Quản lý tổng hợp vùng bờ ( Nguyến Bá Quý ) - Chương 5

Chia sẻ: Nguyen Nhi | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:0

Thêm vào BST

Báo xấu

78
lượt xem 23
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

PHÂN HỆ KINH TẾ – XÃ HỘI SỰ ĐA DẠNG CỦA CÁC CHỨC NĂNG, LỢI ÍCH VÀ XUNG ĐỘT 5.1 Giới thiệu Giống như tất cả các môi trường tự nhiên, dải ven biển và các hòn đảo nhỏ cung cấp một số chức năng và quá trình thiết yếu đối với phúc lợi xã hội kinh tế của con người. Phúc lợi của người phụ thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp vào khả năng sẵn có của hàng hóa và dịch vụ môi trường mà hệ thống biển và ven bờ có thể cung cấp. Vì dải ven biển...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Quản lý tổng hợp vùng bờ ( Nguyến Bá Quý ) - Chương 5

CHƯƠNG 5 PHÂN HỆ KINH TẾ – XÃ HỘI SỰ ĐA DẠNG CỦA CÁC CHỨC NĂNG, LỢI ÍCH VÀ XUNG ĐỘT 5.1 Giới thiệu Giống như tất cả các môi trường tự nhiên, dải ven biển và các hòn đảo nhỏ cung cấp một số chức năng và quá trình thiết yếu đối với phúc lợi xã hội kinh tế của con người. Phúc lợi của người phụ thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp vào khả năng sẵn có của hàng hóa và dịch vụ môi trường mà hệ thống biển và ven bờ có thể cung cấp. Vì dải ven biển chính là khu vực chuyển tiếp hẹp giữa đất liền và biển cả, đặc trưng bởi hệ sinh thái đa dạng như các rạn san hô, rừng ngập mặn, bãi biển, cồn cát và các vùng đất ngập nước, nhiều chức năng được thực hiện trên một khu vực nhỏ. Sự tập trung các chức năng cùng với vị trí không gian làm cho dải ven biển và đảo nhỏ trở thành địa điểm thu hút người dân tới sống tại các dải ven biển. Có thể dự báo rằng khoảng 50 đến 70% dân số sẽ sống tại vùng ven biển. Tốc độ phát triển kinh tế – xã hội của các vùng ven biển, cũng như mức tăng dân số ở đó là chưa từng có (WCC93,1994). Trong điều kiện chung, các chức năng môi trường (do De Groot (1992) định nghĩa là “Khả năng của môi trường tự nhiên cung cấp hàng hóa và dịch vụ thỏa mãn nhu cầu của con người một cách bền vững”, có thể phân thành các loại như chức năng điều chỉnh, chức năng sản xuất và sử dụng, và các chức năng thông tin (De Groot; Vellinga et al. 1994). Bảng 5.1 cho biết tổng quan của tất cả các chức năng môi trường theo các tài liệu. Ngoại trừ một số chức năng (chẳng hạn như bảo vệ chống lại ảnh hưởng có hại từ vũ trụ), các chức năng này đều liên quan đến dải ven biển và các đảo nhỏ. Việc đánh giá chức năng nào là quan trọng nhất đối với một dải ven biển phụ thuộc vào các đặc điểm sinh thái, hoàn cảnh kinh tế xã hội và các mục tiêu quản lý đối với khu vực đó. Theo dòng thời gian, dải ven biển ngày càng trở thành nơi phát triển không bền vững vì đất đai và các tài nguyên thiên nhiên khác bị sử dụng không có kế hoạch với mục tiêu mang lại lợi nhuận tối đa. Điều này đã dẫn đất đai và các hệ sinh thái với các chức năng cụ thể nào đó bị khai thác quá mức. Việc khai thác đó không chỉ làm cạn kiệt tài nguyên mà chức năng đó cung ứng mà còn làm cho các chức năng khác cũng không tránh khỏi thực trạng không thực hiện được chức năng của mình. Sự thực hiện các chức năng trong bất kỳ một hệ tự nhiên ven bờ nào cũng có thể được những thành viên khác nhau trong cộng đồng dân cư ven bờ đánh giá theo những cách khác nhau do các nguồn tài nguyên (bao gồm cả không gian và lớp nền) mà các chức năng này cung cấp được xem xét theo những quan điểm khác nhau. Mặc dù vậy, do các áp lực nội tại và bên ngoài, khi mà một hoặc nhiều chức năng không thể thực hiện được hết khả năng của nó thì có thể sẽ nảy sinh các xung đột. Ví dụ khi rừng ngập mặn bị ô nhiễm vượt quá khả năng lọc, hoặc bị chặt phá hoặc phát quang một cách vô tội vạ thì sẽ phải trả giá cho ngành thủy sản vì không có nơi cho cá sinh sản và 81
điều đó cũng đồng nghĩa với việc ảnh hưởng đến một bộ phận dân cư vốn sống bằng nghề ngư. Sự duy trì bền vững tất cả các chức năng có thể tạo ra lợi nhuận kinh tế cao hơn trong thời gian dài hơn. Bảng 5.1: Tổng quan về các chức năng của môi trường Các chức năng qui định Chức năng sử dụng và cung cấp * Bảo vệ tránh ảnh hưởng có hại tầm vĩ mô Tạo không gian và các lớp * Qui định cân bằng năng lượng vi mô và vĩ mô Môi trường sống và lập nghiệp cho con người * Qui định về thành phần hóa học của khí quyển Trồng cấy (Trồng trọt, chăn nuôi, thủy sản) * Qui định về thành phần hóa học của biển Bảo toàn năng lượng * Qui định về khí hậu (toàn cầu và địa phương) Du lịch và giải trí và bảo vệ tự nhiên bao gồm cả chu trình thủy văn * Qui định về dòng chảy và phòng lũ (BV lưu vực) Sản xuất oxy * Nguồn nước lưu vực và nước hồi qui Nước (uống, tưới, công nghiệp …) * Chống xói mòn và bồi lắng Thức ăn và dinh dưỡng * Hình thành lớp thổ nhưỡng và bảo toàn độ phì Bảo vệ nguồn gen * Tích năng lượng mặt trời và tạo sinh khối Nguồn dược liệu * Dự trữ và tái sử dụng các chất hữu cơ Các sản phẩm sử dụng công nghiệp dệt * Dự trữ và tái sử dụng dinh dưỡng Các sản phẩm sử dụng trong công nghiệp và XD * Dự trữ và tái sử dụng nguồn thải của người Hóa sinh (không kể chất đốt và dược liệu) * Qui định về cơ chế kiểm soát sinh học Chất đốt và năng lượng * Bảo vệ sự di trú và sinh vật non Cỏ khô và chất dinh dưỡng * Bảo tồn đa dạng sinh học (gen) Nguồn trang trí Chức năng thông tin và giá trị nội tại của tự nhiên Thông tin thẩm mỹ Các thông tin về tôn giáo Thông tin lịch sử Cảm xúc về văn hóa nghệ thuật Các thông tin về khoa học và giáo dục Hiện nay có rất nhiều định nghĩa khác nhau về phát triển bền vững. Một trong số đó phát biểu rằng phát triển bền vững dải ven biển và đảo nhỏ chỉ thực hiện được khi nó tạo cho hệ thống ven biển khả năng tự tổ chức, nghĩa là tự thực hiện tất cả các chức năng tiềm tàng mà không gây ra các ảnh hưởng bất lợi đối với các hệ tự nhiên hoặc người khác. Khai thác quá mức các nguồn tài nguyên, ô nhiễm, đô thị hóa v.v… có thể kiềm chế dẫn tới phá hủy các chức năng quan trọng đối với cung cấp tài nguyên ít được đánh giá về mặt tài chính, hoặc duy trì khả năng phục hồi của hệ ven biển trước những biến động ngoại lai. Ảnh hưởng của phát triển không bền vững có thể cuối cùng dẫn đến sự suy thoái các hệ tự nhiên, mà chính nó bảo vệ chúng ta khỏi ảnh hưởng của biển, môi trường sống của nhiều loài sinh vật và thức ăn cho con người và khiến nảy sinh nhiều nguy cơ lớn đối với sức khỏe cộng đồng. 82
5.2 Chức năng sử dụng trong hệ thống ven biển 5.2.1. Đặc điểm Nói chung các gianh giới trong hệ thống xã hội không trùng khớp với các gianh giới trong hệ thống tự nhiên. Các hoạt động ở phạm vi rộng hơn vùng bờ thường bị ảnh hưởng của chính vùng ven bờ đó. Ví dụ, việc tăng nhiễm mặn do xói mòn bờ biển có thể tác động đến các khu vực lớn hơn trong đất liền. Việc mất bãi biển vui chơi có thể tác động đến các hoạt động liên quan trong các khu vực lân cận. Không có sẵn các hướng dẫn hoặc tiêu chuẩn để xác định các gianh giới trong hệ thống xã hội. Chúng cần dựa trên nền tảng phân tích các hoạt động xã hội và kinh tế hiện tại và tương lai trong dải ven biển và khu vực đất liền như đã miêu tả trong các kế hoạch phát triển quốc gia và khu vực. Mục tiêu cơ bản của việc phát triển dải ven biển có thể miêu tả khái quát như là hỗ trợ và đẩy mạnh phúc lợi con người, điều này thường được đánh giá trong các khái niệm kinh tế như việc tạo ra các “sản phẩm”. Khái niệm sản phẩm sử dụng ở đây được hiểu là các dịch vụ và thành phẩm thỏa mãn nhu cầu của từng cá nhân trong xã hội. Các tiêu chí khác về lập kế hoạch phát triển cũng quan trọng. Ví dụ như phân phối thu nhập giữa các nhóm trong xã hội hay giữa thế hệ hiện tại và thế hệ tương lai và mức độ công việc. Tài nguyên thiên nhiên của dải ven biển được sử dụng, cùng với các yếu tố đầu vào khác như nhân công và vốn để tạo ra của cải và dịch vụ. Việc này đòi hỏi phải có các nguồn tài nguyên có thể tái tạo và không tái tạo được. Có thể tái tạo là hệ thống có khả năng tái tạo tài nguyên trong một khoảng thời gian hợp lí. Ví dụ như việc khôi phục số lượng cá hoặc sự phân huỷ của các chất thải hữu cơ. Không thể tái tạo nghĩa là hệ tự nhiên không thể tạo ra tài nguyên trong một khoảng thời gian ngắn như việc lấy khoáng sản từ đáy biển hay làm rối loạn đáy biển bằng cách nạo vét hay đổ rác thải xuống biển. Vấn đề quản lý dải ven biển thường nhằm giải quyết các xung đột về tài nguyên biển và lợi ích ở dải ven bờ. Nhu cầu về tài nguyên thường liên quan trực tiếp đến các hoạt động của người sử dụng như không gian cho hoạt động nông nghiệp, nhưng cơ sở hạ tầng cơ bản cũng có tác động ngược lại đến tài nguyên. Chẳng hạn chúng ta ngăn cửa ra của đầm phá, nghĩa là chặn sự giao lưu với biển thì cũng có nghĩa là mất đi môi trường nuôi dưỡng các loại cá biển của đầm phá. Tài nguyên dải ven biển bao gồm khoảng không, nước và đất. Trong phạm vi này, có thể phân biệt bốn loại tài nguyên chính như sau: - Không gian: Bao gồm không gian cho các hoạt động của người sử dụng như nông nghiệp, đánh bắt cá, nuôi trồng thủy hải sản, công nghiệp, nhà ở, giải trí, v.v… Những tiêu chí 83
cơ bản để xác định rõ khả năng sẵn có của tài nguyên không gian là diện tích bề mặt, độ cao so với mực nước biển, chiều dài, chiều sâu (ví dụ như độ sâu cho tàu bè đi lại). - Tài nguyên khoáng sản Loại tài nguyên này bao gồm các vật liệu xây dựng (như cát, đá), dầu khí, quặng và nước, thậm chí cả không khí (theo chất lượng đặc biệt) - Tài nguyên sinh vật Các hệ động và thực vật được dùng làm nguồn cung cấp protein và hydratcacbon. - Khả năng hấp thụ hoặc lọc sạch. Trong 3 loại tài nguyên ven biển kể trên, không gian biểu hiện khả năng hấp thụ, chứa, phân huỷ, khuếch tán và chuyên chở các chất thải được coi như là kết quả các quá trình trong môi trường và (đối với phần lớn) các hoạt động của người sử dụng. Ví dụ về sản phẩm (hàng hóa và dịch vụ) được tạo ra tại dải ven biển được nêu trong bảng 5.2 Việc sản xuất ra các hàng hóa và dịch vụ sẽ ảnh hưởng tới hệ ven biển ví dụ như việc đánh bắt cá, thay đổi chất lượng nước hoặc môi trường sống của các loài động thực vật bị ảnh hưởng một cách lâu dài, nhưng đổ nguồn nước thải hoặc sự cố tràn dầu ảnh hưởng ngay tức thì đến hệ thống đó và có thể nhìn thấy ngay. Bảng 5.2: Ví dụ về hàng hóa và dịch vụ sản xuất ở vùng ven biển Hàng hoá Từ tài nguyên có thể tái tạo Từ tài nguyên không thể tái tạo Cá có vây và các loại ốc, sò Dầu và khí đốt Năng lượng sóng và thuỷ triều Khoáng chất, cát và sỏi Nước ngầm từ vùng cồn cát Lúa gạo từ hệ tưới tiêu theo thuỷ triều Dịch vụ Từ tài nguyên có thể tái tạo Từ tài nguyên không thể tái tạo Khu vực vận tải biển dành cho hoạt động Xử lý các chất phân huỷ như chất thải xa bờ, đường ống và cáp phóng xạ, kim loại nặng, nhựa. Xử lý các chất chưa có thể phân huỷ như Khu vực dành cho phát triển đô thị hải các chất hữu cơ… cảng. Cơ sở hạ tầng cho giải trí như nơi tắm, bơi thuyền, nhào lặn… 84
5.2.2 Chức năng sử dụng Dải ven biển là khu vực có các hoạt động kinh tế xã hội lớn và là khu vực sản xuất lương thực chính. Dựa vào sự phân cấp của các chức năng khác nhau của người sử dụng có thể xác định các loại như sau: - Chức năng cơ bản, như sản xuất lương thực, cung cấp nước, cung cấp năng lượng - Chức năng xã hội, như nhà ở, giải trí - Chức năng kinh tế như vận tải, khai khoáng, phát triển công nghiệp - Chức năng công cộng như giao thông công cộng, quốc phòng, xử lý rác/ nước thải Tình hình hiện tại và tương lai phải được miêu tả dưới dạng không gian sử dụng cho các hoạt động khác nhau, sản phẩm và dịch vụ và các giá trị kinh tế và xã hội vốn có. Hiện nay, hệ thống cơ sở dữ liệu đang phát triển có thể sử dụng một cách có hiệu quả để phản ánh các dữ liệu đó. Việc sản xuất các sản phẩm và dịch vụ trực tiếp (doanh nghiệp tư nhân/ cơ quan nhà nước) và gián tiếp (cơ quan nhà nước) tạo ra lợi ích và chi phí cho người sử dụng hệ thống đó. Trước tiên, các loại sử dụng hệ ven bờ gồm có chủ thể nhà nước và tư nhân: Lĩnh vực tư nhân: - Các sản phẩm nông nghiệp và thủy hải sản - Các hoạt động công nghiệp, vận tải, khai khoáng, cấp nước và năng lượng - Các hoạt động buôn bán, nhà ở, vui chơi giải trí và vận tải Lĩnh vực công cộng: - Dịch vụ cấp nước và năng lượng, xử lý nước thải, nhà ở, giao thông công cộng, quốc phòng - Các nhóm lợi ích ở bậc cao hơn như vùng, quốc gia, quốc tế Các hệ thống sử dụng thường xung đột lẫn nhau. Ví dụ như đổ chất thải xung đột với đánh bắt cá và nuôi trồng thủy hải sản. Những xung đột này cần phải làm rõ để giúp điều chỉnh lợi ích của các nhóm sử dụng khác nhau. Việc đưa ra ưu tiên cần tiến hành trên cơ sở các tiêu chí kinh tế và các tiêu chí ít cụ thể hơn việc bảo tồn các giá trị tự nhiên, hoặc qua các quy chế của nhà nước (vì mục tiêu quân sự chẳng hạn). Phân tích chính sách sẽ không đưa ra các quyết định, song lại chỉ ra những ảnh hưởng lựa chọn đến mỗi nhóm sử dụng hệ thống và ở các cấp cao hơn, chẳng hạn như những ảnh hưởng đến thu nhập và việc làm đối với khu vực, quốc qia. Những phân tích này làm cho các nhà hoạch định chính sách có thể đưa ra quyết định có cơ sở hơn. 5.3. Khía cạnh kinh tế xã hội 5.3.1. Các bên liên quan trong quản lý dải ven biển Một khi cần lập quy hoạch thì rất cần nhiều bên có thể tham gia vào việc quy hoạch tài nguyên, kể cả các bên tư nhân cũng như chính phủ. 85
Các cơ quan chính phủ phải tham gia vào quá trình lập kế hoạch, qui hoạch vì những lí do sau: - Nhiều nguồn tài nguyên là tài sản công cộng. Việc cung cấp một số sản phẩm hay dịch vụ nào đó chẳng hạn như việc khai thác tài nguyên của một khu bảo tồn tự nhiên về nguyên tắc là dành cho tất cả mọi người. Nhưng làm như vậy có thể dẫn tới việc cạn kiệt tài nguyên nếu xảy ra trường hợp đánh bắt cá quá nhiều hoặc có quá nhiều áp lực đối với khu bảo tồn tự nhiên đó. - Hầu hết việc sử dụng các nguồn tài nguyên sẽ có tác động bất lợi đến các mục đích sử dụng khác và sẽ dẫn đến kết quả không tối ưu nếu ta không tính đến những tác động này. Một ví dụ về “tác động ngoại lai” là việc đổ rác thải xuống biển, việc làm này sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đối với nghề cá và các hoạt động giải trí. Sự can thiệp của Chính phủ nói chung là rất cần thiết để giảm bớt hoặc loại bỏ những tác động ngoại lai như vậy. - Một số sản phẩm đầu ra của hệ thống khó có thể “định giá thị trường” được, ví dụ như môi trường trong sạch chẳng hạn. Rất có xác định việc “sẵn sàng chi trả” cho những sản phẩm đầu ra ấy. Xã hội chỉ có thể xác định người ta sẵn sàng chi trả bao nhiêu cho “nhu cầu chính đáng” đó thông qua quá trình quản lý của nhà nước. Điều này cũng đúng đối với việc cung cấp các “nhu cầu cơ bản của con người” (như uống nước sạch) cho những người không thể chi trả cho các nhu cầu của họ. - Đầu ra của hệ thống có thể bổ trợ nhau, ví như việc sử dụng không gian cho nghề cá và hoạt động khai khoáng. Việc này nói chung cần có sự can thiệp của chính phủ nhằm đạt được sự bình đẳng trong việc phân phối dịch vụ và sản phẩm. Nhiều cấp chính quyền sẽ tham gia vào quá trình ra quyết định. Ở cấp quốc gia, rất nhiều bộ sẽ tham gia vào quá trình này (Bộ Thủy sản, khai mỏ, giao thông vận tải, môi trường,…). Các cơ quan ở các cấp thấp hơn cũng sẽ tham gia như các cơ quan cấp tỉnh, địa phương, các ban và thành phố liên quan đến nước khu vực có cùng lợi ích trong việc phát triển dải ven bờ. Điều này có nghĩa là cơ cấu ra quyết định rất phức tạp vì những cơ quan này sẽ không muốn chia sẻ thẩm quyền chỉ với một cơ quan quản lý như cơ quan quản lý dải ven bờ. Bên cạnh đó, còn có những nhóm tư nhân có cùng lợi ích đại diện cho người sử dụng trực tiếp hoặc gián tiếp của hệ thống. Ví dụ như ngư dân, công nghiệp dầu mỏ, chủ tàu… Các tổ chức bảo tồn tự nhiên tư nhân cũng đóng vai trò ngày càng tích cực thông qua ảnh hưởng của họ tới công luận và hệ thống chính trị. 5.3.2. Các khía cạnh thể chế và luật pháp Việc quản lý các nguồn tài nguyên đòi hỏi một khung thể chế và pháp luật hợp lý. Các biện pháp kế hoạch hóa và chiến lược sẽ không giúp ích được gì nếu quy định của pháp luật không cho phép chúng thực thi và không có hiệu lực và nếu không có các cơ sở hạ tầng rõ ràng về tổ chức để quản lý hệ thống dải ven bờ. 86
Khung pháp luật phải xác định quyền sở hữu và thẩm quyền quản lý hệ thống các nguồn tài nguyên. Các biện pháp cưỡng chế như quy định, chi phí (ví dụ tiền phạt vì làm ô nhiễm) trợ cấp…cần được sử dụng. Ngay cả khi khu vực tiến hành kế hoạch nằm trong một vùng thì nhiệm vụ quản lý cũng thường không được giao cho duy nhất một cơ quan, vì việc quản lý có thể can thiệp vào trách nhiệm của chính quyền trung ương và địa phương. Tình hình sẽ trở nên phức tạp hơn nếu có nhiều vùng hoặc nhiều quốc gia tham gia vào quá trình quản lý như trong trường hợp quản lý nguồn cá biển tại Biển Bắc (Norh Sea), nơi mà uỷ ban Châu Âu quy định việc đánh bắt cá nhằm đảm bảo sản lượng tối ưu bền vững. Như đã trình bày trong phần 3.2.1, một trong những vấn đề đặc thù trong việc quản lý dải ven biển chính là vấn đề biên giới đất liền – biển thường đánh dấu sự thay đổi về pháp lý, ở nhiều quốc gia, quản lý biển được giao cho nhà nước trong khi quản lý đất liền thường thuộc thẩm quyền cấp tỉnh. Ở Mỹ, luật CZM (quản lý dải ven biển) đưa ra một khung pháp lý cho vấn đề quản lý dải ven biển và hầu hết các bang có vùng ven biển phải đưa ra một kế hoạch quản lý dải ven biển. Phương pháp của Anh trong quản lý dải ven biển lại hay thay đổi và thường không có quy định rõ ràng. Vấn đề an ninh trên biển thuộc quyền của Bộ Nông nghiệp nhưng chính các tổ chức tư nhân như National Trust lại là những người quản lý tốt nhất những dải ven biển có giá trị về cảnh quan. Vần đề thể chế phải đưa ra một khung qua đó có sự phân chia nhiệm vụ và trách nhiệm. Giải pháp khả thi là hội động quốc tế (ví dụ IMCO, Hội đồng tư vấn biển quốc tế) và các thoả thuận, sự chuyển giao tất cả các trách nhiệm cho một cơ quan có sẵn hoặc mới được thành lập hoặc một trong những cơ quan liên quan phải trở thành cơ quan đứng đầu. Một ví dụ về cơ quan được thành lập riêng là DRBC (Uỷ ban lưu vực sông Delawre). Uỷ ban này là một cơ quan liên bang tập hợp sức mạnh của nhà nước và của chính quyền trung ương. DRBC được thành lập theo pháp luật và có phạm vi quyền lực rộng lớn bao gồm cả việc giám sát và điều hành. DRBC có nhiệm vụ lập các kế hoạch tại lưu vực sông Delawre. Công việc được thực hiện thông qua lập và duy trì một kế hoạch toàn diện, đồng thời xem xét và thẩm định mọi hoạt động dự kiến thực hiện trên lưu vực, mà các hoạt động đó ảnh hưởng đến tài nguyên nước của vùng lưu vực. DRBC có thể phủ quyết bất cứ đề xuất nào có ảnh hưởng bất lợi đến việc quản lý tài nguyên nước ở một khu vực hay bộ phận lãnh thổ nào thuộc lưu vực nào đó. Những thay đổi về thể chế nói chung thường diễn ra chậm và không phù hợp với cải tiến quản lý dải ven biển. Điều cốt yếu nhất là quyết tâm cải tiến sự quản lý hệ thống. 5.3.3. Các khía cạnh kinh tế Phân tích kinh tế rất quan trọng đối với việc lập kế hoạch phát triển vùng ven biển như : 87
- Phân tích kinh tế vi mô nhằm phân tích thái độ của người sử dụng đối với hệ thống, ví dụ như phản ứng của ngành công nghiệp phải trả chi phí cho việc đổ chất thải. - Phân tích chi phí lợi ích và phân tích tài chính nhằm đánh giá tính khả thi về mặt kinh tế và khả năng tài chính cho một chiến lược phát triển nào đó. - Phân tích kinh tế vĩ mô (cấp quốc gia và khu vực) nhằm đạt được kế hoạch hoạt kinh tế trong khu vực dự án. Những khía cạnh này sẽ được miêu tả một cách tóm lược dưới đây. Tổng quan Phát triển kinh tế xã hội đề cập đến phát triển chung của xã hội lên một cấp cao hơn trong lĩnh vực phúc lợi xã hội. Khía cạnh “kinh tế” đề cập hàng hoá, dịch vụ liên quan với phúc lợi vật chất. Khía cạnh “xã hội” bao gồm tất cả các đặc điểm văn hoá xã hội của phúc lợi. Nhờ nhận ra mối liên hệ cơ bản giữa phát triển và tăng trưởng kinh tế mà người ta sử dụng các chỉ số kinh tế như tổng sản phẩm quốc nội (GNP) tính trên đầu người như là chỉ số phát triển. Tuy nhiên, loại tham số này vẫn tồn tại một số điểm bất hợp lý, ví dụ như thiếu các thông tin về chủng loại hàng hoá và dịch vụ được cung cấp, về các ảnh hưởng tiêu cực như suy thoái môi trường và về phân phối thu nhập. Điều này dẫn tới phải chú ý tới các nhân tố khác, như mức độ mà thông qua đó những nhu cầu thiết yếu của con người được thoả mãn và tới tăng trưởng một cách chọn lọc, và ngày càng chú trọng hơn tới vấn đề chất lượng cuộc sống. Kinh tế học có thể được định nghĩa là sự nghiên cứu thái độ của con người đối với lựa chọn cách phân phối hàng hoá và dịch vụ để sử dụng các nguồn tài nguyên hiếm một cách tốt nhất. Những khái niệm cơ bản bao gồm các nguồn tài nguyên khan hiếm, mong muốn của con người, sự lựa chọn. Các nguồn tài nguyên Nói chung, có thể phân loại các nguồn tài nguyên thành ba loại sau: - Tài nguyên thiên nhiên như Như đất, nước, khoáng sản, dầu, tài nguyên sinh học - Nguồn lao động bao gồm cả lao động nói chung và chuyên gia - Nguồn vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng làm tăng năng suất lao động và vốn Tài nguyên thiên nhiên là nguồn đầu vào quan trọng nhất đối với quá trình phát triển vì đây là nguồn tài nguyên sơ cấp chẳng hạn nguyên liệu thô, thực phẩm và cung cấp nhiều dịch vụ như xử lý chất thải của người hoặc cung cấp giải trí và thưởng thức thẩm mỹ. Một số tài nguyên thiên nhiên đã định rõ người sở hữu, như đối với trường hợp lâm nghiệp hoặc ngư nghiệp tư nhân. Lợi nhuận từ việc sử dụng những nguồn tài nguyên như vậy thường phù hợp với thị trường. Những nguồn tài nguyên khác phụ thuộc vào quy định sử dụng rõ ràng. 88
Lợi nhuận từ việc sử dụng các nguồn tài nguyên thường phù hợp với hệ thống thị trường. Những hàng hóa và lợi nhuận thu được như vậy có thể được coi “công cộng” đòi hỏi có sự quản lý và phát triển của các cơ quan có thẩm quyền. Khai thác kho tài nguyên thiên nhiên trong nhiều trường hợp sẽ làm cạn kiệt không thể tái tạo được chẳng hạn việc khai thác than. Những nguồn khác có thể tái tạo như ngư nghiệp và các nguồn năng lượng có khả năng tái tạo. Việc sử dụng quá mức các nguồn tài nguyên có thể gây ra sự suy thoái hoặc tuyệt chủng. Sự tồn tại của tài nguyên thiên nhiên là nhân tố cơ bản trong việc lập kế hoạch phát triển kinh tế. Phát triển dựa trên nguồn tài nguyên không tái tạo đòi hỏi phải theo giai đoạn với việc thay thế đầu vào hoặc có các hình thức hoạt động kinh tế khác. Phát triển dựa trên các nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo như ngư nghiệp hay nông nghiệp có thể chỉ ra những biến động có thể đánh giá được trong sản xuất và thu nhập. Một rủi ro khác là những thiệt hại không thể khắc phục đối với những nguồn tài nguyên có thể do ô nhiễm hoặc các chiến lược khai thác không hợp lý gây ra. Hệ thống thị trường Mục đích phân bổ các nguồn tài nguyên cho các hoạt động khác nhau là nhằm đáp ứng những mong muốn của con người đối với các nhu cầu thiết yếu như thức ăn, nơi ở, và cả những nhu cầu liên quan khác như hàng hóa xa xỉ. Cách phân phối các nguồn tài nguyên quý hiếm tạo ra vấn đề phải có sự lựa chọn. Ba nhóm đóng vai trò quyết định trong hệ thống là: Người sở hữu tài nguyên, người sản xuất và người tiêu dùng. Thị trường đóng vai trò liên kết giữa các nhóm này. Việc mua bán tài nguyên và sản phẩm diễn ra trên thị trường, nơi giá cả tạo ra một cơ chế phản hồi. Cả cung và cầu đều là chức năng của giá cả. Giá cao hơn sẽ kích thích người sản xuất tăng sản lượng và giảm sốt sắng của người mua. Thái độ này của người sản xuất và người tiêu dùng sẽ làm cân bằng giá cả và điều kiện sản xuất. Thị trường sẽ không bao giờ hoạt động tốt theo cách này. Thái độ của người sản xuất bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như tránh các rủi ro, thiếu cạnh tranh (độc quyền) và sự can thiệp của chính phủ. Lấy ví dụ về hoạt động nông nghiệp, nơi mà giá các nông sản chính và các nông sản xuất khẩu bị ảnh hưởng bởi mức giá được bảo trợ (giá bao cấp) và trợ cấp nhằm giảm biến động trong sản xuất, bảo vệ người sản xuất và người tiêu dùng hoặc khuyến khích xuất khẩu. Kinh tế phúc lợi Trên thực tế, người tiêu dùng mua hàng hóa và dịch vụ trên thị trường đang lựa chọn một phân phối riêng các tài nguyên cần thiết để sản xuất chúng. Trong một vài trường hợp, thị trường tỏ ra không là đại diện mong muốn của khách hàng. Các dịch vụ thường không thể chia sẻ được và việc cung cấp dịch vụ cho một số người là khó khăn nếu không có những người khác hưởng thụ những dịch vụ ấy. 89
Giá cả sẽ không bị khống chế trừ khi chính phủ can thiệp vào lĩnh vực hàng hóa công cộng. Những hàng hóa thuộc loại này chẳng hạn như giáo dục hay các công viên tại các đô thị. Một ví khác về sự thất bại của thị trường chính là sự không thoả mãn của người tiêu dùng thông qua các yếu tố phi thị trường như ô nhiễm. Phúc lợi của người dân còn chịu ảnh hưởng của vật chất bên ngoài tác động đến hệ thống thị trường. Vì lí do này, các nhà kinh tế sử dụng thuật ngữ các yếu tố ngoại (exterrnalities) để phân biệt với những ảnh hưởng về mặt phúc lợi. Trong những trường hợp như vậy, có thể có cơ sở để chính phủ can thiệp vào nhằm thay đổi sự phân bổ tài nguyên để giải thích những đóng góp nào vào phúc lợi không nằm trong cơ chế thị trường. Sự can thiệp này mang tính chủ quan và dựa trên ưu tiên chính trị. Sự can thiệp của chính phủ sẽ dẫn tới việc phân phối lại lợi ích đối với các nhóm xã hội như phân phối thu nhập giữa các cá nhân hoặc vùng miền. Trong các khái niệm phúc lợi, bỏ qua các nguyên nhân khác khi thay đổi phân bố phúc lợi thì phân phối tối ưu ở những nơi phúc lợi ít ỏi của các cá nhân bằng nhau. Điều này đòi hỏi phải có những giải pháp thỏa mãn sự hài lòng của người tiêu dùng trong cùng một điều kiện. Tuy nhiên, về cả lý thuyết lẫn thực tiễn thì điều này không thể xảy ra. Do đó không có câu trả lời kinh tế nào cho vấn đề những yếu tố nào tạo ra sự phân phối thu nhập lý tưởng. Kinh tế học có thể góp phần xác định phân phối tối ưu tài nguyên theo quan điểm xã hội nếu xác định được mẫu số chung. Nếu đây là cách phân phối tốt nhất thì dựa vào các khái niệm công bằng và thẳng thắn do phương pháp quản lý quyết định. Phân tích chi phí lợi ích (Benefit - cost Analysis - BCA) BCA là một trong số các công cụ để cải tiến việc ra quyết định thông qua đánh giá chi phí và lợi ích của các dự án công bao gồm cả các ảnh hưởng vô hình. Nguyên tắc và vấn đề chủ yếu của BCA được minh họa một cách ngắn gọn thông qua một số câu hỏi sau: 1. Chi phí và lợi ích nào nên được quan tâm? Điều này liên quan tới một số khía cạnh sau: - Các ảnh hưởng khu vực, quốc gia, xuyên biên giới có được quan tâm tới không? - Kế hoạch có ảnh hưởng tới giá cả các mặt hàng ở ngoài khu vực tiến hành kế hoạch không? - Những ảnh hưởng phụ của phát triển kế hoạch, như các hoạt động kinh tế của công nghiệp cung ứng thể hiện như thế nào? - Các yếu tố ngoại lai như ô nhiễm nước trong và ngoài khu vực tiến hành kế hoạch, sẽ được các dự án mới tính đến như thế nào? 90
2. Xác định mức chi phí và lợi ích như thế nào? Chi phí và lợi ích được định nghĩa là sự khác biệt giữa “có” và “không có” kế hoạch/hoặc tình trạng dự án. Những phát triển tự thân không được tính đến trong các phân tích chi phí và lợi ích. Một phần lợi ích có thể được thể hiện trong giá cả thị trường. Đối với những phần khác, các thay thế phải có trong các giá mềm chẳng hạn, ví dụ như để đánh giá lao động trang trại trong trường hợp thị trường lao động có số người thất nghiệp. Những thay đổi về môi trường thường rất khó định giá bằng tiền bạc. Các giá trị thay thế như ước tính có bao nhiêu người sẵn sàng chi tiền để hưởng một môi trường trong lành hơn hay chi phí để thay thế tài sản của môi trường đôi khi được dùng để đáng giá sự thay đổi môi trường. Tác dụng xã hội chẳng hạn như thay đổi vùng miền, phân bố thu nhập của các cá nhân hoặc phân bố lại chỗ ở có ảnh hưởng như thế nào? Nếu như khó đánh giá lợi ích hoặc mục tiêu của dự án là để đạt được một mức nào đó về chất lượng môi trường hoặc an toàn công cộng, phân tích chi phí lợi ích là thích hợp trong đó giá thấp nhất đạt tới khi biết được mục tiêu dự án. 3. Tỉ lệ thanh toán hợp lý là gì? Lợi ích và chi phí trong tương lai sẽ được giảm giá phản ánh sự quan tâm của xã hội. Đối với bài toán phân tích kinh tế tỉ lệ lãi suất thị trường được sử dụng như là một thông số thể hiện cơ hội đầu tư. Nếu xã hội lựa chọn tỉ lệ thấp, điều đó có nghĩa là hiệu quả lâu dài quan trọng cho toàn xã hội và vì vậy lạm phát - một chỉ số của tỉ lệ lãi suất thị trường - không được xem xét ở đây. Mặc dầu, rất nhiều vấn đề có thể sử dụng BCA để phân tích, nhưng nó là một trong những công cụ quan trọng nhất trong dánh giá dự án được các tổ chức tài chính sử dụng. Các phân tích kinh tế và tài chính Các khái niệm phải được làm rõ khi sử dụng để phân tích. Kinh tế là việc phân tích lợi ích và chi phí xét trên quan điểm xem toàn xã hội là một khối, trong khi phân tích tài chính là để xem xét lợi ích cho một con người hay một nhóm người cụ thể để khẳng định họ có sẵn lòng hợp tác thực hiện dự án hay kế hoạch. Trong phân tích tài chính người ta quan tâm đến lợi ích ròng mang lại cho một con người hay một nhóm người cụ thể, trong khi phân tích kinh tế là xem xét lợi ích cho toàn xã hội. Giá cả hàng hóa khác nhau. Trợ giá và thuế không được xem xét trong phân tích kinh tế vì nó được xem như sự chuyển đổi chi trả mà thôi. Giá đưa ra từ nhà sản xuất có thể cao hơn giá nhập khẩu nếu như chính phủ muốn khuyến khích một loại hàng hóa nội nào đó thông qua trợ giá. Giảm giá trong phân tích tài chính biểu hiện tỉ lệ lãi suất thị trường. 91
Định hướng các hoạt động kinh tế xã hội Định hướng các hoạt động kinh tế xã hội là một phần của phân tích hệ thống bao gồm số dân, số hộ, các hoạt động sản xuất công, nông nghiệp, vui chơi giải trí và dịch vụ. Điều này cho phép ước tính nhu cầu của xã`hội về hàng hóa và dịch vụ. Thông tin này thường có ở cấp quốc gia và ở các Bộ, ngành. Định hướng phát triển kinh tế lâu dài phản ánh sự tương tác giữa các ngành. Mối quan hệ giữa nhu cầu, tổng sản phẩm cần thiết và nhu cầu ban đầu được thể hiện trong mô hình vào - ra. Mô hình này do Leontief xây dựng vào những năm ba mươi của thế kỷ 20 trong khi lập kế hoạch kinh tế. Phân tích đòi hỏi phải có định hướng về nhu cầu của các ngành khác nhau và được tập hợp trong một ma trận chung thể hiện tương quan vào ra giữa các ngành. Định hướng về dân số liên quan tới phát triển kinh tế làm tăng thu nhập trên đầu người cũng như giảm tỉ lệ sinh và chết. Dự báo mức độ phát triển kinh tế sẽ ảnh hưởng đến phát triển của một vùng xác định và kéo theo sự di chuyển của người dân. 5.3.4 Các vấn đề về môi trường Việc phát triển các nguồn tài nguyên dải ven bờ về nguyên tắc sẽ tác động lên môi trường tự nhiên. Sự thay đổi đó có thể đánh giá được thông qua đánh giá tác động môi trường (EIA) và biểu diễn dưới dạng thay đổi của tiền tệ Đánh giá tác động môi trường EIA nhằm mục đích đánh giá tác động của các dự án dự kiến đến môi trường đặc trưng bởi các thông số như chất lượng của không khí, đất và nước, tiếng ồn, mức độ giàu hệ động, thực vật. EIA được bắt đầu với việc xác điịnh điều kiện cơ bản bao gồm cả hiệu quả phát triển của các lãnh thổ tự trị và ước tính độ lớn các tác động của các dự án phát triển. Thông thường, người ta không phải ánh giá tất cả các tác động, nhưng đối với tác động được xem xét thì các thông số như đô lớn, phạm vi và hậu quả của tác động cần phải đánh giá chi tiết. Đối với các phương án và tác động được lựa chọn, việc đánh giá dựa trên các số liệu sẵn có. Phương pháp để giảm thiểu tác động xấu cũng phải đề xuất và chương trình kiểm soát môi trường phải được thiết kế nhằm cung cấp những tài liệu cho việc dự báo tác động đến môi trường. Các bảng danh mục đối chiếu phục vụ đánh giá nhanh biểu diễn tác động khác nhau lên các đối tượng Các ma trận biểu diễn hiệu quả của các hoạt động lên các thành phần của môi trường. Các nghiên cứu chi tiết hơn sử dụng ngân hàng dự liệu và các mô hình sẽ cho các số liệu định lượng về tác động đến môi trường. 92
Phân tích kinh tế tác động môi trường Trong việc đánh giá khía cạnh kinh tế của các dự án, chẳng hạn như phân tích lợi ích chi phí thì người ta cố gắng biểu diễn sự thay đổi môi trường bằng giá trị tiền tệ. Tăng trưởng kinh tế thường đi đôi với phá hoại môi trường, chính vì vậy người ta cũng phát triển các phương pháp để lượng hóa được tác động và chuyển các tác động đó sang dạng tiền tệ. Chẳng hạn hiện tượng xói mòn do canh tác ở thượng lưu, nước tù và nhiễm mặn tác động đến sản xuất nông nghiệp; phá cây ngập mặn ảnh hưởng nên phát triển thủy hải sản v.v… Các phương pháp được phân loại theo sử dụng của thị trường và các loại giá có tương ứng. Các phương pháp truyền thống trước đây là đánh giá lượng sản phẩm giảm đi của hệ thống và tương tự là giảm lợi nhuận của những người hưởng lợi. Một phương pháp thường dùng là phân tích lợi ích chi phí, trong đó cách hiệu quả nhất để đạt đến một môi trường nào đó được xác định. Các ví dụ về các phương pháp giá cả thị trường thay thế là sự thay đổi phương pháp giá trị của vật chất. Các phương pháp như tiếp cận giá vận chuyển hoặc phương pháp thay thế, tái phân bổ được áp dụng. Mặc dầu các phương pháp này còn nhiều hạn chế, nhưng việc áp dụng chúng sẽ ước lượng được tác động đến môi trường và đề xuất các giải pháp nhằm giải quyết các bất cập đó. Các phương pháp nhằm đánh giá mức độ tối ưu về bảo vệ môi trường . Hiệu quả kinh tế của bảo vệ môi trường giảm xuống khi tăng cường mức bảo vệ, điều này đồng nghĩa với việc giá tăng lên. Điểm tối ưu là giao điểm của biểu đồ chi phí và lợi ích mang lại. Một số tác giả bình luận rằng các chỉ số kinh tế quốc gia chẳng hạn như GNP phải được hiệu chỉnh khi có tác động ngược của môi trường chẳng hạn làm giảm lượng cũng như chất lượng của một nhân tố xác định. Công cụ chính sách sẽ rất hiệu quả trong việc cải thiện quản lý tài nguyên thiên nhiên trong phát triển bền vững. Đó là các luật đất đai, quyền sử dụng tài nguyên, giá tài nguyên, thuế, giá sản phẩm và chính sách giảm giá trong phân tích chi phí lợi ích. Việc sử dụng các công cụ đánh giá sẽ giúp tái cân bằng và phát triển bền vững tài nguyên thiên nhiên. 5.3.5 Các vấn đề về xã hội Các yếu tố con người ảnh hưởng tới việc sử dụng tài nguyên Sự phát triển của các nguồn tài nguyên dải ven biển có tính đa mục tiêu nhằm vào sử dụng tối ưu tài nguyên. Việc đạt được một vài mục tiêu trong số ấy phụ thuộc vào yếu tố con người, ví dụ như: 93
- Tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên đất (các yếu tố xã hội ảnh hưởng tới lượng mất nước sạch hoặc thoái hoá đất có giá trị tự nhiên lớn, như việc chặt phá rừng ngập mặn trái phép) - Cải thiện chất lượng môi trường (các yếu tố xã hội ảnh hưởng tới việc thải rác từ các hộ gia đình hoặc tàu bè) - Hiệu quả trong sản xuất cá từ hồ nuôi. Ảnh hưởng của các nhân tố này phụ thuộc vào cách ứng xử của mỗi cá nhân và thái độ của họ đối với vấn đề phát triển. Thái độ có gốc rễ sâu xa mà vì thế không dễ gì thay đổi được. Những thay đổi sẽ không chỉ có nhờ vào các quy định của Chính phủ, mà cũng đòi hỏi phải giáo dục cộng đồng. Ta sẽ dễ dàng tạo ra các thay đổi hơn nếu các nhóm người quan tâm cùng tham gia vào quá trình ra quyết định. Đánh giá ảnh hưởng xã hội Lập kế hoạch đa mục tiêu sẽ dẫn tới sự phân phối chi phí và lợi ích nào đó theo các nhóm xã hội. Ví dụ như việc xây dựng một hải cảng mới dẫn tới việc phải di dời cảng đánh cá. Những ngư dân tại cảng đánh cá có thể cho rằng họ phải chịu một chi phí quá cao. Điều này có thể làm cho họ liên kết với những nhóm khác chống lại dự án như: các nhóm bảo tồn tự nhiên. Sự chấp nhận các chiến lược phát triển phụ thuộc vào việc phân phối chi phí và lợi ích một cách có hiệu quả giữa khu vực và lĩnh vực. Đánh giá tác động xã hội rất hữu ích để đạt được một thoả hiệp phù hợp về cả chi phí và lợi ích. Một số ảnh hưởng có thể mâu thuẫn như giải trí chẳng hạn, có thể tạo ra nguồn thu nhập cho người dân địa phương song lại gây ra những xáo trộn trong đời sống cộng đồng. Một số ảnh hưởng khác cần quan tâm là các ảnh hưởng phát triển đối với phân phối thu nhập giữa các cá nhân, các vùng và tình hình việc làm, điều này hơn là một nhân tố kinh tế được xem xét trong các phân tích chi phí- lợi ích kinh tế. 5.3.6 Các yếu tố chính trị Việc phát triển các nguồn tài nguyên ven biển cũng bị ảnh hưởng bởi hệ thống chính trị. Đó là các ván đề: - Hình thức tổ chức của chính phủ: tập trung so với phân quyền, Tiếp cận theo ngành so với hợp nhất thành 1 khối (ví dụ như tổ chức phát triển lưu vực sông). - Quyền sở hữu tài nguyên: thuộc sở hữ nhà nước hay tư nhân.Điều này đặc biệt ảnh hưởng tới hiệu quả tài chính của dự án. - Việc cung cấp các cơ sở hạ tầng chủ yếu là nhiệm vụ của Chính phủ nhằm đầu tư lớn và có thời gian thanh toán dài, đó là vai trò của chính quyền trung ương, đặc biệt ở quốc gia đang phát triển. 94
Kết quả cuối cùng của việc nghiên cứu lập kế hoạch sẽ thuộc các nhà ra quyết định. Họ sẽ tính tới tính khả thi về mặt chính trị và khả năng thực hiện của chiến lược được đề xuất. Quá trình ra quyết định thường kéo dài vì các nhà chính trị muốn tiến từng bước nhỏ để tránh các phản ứng mạnh. Việc chuẩn bị kế hoạch không chỉ nhằm giải quyết các vấn đề liên quan mà còn có tính đến cả việc kế hoạch có thể thực hiện như thế nào. Đây là điều cốt lõi nhằm đảm bảo đưa ra các kiến nghị có hiệu quả, đặc biệt là đối với các vấn đề cấp vốn, đồng thời có liên quan với các trở ngại pháp lý và kỹ thuật không thật rõ ràng cho đến nỗ lực để thực hiện kế hoạch. Nhà phân tích kế hoạch nên hiểu rõ những yếu tố này và cộng tác chặt chẽ với người ra quyết định để hiểu và làm rõ những đánh giá hữu ích của hệ thống chính trị nhằm tránh những đề xuất không khả thi. 95