Quy định về việc ban hành văn bản qua các Hiến pháp nước ta
Ban hành văn bản là hoạt động đặc biệt quan trọng của các cơ quan trong bộ máy
nhà nước. Vì thế, có nhiều quy định liên quan tới việc ban hành...
1. Chương trình ban hành văn bản pháp luật
Trong Hiến pháp năm 1946 mới chỉ có quy định về dự án ngân sách hàng năm
(Điều 52); Hiến pháp năm 1959 có quy định thêm về “kế hoạch kinh tế nhà nước”
(Điều 50) mà chưa có quy định về việc lập và phê chuẩn chương trình xây dựng
pháp luật. Điều đó phù hợp với tình hình đất nước đang có chiến tranh nên Nhà
nước chưa thể quan tâm tới công tác xây dựng pháp luật. Bước sang thời bình,
ngoài lĩnh vực quản lý kinh tế, Nhà nước còn quan tâm tới nhiều lĩnh vực hoạt
động khác, vì vậy trong Hiến pháp năm 1980, vấn đề kế hoạch được mở rộng
phạm vi thành “kế hoạch nhà nước” (Điều 83), trong đó có kế hoạch (chương
trình) xây dựng pháp luật. Phát triển thêm một bước, thể hiện quan điểm của Đảng
trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền, ở Hiến pháp năm 1992 “chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh” được quy định riêng, tách ra khỏi “kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội” (Điều 84).
2. Các hình thức văn bản pháp luật được quy định trong hiến pháp
Các quy định về hình thức văn bản pháp luật qua bốn bản hiến pháp đã có
những thay đổi nhất định và đã có sự phát triển đáng kể.
Sự phát triển đó, trước hết thể hiện trong kỹ thuật soạn thảo, từ hướng quy định
gián tiếp về thẩm quyền hình thức của một số chủ thể và đặt các quy định đó lẫn
lộn với quy định về những vấn đề khác trong cùng một điều (Điều 36, 37 Hiến
pháp năm 1946; Điều 53, 63, 64 Hiến pháp năm 1959…) đã phát triển theo hướng
quy định trực tiếp thẩm quyền hình thức của chủ thể và tách riêng quy định về
thẩm quyền hình thức của chủ thể thành một điều độc lập (Điều 115, 116 Hiến
pháp năm 1992…).
Đồng thời, sự phát triển đó cũng thể hiện trong việc thay đổi quy định về thể
loại văn bản của một số chủ thể cho phù hợp với chức năng của các chủ thể. Xin
đơn cử về các thể loại văn bản của Chính phủ:
Theo Hiến pháp năm 1946, Chính phủ có sắc lệnh, đến Hiến pháp năm 1959,
Hội đồng Chính phủ có Nghị quyết, Nghị định, Chỉ thị (Điều 73) nên Chính phủ
có vai trò độc lập, chủ động hơn trong việc điều hành. Theo Hiến pháp năm 1980,
Hội đồng Bộ trưởng có Nghị quyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư
(Điều 109), do đó cũng tạo ra sự chủ động cho Chính phủ trong việc điều hành,
nhưng việc quy định quá nhiều thể loại là không cần thiết. Đến Hiến pháp năm
1992 thì Chính phủ có Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng có Quyết định, Chỉ thị
(Điều 115), do đó đã bảo đảm sự chủ động Chính phủ và của Thủ tướng trong việc
điều hành.
3. Thủ tục ban hành văn bản pháp luật
3.1. Thẩm quyền trình dự án văn bản pháp luật
Thẩm quyền của Chính phủ trong việc trình dự án văn bản pháp luật ra trước
Quốc hội (Nghị viện) và Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Ban thường vụ, Hội đồng
Nhà nước) là quy định xuyên suốt bốn bản Hiến pháp (các Điều 52 Hiến pháp năm
1946, Điều 74 Hiến pháp năm 1959, Điều 107 Hiến pháp năm 1980 và Điều 112
Hiến pháp năm 1992).
Ngoài Chính phủ, trong Hiến pháp năm 1980, thẩm quyền trình dự án luật ra
trước Quốc hội còn thuộc về Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng
Quốc phòng, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội,
Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ
quốc, các chính đảng, Tổng Công đoàn, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể, Đoàn
Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ (Điều 86). Quy định này
một mặt đã tạo ra cơ chế phát huy dân chủ rộng rãi và hữu hiệu hơn so với các
Hiến pháp trước đó, mặt khác đã góp phần tích cực trong việc nâng cao năng lực
của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống các đạo luật.
Đến Hiến pháp năm 1992, thẩm quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội về cơ
bản vẫn được quy định như Hiến pháp năm 1980 nhưng có bớt hai chủ thể là Chủ
tịch Quốc hội và các đại biểu Quốc hội để phù hợp với tình hình thực tiễn nước ta.
Đồng thời do có sự chuyển biến của tình hình, vào thời điểm đó ngoài Đảng Cộng
sản ra không còn một đảng phái chính trị nào khác nên thẩm quyền trình dự án
luật, ngoài Chính phủ còn thuộc về Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội,
Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận
(Điều 87).
3.2. Thủ tục thông qua dự án văn bản pháp luật
Về thủ tục thông qua văn bản pháp luật của Nghị viện, Hiến pháp năm 1946
quy định tại Điều 29: “Phải có quá nửa tổng số nghị viên tới họp, hội nghị mới
được biểu quyết. Nghị viện quyết nghị theo quá nửa số nghị viên có mặt. Nhưng
muốn tuyên chiến thì phải có hai phần ba số nghị viên có mặt bỏ phiếu thuận”.
Còn đối với Ban thường vụ thì: “Phải có quá nửa số nhân viên bỏ phiếu thuận,
những nghị quyết… mới có giá trị” (Điều 37).
Trong các Hiến pháp sau đó, thống nhất hướng quy định là các văn bản pháp
luật của Quốc hội chỉ được thông qua khi có quá nửa (trong một số trường hợp cụ
thể được quy định thì phải có ít nhất là hai phần ba) số đại biểu của Quốc hội (mà
không phải là đại biểu có mặt tại phiên họp) đồng ý.
Các quy định về thủ tục thông qua văn bản của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
(Điều 54 Hiến pháp năm 1959, Điều 93 Hiến pháp năm 1992) và thủ tục thông qua
văn bản của Hội đồng Nhà nước (Điều 102 Hiến pháp năm 1980) tương tự nhau là
văn bản chỉ được thông qua khi có quá nửa số thành viên đồng ý.
Riêng các quy định về thủ tục thông qua văn bản của Chính phủ và các cơ quan
chính quyền địa phương thì trong các Hiến pháp có một số điểm khác biệt, cụ thể:
- Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 không có quy định;
- Hiến pháp năm 1980 quy định ở các Điều 109 (về Chính phủ), Điều 117 (về
Hội đồng nhân dân), còn về Uỷ ban nhân dân không có quy định;
- Hiến pháp năm 1992 quy định ở các Điều 115 (về Chính phủ), Điều 124 (về
Uỷ ban nhân dân), còn về Hội đồng nhân dân không có quy định.
Thiết nghĩ nên bổ sung quy định về thủ tục thông qua văn bản của Hội đồng
nhân dân vào Điều 120 Hiến pháp năm 1992.
3.3. Ký, công bố văn bản pháp luật
Việc ký, công bố văn bản cũng được quy định trong các Hiến pháp và mặc dù
có một số điểm chung nhưng cũng có một số điểm đặc thù nhất định.
Thứ nhất, quy định về việc ban bố luật trong Hiến pháp năm 1946: “Những luật
đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố…” (Điều 31).
Trong khi đó, ở các Hiến pháp khác, việc ban bố được thay bằng việc công bố (các
Điều 49, 63 Hiến pháp năm 1959; các Điều 87, 100 Hiến pháp năm 1980; các
Điều 88, 93, 103 Hiến pháp năm 1992).
Theo tinh thần các quy định về những vấn đề có liên quan đến ban bố và công
bố thì có thể xác định hai từ này không đồng nghĩa. Ban bố thể hiện quyền chủ
động, bên cạnh nghĩa vụ còn có một phần quyền năng của Chủ tịch nước đối với
văn bản đã được Nghị viện thông qua: “… Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện
thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn
thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố” (Điều 31). Trong khi đó, công bố hoàn toàn
mang tính thụ động, là nghĩa vụ thuần tuý của chủ thể (Chủ tịch nước, Hội đồng
Nhà nước) khi có văn bản pháp luật đã được một chủ thể khác (Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội) thông qua. Như vậy, quy định về ban bố luật là tạo ra cơ chế
đối trọng, kìm hãm giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, ít nhiều thể hiện tư
tưởng của học thuyết phân chia quyền lực, còn quy định về công bố luật là thể
hiện tư tưởng của học thuyết tập trung quyền lực.
Thứ hai, quy định về việc ký một số văn bản pháp luật.
Hiến pháp năm 1946 chỉ quy định về việc ký sắc lệnh của Chính phủ: “Mỗi sắc
lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tuỳ theo quyền
hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải
chịu trách nhiệm trước Nghị viện” (Điều 53).
Quy định này có tác dụng tăng cường, ràng buộc trách nhiệm của Bộ trưởng có
liên quan tới nội dung văn bản trong việc soạn thảo và thực hiện văn bản đó, tránh
được sự đùn đẩy trách nhiệm cho tập thể Chính phủ, thiết nghĩ nên được tái lập.
Trong Hiến pháp năm 1980 (Điều 89) và Hiến pháp năm 1992 (Điều 92) đã có
quy định về việc ký xác nhận các luật, nghị quyết của Quốc hội, nhưng lại hoàn
toàn không có quy định về việc ký các văn bản của cơ quan thường trực của Quốc
hội (Hội đồng Nhà nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội) và của Chính phủ (Hội
đồng Bộ trưởng).
4. Phê chuẩn hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản pháp luật
4.1. Phê chuẩn văn bản pháp luật
