hoá đất nước thì vốn là một yếu tố một điều kiện tiền đề không thể thiếu. Nhất là trong điều kiện hiện nay, với những thành tựu mới của khoa học và công nghệ cho phép các nước tiến hành công nghiệp hoá có thể rút ngắn lịch sử phát triển kinh tế khắc phục tình trạng tụt hậu và vận dụng được tối đa của lợi thế đi sau. N hưng để làm được những điều đó thì nhu cầu về nguồn vốn là vô cùng lớn trong khi đó ở giai đoạn đầu của thời kỳ công nghiệp hoá thì tất cả các nước đều dựa vào nguồn vốn bên ngoài mà chủ yếu là ODA và FDI. Trong đó ODA là nguồn vốn của các Chính phủ, các quốc gia phát triển , các tổ chức quốc tế và các tổ chức phi Chính phủ hoạt động với mục tiêu trợ giúp cho chiến lược phát triển của các nước đang và chậm phát triển. Do vậy nguồn vốn này có những ưu đãi nhất định, do những ưu đãi này màcác nước đang và chậm phát triển trong giai đoạn đầu của công cuộc công nghiệp hoá đất nước thường coi ODA như là một giải pháp cứu cánh để vừa khắc phục tình trạng thiếu vốn đầu tư tron gnước vừa tạo cơ sở vật chất ban đầu nhằm tạo dựng một môi trường đầu tư thuận lợi để kêu gọi nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI, đồng thời tạo điều kiện thúc đẩy đầu tư trong nước phát triển. Như vậy, có thể nói nguồn vốn ODA có vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của các nước đang và chậm phát triển, điều đó thể hiện rõ nét ở khía cạnh sau: 6
Thứ nhất: ODA có vai trò bổ sung cho nguồn vốn trong nước. Đối với các nước đang phát triển các khoản viện trợ và cho vay theo điều kiện ODA là nguồn tài chính quan trọng giữ vai trò bổ sung vốn cho quá trình phát triển. Chẳng hạn trong thời kỳ đầu của các nước NICs và ASEAN Viện trợ nước ngoài có một tầm quan trọng đáng kể. Đ ài loan: trong thời kỳ đầu thực hiện công nghiệp hoá đã dùng viện trợ và nguồn vốn nước ngoài đ ể thoả mãn gần 50% tổng khối lượng vốn đầu tư trong nước. Sau khi nguồn tiết kiệm trong nước tăng lên, Đài loan mới giảm sự lệ thuộc vào viện trợ. H àn Quốc: có mối quan hệ đặc biệt với Mỹ nên có được nguồn viện trợ rất lớn chiếm 81,2% tổng viện trợ của nước này trong những nưm 70-72 nhờ đó mà giảm được sự căng thẳng về nhu cầu đầu tư và có điều kiện thuận lợi để thực hiện các m ục tiêu kinh tế. Còn ở hầu hết các nước Đông Nam Á sau khi giành được độc lập, đất nước ở trong tình trạng nghèo nàn và lạc hậu, để phát triển cơ sở hạ tầng đòi hỏi phải có nhiều vốn và khả năng tha năng thu hồi vốn chậm. Giải quyết vấn đề này các nước đang phát triển nói chung và các nước Đông nam Á nói riêng đã sử dụng nguồn vốn ODA. Ở Việt Nam ODA đóng vai trò rất quan trọng trong chương trình đ ầu tư công cộng, làm nền tảng cho hoạt động phát triển kinh tế - xã hội gần đây của V iệt Nam. Đầu tư phát triển kinh tế xã hội đã phát triển mạnh ở Việt Nam trong thập kỷ qua nhờ công cuộc đổi mới với mức tăng trưởng GDP bình quân đạt 7,5%/ năm. Đầu tư của Chính phủ và nguồn vốn nước ngoài đống vai trò hết sức quan trọng. Tổng cam kết các nguồn vốn ODA đạt mức tương đương khoảng 15 tỉ USD. Do vẫn là một nước trong những nước nghèo nhất thế giới hoạt động quản lý kinh tế - xã hội ở Việt Nam cho thấy đất nước ta tiếp cận rất tốt nguồn ODA ưu đãi dưới hình thức viện trợ không hoàn lại và tín d ụng có lãi suất thấp. Sự khan hiếm nguồn FDI hiện nay do cuộc khủng ho ảng tài chính Đông Nam Á đã cũng gây ra suy giảm trong tiến trình tiến hành cải cách kinh tế ở Việt Nam, đã tạo thêm căng thẳng cho các nguồn lực đầu tư công cộng hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng trong khi vẫn đ ảm bảo thúc đẩy các dịch vụ xã hội. Do đó ODA ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc tài trợ các chi tiêu phát triển của chính phủ. Kể từ khi cộng đồng tài trợ quốc tế nối lại sự giúp đỡ của m ình cho Việt Nam, mức giải ngân ODA hàng năm đã tăng một cách vững chắc từ mức 272 triệu USD vào năm 1994 ( khoảng 7
26% chi tiêu xây dựng cơ b ản của chính phủ) lên khoảng 1.120 triệu USD vào năm 1998 (xấp xỉ 80%). Trên thực tế do tính chất ưu đãi của vốn ODA mà các quốc gia sử dụng nó thường e ngại về gánh nặng nợ nần nhưng thực tế thì đ ó là nỗi lo sợ của với các nước quản lý và sử dụng nguồn vốn này không hiệu quả. Gánh nặng nợ nần sẽ đ ược giảm rất nhiều nếu biết quản lý để đem lại hiệu quả sử dụng ODA cao. Thứ hai: ODA dưới dạng viện trợ không ho àn lại giúp các nước nhận viện trợ tiếp thu những thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại và phát triển nguồn nhân lực. Những lợi ích quan trọng mà ODA mang lại cho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại, kỹ xảo chuyên môn và trình độ quản lý tiên tiến. Đông thời bằng nguồn vốn ODA các nhà tài trợ còn ưu tiên đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực vì việc phát triển của một quốc gia có quan hệ mật thiết với việc phát triển nguồn nhân lực. Thứ ba: ODA giúp các nước đang phát triển hoàn thiện cơ cấu kinh tế. Đối với các nước đang phát triển khó khăn kinh tế là điều kiện khôn tránh khỏi. Trong đó nợ nước ngoài và thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế ngày một gia tăng là tình trạng phổ biến. Để giải quyết vấn đề này các quốc gia cần phải cố gắng ho àn thiện cơ cấu kinh tế bằng cách phối hợp vơí ngan hàng thế giới, quỹ tiền tệ quốc tế và các tổ chức quốc tế khác tiến hành chính sách điều chỉnh cơ cấu. Chính sách này dự đinh chuyển chính sách kinh tế Nhà nước đóng vai trò trung tâm sang chính sách khuyến khích nền kinh tế phát triển theo định hướng phát triển kinh tế khu vực tư nhân. Nhưng muốn thực hiện được việc điều chỉnh này cần phải có một lượng vốn cho vay m à các chính phủ lại phải dựa vào nguồn vốn ODA. Thứ tư: Hỗ trợ phát triển chính thức tăng khả năng thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và tạo điều kiện mở rộng đầu tư phát triển trong nước ở các nước đang và chậm phát triển. Như chúng ta đã biết để có thể thu hút được các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài bỏ vốn đầu tư vào một lĩnh vực nào đó thì chính tại các quốc gia đó phải đảm baỏ cho họ có một môi trường đầu tư tốt (cơ sở hạ tầng, hệ thống chính sách, pháp luật ...) đảm bảo đầu tư có lợi với phí tổn đầu tư thấp, hiệu quả đầu tư cao muốn vậy đầu tư của Nhà nước phải được tập trung vào việc nâng cấp, cải thiện và xây dựng cơ sở hạ tầng, hệ thống tài chính, ngân hàng... N guồn vốn Nhà nước thực hiện đầu tư này là phải dựa vào ODA bổ sung cho vốn đầu tư hạn hẹp thì ngân sách của Nhà nước. Môi trường đầu tư 8
một khi được cải thiện sẽ tăng sức hút đồng vốn nước ngoài. Mặt khác việc sử dụng nguồn vốn ODA để đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng sẽ tạo điều kiện cho các nhà đầu tư trong nước tập trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh có khả năng mang lại lợi nhuận. 4. Vài nét về quản lý và sử dụng ODA trên thế g iới. 4.1 Các nhà tài trợ ODA chủ yếu trên thế giới. Nói chung không có tiêu thức chung để phân lọai các nhà tài tạ ODA tuy nhiên chúng ta có thể phân chia thành hai nhóm chính sau: nhóm các nước và các nhà tổ chức quốc tế. a. Các nhóm nước. - Các nước thành viên của Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC thuộc tổ chức O ECD: tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển được thành lập từ năm 1961 có tiền thân là tổ chức hợp tác kinh tế Châu Âu OEEC. O ECD có mục tiêu chủ yếu là: + Thúc đẩy phát triển kinh tế với nhịp độ cao và bền vững, nâng cao mức sống của nhân dân các nước thành viên, duy trì nền tài chính ổ n định và nhờ vậy đóng góp vào sự phát triển kinh tế thế giới. + Góp phần mở rộng quá trình phát triển kinh tế ở cá nước thành viên cũng như không phải thành viên. + Góp phần mở rộng thương mại quốc tế đa biên trên cơ sở không kỳ thị và phù hợp với tập quán quốc tế. - Nhật Bản: Đây là một quốc gia hàng năm cung cấp một lương vốn ODA rất lớn đặc biệt là một trong những quốc gia đứng đầu trong danh sách những nhà tài trợ cho Việt Nam. b. Các tổ chức quốc tế. - N gân hàng phát triển Châu Á: ADB. Đ ược thành lập năm 1966 do 31 chính phủ thành viên nhằm xúc tiến quá trình giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội trong khu vực Châu Á - Thái Bình Dương. Trong hơn 33 năm qua các thành viên đã tăng lên rất nhiều ADB chú trọng đến nhu cầu của các nước nhỏ và các nước kém phát triển và ưu tiên đặc biệt đến chương trình và dự án khu vực, tiểu vùng và quốc gia. 9
- Các tổ chức tài chính quốc tế khác: WB, IMF, UNDP... * Đ ối với Việt Nam theo số liệu 91- 2000. Các nhà tài trợ chính đó là N gân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), Ngân hàng thế giới(WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) đã thiết lập các hoạt động của mình ở V iệt N am trong 6-8 năm qua và đã nổi lên như 3 nhà tài trợ lớn nhất về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA ở Việt Nam. Xu hướng gần đây nếu nghiên cứu kỹ danh mục các chương trình sự án ODA của tổ chức này về mặt định lượng, chiều hướng chung là tương đối khả quan với các mức tăng về giai rngân và mức giảm về lượng tích tụ của các cam kết chưa được giải ngân. K hi xem xét tổng mức của ba tổ chức này có thể quan sát thấy rằng các cam kết hàng năm đ ạt mức cao nhất năm 1997 và từ thời điểm đó đến nay có chiều hướng suy giảm. Mức giải ngân, tuy nhiên đã tăng một cách vững chắc từ năm 1995 trở đi. Trong năm 1999 mức giải ngân tăng gấp 12 lần so với năm 1997, mặc dù vậy tốc độ tăng nay (theo tỷ lệ %) đã giảm dần từ năm 1996. Không thấy có khuynh hướng chung rõ nét nào đối với tỷ lệ giải ngân của ba tổ chức này. Phần cam kết chưa giải ngân liên tục tăng trong các năm 1994. Vì thế bức tranh chung là mức giải ngân đang được cải thiện và nếu chiều hướng hiện nay vẫn như vậy thì giai đoạn đầu của hoạt động ODA của ba tổ chức này, đặc trưng bởi số lượng dự án tăng và thực hiện dự án chậm, sẽ được hoàn thiện trong một số giai đoạn ổn định hơn. Nếu tách từng tổ chức một để xem xét thì bức tranh có khác đi đôi chút. N hật Bản tổng các khoản vay ODA luỹ kế dành cho Việt Nam hiện nay vào khoảng 4,4 tỷ USD, chiếm 25 dự án phát triển và 4 khoản tín dụng hàng hoá (khoảng 3,8 tỷ USD nếu không kể đến khoản tín dụng hàng hoá). Khoảng 24% tổng số các cam kết đã được giải ngân. Những dự án cơ sở hạ tầng lớn đáng chú ý là trong các ngành giao thông và điện lực chiếm tỷ trọng lớn trong danh m ục dự án và những dự án này thường thực hiện chậm trong giai đoạn đầu. Tuy nhiên tình hình thực hiện đã được cải thiện vững chắc một phần do các cơ quan chủ quản đ ã quen hơn với công tác dự án. Trong năm 1999 cả cma kết hàng năm và giải ngân đều đạt mức cao nhất từ trước đến nay. Tỷ lệ giải ngân đã được cải thiện năm 1995, tiến độ thực hiện ngắn hơn so với tiêu chuẩn của JBIC, tuy nhiên phần lớn các dự án đều chậm từ 1-2 năm so với kế ho ạch đặt ra ban đầu. Các nguyên nhân đã được xác định trong đó quá trình 10
phê duyệt nội bộ của phía Việt Nam đối với các quyết định, thay đổi hoặc điều chỉnh của dự án thường kéo dài, đặc biệt những quyết định về đấu thầu và chỉ định tư vấn. Mặt khác sự chậm trễ trong việc thanh toán theo tiến độ đã được phần nào giảm bớt. N gân hàng thế giới WB: hiện có 21 dự án đang hoạt động và dự án đã kết thúc thể hiện tổng mức các cam kết 2,25 tỷ USD tron gđó khoảng 35% đã được giải ngân. Mức giải ngân từ tài khoá 1994 là rất hài lòng nhưng tốc độđã giảm và mức thực hiện giờ đây thấp hơn mức trong khu vực. Hiện nay mới chỉ đạt khoảng 70% tổng mức giải ngân dự kiến trong danh mục các dự án đang ho ạt động. Tổng mức cam kết đã giảm từ năm 1997 và tỷ lệ giải ngân cho thấy chiều hướng giảm bắt đầu từ năm 1996. Có mức tăng về khối lượng cam kết chưa được giải ngân mặc dù tốc độ tăng đã giảm dần. Ngo ài các vấn đề liên quan đến việc thực hiện dự án được mô tả d ưới đây, một số nguyên nhân xuất phát từ việc sửa đổi trong các quy định thực hiện của chính phủ đã làm chậm quá trình thực hiện, ngoài ra còn do sự chuyển đổi về cơ cấu trong danh mục dự án hiện nay. Số lượng những dự án có quy mô lớn, giải ngân nhanh trong khi những dự án mới có xu hướng hoạt động phức tạp, phân tán, phải trải qua giai đoạn khởi động lâu hơn so với dự kiến. N gân hàng phát triển Châu Á: (ADB) có 25 dự án đang thực hiện ở V iệt Nam trong đó có 21 dự án đầu tư đã có hiệu lực với tổng nợ ròng là 1,7 tỷ USD đã giải ngân được 30%. Trong khi cam kết hàng nưm giảm từ mức cao nhất vào năm 1997, một phần chậm trễ trong việc xử lý các khoản vay dự kiến, thì mức giải ngân và trao hợp đồng trong năm 1999 lại đứng ở mức cao nhất kể từ khi ADB cung cấp các khoản vay ở Việt Nam. Tỷ lệ giải ngân đang được cải thiện, nhưng vẫn thấp hơn m ức trung b ình trong khu vực và ADB vẫn lo lắng về tình hình thực hiện này, b ản chất của các vấn đề về thực hiện các chương trình dự án dường như đã chuyển biến với sự hoàn chỉnh về danh mục sự án. Các chậm trễ trong việc tuyển chọn và đưa tư vấn ào hoạt động, trao hợp đồng và giải ngân đang trở thành vấn đề lo ngại nhất. ADB sẽ lấy thực hiện dự án làm yếu tố quết định các khoản vay trong tương lai. Bảng số liệu các dự án đầu tư của Nhật Bản, WB, ADB - tình hình giải ngân 1994 -1999 (triệu USD/ niên lịch 11
1994 1995 1996 1997 1998 1999 JBIC Cam kết hàng năm 510 619 649 673 648 773 G iải ngân hàng năm 0 37 38 109 292 4526 Phần cam kết chưa giải ngân 510 1091 1703 2267 2623 2940 Tỉ lệ giải ngân (%) 0,1 3,2 2,3 5 ,2 11,8 13,9 WB Cam kết hàng năm 228 314 508 389 392 318 G iải ngân hàng năm 65 17 129 181 220 189 Phần cam kết chưa giải ngân 228 164 460 840 1047 1219 Tỉ lệ giải ngân (%) 28 11 28 22 21 15 ADB Cam kết hàng năm 61 233 217 360 284 220 G iải ngân hàng năm 3 48 29 149 128 191 Phần cam kết chưa giải ngân 320 545 732 1024 1180 1253 Tỉ lệ giải ngân (%) 1,1 8,4 4,8 15,8 14,8 16,0 Tổng Cam kết hàng năm 779 1166 1374 1422 1324 1311 G iải ngân hàng năm 68 62 196 358 641 761 Giải ngân hàng năm, % thay đổi - - 10 215 82 79 19 Phần cam kết chưa giải ngân 1058 1800 2895 4131 4859 5412 Phần cam kết chưa giải ngân, % - 70 61 43 18 11 thay đổi 4.2 Xu thế ODA trên thế giới. Q uá trình phát triển ODA trên thế giới hiện nay có các khuynh hướng chủ yếu sau đây: Một là: trong cơ cấu tổng thể ODA của thế giới tỷ trọng ODA song phương có xu hướng tăng lên, ODA đa phương có xu thế giảm đi xu thế này hình thành dưới sự tác động của hai nhân tố chủ yếu sau: - Quá trình quốc tế hoá đời sống kinh tế thế giới và xu thế hội nhập đã tạo điều kiện cho quan hệ về ODA trực tiếp giữa các quốc gia. 12
- Hiệu quả hoạt động của các tổ chức đa phươn gtỏ ra kém hiệu quả làm cho một số nhà tài trợ ngần ngại đóng góp cho các tổ chức này. H ai là: mức độ cạnh tranh thu hút ODA đã tăng lên giữa các nước đang phát triển.Trên thế giới số nước dành được độc lập, bắt đầu xây dựng kinh tế phát triển xã hội tăng lên đáng kể và có nhu cầu lớn về ODA. Ở Trung Quốc đang cần một lượng vốn ODA lớn để xây dựng kinh tế, ở Đông Nam Á mặc dù một số nước như Singapore, Malaixia, Thái Lan, đã giảm dần nguồn tiếp nhận ODA song b ên cạnh đó lại các quốc gia khác với nhu cầu ODA lớn hơn như các nước Đông Dương, Myanma. Ba là: triển vọng gia tăng nguồn ODA ít lạc quan. Mặc dù Đại hội đồng Liên hiệp quốc đ ã khuyến nghị dành 1% GDP của các nước phát triển để cung cấp ODA cho các nước đang phát triển song khả năng này rất ít thành hiện thực (theo các số liệu mới nhất thì tỉ lệ này hiện nay chỉ đạt mức trung bình vào kho ảng 0,7%). Thực tế cho thấy các nước có khối lượng ODA lớn nhất như Mỹ, Nhật Bản... thì tỉ lệ này chỉ đạt trên dưới 0,3% trong nhiều năm qua. Tuy có một số nước như Thuỵ Đ iển, Nauy, Phần Lan, Đan Mạch... đã có tỷ lệ ODA hơn 1% song khối lương ODA tuyệt đối của các nước này không lớn. Thêm vào đó tình hình phục hồi kinh tế chậm ở các nước phát triển cũng là một trở ngại gia tăang ODA. N goài ra các nước phát triển đang phải đối đầu với hàng loạt vấn đề xã hội trong nước và chịu sức ép của dư luận đ òi giảm viện trợ cho nước ngoài để tập chung giải quyết các vấn đè trong nước. II. QUY TRÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ODA. Theo quy đ ịnh chung về quản lý và sử dụng, một dự án ODA thường bao gồm các bước sau: - Xác đ ịnh dự án. - Chuẩn bị đầu tư. - Thực hiện đầu tư. - Nghiệm thu và đánh giá. SƠ ĐỒ QUY TR ÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ODA. 1. Xác định dự án và đánh giá ban đầu. 13
Xem xét Xác định Đưa ra Dự án đề Phê đãnh giá mục tiêu những đề xuất duyệt những đề chiến xuất được dự án xuất chính lược giám đốc chính thức (dự quốc gia quản lý th ứ c án đề chương xuất) trình quốc gia xem xét 2. Chuẩn bị và thiết kế dự án. Xây dựng Xây dựng Dự thảo báo cáo báo cáo văn kiện nghiên nghiên cứu thiết kế cứu tiền khả thi dự án khả thi 3. Thực hiện và theo dõi dự án. Theo dõi Đàm Tuyển Triển dự án vè phán về chọn kí khai dự tài chính án bản ghi kết với hiện vật nhớ nhà rhầu trong quá thực hiện trình thực dự án hiện 4. Hoàn thành và đánh giá dự án. Rút ra Nhà thầu Đánh giá bài học sau hoàn chuẩn bị kinh thành đối báo cáo nghiệm hoàn với một số thành dự dự án án được lựa chọn 1. Xác định dự án và đánh giá ban đầu: D ự án đề xuất có thể được xác định theo nhiều cách. Việc xác định này có thể thực hiện qua đánh giá ngành hoặc các đoàn chương trình, thông qua cách tiếp cận chính thức đối với Đại sứ quán của nước tài trợ tại nước nhận viện trợ, theo đề nghị của Chính phủ nước tiếp nhận viện trợ hoặc thông qua các cách tiếp cận chính thức với các tổ chức khác. 14
Khi nhận được yêu cầu chính thức đề án sẽ được Văn phòng của nước viện trợ đánh giá và xen xét xem của dự án đề xuất có nắm trong chiến lược quốc gia nêu trong báo cáo quốc gia hay không. Nếu đề án phù hợp và đáp ứng các yêu cầu thông tin tối thiểu đề án sẽ đ ược trình lên giám đốc quản lý chương trình quốc gia để đánh giá tiếp. N ếu thấy rằng đề án này có thể phát triển được giám đốc chương trình quản lý quốc gia sẽ đệ trình Chính phủ phê chuẩn việc sử dụng tiền ngân dách cho dự án. Nếu được phê chuẩn sẽ chính thức hoá việc đưa dự án vào danh mục chương trình quốc gia và cho phép tiến hành thiết kế chi tiết. 2. Chuẩn bị dự án và thiết kế: H ầu hết các đề án đòi hỏi nhiều công sức mới biến thành một dự án được thiết kế đầy đủ và có tính khả thi. Giai đoạn hoàn thiện đề án được gọi là giai đoạn chuẩn bị. Giai đoạn chuẩn bị này bao gồm một số hoặc tất cả các bước sau đây và kết thúc bằng việc Bộ trưởng hoặc Đại diện của Bộ Tài chính phê duyệt cho phép thực hiện: - N ghiên cứu tiền khả thi - N ghiên cứu khả thi - D ự thảo văn kiện thiết kế dự án V ăn kiện thiết kế dự án bao gồm kế hoạch chi tiết về chi phí, nguồn lực và kế hoạch thực hiện. Tuy nhiên, phê chuẩn tài chính mới có thể thay cho phe chuẩn đưa ra trước đây khi dự án lúc đó còn trong giai đoạn chuẩn bị và thiết kế. 3. Thực hiện đầu tư và theo dõi dự án. Bước đầu tiên của giai đoạn này là thảo luận để đi đến ký kết bản ghi nhớ (MOU) thể hiện sự nhất trí giữa hai Chính phủ. MOU bao gồm các điều khoản tiêu chuẩn, các phụ lục tham chiếu, trong đó mô tả dự án và định số trách nhiệm của hai Chính phủ. Dự án sẽ chính thức được triển khai sau khi MOU được ký kết và các nhà thầu đủ tiêu chuẩn được tuyển chọn. Nhiệm vụ đầu tiên của nhà thầu chính thực hiện là chuẩn bị văn kiện thực hiện dự án (PID).Quá trình này cho phép nhà thầu xác định những điều chỉnh cần thiết cho dự án từ kinh nghiệm ban đầu khi triển khai dự án. Dự án sẽ được theo dõi trong quá trình thực hiện. Qua công tác theo dõi các nhà tài trợ song 15
phương biết được tình hình thực hiện sự án có tốt không, nhà thầu thực hiện so với hợp đồng ra sao, liệu có đạt được các mục tiêu đặt ra? 4. Hoàn thành và đánh giá dự án. G iai đoạn này bao gồm: Việc chuẩn bị báo cáo hoàn thành dự án (PCR) đối với tất cả các dự án và tiến hành đánh giá sau dự án đối với một số dự án được lựa chọn. Nhà thầu thực hiện cần chuẩn bị PCR trước khi kết thúc dự án. PCR mô tả thiết kế dự án từ khi xây dựng dự án giai đoạn chuẩn bị đến khi bổ sung trong giai đoạn thực hiện. Sự chấp thuận báo cáo này của nhà tài trợ song phương đánh dấu thời điểm kết thúc dự án. Sau khi d ự án kết thúc có thể phải tiến hành đánh giá sau d ự án, mô tả lịch sử của dự án, những thành công của dự án, những thiếu sót và xác định những bài học đúc kết trong khâu thiết kế và thực hiện dự án phân tích độc lập của nhà tài trợ song phương cùng các văn kiện dự án khác có thể rút ra những bài học và đưa vào cơ sở dữ liệu về bài học kinh nghiệm của nhà tài trợ, tạo cơ sở để phản hồi thông tin vào ho ạch định chính sách và chuẩn bị các dự án trong tương lai. Trên đây là tóm tắt sơ lược chu kỳ quản lý một dự án ODA. 16
CHƯƠNG II. TÌNH HÌNH HUY ĐỘNG VÀ SỬ DỤNG ODA CỦA N ƯỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA. I. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC TIẾP NHẬN, ĐIỀU PHỐI V À SỬ DỤNG ODA. 1. Tình hình quản lý và sử dụng ODA trong thời gian vừa qua. Mặc dù nền kinh tế khu vực chịu ảnh hưởng nặng nề của cuộc khủng ho ảng tài chính tiền tệ, một số nhà tài trợ phải thắt chặt chi tiêu ngân sách để đối phó với cơn suy thoái kinh tế kể cả giảm viện trợ cho nước ngoài. Song về cơ bản các nước và các tổ chức quốc tế vẫn duy trì và tiếp tục thực hiện các cam kết ODA cho Việt Nam. Tuy vậy có một vài trường hợp, do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính tiền tệ nguồn vốn ODA đã cam kết bằng bản tệ đã bị giảm nhiều do bị mất giá mạnh so với đô la Mỹ, gây khó khăn cho việc triển khai một số dự án. Trong thời gian qua Việt Nam tiếp tục đàm phán và ký kết thêm các điều ước quốc tế về ODA đạt tổng trị giá 8,623 tỷ USD kể từ năm 1993 đến hết tháng 9-1998 và b ằng 80% tổng nguồn vốn ODA đã được cam kết trong thời kỳ 1993-1997. Trong số các hiệp định đã ký hết trong 9 tháng đầu năm 1998 có nhiều dự án quan trọng, nhất là các dự án trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn như đa dạng hoá nông nghiệp, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, y tế, giáo dục đại học... G iải ngân nguồn vốn ODA được coi là thước đo năng lực tiếp nhận và sử dụng hỗ trợ phát triển chính thức, do vậy thường xuyên được Chính phủ V iệt Nam và các nhà tài trợ quan tâm. Năm 1996 giải ngân được 900 triệu U SD, năm 1997 con số này lên tới 1 tỷ USD và năm 1998 đạt 1.430 triệu U SD. N hư vậy trong thời kỳ trên mức giải ngân hàng năm bình quân đạt 1.110 triệu USD, bằng 74% mức giải ngân bình quân năm của kế hoạch 1996- 17
2000 (1.500 triệu USD/ năm). Xu thế giải ngân trong thời gian qua tiến bộ điều này được các nhà tài trợ khẳng định. N hìn chung lại tình hình giải ngân vốn ODA trong năm 1998 tương đối tốt đó là do về cơ bản các dự án ODA đã được bố trí đủ nguồn vốn đối ứng đồng thời Chính phủ không điều chỉnh tiến độ xây dựng cơ bản đối với các dự án ODA đã được cam kết với các nhà tài trợ. Cho đến nay nhiều nhà tài trợ đã xây dựng hoặc cập nhật chiến lược quốc gia về hợp tác phát triển với Việt N am, đây là cơ sở quan trọng để tăng cường đối ngoại giữa Chính phủ Việt N am với các nhà tài trợ. Trong thời gian qua Chính phủ Việt Nam đ ã tiến hành các cuộc đối thoại về hợp tác phát triển với một số nhà tài trợ như ngân hàng thế giới (chiến lược hỗ trợ quốc gia của WB cho Việt Nam 1999 - 2002), N hật Bản (trao đổi ý kiến cấp cao về quan hệ kinh tế và hợp tác phát triển)... Tại các cuộc trao đổi ý kiến nói trên, các nhà tài trợ đánh giá cao những nỗ lực của Việt Nam duy trì đã tăng trưởng trong bối cảnh tình hình trong và ngoài nước có nhiều khó khăn khẳng định tiếp tục cam kết hỗ trợ quá trình phát triển của đất nước với những điều chỉnh cần thiết cho thích ứng với tình hình mới trong đó sẽ chú trọng nhiều hơn đến nông nghiệp và ntông thôn, hỗ trợ giải quyết những vấn đề x ã hội trong quá trình đẩy mạnh cổ phần hoá, đ ào tạo và phát triển nguồn nhân lực, đẩy mạnh những nỗ lực xoá đói giảm nghèo... Cộng đồng tài trợ quốc tế cũng nhấn mạnh yêu cầu tăng cường chất lượng đầu vào của các cthương trình, dự án ODA, đó là công tác chuẩn bị thẩm định và phê duyệt dự án cần được tổ chức chặt chẽ và chất lượng cao hơn trên cơ sở phát triển quan hệ đối tác. Đồng thời các nhà tài trợ bày tỏ mong muốn có sự phối hợp và điều phối ODA tốt hơn nữa giữa các cơ quan Chính Phủ, giữa Chính Phủ và các nhà tài trợ cũng như giữa các nhà tài trợ. * Tình hình cam kết và giải ngân của một số nhà tài trợ chủ yếu. (1) Nhật Bản. (triệu USD/ năm) N ăm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 510 619 649 673 648 773 G iải ngân hàng năm 0 37 38 109 292 456 % giải ngân / cam kết - 5,9 5,8 16,2 45 58,9 18
N hìn vào các dự án đầu tư của Nhật Bản đối với Việt Nam ta thấy rằng tình hình cam kết hàng năm và tình hình giải ngân tuy không đồng đều nhưng nhìn chung đều có xu hướng tăn glên trong năm 1999 cả cam kết hàng năm và giải ngân đều đạt mức cao nhất từ trước đến nay, tình hình giải ngân so với cam kết hàng năm cùng có xu hướng tăng lên qua các năm như ta thấy năm 1994 số lượng giải ngân b ằng 0 nhưng từ năm 1995 mức giải ngân so với cam kết hàng năm được cải thiện và tỉ lệ này đ ạt cao nhất váo năm 1999 (58,9%). (2) Ngân hàng thế giới (WB). (triệu USD/ năm) N ăm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 228 314 508 389 392 318 G iải ngân hàng năm 65 17 129 181 220 189 % giải ngân / cam kết 28,5 5,4 25,3 46,5 56,1 59,4 Ta thấy rằng cam kết hàng năm đạt mức độ cao nhất vào năm 1996 (508 triệu USD) thấp nhất 1994 (228 triệu USD) nhìn vào đây ta thấy mức cam kết đã giảm dần từ năm 1997 còn tình hình giải ngân mỗi năm một tăng nhưng đạt cao nhất vào năm 1992 (220 triệu USD). Qua bảng trên ta thấy được rằng tuy mức cam kết có giảm từ năm 1997 nhưng tỷ lệ giải ngân so với mưchính sách cam kết vẫn có xu hướng tăng qua các năm. (3) Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB). (triệu USD/ năm) N ăm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 3 48 29 149 128 191 G iải ngân hàng năm 4,9 20,6 13,3 41,4 45,1 86,8 % giải ngân / cam kết 61 233 217 360 284 220 Mức cam kết tăng từ năm 1994 cao nhất vào năm 1997 (360 triệu USD) và sau đó giảm dần vào các năm sau và mức giải ngân nhìn chung có xu hướng tăng qua các năm và có đ ạt mức giải ngân cao nhất vào năm 1999 (191 19