Quốc hội chuyên nghiệp và tổ chức một kỳ họp chuyên nghiệp (Phần II)

Chia sẻ: Nguyen Phong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:27

Thêm vào BST

Báo xấu

64
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Làm gọn lại chức năng của Quốc hội Tính chuyên nghiệp trước hết thể hiện ở sự gọn nhẹ, hiệu quả. Tuy nhiên, Hiến pháp và pháp luật quy định cho Quốc hội một số quyền không hợp với bản chất của Quốc hội, hoặc vượt ra ngoài khả năng của Quốc hội, khiến cho Quốc hội trở nên nặng nề. Chưa có điều kiện rà soát tổng thể, nhưng có thể nêu sơ bộ một vài quyền như vậy. Chẳng hạn như quyền giải thích Hiến pháp của UBTV Quốc hội. ...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Quốc hội chuyên nghiệp và tổ chức một kỳ họp chuyên nghiệp (Phần II)

Quốc hội chuyên nghiệp và tổ chức một kỳ họp chuyên nghiệp (Phần II) II. TIẾN TỚI MỘT QUỐC HỘI CHUYÊN NGHIỆP 1. Làm gọn lại chức năng của Quốc hội Tính chuyên nghiệp trước hết thể hiện ở sự gọn nhẹ, hiệu quả. Tuy nhiên, Hiến pháp và pháp luật quy định cho Quốc hội một số quyền không hợp với bản chất của Quốc hội, hoặc vượt ra ngoài khả năng của Quốc hội, khiến cho Quốc hội trở nên nặng nề. Chưa có điều kiện rà soát tổng thể, nhưng có thể nêu sơ bộ một vài quyền như vậy. Chẳng hạn như quyền giải thích Hiến pháp của UBTV Quốc hội. Trên thực tế UBTV Quốc hội chưa bao giờ thực hiện được quyền này, vì một lẽ rất đơn giản: giải thích Hiến pháp vốn là chức năng của toà án, với một quy trình thủ tục tư pháp, chứ không phải của một cơ quan dân cử. Hơn nữa UBTV Quốc hội cũng không đủ thời gian và con người để làm việc đó. Sau này khi cơ chế bảo hiến được thiết lập, cái quyền rất to này có lẽ sẽ được chuyển sang đó. Như vậy, nhân đây cũng thấy rằng, cơ chế bảo hiến đặt trong Quốc hội dường như không phù hợp lắm và có thể sẽ biến quyền giám sát bảo hiến thành hư quyền.
Một ví dụ nữa là “giám sát tối cao” với một phạm vi giám sát rộng như trời bể, không thể nào ôm xuể. Trong khi đó trọng tâm của giám sát là phản biện, canh chừng chính sách, hoạt động của hành pháp và theo dõi đường đi nước bước của tiền ngân sách. Vậy thì điều nên làm ở đây là rà lại và gọt bỏ những gì thừa đi cho gọn nhẹ, chuyển những gì không phù hợp cho các thiết chế khác. Sở dĩ Quốc hội được (hay bị?) trao quyền nặng quá như vậy là vì theo lý thuyết thống nhất quyền lực, mọi quyền lực đều tập trung v ào Quốc hội. Nhưng tư duy biện chứng và tư duy lịch sử mà chúng ta hay nhắc đến lại đòi hỏi mọi lý thuyết đều phải được lật đi giở lại, phải phát triển cho phù hợp với thời cuộc. Mà thời cuộc lại cho thấy, sự tập trung quyền quá nhiều như vậy chỉ làm cho Quốc hội nặng nề thêm, không phản ứng kịp với những biến chuyển của thực tiễn. Vượt qua được tư duy thì việc chuyển quyền từ đây sang đó chỉ là chuyện nhỏ về kỹ thuật.2. Hoàn thiện quy trình, thủ tục Quy trình, thủ tục nhằm bảo đảm cho tính chuyên nghiệp trong hoạt động của Quốc hội. Bởi lẽ, Quốc hội với tư cách là cơ quan đại diện chứa trong mình nhiều lợi ích khác nhau. Do đó, cơ quan lập pháp nào cũng tiềm ẩn xung đột quyền lợi. Chính vì vậy, hơn mọi cơ quan nhà nước khác, đối với Quốc hội, các quy trình, thủ tục do chính mình lập ra và được mọi thành viên tham gia tuân thủ có ý nghĩa rất quan trọng. Các quy trình, thủ tục có tầm quan trọng còn vì có tác dụng phân tán, phi tập trung hoá quyền lực và vô hiệu hoá ý chí của số đông khi số đông đó thiếu thiện chí.
Một vị Chủ tịch Hạ viện Mỹ từ thế kỷ 19 đã nhấn mạnh đến tầm quan trọng của một hệ thống các nguyên tắc mà các nghị sỹ cần tuân thủ: “Điều quan trọng tr ước hết là phải có các quy tắc để thực hiện theo… Dựa vào đấy tiến trình công việc có thể được tiến hành đều đặn mà không phụ thuộc vào tính thất thường của người điều khiển phiên họp hoặc sự ngụy biện của các nghị sỹ. Một điều rất quan trọng là trình tự, lễ nghi và sự quy củ cần phải được bảo đảm trong một cơ quan hàng đầu của đất nước” . Hơn nữa, quá trình hoạch định chính sách của Quốc hội đòi hỏi phải có những bước đi tuần tự, từ sự kiện đến vấn đề và cuối cùng là chính sách. Trong quá trình đó, tất yếu phải có những quy tắc điều chỉnh từng công đoạn m ột và liên kết các công đoạn với nhau- phân tích chính sách, xây dựng chính sách, thông qua chính sách và thực thi chính sách. Đặc biệt, quan trọng là cần nhận thức được điểm xuất phát cho mọi quy trình là phân tích chính sách. Chính vì vậy, Quốc hội các nước đều có rất nhiều quy trình, thủ tục cho mỗi hoạt động của mình, cho dù là nhỏ nhất- quy trình lập pháp, quy trình ngân sách, quy trình giám sát, thủ tục bỏ phiếu, chất vấn… . Ở nước ta, quy trình, thủ tục chưa được chú trọng trong hoạt động của Quốc hội; rất nhiều quy trình, thủ tục còn chưa có; những quy trình, thủ tục đã có thì còn nhiều điểm bất cập.
Chẳng hạn, về quy trình lập pháp, Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ XI chỉ rõ: “Quy trình lập pháp có được cải tiến nhưng chưa đồng bộ, toàn diện, mới chủ yếu tập trung về mặt kỹ thuật (thủ tục)… Ch ương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa đủ cơ sở thực tiễn, chưa đánh giá được đầy đủ nhu cầu xã hội và tính khả thi. Việc định hướng chính sách-căn cứ cơ bản tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành các công đoạn tiếp theo của quy trình lập pháp chưa thực sự được coi trọng, gây nên những lãng phí nhất định, ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng của dự án. Chưa tổ chức thực hiện tốt công tác tham mưu, phân tích chính sách lập pháp, đánh giá nhu cầu xã hội để từ đó xem xét, quyết định ch ương trình xây dựng luật, pháp lệnh phù hợp với yêu cầu cuộc sống và có tính khả thi”. Ai từng theo dõi kỹ các hoạt động của Quốc hội có thể nhận thấy một hiện t ượng khá thú vị: Có những chuyện đ ược các đại biểu Quốc hội đào xới rất nhiều lần, nhưng lại theo cùng một góc tiếp cận, chứ không phải là nhiều lần rồi làm sáng tỏ được vấn đề, và lần cuối không khác lần đầu được bao nhiêu. Nghĩa là trong quy trình lập pháp đang có sự trùng lặp, công đoạn sau làm lại việc của công đoạn trước, hay nói cách khác, “nồi cơm nấu nhiều lần”. Bộ luật dân sự sửa đổi được thông qua trong Quốc hội khoá XI là một ví dụ: trong gần một năm, qua bảy, tám lần thảo luận đi, tranh luận lại, cho đến ngay tận trước khi thông qua, các đại biểu vẫn băn khoăn với câu hỏi của lần thảo luận thứ nhất là có nên đưa các vấn đề hiến xác, thay đổi giới tính, quyền được chết… vào Bộ luật dân sự hay không. Những
băn khoăn này là có thể hiểu được. Nhưng có một điều không thể hiểu đ ược là sau nhiều lần thảo luận như vậy mà những câu hỏi đó vẫn chưa có lời giải. Có người ví quy trình lập pháp hiện nay nh ư đường ray Bắc – Nam cũ kỹ, lạc hậu, vì vậy mà dù có giảm thời gian chạy xuống 30 tiếng thì vẫn không thể so với tốc độ của tàu cao tốc các nước. Do đó, đào đường ray cũ, xây hẳn đường ray mới chính ra là một giải pháp an toàn và tiết kiệm hơn. Có nghĩa là xác định một quy trình lập pháp mới, bắt đầu quy trình lập pháp không phải từ việc xây dựng chương trình pháp luật, mà cần bắt đầu từ phân tích chính sách lập pháp – trước khi cho ra đời một dự luật, cần giải đáp được những câu hỏi như: Luật đó cần cho ai? Ai sẽ chịu thiệt? Chi phí để thực thi luật nh ư thế nào, lấy từ đâu?… Chỉ sau khi phân tích được chính sách, mới đến công đoạn thể hiện chính sách trong dự luật (công việc của những chủ thể sáng quyền lập pháp). Tiếp đó là công đoạn thẩm định, thẩm tra những dự luật nào đủ tiêu chuẩn xét trên phương diện chính sách để đưa ra Quốc hội (theo quan điểm của cơ quan thẩm định, thẩm tra); xem xét, nghiên cứu, thảo luận, thông qua và ra chính sách (công đoạn của đại biểu, của Quốc hội). Như vậy, Quốc hội lúc đó sẽ là Quốc hội lập pháp thực sự: giống như người canh cổng, Quốc hội chỉ “cho qua” những dự luật nào đáp ứng được yêu cầu về chính sách. Về quy trình giám sát, thiếu quy trình cụ thể, khả thi cho từng hoạt động giám sát - giám sát ngân sách, chất vấn, giám sát theo đoàn, bỏ phiếu tín nhiệm… Tất cả những vướng mắc trong giám sát một phần đều do chưa có quy trình: tính hình
thức, thiếu cơ chế phối hợp, thiếu chế tài xử lý, các quyết luận giám sát không có hiệu lực pháp lý, khó quy trách nhiệm… Luật hoạt động giám sát của Quốc hội ra đời chủ yếu đề cập đến các vấn đề nội dung, còn các quy định về quy trình giám sát vẫn chưa được bổ sung, cụ thể hoá trong các văn bản khác như Nội quy kỳ họp, Quy chế làm việc của các cơ quan của Quốc hội. Muốn Quốc hội nhanh chóng tiến tới chuyên nghiệp, quy trình hoạt động ở QH vừa phải “bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng một cách đúng đắn; vừa ủng hộ Chính phủ một cách có trách nhiệm; vừa ngày càng nâng cao đượcvai trò thực chất của Quốc hội, từng bước giảm tính hình thức; góp phần thiết thực để mỗi thành viên trong hệ thống chính trịngày càng làm tốt hơn chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao”. Trong nhiều trường hợp, chỉ cần quy định những thủ tục thích hợp là có thể đảm bảo được nguyên tắc này. Chẳng hạn, theo phát biểu của đại biểu tại phiên họp bầu nhân sự QH khoá XI, ngày 23/7/2002, có thể hiểu rằng, một số quy định về thủ tục làm việc của Quốc hội có thể làm cho tiến trình bầu nhân sự tại Quốc hội trở nên “dân chủ hơn”, ĐBQH có cơ sở hơn để quyết định lựa chọn. Đó là: 1) giới thiệu một danh sách ứng cử viên nhiều hơn số lượng các chức danh cần bầu; 2) việc giới thiệu thêm các ứng cử viên khác cần được hoàn tất trước ngày bầu nhân sự một khoảng thời gian nhất định để ứng cử viên được giới thiệu có đủ thời gian chuẩn bị và đại biểu có thời gian tìm hiểu; 3) tạo điều kiện để ứng cử viên được phát biểu trên diễn đàn Quốc hội, đồng thời hỏi – đáp giữa các đại biểu và ứng cử viên vào chức danh cao cấp.
Về thủ tục làm việc, thực tiễn các kỳ họp của Quốc hội cho thấy nhiều câu chuyện xung quanh thủ tục làm việc của Quốc hội ta. Chẳng hạn như trong phiên họp thảo luận, thông qua Nghị quyết sửa đổi một số điều của Hiến pháp ng ày 11 và 12/12/2001, số đại biểu có mặt ít hơn khá nhiều so với số phiếu hiện trên bảng điện tử. Chuyện đáng tiếc như vậy sẽ không xảy ra nếu có quy định rõ ràng về thủ tục làm việc. Đây chỉ là một trong nhiều ví dụ minh chứng cho thấy thực trạng thủ tục làm việc của Quốc hội ta còn thiếu nhiều và thiếu nhất quán – từ thủ tục bỏ phiếu, biểu quyết, thủ tục điều hành của Chủ toạ cho đến thủ tục làm việc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, của các uỷ ban, các đoàn đại biểu… Trong trường hợp này, một số điều luật sửa đổi Hiến pháp 1992 đã được thông qua với sự vi phạm thủ tục, gây nỗi băn khoăn về giá trị của những điều luật đó. Một số vấn đề về thủ tục được đặt ra: 1) Nếu các đại biểu tuân thủ quy định về thủ tục (không biểu quyết thay), hậu quả như vậy sẽ không xảy ra; 2) Nếu Chủ toạ được trao quyền có tiếng nói cuối cùng về thủ tục, ông có thể tự mình quyết định huỷ bỏ kết quả biểu quyết và biểu quyết lại mà không cần sự đồng ý của các đại biểu, nhắc các đại biểu không biểu quyết thay trước khi biểu quyết lại, hoặc đơn giản là không biểu quyết bằng hệ thống điện tử, mà bằng cách khác như giơ tay. Trong trường hợp đó, hậu quả nói trên cũng sẽ không xảy ra; 3) Có sự vi phạm thủ tục nhưng tại sao Chủ toạ vẫn cho thông qua?3. Vai trò của uỷ ban Xu hướng chung từ thập niên 1970 của các nghị viện trên thế giới là tăng cường vai trò của các uỷ ban trong hoạt động của nghị viện. Ở n ước ta, thực tiễn hoạt
động của QH gần đây cho thấy khối l ượng và yêu cầu về nội dung, chất lượng công việc đại diện, làm luật, giám sát ngày càng tăng. Trong bối cảnh đó, QH buộc phải chuyên môn hóa hơn, trong đó hệ thống ủy ban đóng vai trò cốt lõi. UB là diễn đàn lý tưởng để các ĐB đi sâu hơn vào những vấn đề cụ thể, chi tiết và đi đến thỏa thuận với nhau dễ hơn. Những gì diễn ra trên thực tế đang cho thấy vai tr ò ngày càng quan trọng hơn của các ủy ban (Xem hộp). Hộp: UB giúp rút ngắn thời gian làm luật Trong khóa XI vừa qua, QH nhiều khi đã đạt kỷ lục về tốc độ làm luật. Trên thực tế, có lúc thời gian thông qua mỗi đạo luật chỉ khoảng chưa đầy 2 tiếng đồng hồ so vớì một hai ngày như ở những khóa trước đây. Sở dĩ QH có thể rút ngắn thời gian như vậy một phần là vì các ủy ban có liên quan đã làm việc rất công phu (với cả các chuyên gia của cơ quan soạn thảo) để hoàn thiện văn bản. Hệ thống các ủy ban của QH còn đóng vai trò hết sức quan trọng trong hoạt động giám sát. Để giám sát một vấn đề cụ thể nào đó, một trình độ chuyên môn sâu là rất cần thiết. Thiếu một trình độ như vậy, khó lòng giám sát được hoạt động của các bộ ngành có liên quan. Trong lúc các bộ ngành của Chính phủ được chuyên môn hóa rất sâu, thì đòi hỏi QH cũng phải có sự chuyên môn hóa như vậy. QH nhiều nước trên thế giới có một hệ thống các ủy ban tương đương với số lượng các bộ ngành. Các ủy ban này còn được chia thành các tiểu ban với những chuyên ngành còn sâu hơn nữa. Với cách làm như vậy, sau một vài nhiệm kỳ, các vị ĐB ở
các ủy ban đều trở thành các chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực của mình. Và giám sát của QH nhờ vậy mà trở nên hết sức hữu hiệu. Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ XI nhấn mạnh đề cao vai trò của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trong công tác giám sát, tăng c ường giám sát tại các phiên họp của các cơ quan này; nghiên cứu để hướng tới thực hiện việc chất vấn, trả lời chất vấn ở Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội. Báo cáo nói trên cũng đề xuất tổ chức lại một số Uỷ ban của Quốc hội để bảo đảm đi sâu vào các lĩnh vực, thực hiện mục tiêu tăng cường vai trò của Hội đồng, Uỷ ban. Tiếp tục xây dựng các tiểu ban trong các Uỷ ban của Quốc hội đủ mạnh và hoạt động thực chất, hiệu quả hơn. Nên giao cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban được tham gia giới thiệu thành viên của mình hoặc đại biểu Quốc hội khoá này tham gia tái cử khoá sau để vừa đảm bảo tính kế thừa, vừa tăng chất l ượng cho Quốc hội khoá mới. Cần có cơ chế để trong nhiệm kỳ Quốc hội có thể bổ sung hoặc thay đổi thành viên Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban. Tiến tới thực hiện cơ chế hầu hết các đại biểu Quốc hội đều tham gia làm thành viên Hội đồng, Uỷ ban của Quốc hội. Bên cạnh đó, có thể học hỏi kinh nghiệm nước ngoài trong việc tổ chức các hình thức hoạt động hiệu quả của hệ thống uỷ ban ở nghị viện các n ước như điều trần, điều tra để cải tiến hoạt động của các uỷ ban trong Quốc hội n ước ta. Chẳng hạn, theo đánh giá chung, lâu nay hoạt động thẩm tra vẫn còn nhiều tính hình thức, thiếu hiệu quả. Trong khi đó, điều trần ở uỷ ban là một phương thức hoạt động có
thể tăng sự hiệu quả, tính thực chất trong hoạt động của uỷ ban. H ơn nữa, về mặt thủ tục, có thể áp dụng điều trần vào hoạt động thẩm tra mà không gặp vướng mắc. Đặc biệt, xét từ góc độ chuyên môn hoá, chuyên nghiệp, phiên điều trần dung hoà tính chất dân chủ rộng rãi của nghị viện với yêu cầu kiến thức chuyên môn chuyên sâu của hoạt động lập pháp và giám sát.4. Các nguồn lực hỗ trợ Một Quốc hội chuyên nghiệp không thể thiếu các nguồn lực hỗ trợ mạnh về thông tin, chuyên gia. Trong khi đó, theo Báo cáo công tác nhi ệm kỳ khoá XI của Quốc hội, thông tin phục vụ Quốc hội thực hiện thẩm quyền c òn nhiều hạn chế (không phải việc nào cũng có đầy đủ các thông tin chính xác). Tính độc lập, khả năng phân tích, đề xuất chính sách của đại biểu còn có hạn; tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chậm được đổi mới (bộ máy chưa ngang tầm với khối lượng và yêu cầu công việc); cơ chế sử dụng chuyên gia chưa được thực hiện tốt. Việc thiếu các cơ quan chuyên môn độc lập thẩm định các vấn đề khoa học, kỹ thuật, tính chính xác của số liệu để tham m ưu phục vụ Quốc hội xem xét, quyết định là một trong những nguyên nhân khá quan trọng dẫn đến thiếu căn cứ xác thực, làm hạn chế chất lượng các quyết định. Từ phía khác, nhiều đại biểu Quốc hội than phiền về t ình trạng có những vấn đề chuyên sâu, đại biểu nắm không vững, gây khó khăn khi quyết định và nhấn mạnh đến vai trò của đội ngũ chuyên gia trong tất cả các hoạt động . “Thời gian l à vàng bạc”. Trong điều kiện đa số đại biểu ta kiêm nhiệm như hiện nay, đội ngũ chuyên gia không chỉ san sẻ gánh nặng chuyên môn, mà còn bù đắp rất nhiều cho sự
khủng hoảng thiếu thời gian của đại biểu và tiết kiệm rất nhiều thời gian cho đại biểu. Bởi vậy, ở đây đầu tư vào đội ngũ chuyên gia, giúp việc là một sự đầu tư ít tốn kém. Nếu trước mắt, mỗi đại biểu chưa thể có bộ phận giúp việc riêng, điều hoàn toàn có thể làm được là chú trọng nâng cao trình độ của đội ngũ chuyên viên trong Văn phòng Quốc hội, thư ký của các đoàn đại biểu Quốc hội; chú trọng ý kiến chuyên gia ở ngoài; tuyển chọn thêm những người vừa có năng lực, vừa có tâm huyết với nghề, với nghiệp. Theo kinh nghiệm nước ngoài, do những vấn đề cần xử lý vừa ở tầm chính sách, vừa có tính chất sự việc, nguồn thông tin tối ưu cần kết hợp những yếu tố sau: những khía cạnh cụ thể của chính sách (cần làm những gì?), những hệ quả của nó (ai sẽ được lợi, ai sẽ chịu thiệt) và viễn cảnh thực hiện chính sách (những cơ hội nào?). Đối với những lĩnh vực không chuyên, các đại biểu cần đến loại thông tin kết hợp được cả sự đánh giá tầm quan trọng của vấn đề, cả nội dung của nó, phạm vi phổ biến và mối quan hệ với những vấn đề khác . Kiến thức tiết kiệm thời gian, công sức cho đại biểu là loại kiến thức trả lời trực tiếp vào câu hỏi “có” hay “không” khi biểu quyết. Về đội ngũ chuyên gia, tuy đã được bổ sung, bồi dưỡng, đào tạo khá liên tục nhưng so với yêu cầu nhiệm vụ mới thì vẫn còn thiếu những chuyên gia đầu đàn, chuyên gia giỏi. Đội ngũ cán bộ từ lâu đã hình thành một cách “tự nhiên” nhiều hơn là do những tác động mang tính định h ướng. Cơ cấu đội ngũ chưa thật cân đối giữa cán bộ nghiên cứu chuyên môn và phục vụ. Chế độ, lề lối làm việc trong Văn
phòng Quốc hội tuy có bước đổi mới nhưng cần phải tiếp tục nghiên cứu, cải tiến hoàn thiện. Nhìn ra nước ngoài, mục tiêu của các mô hình Văn phòng phục vụ nghị viện đều chung nhau ở một điểm, đó là cung cấp các dịch vụ hiệu quả nhất để đáp ứng hoạt động của nghị viện. Văn phòng QH cần tổ chức nghiên cứu thực trạng việc tổ chức cung cấp dịch vụ Quốc hội theo các loại dịch vụ đặc thù sau đây: Nhóm dịch vụ phục vụ các chức năng của Quốc hội; nhóm dịch vụ phục vụ hoạt động h àng ngày của các ủy ban, HDDT; nhóm dịch vụ nghiên cứu phục vụ chức năng của Quốc hội và các vấn đề nghiên cứu chuyên sâu khác theo đ ặt hàng của Quốc hội; nhóm quản lý, hành chính, bảo đảm vật chất, chế độ, tài chính, tuyển dụng; nhóm các dịch vụ chung: thông tin, th ư viện, quan hệ công chúng, báo chí, hạ tầng thông tin. Dựa trên việc phân tích thống kê công việc của Quốc hội trong thời gian hiện nay và sự đáp ứng, xu hướng diễn biến về lực lượng phục vụ trong thời gian đổi mới hoạt động của QH từ 1992 và đánh giá năng lực, bộ máy, tổ chức so với các yêu cầu của QH từ khóa 12 với ước đoán trong 10 năm tới; xác định những hạn chế cơ bản về tổ chức, nguồn lực, xác định giới hạn phát triển độ lớn của đội ngũ Văn phòng và cán bộ phục vụ; căn cứ vào nghiên cứu sơ bộ những mô hình tổ chức văn phòng một số nước, có thể kiến nghị một số đề án và hướng nghiên cứu sau đây:
- Chuẩn hóa các yêu cầu đối với những chức danh hiện hành trong các đơn vị của Văn phòng, chia thành các nhóm vi ệc có yêu cầu tương tự (tham khảo trên đây về năm nhóm dịch vụ đặc thù). Đề tài này phục vụ đề án tuyển dụng và đào tạo cán bộ. - Đề án tổ chức lại lực lượng chuyên gia trong Văn phòng theo các khối công tác: i) phục vụ* các hoạt động chức năng của QH ii) Thư ký phục vụ các ủy ban và HĐND, các vị lãnh đạo, iii) Khối phục vụ chung, iv) Viện nghiên cứu, v) Khối kỹ thuật, cơ sở vật chất và chế độ, tuyển dụng. - Nghiên cứu, điều tra nhu cầu phục vụ của các đại biểu và các ủy ban trong khóa tới, trong đó có đề xuất về thư ký cá nhân đại biểu, về chuyên gia ngoài Quốc hội, sau khi cung cấp tới các đại biểu những thông tin về các bộ phận phục vụ của Văn phòng. - Đề án về tổ chức hiệu quả các dịch vụ bảo đảm vật chất, an t òan, nhà ở, chế độ, bao gồm một số đổi mới qua chế độ khóan, chế độ mua –thanh tóan dịch vụ trong và ngoài QH.II. TỔ CHỨC MỘT KỲ HỌP CHUYÊN NGHIỆP Để tổ chức một kỳ họp chuyên nghiệp, trước hết cần thấy được ý nghĩa, tính chất của kỳ họp, ví dụ khác gì với phiên họp của uỷ ban, từ đó hướng kỳ họp diễn ra theo những nguyên tắc bảo đảm các tính chất đó. Kỳ họp chuyên nghiệp cũng không thể thiếu sự tham gia nghiêm túc, tích cực của các chủ thể, từ chính phủ,
các vị điều hành, UBTVQH và chủ thể quan trọng nhất-các ĐBQH.1. Phiên họp toàn thể của Quốc hội là cơ quan ra quyết sách cuối cùng Trước hết, ý nghĩa của kỳ họp thể hiện ở chỗ, ý chí của QH phải đ ược phản ánh và dựa trên quyết định của phiên họp toàn thể. Hoạt động của các cơ quan do QH lập ra cũng chỉ là những bước phục vụ, chuẩn bị cho quyết định toàn thể. Ở nhiều nước, đặc biệt ở Mỹ, hệ thống các uỷ ban rất mạnh, đó mới chính l à “QH làm việc, còn ở nghị trường chỉ là QH trình diễn”. Nhưng thậm chí như thế thì nếu thiếu bước “trình diễn” đó, QH không thể ra quyết sách được. QH là cơ quan đại diện cao nhất trong quốc gia, bởi vậy chỉ phiên họp toàn thể của QH mới phản ánh được ý chí của toàn thể quốc gia. Do đó, diễn đàn Quốc hội có bản chất đặc thù là thể hiện quyền quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước tối cao. Khác với tính chất tư vấn, tham vấn, nghiên cứu của hội nghị, hội thảo, diễn đàn thảo luận ở Quốc hội kết thúc bằng quyết sách, chính sách qua cơ chế biểu quyết. Ở nước ta, nguyên tắc này cũng được tuân thủ trong thủ tục làm việc của Quốc hội. Tuy nhiên, dường như lại có xu hướng thái quá: trước đây, phiên họp toàn thể thảo luận cả những tiểu tiết nhỏ nhặt nhất và ngay chính các đại biểu cũng than phiền về thực trạng này. Một trong những nguyên nhân là chúng ta chưa đánh giá đúng vai trò, nhiệm vụ của các uỷ ban và do đó thiếu những quy định, thủ tục cần thiết cho các uỷ ban đó, chẳng hạn thiếu các thủ tục trong quy tr ình lập pháp để uỷ ban “gánh” những việc không cần thiết phải đ ưa ra trước toàn thể Quốc hội. Mặt khác, có những trường hợp đáng lẽ ra một vấn đề, chẳng hạn nh ư phiên chất vấn,
phải do toàn thể Quốc hội quyết định bằng nghị quyết, nhưng vì thiếu thủ tục thích hợp nên giành cho chủ toạ kết luận. Để Quốc hội quyết định thực chất hơn, trong cách thức thảo luận, năm 2006, Quốc hội đã đặt ra các định hướng cụ thể, đổi mới cách thức thảo luận tại các phiên họp toàn thể, theo đó Quốc hội tập trung vào thảo luận những vấn đề cơ bản, quan trọng, hoặc còn nhiều ý kiến khác nhau, không nhắc lại những ý kiến trùng lặp đã được nhiều đại biểu đề cập, những ý kiến đã thảo luận ở Tổ, ở Đoàn. Những vấn đề có nội dung gần nhau hoặc liên quan với nhau thì được lồng ghép để thảo luận chung, không chia cắt ra nhiều chuyên đề. Báo cáo công tác nhiệm kỳ XI của Quốc hội cũng nhấn mạnh, phiên họp toàn thể chỉ tập trung thảo luận những nội dung mang tính chính sách pháp luật, kinh tế-xã hội và những vấn đề cần đi đến biểu quyết; các nội dung khác sẽ chuyển về làm việc tại các Uỷ ban của Quốc hội. Về hoạt động tại kỳ họp Quốc hội, để Quốc hội có thể quyết một cách thực chất, cần có nghiên cứu thực nghiệm để xác định khả năng của cơ quan này tại mỗi kỳ họp. Chẳng hạn, số liệu thống kê cho thấy số lượng văn bản luật Quốc hội xem xét, thông qua trong các năm gần đây vào khoảng 25 văn bản/01 năm. Do vậy, có ý kiến đề xuất, trong việc xây dựng Ch ương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong các năm sắp tới cần chú ý tới con số n ày để đảm bảo tính khả thi của các chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Tuy nhiên, theo chúng tôi, nếu xét cả chất lượng của các đạo luật đã thông qua, có lẽ con số 25 văn bản/năm vẫn vượt quá khả năng của Quốc hội.2. Nguyên tắc bình đẳng, công bằng
Theo tinh thần của nguyên tắc này, mọi chủ thể trong Quốc hội có những điều kiện, khả năng làm việc như nhau. Mọi thành viên đều bình đẳng với nhau. Sự bình đẳng được đảm bảo bởi thủ tục và nội quy hoạt động của Quốc hội trong các lĩnh vự như: đăng ký phát biểu, thời lượng hạn chế, điều hành thảo luận, quyền kiến nghị, quyền biểu quyết… Sự bình đẳng đặc biệt thể hiện rõ qua điều hành thảo luận dựa trên những quy tắc chặt chẽ mà Quốc hội đồng thuận, không dựa trên quyền quyết định tại chỗ của người điều hành. Sự bình đẳng được đảm bảo trong mọi thủ tục: kiến nghị, thảo luận, bỏ phiếu… Đặc biệt, sự bình đẳng rất được coi trọng trong quá trình thảo luận. Theo Henry M.Robert, mọi cuộc thảo luận ở nghị viện đều cần phải đảm bảo 9 yêu cầu chung, trong đó có những yêu cầu sau đây liên quan đến nguyên tắc bình đẳng: thứ nhất, tất cả các nghị sỹ đều có quyền và nghĩa vụ như nhau trong quá trình thảo luận, các quy tắc về thủ tục thảo luận phải đ ược thực hiện một cách không thiên vị; thứ hai, quyền bàn luận một cách đầy đủ và tự do là một quyền cơ bản trong khi tiến hành thảo luận; thứ ba, chỉ được phép có một vấn đề được thảo luận vào bất kỳ thời điểm nào khi tiến hành phiên họp; thứ tư, vào bất kỳ thời điểm nào, các nghị sỹ cũng có quyền được biết vấn đề gì đang được xem xét; và vấn đề đó cần phải nhắc lại trước khi cuộc biểu quyết được thực hiện (tuy nhiên, một nghị sỹ không được phép hỏi quá nhiều về vấn đề này vì như vậy ông ta đã thể hiện sự lơ là trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình); thứ năm, không ai được phép phát biểu lần thứ hai về cùng một vấn đề khi đang có người khác muốn phát biểu về vấn đề đó; thứ
sáu, vị chủ toạ phải điều khiển phiên họp một cách công bằng và trung thực.Tuy nhiên, theo chúng tôi, ở đây cần bổ sung thêm yêu cầu thứ bảy: hai luồng ý kiến phản đối và đồng ý đều phải được có cơ hội thể hiện như nhau. Để bảo đảm các đại biểu đều có cơ hội phát biểu chính kiến, người điều hành không thể phân đều thời lượng thảo luận cho tổng số đại biểu. Quốc hội ta đang áp dụng chế độ hiển thị đếm lùi thời gian phát biểu- một bước bảo đảm sự bình đẳng phát biểu chính kiến. Tuy nhiên cũng vẫn còn tình trạng số đại biểu đã đăng ký nhưng không còn thời gian phát biểu hoặc giơ phiếu (đăng ký) nhưng không được gọi.3. Quyết định theo đa số Nguyên tắc quyết định theo đa số thể hiện trên hai phương diện: 1) số lượng đại biểu tối thiểu cần thiết (quorum) có mặt tại phiên họp để có thể bắt đầu cuộc thảo luận và biểu quyết. Yêu cầu này rất quan trọng bởi vì khó mà chấp nhận rằng một đạo luật, được xem là ý chí của toàn dân, mà chỉ được một số rất nhỏ nghị sỹ tham gia thảo luận và quyết định. 2) Quyết sách của Quốc hội phải được đa số đại biểu đồng ý tán thành mới có giá trị. Cũng tương tự như yêu cầu về quorum, yêu cầu này xuất phát từ tính chất đại diện của Quốc hội: mỗi quyết sách đều thể hiệ n ý chí của toàn dân tộc, bởi vậy phải được đa số tán thành. Ở Việt Nam, Nội quy kỳ họp Quốc hội và các bản quy chế của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban đều không có quy định về quorum. Nh ư vậy, mặc nhiên có thể hiểu là dù chỉ 3 đại biểu có mặt chẳng hạn cũng phải tiến
hành phiên họp? (một trường hợp khó có thể h ình dung tại phiên họp ở Hội trường nhưng cũng cần tính đến, bởi lẽ đã là thủ tục thì phải đầy đủ và chặt chẽ). Mặt khác, trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội gần đây, trên cơ sở kinh nghiệm áp dụng tại kỳ họp thứ 8 năm 2005, trong năm 2006, Quốc hội tiếp tục thực hiện cách thức cho ý kiến lần đầu về các dự án luật trình xin ý kiến theo hướng tổ chức thảo luận đồng thời tại hai hội trường nhằm nâng chất lượng, số lượng văn bản luật và tiết kiệm thời gian kỳ họp. Tuy nhiên, điều này gây băn khoăn liên quan đến nguyên tắc quyết định theo đa số nói trên. Về yêu cầu thứ hai, Quốc hội Việt Nam luôn có truyền thống nhất trí cao, số đại biểu tán thành thường đạt trên 90% tổng số đại biểu. Mặt khác, nếu theo dõi các phiên họp có thể nhận thấy những con số này cũng phần nào nói lên tính chất diễn đàn thảo luận của Quốc hội ta còn chưa mạnh. Tuy nhiên, gần đây tính chất diễn đàn được thể hiện rõ nét hơn, và đó là một dấu hiệu đáng mừng. Chẳng hạn, trong các kỳ họp khoá XI, các đại biểu Quốc hội đã nhiều lần thể hiện chính kiến rõ ràng. Tại kỳ họp thứ 9, chưa bao giờ xảy ra tình trạng lấy ý kiến đại biểu Quốc hội cho công tác nhân sự lại nhận được nhiều phiếu trắng và phiếu không đồng ý đến như vậy. Điều đó thể hiện rằng, các đại biểu Quốc hội đ ã bắt đầu thể hiện thái độ đồng tình hay phản đối một cách rõ ràng. Kể cả trong bỏ phiếu miễn nhiệm các đồng chí lãnh đạo chủ chốt hay bầu, bổ nhiệm lãnh đạo mới, các đại biểu Quốc hội đều thể hiện chính kiến rất rõ ràng, thông qua t ỷ lệ số phiếu bầu đồng ý hay không đồng ý.4. Bảo vệ thiểu số
Có một chân lý là chân lý không hẳn bao giờ cũng thuộc về đa số. Làm gì trong trường hợp đa số thiếu thiện chí, hoặc đa số có chiều hướng nghiêng về một quyết định không hợp lý, không đúng? Hơn nữa, điều dễ nhận thấy là thiểu số bao giờ cũng yếu thế hơn so với đa số. Bởi vậy, song song với nguyên tắc quyết định theo đa số là nguyên tắc bảo vệ đa số trong thủ tục làm việc của Quốc hội. Để đảm bảo khả năng làm việc của Quốc hội, thiểu số trong Quốc hội có nhiều quyền li ên quan đến thủ tục. Ví dụ như quyền đưa ra kiến nghị về thủ tục và Quốc hội bắt buộc phải biểu quyết về kiến nghị đó; quyền yêu cầu và cần phải đáp ứng yêu cầu đó (yêu cầu thành lập tiểu ban điều tra, yêu cầu triệu tập Quốc hội); đa số có quyền quyết định cuối cùng nhưng quyền phát biểu của nhóm thiểu số phải được bảo đảm… Tuy nhiên, để tránh sự lạm dụng nguyên tắc bảo vệ thiểu số nhằm trì hoãn tiến trình ra quyết sách của Quốc hội vì lợi ích cá nhân, quy chế của Quốc hội các nước, dù ít hay nhiều đều có những thủ tục có tính chất ràng buộc, hạn chế; chẳng hạn như hạn chế thời gian, số lần phát biểu, hoặc nếu đại biểu nhận thấy có sự vi phạm thủ tục thì có thể phát biểu ngay lập tức mà không theo danh sách đăng ký… Có thể nói, Quốc hội Việt Nam hầu như chưa có những thủ tục để bảo vệ thiểu số, những lực lượng yếu thế hơn. Chẳng hạn, trong các bản quy chế của các cơ quan của Quốc hội và Nội quy kỳ họp Quốc hội rất ít các quy định về quyền của nhóm đại biểu được kiến nghị, yêu cầu điều gì đó.5. Công khai, minh bạch
Giá trị của kỳ họp cũng thể hiện ở tính minh bạch. Nội quy kỳ họp QH có những quy định cho phép công chúng, các phương tiện thông tin đại chúng, khách nước ngoài, đại diện các cơ quan khác tham dự các phiên họp công khai của mình, một số phiên họp nhất định được truyền hình trực tiếp, các phiên họp đều* được gỡ băng ghi âm và được lưu giữ, đưa lên mạng của QH. Đặc biệt, với sự tham gia của truyền hình, báo chí, hoạt động của QH càng trở nên minh bạch hơn. Nhờ có sự minh bạch, hoạt động giám sát hành pháp của QH thực sự mang lại lợi ích cho người dân, vì người dân biết được quá trình giám sát đó diễn biến ra sao và có những kết quả gì; và mặt khác, nhờ có công khai nên sức ép của giám sát tăng gấp bội nhờ có thêm sức ép của công luận xã hội. Trong kỳ họp thứ 4, QH khoá XI, lần đầu tiên Quốc hội phân bổ ngân sách công khai. Trả lời phỏng vấn của báo chí, Chủ tịch Quốc hội lúc đó Nguyễn Văn An nói: “Dân đóng thuế, dân có quyền giám sát ngân sách”. Như vậy là một lần nữa chuyện lợi ích của dân lại đ ược đặt lên bàn nghị sự, bởi phân bổ ngân sách chính là bàn chuyện tiêu tiền của dân như thế nào cho hợp lý và hiệu quả. Đây là một bước tiến trong việc tăng cường tính công khai, minh bạch trong kỳ họp của Qu ốc hội.6. Đối thoại, tranh luận Ý nghĩa của kỳ họp còn ở chỗ nó hợp thức hóa các quyết sách thông qua tính tranh luận, đối thoại. Các phiên họp toàn thể tại các kỳ họp là diễn đàn quan trọng nhất về chính sách và pháp luật ở nước ta. Kỳ họp của QH tạo điều kiện các dân biểu thảo luận và thông qua mọi lợi ích và quyết sách một cách cẩn trọng, dân chủ.