Trách nhiệm vật chất do hoạt động lập quy
1. Cơ sở lý luận của trách nhiệm vật chất do hoạt động lập quy
1.1. Năng lực trách nhiệm của nhà lập quy
Thiệt hại do hoạt động lập pháp: thiệt hại nội sinh. Lập pháp, trong một thể
chế dân chủ, là việc làm luật của cơ quan đại diện dân cử cấp quốc gia. Trong
chừng mực nào đó, còn có thể coi hoạt động lập pháp là việc nhân dân “làm ra
luật” một cách gián tiếp vì với tư cách cử tri, người dân bầu ra đại diện của mình
và uỷ quyền cho người này biểu quyết thông qua các đạo luật trong khuôn khổ các
kỳ họp nghị viện.
Không loại trừ khả năng có những luật có nội dung không phù hợp với hiến
pháp và việc áp dụng các quy định vi hiến đã gây thiệt hại vật chất cho một hoặc
một nhóm chủ thể, thậm chí cho toàn xã hội. Tuy nhiên, trong điều kiện luật được
coi là “tác phẩm” do nhân dân tạo ra thông qua vai trò của đại biểu dân cử, có thể
thừa nhận rằng thiệt hại do việc áp dụng một luật vi hiến là thứ thiệt hại “nội
sinh”, do dân tự gây ra (một cách gián tiếp), do đó, không thể được bồi thường.
Nói khác đi, luật là sự lựa chọn của dân[1]; nếu lựa chọn sai, thì người dân tự chịu
trách nhiệm với chính mình, chứ không thể quy lỗi và trách nhiệm cho ai khác.
Bởi vậy, trong trường hợp một luật hoặc một điều luật bị huỷ bỏ do vi phạm
hiến pháp, nên thừa nhận rằng việc huỷ bỏ chỉ có hiệu lực về sau: các hệ quả kinh
tế, xã hội, thậm chí văn hoá, đạo đức,... của việc áp dụng luật cho đến ngày bị huỷ
bỏ, dù tốt hay xấu, không được xem xét lại.
Thiệt hại do hoạt động lập quy: thiệt hại do người khác gây ra. Khác với
lập pháp, lập quy là hoạt động chuyên môn của nhà chức trách[2]. Đối với người
dân, nhà chức trách là chủ thể độc lập, không có quan hệ uỷ nhiệm, và là đối tác
(nhưng, tất nhiên là không bình đẳng) trong mối quan hệ quản lý nhà nước đối với
xã hội. Nhà chức trách lập quy trước hết để phục vụ cho việc thực hành chức năng
quản lý xã hội, chính xác hơn, chức năng cai trị của mình. Quy tắc lập quy được
xây dựng chủ yếu từ sự thôi thúc của các nhu cầu công tác, từ sáng kiến của nhà
quản lý, tức là của người cầm quyền, hơn là từ ý chí của người dân.
Bởi vậy, trong trường hợp một quy tắc lập quy không phù hợp với luật và việc
áp dụng quy tắc này dẫn đến thiệt hại cho xã hội, thì phải coi đó là thiệt hại do
hành vi của người đặt ra quy tắc lập quy, tức là của nhà chức trách, chứ không
phải là thiệt hại do người dân tự gây cho mình. Trong xã hội có tổ chức, khi có
thiệt hại vật chất mà một chủ thể gánh chịu do hành vi có ý thức của một chủ thể
khác, thì vấn đề trách nhiệm vật chất phải được đặt ra.
1.2. Cơ sở triết học và đạo lý của trách nhiệm vật chất
Nguyên tắc công bằng số học trong trao đổi lợi ích[3]. Nguyên tắc bình đẳng
giữa các chủ thể trước pháp luật đòi hỏi rằng trong quan hệ song phương, được
xác lập trong khuôn khổ giao tiếp xã hội giữa chủ thể nhằm trao đổi lợi ích, cần
bảo đảm sự cân đối về quyền và nghĩa vụ vật chất. Tư tưởng chủ đạo là: mỗi
người phải được và chỉ được hưởng những lợi ích thuộc về mình, một cách chính
đáng. Xuất phát từ đó, mọi hoạt động trao đổi giá trị vật chất giữa các chủ thể phải
bảo đảm sự cân xứng về số lượng - sự cân xứng toán học. Một người chuyển giao
cho người khác một vật có giá trị tiền tệ mà không phải với ý định tặng cho, thì có
quyền yêu cầu người nhận giao trả cho mình đúng vật đó hoặc vật khác có giá trị
tương đương. Tương tự, trong hợp đồng mua bán, người bán có nghĩa vụ giao tài
sản cho người mua và có quyền yêu cầu người mua trả cho mình một số tiền; còn
người mua có quyền yêu cầu người bán giao tài sản cho mình và có nghĩa vụ trả
cho người bán số tiền mua tài sản ấn định theo sự thoả thuận giữa hai bên.
Có trường hợp một giao tiếp được thực hiện từ sáng kiến đơn phương và gây
thiệt hại cho một hoặc nhiều người khác. Có thể người thực hiện hành vi không
thu được lợi ích vật chất hoặc tinh thần gì, nhưng người mà hành vi đó tác động
đến thì phải chịu mất mát. Trong điều kiện người bị thiệt hại không có lỗi, còn
người thực hiện hành vi gây thiệt hại thực hiện hành vi đó một cách có ý thức và
không phải trong trường hợp bất khả kháng, nghĩa là có nhiều sự lựa chọn, thì việc
gánh chịu thiệt hại phải bị coi là không công bằng. Luật, về phần mình, phải can
thiệp để lập lại sự công bằng cần thiết. Và, một cách hợp lý, người nào đã tạo ra
tình trạng đó phải chịu trách nhiệm đối với việc khôi phục tình trạng ban đầu.
Theo đúng logic này, người có hành vi gây thương tích cho người khác phải bồi
thường thiệt hại để khôi phục tình trạng thể chất, thậm chí tinh thần, của nạn nhân
như trước khi bị thương; người có hành vi trộm cắp tài sản của người khác có
nghĩa vụ giao trả tài sản cho người bị mất trộm;...
1.3. Cơ sở pháp lý của trách nhiệm vật chất
Luật chung về trách nhiệm dân sự[4]. Luật chung đòi hỏi chủ thể trong xã
hội có tổ chức phải cư xử đúng mực, nhất là phải theo đúng pháp luật. Khi thực
hiện bất kỳ hành vi nào tác động vào không gian xã hội, chủ thể có nghĩa vụ tổng
quát với hai nội dung: tôn trọng sự công bằng và tôn trọng sự chính đáng. Nghĩa
vụ ứng xử công bằng và chính đáng thậm chí vượt ra khỏi khuôn khổ hạn hẹp của
pháp luật và trở thành bổn phận xã hội ràng buộc mỗi thành viên, được đánh giá
trên cơ sở hệ thống chuẩn mực khách quan mà trong đó, pháp luật là một bộ
phận.
Nguyên tắc này chi phối hành vi của tất cả các chủ thể trong giao tiếp xã hội,
không phân biệt cá nhân hay pháp nhân, người dân thường hay công chức, chủ thể
của luật tư hay chủ thể của luật công. Nó xuất phát từ sự thừa nhận tính ràng buộc
khách quan của hệ thống chuẩn mực ứng xử trong quan hệ xã hội. Cư xử không
đúng mực một cách có ý thức, chủ thể bị coi là có lỗi; và nếu hành vi đó gây thiệt
hại cho chủ thể khác, thì tác giả của hành vi phải chịu trách nhiệm dân sự.
Lập quy, suy cho cùng, cũng là một loại giao tiếp xã hội đặc thù, do một chủ thể
đặc biệt, gọi là nhà chức trách, thực hiện. Một cách hợp lý, hoạt động lập quy cũng
phải được đặt dưới sự chi phối của hệ thống chuẩn mực khách quan, đặc biệt là
của pháp luật. Cụ thể, làm ra một quy tắc pháp lý trái luật phải được coi là hành vi
vi phạm pháp luật của người (nghĩa là cơ quan nhà nước) ban hành quy tắc. Nếu
không thừa nhận điều này, thì việc chế tài đối với văn bản lập quy trái luật trở nên
vô nghĩa: sau khi văn bản lập quy trái luật bị huỷ bỏ, nhà lập quy ra văn bản mới;
nếu văn bản mới cũng trái luật và bị huỷ bỏ, nhà lập quy lại ra văn bản mới
khác;...
Nói chung, một khi không phải dè chừng hệ luỵ vật chất, tinh thần đối với bản
thân, thì, theo một thiên hướng tự nhiên, con người sẽ trở nên cẩu thả, tuỳ tiện
trong hành vi. Đối với người lập quy, xã hội sẽ trở thành một cơ thể sống mà trên
đó, nhà chức trách tha hồ thực hiện các thí nghiệm về quản lý; nếu có lỡ làm sai,
thì chỉ cần xoá đi và làm lại. Văn bản lập quy, khi đó, sẽ có nguy cơ từ bỏ chức
năng cao quý của công cụ điều chỉnh ứng xử nhân văn trong xã hội có tổ chức và
trở thành một hình thức của bạo lực nằm trong tay chủ thể quyền lực công.
2. Điều kiện xác lập trách nhiệm của nhà lập quy
2.1. Điều kiện cần: xây dựng hệ thống kiểm tra tài phán đối với văn bản lập quy
2.1.1. Cơ chế kiểm tra hiện hành
Tính chất: kiểm tra hành chính và mang tính chất nội bộ. Trong khung cảnh
của luật thực định, việc kiểm tra tính hợp luật của văn bản lập quy là một công tác
thuần tuý hành chính và mang tính nội bộ, khép kín. Tư tưởng chủ đạo là: bộ máy
nhà nước là một thể thống nhất về phương diện tổ chức nắm giữ và thực hiện
quyền lực công; trong phạm vi hệ thống đó, các thực thể thành viên được sắp xếp
theo trật tự trên, dưới và có mối quan hệ hữu cơ với nhau, trong quá trình tác
nghiệp, trong khuôn khổ quan hệ thượng cấp - thuộc quyền. Về phương diện lập
quy, các văn bản của cấp dưới phải phù hợp với văn bản của cấp trên và cấp trên
có quyền kiểm tra việc tôn trọng quy tắc này, theo cơ chế kiểm tra hoạt động
nghiệp vụ.
Các điểm yếu không thể khắc phục. Kiểm tra hành chính đối với văn bản quy
phạm pháp luật tồn tại theo đúng logic của quan hệ hành chính - quản lý, đặc trưng
bằng sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên. Tuy nhiên, cơ chế kiểm tra hành
chính không thể là sự bảo đảm tốt nhất cho việc loại trừ các văn bản lập quy trái
luật, thậm chí còn chứa đựng nhiều nguy cơ tiềm ẩn đe doạ tính công bằng của
pháp luật.
Một mặt, mối quan hệ thượng cấp - thuộc quyền đang vận hành suôn sẻ, tốt đẹp
có thể khiến cho cơ quan có quyền kiểm tra làm ngơ trước các quy định trái luật
của cơ quan được kiểm tra. Bằng cách đó, cơ chế kiểm tra hành chính dung dưỡng,
bao che thay vì loại trừ luật bất công.
Mặt khác, cũng mối quan hệ thượng cấp - thuộc quyền có thể khiến cơ quan
được kiểm tra buộc phải chấp nhận những phán xét chủ quan, nếu không muốn nói
là tuỳ tiện, áp đặt, của cơ quan kiểm tra, về chất lượng của văn bản quy phạm do
mình ban hành. Cơ chế kiểm tra hành chính, do đặc điểm riêng của nó, không cho
phép cơ quan được kiểm tra có điều kiện tự bào chữa, tự bảo vệ trong khuôn khổ
tranh luận công khai, trực diện, sòng phẳng, như khi tham gia vào một tranh chấp
trước cơ quan tài phán. Sự lệ thuộc hành chính của cơ quan được kiểm tra đối với
cơ quan kiểm tra khiến cho các giao tiếp trong khuôn khổ kiểm tra hành chính có
xu hướng mang tính một chiều: cơ quan kiểm tra hạch hỏi và truyền lệnh; cơ quan
được kiểm tra giải trình và thực hiện mệnh lệnh. Nói cách khác, cơ quan kiểm tra
vừa là người cáo buộc vừa là người phán xét. Trong điều kiện đó, dễ xảy ra tình