Báo cáo " Vai trò lãnh đạo trong chính sách nước của Hoa Kỳ và toàn cầu "

Chia sẻ: Phạm Huy | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:24

Thêm vào BST

Báo xấu

55
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Bài viết này nghiên cứu về vai trò của Hoa Kỳ trong các cơ quan quốc tế và những hành động để bảo vệ nguồn nước. Nước là thách thức toàn cầu trong nhiệm vụ bảo vệ môi trường và an ninh nhân loại. Nước cũng là đặc trưng của hàng loạt các vấn đề môi trường “xuyên quốc gia” mà nổi lên trong đó là các tổ chức quốc tế đang được hình thành để tập trung vào một vài mảng khác nhau như: ...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo " Vai trò lãnh đạo trong chính sách nước của Hoa Kỳ và toàn cầu "

HOA KỲ VÀ CHÍNH SÁCH NƯỚC QUỐC TẾ Ken Conca University of Maryland Bài viết này nghiên cứu về vai trò của Hoa Kỳ trong các cơ quan quốc tế và những hành động để bảo vệ nguồn nước. Nước là thách thức toàn cầu trong nhiệm vụ bảo vệ môi trường và an ninh nhân loại. Nước cũng là đặc trưng của hàng loạt các vấn đề môi trường “xuyên quốc gia” mà nổi lên trong đó là các tổ chức quốc tế đang được hình thành để tập trung vào một vài mảng khác nhau như: sáng kiến hỗ trợ phát triển, những nỗ lực điều hòa các cuộc tranh luận đang tiếp diễn về tư hữu hóa nguồn nước và những đập nước lớn, chiến dịch nhằm công nhận “nhân quyền” về nước, và một công ước khung hợp tác quốc tế về chia sẻ các lưu vực sông. Sự hứa hẹn của Hoa Kỳ đối với những sáng kiến này hé lộ một số vấn đề: sự không thống nhất trong chính sách của Hoa Kỳ về nguồn nước, sự thiên lệch có hệ thống coi nước như là một mặt hàng trao đổi hơn là coi nhu cầu về nước như một “nhân quyền”, sự chậm trễ của các tổ chức phi chính phủ Hoa Kỳ đối với một số lĩnh vực quan trọng trong chính sách nước toàn cầu, cũng như một vài khoảng trống giữa chính sách trong nước và quốc tế của Hoa Kỳ với các tư tưởng quốc tế về “hành động tối ưu” (best practices). Từ khóa: Hoa Kỳ, nước, chính sách ngoại quốc, quản lý, xây dựng tổ chức, hỗ trợ phát triển, sông quốc tế, đập nước, tư hữu hóa Giới thiệu: Vai trò lãnh đạo trong chính sách nước của Hoa Kỳ và toàn cầu Liệu Hoa Kỳ có phải là nhà lãnh đạo của chính sách nước quốc tế? Câu hỏi này có vẻ như kỳ quặc, vì từ nhiều năm nay Hoa Kỳ vẫn được coi là một nhà lãnh đạo phù hợp trong các vấn đề môi trường toàn cầu. Hoa Kỳ nắm một vai trò quan trọng trong một số các hiệp ước đa phương về môi trường trong những thập niên 70 và 80 bao gồm: những ghi nhớ về bảo vệ tầng ozôn, cấm buôn bán những loài đang có nguy cơ tuyệt chủng. Một điều chắc chắn là vai trò lãnh đạo của Hoa Kỳ được điều khiển bởi những quyền lợi đặc biệt trong nước hơn là một sự đồng thuận có tính chiến lược về môi trường trong chính sách ngoại quốc (Desombre, 2000). Tuy nhiên, hiện nay các thỏa thuận không ký, không phê chuẩn, không thực thi của Hoa Kỳ lại bao gồm hầu như tất cả các hiệp ước quan trọng về môi trường trong vòng 15 năm qua. Vai trò ngày càng mờ nhạt đi và sự cản trở phát triển của Hoa Kỳ có thể được giải thích là do: sự dịch chuyển chung về phía cánh Tả trong chính trị Hoa Kỳ trong suốt giai đoạn gần đây, sự thể chế hóa về các hành động môi trường được xem như là một cách vận động hành lang lại tập trung chủ yếu vào bảo vệ các lợi ích quá khứ, và sự định hướng thụ động của công dân Hoa Kỳ đối với công tác bảo vệ môi trường. Ngay cả việc đánh giá vai trò lãnh đạo trong quản lý môi trường toàn cầu cũng đã trở nên phức tạp hơn so với việc xác định đơn thuần vị trí của một quốc gia trên các hiệp ước quốc tế và quá hình “hợp pháp hóa” toàn cầu. Bắt đầu thập niên 70, “chiến lược vĩ mô” của chủ nghĩa môi trường toàn cầu đã tập trung vào việc hình thành những văn kiện. Cốt lõi của nó là một mô hình lớn hơn về chủ quyền quốc gia, cách tiếp cận này nhấn mạnh quy luật các dòng chảy 1
ô nhiễm xuyên biên giới và hợp tác hành động để bảo vệ “chủ quyền quốc gia mở rộng”. Vai trò lãnh đạo trong khái niệm này là chủ đề của các hiệp ước xúc tiến quốc tế. Tuy nhiên, hiện nay các vấn đề môi trường xuyên quốc gia sinh ra bởi quá trình toàn cầu hóa kinh tế đang trở thành những thách thức hàng đầu về môi trường toàn cầu. Các hệ thống như rừng, các lưu vực, các đới bờ, và các vùng đất ngập nước không chỉ đơn giản là những hệ sinh thái đang nguy ngập từ một viễn cảnh môi trường toàn cầu. Chúng cũng là cơ sở sinh nhai và văn hóa của địa phương, và là một “nguồn hàng” ngày càng có giá trị đối với thị trường xuyên quốc gia. Các công ước khung đã cho thấy đó là một văn kiện hạn chế đối với việc điều hòa những căng thẳng giữa những ý nghĩa toàn cầu/sinh thái, địa phương/văn hóa xã hội hay xuyên quốc gia/thị trường. Nước là một minh chứng điển hình về làn sóng những thách thức môi trường mới. Trên cả những chiến lược quốc tế hóa tự do truyền thống về việc tạo ra một thể chế điều khiển vấn đề môi trường đặc thù, chúng ta đang thấy một hình mẫu phức tạp và phân mảnh hơn về thể chế hóa xung quanh nguồn nước với rất nhiều bộ phận khác nhau đang đồng thời hé lộ ra. Trong một số những sáng kiến ví dụ như công ước LHQ về chia sẻ các lưu vực sông, phản ánh những cách tiếp cận truyền thống, tập quyền (state-centric) đối với việc hình thành thể chế quốc tế. Những quá trình khác về xây dựng tổ chức, ví dụ như cộng đồng nghĩ và hành động mà đã nổi lên xung quanh ý tưởng về quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM), nhằm tập trung vào mạng lưới các chuyên gia và khả năng của họ để thấu hiểu các tổ chức địa phương, các tổ chức liên chính phủ và các tổ chức phi chính phủ (NGO). Vẫn còn những quá trình khác như là đối thoại giữa các bên liên quan và những vấn đề chính trị gây tranh cãi xung quanh các đập nước lớn và kinh tế tự do mới là ít theo quy ước nhất định. Chúng đang định hình xung quanh những hành động phản kháng và những phản ứng chính trị gây tranh cãi mà loại bỏ một số giả định cốt lõi về những quá trình xây dựng chính sách chủ đạo trên cơ sở khoa học và ngoại giao. Điều này làm nảy sinh một câu hỏi khó: Nó có ý nghĩa gì đối với chính sách ngoại quốc của một quốc gia để đưa ra một vấn đề về nguồn nước, việc xây dựng tổ chức quốc tế nào đã được tiếp cận và truyền bá? Làm thế nào để chúng ta đánh giá khả năng lãnh đạo khi không có các mục tiêu cụ thể và có thể lượng hóa được, ví dụ như sự ưng thuận và phê chuẩn hiệp ước? Liệu nó có ý nghĩa hay không khi sử dụng thuật ngữ “những nhà lãnh đạo và những kẻ lạc hậu” (Haas, Keohane và Levy, 1993) khi các tranh luận và các thành tố phức tạp trong việc xây dựng tổ chức chỉ ra rằng có một số xuất phát điểm khác nhau và những định hướng khác nhau để hướng đến? Trong bài viết này, ngoài những hiểu biết hẹp tập trung về vai trò lãnh đạo, khái niệm rộng hơn về lãnh đạo được tiếp cận theo hai cách riêng biệt. Thứ nhất, nghiên cứu các thành phần phức tạp của việc xây dựng tổ chức: sự hỗ trợ song phương, sự tham gia trong các hoạt động liên quan đến nguồn nước của các tổ chức tài chính quốc tế, mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs) của Liên Hợp Quốc (LHQ), quản lý chia sẻ và lưu vực sông, ủng hộ “luật nhân quyền” về nước, và các cuộc luận chiến đang tiếp diễn xung quanh tác động của những đập nước lớn. Thứ hai, xuyên suốt các lĩnh vực, sự lãnh đạo được hiểu không chỉ là bao gồm các chiến lược hợp pháp quốc tế mà còn là sự cam kết (hay từ chối) các nguồn lực, hỗ trợ (hay chống lại) quá trình xây dựng tổ chức, sự thống nhất (hay không thống nhất) của cả chính sách trong nước và chính sách ngoại quốc với sự nâng cao những hiểu biết quốc tế về “best practices”, và nền tảng khuôn mẫu cho tất cả các yếu tố trên. Trong trường hợp của Hoa Kỳ, 2
bức tranh mà trong đó nổi lên là: những hành động bị bóp méo theo hướng địa chính trị và sự chậm chạp mang tính dập khuôn đối với các vấn đề về nước và viện trợ nước ngoài; cam kết về kinh tế tự do hóa nguồn nước ngày một thiếu đồng bộ hóa với sự mở mang hiểu biết về nước và “nhân quyền” về nước; sự thiếu nhất quán trong những tuyên bố của Hoa Kỳ về nguồn nước trên vũ đài quốc tế; hành động chậm trễ của các thành phần phi chính phủ của Hoa Kỳ; và một khoảng trống đáng kể giữa chính sách nội địa và những hiểu biết quốc tế về “best practices”. Thách thức toàn cầu về nước Nước theo nhiều cách khác nhau được coi là vấn đề cục bộ. Nó có đặc điểm phân bố rất không đồng đều, sự trao đổi giữa các lưu vực là rất hạn chế, việc vận chuyển một lượng lớn nước vượt qua khoảng cách lớn là rất tốn kém và có thể làm nảy sinh những bất đồng về chính trị. Một quy tắc trung tâm của IWRM, được xem như một hình mẫu quản lý ưu việt cho nguồn nước, trong đó các đơn vị địa vật lý cục bộ như là lưu vực sông hay bồn nước ngầm là những đơn vị cơ bản trong chính sách, quản lý và quản trị nguồn nước. Hiện nay, có những vấn đề xuyên quốc gia, thậm chí là toàn cầu hết sức quan trọng về nước. Nhưng rõ ràng nhất đó là báo động về tình trạng thiếu hụt nước ở những khu vực nghèo đói. Ước tính có đến 1,1 tỷ người thiếu nguồn nước uống an toàn, trong khi đó có đến 2,6 tỷ người không thể đáp ứng được nhu cầu tối thiểu về nước vệ sinh trong sinh hoạt của mình (UNDP, 2006). Tổn thất về sức khỏe cộng đồng là rất lớn, và khó có thể xác định chi tiết được. Theo những ước tính có căn cứ thì có đến 5 triệu người mỗi năm chết do các nguyên nhân liên quan đến nguồn nước (Gleick, 2004). Theo ước tính của WHO, riêng bệnh ỉa chảy đã gây tử vong cho trên 2 triệu người mỗi năm và là nguyên nhân lớn thứ 2 gây tử vong cho trẻ em, chỉ sau bệnh nhiễm trùng cấp tính đường hô hấp. Tình trạng thiếu hụt nước ảnh hưởng một cách không cân đối lên các khu vực nghèo đói, dễ tồn thương và có sự phân biệt mạnh mẽ về giới. Sự bất bình đẳng về giới trong lao động đặt gánh nặng về nước lên vai nữ giới. Thời gian sử dụng để lấy nước về là một trong những yếu tố góp phần giảm tỷ lệ trẻ em nữ đến trường ở rất nhiều các quốc gia (UNDP, 2006, trang 47). Mục tiêu Thiên niên kỷ của LHQ, được đồng thuận tại hội nghị thượng đỉnh Thiên niên kỷ năm 2000, đã lấy “nước cho người nghèo” là trọng tâm, bao gồm mục tiêu giảm một nửa tỷ lệ dân số thế giới đang thiếu nước uống an toàn và vệ sinh môi trường tối thiểu vào năm 2015. Nước cũng được gắn với các mục tiêu khác trong Mục tiêu Thiên niên kỷ như là: chăm sóc sức khỏe trẻ em, giảm nghèo, thành công trong phát triển bền vững (UNDP, 2006, trang 22 - 24). Mặc dù nghèo đói vẫn còn là vấn đề dai dẳng, nhưng báo cáo hội nghị Mục tiêu Thiên niên kỷ đã chỉ ra rằng tỷ lệ dân số thế giới có nước sạch để sử dụng đã tăng từ 71% (năm 1990) lên 80% (năm 2004). Điều này có nghĩa là “Thế giới đang đi đúng lộ trình để đạt được mục tiêu về nước” (LHQ, 2006, p.19). Tuy nhiên, mục tiêu về vệ sinh có lẽ sẽ không thể đạt được ở một số khu vực bao gồm cả vùng sa mạc và xung quanh sa mạc Sahara, Nam và Đông Nam Á, nơi mà về cơ bản không thể đạt được các yêu cầu đặt ra của Mục tiêu Thiên niên kỷ. 3
Đi liền với những thách thức về thiếu hụt nước là sự cấp bách yêu cầu để giảm những sức ép lên hệ sinh thái nước ngọt toàn cầu. Hệ sinh thái nước ngọt được biết đến là những gì thiết yếu nhất đối với sức khỏe con người. Nó cung cấp những „hàng hóa‟ tài nguyên thiên nhiên và những “dịch vụ” mà hệ sinh thái mang lại, ví dụ như: nước ngọt, đa dạng sinh học, kiểm soát ngập úng, quy định vùng khí hậu, lọc nước, điều kiện nghỉ ngơi giải trí và các giá trị tự nhiên khác. Hệ sinh thái nước ngọt là đối tượng bị tác động nhiều nhất bởi hoạt động nhân sinh trên trái đất (Revenga, Brunner, Henninger, Kassem, & Payne, 2000). Hơn một phần ba các lưu vực trên thế giới đang bị mất ít nhất 75% thảm phủ rừng, làm gia tăng xói mòn, suy thoái đất, lũ lụt. Có đến 800.000 con đập làm gián đoạn dòng chảy của rất nhiều dòng sông trên thế giới, và nó đã làm biến đổi dòng chảy, thay đổi các tính chất lý - hóa học của các hệ sinh thái nước ngọt, cản trở sự lưu thông của nước, phù sa, chất dinh dưỡng và các sinh vật. Ô nhiễm nước từ nước thải, các độc tố, và sự vượt ngưỡng của các chất dinh dưỡng đang tạo ra những tổn thất nghiêm trọng hơn. Có những quyết định khó khăn liên quan đến việc bảo vệ hệ sinh thái nước ngọt khi cố gắng để mở rộng phạm vi cấp nước cho những quốc gia nghèo. Những tác động cộng hưởng khác có thể bắt gặp như: sự lụi tàn của các hoạt động sinh nhai dựa vào nguồn tài nguyên xảy ra khi các đầm lầy bị cạn, các dòng sông bị ngăn đập thường làm “bần cùng hóa” cộng đồng bản địa, trong khi đó hệ thống nước máy thường chỉ đáp ứng cho khu vực đô thị hóa, nông nghiệp tập trung, hay những đô thị thiếu nước, chỉ một phần rất nhỏ lợi ích được giành cho các khu vực nghèo. Thách thức thứ ba là sự phân phối nguồn cung cấp nước theo sức cạnh tranh về nhu cầu sử dụng. Sự tăng lên về tính trạng “khát nước” của các đô thị và các khu công nghiệp đang thách thức hệ thống nông nghiệp - thành phần sử dụng nước chủ yếu trước đây. Một số ít các nước có các cơ chế hiệu quả và phù hợp cho việc điều hòa những xung đột trong nhu cầu sử dụng; hầu hết các quốc gia còn lại là quản lý theo các phạm vi về chính sách, quan liêu, và cơ chế phân bổ tách rời. Trong vài năm trở lại đây, ý tưởng về thị trường hóa nguồn tài nguyên nước, để chúng đưa đến giá trị sử dụng tối ưu, đang rất được hoan nghênh. Một số các quốc gia đã tiến bộ rất nhiều trong việc thị trường hóa, tuy nhiên, nó lại làm nảy sinh những xung đột xã hội. Những áp lực xuyên quốc gia về sự điều chỉnh nền kinh tế tự do và sự hưởng ứng từ mạng lưới các nhà hoạt động xuyên biên giới đã góp phần điều hòa những xung đột này. Biến đổi khí hậu toàn cầu đang làm những thách thức này trở nên khó khăn hơn với sự phân bổ mất cân đối hơn về lượng nước ngọt sẵn có. Theo Ủy ban Quốc tế về biến đổi khí hậu toàn cầu, “những tổn hại do biến đổi khí hậu đối với nguồn nước đang vượt qua những giá trị do nguồn nước mang lại” (Kundzewicz et al., 2007, trang 175). Tính biến động của các kịch bản thời tiết và sự phân bố rất không đồng đều của các nguồn nước và hoạt động sử dụng nước làm cho việc khái quát hóa những ảnh hưởng của khí hậu là rất khó khăn. Tuy nhiên, những thách thức chủ yếu bao gồm: những thay đổi trong nguồn nước sẵn có tạo ra bởi sự thay đổi về các đặc điểm giáng thủy, đặc biệt là ở vùng khô hạn và bán khô hạn; ảnh hưởng của sự tan chảy băng tuyết lên khả năng cấp nước; điều kiện vệ sinh môi trường của các nguồn tài nguyên đới bờ gây ra bởi sự dâng lên của mực nước biển; và những ảnh hưởng đến các hệ sinh thái có nguồn gốc từ sự biến động của các dòng bờ, nhiệt độ nước, cường độ mưa. Thách thức cũng đến từ tác động gia tăng sức ép của khí hậu lên khả năng cấp nước và hệ thống 4
quản lý mà đang trải qua sự chuyển hóa rõ rệt về kinh tế và chính trị ở rất nhiều quốc gia trên khắp thế giới. Hỗ trợ phát triển nước: Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), các Mục tiêu Thiên niên kỷ (MDG) và Ngân hàng Thế giới Một trong những ảnh hưởng then chốt xuyên quốc gia về quản lý nguồn nước là viện trợ nước ngoài cho các dự án về nguồn nước bằng các tài trợ song phương và đa phương. Trên phương diện hỗ trợ về nguồn nước, trong 10-15 năm qua thế giới đã chứng kiến cuộc tranh luận ngày càng gay gắt. Một mặt, có thể thấy một viễn cảnh khá “ảm đạm” về nước trên thế giới (Ủy ban Thế giới về nước, 2000). Theo cách nhìn nhận này, sự gia tăng dân số và nhu cầu ngày càng tăng sẽ tạo ra một cuộc khủng hoảng về thiếu hụt nguồn nước và yêu cầu huy động vốn để khai thác những nguồn nước mới, cũng như là quản lý nhu cầu và cơ chế phân bổ hiệu quả hơn. Mặt khác, một viễn cảnh mà tầm quan trọng của việc trao quyền, tăng cường “nhân quyền” đối với nhu cầu về nước được nhấn mạnh. Theo cách nhìn nhận này, được phản ánh trong Báo cáo phát triển con người của UNDP năm 2006, "sự khan hiếm và khủng hoảng nước toàn cầu bắt nguồn từ quyền lực, nghèo đói và bất bình đẳng, chứ không phải là từ bản thân của nguồn nước (tính sẵn có về mặt vật lý)" (UNDP, 2006, trang 2). Sự khác biệt giữa hai cách nhìn nhận này là không đơn giản chỉ là sự cung cấp nước đối sánh với nhu cầu về nước mà là cấp nước và quản lý nhu cầu về nước, một mặt, so với sự trao quyền và mặt khác so với sự tham gia trong các quyết định định mức cung và cầu. Mô hình "quản lý tổng hợp tài nguyên nước" mới chỉ giúp hạn chế chứ chưa thể giải quyết triệt để được những vấn đề tranh luận này. Điều này có thể được thấy được theo nhiều cách khác nhau trong đó các chuyên gia về nước nhìn nhận "sự tham gia" từ những nỗ lực một phía để lôi kéo xã hội trong kế hoạch phát triển nguồn nước và xa hơn nữa là những khái niệm dân chủ triệt để về sự trao quyền. Vì vậy, mặc dù vấn đề cấp kinh phí rõ ràng là một khía cạnh quan trọng của sự lãnh đạo, cũng có thể có một khía cạnh khuôn mẫu: những định hướng này liệu có làm cho sự cấp vốn và các sáng kiến về chính sách được thúc đẩy? Không tương đồng với sức mạnh của nền kinh tế, hàng năm viện trợ nước ngoài của Hoa Kỳ chỉ đứng gần sau cùng trong số các nhà tài trợ. Hoa Kỳ không chú trọng lắm về phân bổ viện trợ liên quan đến nguồn nước. Trong số các nhà tài trợ, Hoa Kỳ đứng thứ hai sau Nhật Bản về tổng lượng hỗ trợ phát triển liên quan đến nước trong giai đoạn 2001-2004, nhưng chỉ đứng thứ 15 về tỷ trọng viện trợ liên quan đến nước (ít hơn 25%). Ngược lại, các nhà tài trợ Nhật Bản, Đức, Đan Mạch, và Luxembourg mỗi nước đóng góp hơn 60% ngân sách viện trợ của họ cho nước và các sáng kiến vệ sinh môi trường (UNDP, 2006, trang 69). 5
Bảng 1. Hỗ trợ phát triển liên quan đến nước của Hoa Kỳ, trong các năm tài chính từ 2002-2006 (Tỷ USD) Loại hình hỗ trợ 2002 2003 2004 2005 2006 Tổng Cấp nước, vệ sinh môi trường và quản 215,3 374,3 585,6 279,5 260,9 1.715,6 lý nước thải Quản lý lưu vực 133,4 109,4 82,5 67,4 65,3 457,9 Sản xuất nước 61,9 115,6 96,0 47,0 29,3 349,9 Ứng phó thảm họa 31,9 20,6 10,0 6,8 0,8 70,1 Tổng 442,6 619,9 774,1 400,6 356,3 2.593,5 Khác biệt so với năm 2002 - 177,3 331,5 -42,0 -86,3 Nguồn: Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, 2006, Phụ lục B, Bảng B1, trang 65 Trong lịch sử, viện trợ của Hoa Kỳ về nước đã tiếp cận gần hơn những tranh cãi về cung và cầu. Bản mô tả của USAID về sự phát triển các hoạt động liên quan đến nước theo khá sát sự dịch chuyển của những luồng tư tưởng về nước: nhấn mạnh vào các dự án cơ sở hạ tầng trong những năm 1960; quan tâm nhiều hơn đến nước uống, vệ sinh, và y tế trong những năm 1970; nhấn mạnh vào kiểm soát ô nhiễm trong những năm 1980; và tập trung vào quản lý nhu cầu về nước trong những năm 1990 (USAID, n.d.d). Tuy nhiên, trong thực tế, chỉ một số ít các khu vực nhận được nhữ sự hỗ trợ này. Như trong bảng 1, phần lớn nguồn vốn trong những năm gần đều được đầu tư vào cho các mục đích cấp nước, vệ sinh môi trường, và quản lý nước thải (66% cho giai đoạn 2002-2006). Quỹ nước cũng theo dòng chảy chung cho những ưu tiên chiến lược của Hoa Kỳ. Bốn quốc gia dẫn đầu về nhận viện trợ là Sudan, Afghanistan, Iraq, Palestine, chiếm 41% viện trợ về nước của Hoa Kỳ trong năm tài chính 2005 (Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, 2006, trang 67-71). Năm 2003, một loại hình viện trợ về nước, nhắm vào một khu vực cụ thể là cung cấp nước cho Bờ Tây dải Gaza – chiếm 1/3 (32,8%) viện trợ liên quan đến nước của Hòa Kỳ (USAID, 2003). Cam kết về pháp lý và chính sách gần đây đã tăng cường nhấn mạnh vào vấn đề cung cấp nước. Tại Hội nghị thượng đỉnh Johannesburg năm 2002, Hoa Kỳ cam kết viện trợ $970,000,000 trong hơn 3 năm để "tiếp cận nước sạch và dịch vụ vệ sinh" (510 triệu USD), "cải thiện quản lý lưu vực" (400 triệu USD), và "tăng sức sản xuất của nước" (60 triệu USD) (USAID, 2003). Các cam kết này đặt ra câu hỏi có hay không những nguồn viện trợ mới sẽ vượt xa mức hiện tại hay chỉ đơn giản là các quỹ đóng gói mà đã được ấn định như là một phần của chính sách ngoại giao Bắc-Nam (Najam, 2005). Sự tăng lên đáng kể trong viện trợ nước đã được ghi nhận trong năm tài chính 2003 và 2004. Tuy nhiên, sự gia tăng trong viện trợ về nước của Hoa Kỳ trong suốt 3 năm tiếp theo, lấy mốc từ năm 2002, là khoảng 467,000,000 USD (bảng 1), ít hơn một nửa của cam kết Johannesburg. Trong năm 2005 và 2006, các quỹ giảm xuống dưới mức nền của cam kết Johannesburg. Gần đây hơn, trong năm 2005, Hạ viện Hoa Kỳ đã thông qua “Đạo luật Nghèo đói”, mà trong đó việc thúc đẩy tiếp cận nước sạch và vệ sinh môi trường cho các nước đang phát triển trở thành một mục tiêu chính sách cụ thể của Hoa Kỳ trong chương trình trợ giúp nước ngoài (Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, n.d.). Quốc hội đã cáo buộc của chính quyền Bush không thực hiện theo 6
yêu cầu hành động, viện trợ về nước thấp hơn mức cam kết, và “lái” viện trợ nước vào Iraq và Afghanistan (Phát ngôn viên Hoa Kỳ, 2007). Chuyển từ các mức trợ cấp sang định hướng có tính khuôn mẫu trong đó các sáng kiến cấp vốn được thúc đẩy, chúng ta thấy chính sách về nước của Hoa Kỳ tại nước ngoài là sự chống chéo mà kết quả là các viện trợ phát triển tái định hình hoạt động bao quát hơn trong những năm 1990, với điểm nhấn về tư nhân hóa, bãi bỏ bớt các quy định, tự do hóa thương mại, tăng cường cạnh tranh, cắt giảm chi tiêu chính phủ, và nhìn chung làm giảm vai trò của các tiểu bang (Heynen, McCarthy, Prudham, & Robbins, 2007). Ví dụ như ở Châu Á, USAID đã nêu bật sáng kiến "sinh thái châu Á" (Eco Asia), trong đó cố gắng tìm kiếm một mô hình kinh doanh tài chính bền vững về mặt vệ sinh môi trường dựa trên giá trị phục hồi thông qua việc tăng phí người sử dụng. Năm 2006, trong báo cáo với Quốc hội của Bộ ngoại giao Hoa Kỳ yêu cầu về nước đối với Đạo luật Nghèo đói đã xác định những cải cách then chốt cho ngành nước ở châu Á như hợp tác, thực thi hiệu quả các hợp đồng quản lý và các khung quy định, siết chặc các quy định kinh tế, tạo các điển hình chuẩn, và khuyến khích sự tham gia của các thành phần cá thể (Bộ ngoại giao Hoa Kỳ, 2006, trang 87-88). Một xu hướng khác trong các sáng kiến USAID mà phản ánh vai trò của kinh tế tự do hóa mà nổi lên là "quan hệ đối tác công-tư". Trong số những ưu tiên chiến lược của USAID đối với Châu Phi có một số sáng kiến thực sự: ví dụ như liên quan đến công ty Coca-Cola (do Coke đã từng bị phê phán về các hoạt động liên quan đến nước của nó ở Ấn Độ và các nơi khác, và vụ việc này đang thúc đẩy sự tẩy chay ở một số nước). Cả sự miễn cưỡng để mở rộng nguồn tài trợ và sự đảo lộn của chính sách tự do hóa kinh tế đều có thể thấy được trong vị trí của Hoa Kỳ đối với sáng kiến toàn cầu quan trọng nhất về nước cho thế giới nghèo trong Mục tiêu Thiên niên kỷ của LHQ. Như đã thảo luận ở phần trước, nước và vệ sinh môi trường là một nét nổi bật trong các mục tiêu Thiên niên kỷ. Hoa Kỳ đã phản đối vào những phút cuối cùng trước khi đi đến thỏa thuận, và đẩy cuộc đàm phán vào tình trạng hỗn loạn. Nhiều người đã phải làm việc với các chương trình cải cách hành chính của LHQ đang được thương lượng tại thời điểm đó, nhưng một điểm quan trọng đó là kết luận về cam kết dài hạn bởi các quốc gia tài trợ để cung cấp 0,7% tổng sản phẩm quốc nội cho mục đích viện trợ (một mục tiêu mà chưa bao giờ Hoa Kỳ tiến đến gần). Theo Jeffrey D. Sachs, một cố vấn của Tổng thư ký Kofi Annan trong chương trình MDG, "Hoa Kỳ đến từ một vài ngày trước cơ bản để cố gắng rút ruột tài liệu này. Mục đích của họ là rõ ràng: để cố gắng loại bỏ sức đẩy phía sau MDG và để luồn lách thoát khỏi những cam kết mà họ đã ký kết" (Hoge, 2005). Hoa Kỳ cũng phản đối việc sử dụng thuật ngữ “các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ” (millennium develop goals), và cáo buộc rằng các cam kết cụ thể và thời gian biểu được xác định bởi văn phòng Tổng Bí thư LHQ trong năm 2001 không phản ánh được sự đồng thuận của các nước thành viên LHQ tại Hội nghị thượng đỉnh Thiên niên kỷ năm 2000 (Sứ mệnh của Hoa Kỳ đối với LHQ, 2005). Thêm một lần nữa, mục tiêu viện trợ 0,7% lại gặp vấn đề. Sự phản đối này đã được giảm bớt đi trong thỏa hiệp cuối cùng, nhưng sau đó lại bùng lên vào năm 2005 khi người đại diện mới của Hoa Kỳ - John Bolton đến với LHQ. Ngân hàng thế giới và kinh tế tự do hóa nguồn nước Tổng số tiền viện trợ nước ngoài về nước thông qua các chương trình USAID so sánh với Ngân hàng Thế giới cho vay trong lĩnh vực liên quan đến nước, có tổng cộng khoảng 1,5 tỷ cho cấp nước và vệ sinh môi trường trong năm tài chính 2006. Khoản vay nợ liên quan đến 7
nước (bao gồm không chỉ cung cấp nước và vệ sinh môi trường, mà còn là phát triển thủy điện, thủy lợi, và quản lý tài nguyên nước) chiếm đến 16% khoản cho vay của Ngân hàng Thế giới trong giai đoạn 1993-2002 (Ngân hàng Thế giới, 2004). Hoa Kỳ có 16,39% số cổ phiếu của Ngân hàng Thế giới và 13,39% của Hiệp hội Phát triển Quốc tế (bộ phận xúc tiến cho các khoản vay bao cấp và tài trợ của ngân hàng cho các nước đặc biệt nghèo). Điều này cho thấy tầm ảnh hưởng của Hoa Kỳ đối với các khoản vay nợ Ngân hàng Thế giới thông qua một trong những cơ chế quan trọng nhất đó là Hoa Kỳ có thể quyết định các giới hạn và điều kiện cho các chương trình phát triển có liên quan đến nước. Trong lịch sử, những khoản vay nợ của Ngân hàng Thế giới liên quan đến nước tập trung vào cơ sở hạ tầng cấp nước: thủy điện, thủy lợi, và cung cấp nước đô thị. Tuy nhiên, trong những năm 1990, các ngân hàng đã trở thành một nhân tố hỗ trợ mạnh mẽ cho quá trình kinh tế tự do hóa nguồn nước - việc sử dụng các gói điều chỉnh cơ cấu và các hình thức khác cho vay có điều kiện khác nhằm khuyến khích quá trình thị trường hóa nguồn nước và tư nhân hoá các dịch vụ liên quan đến nước. Chiến lược về nước hiện tại của các ngân hàng là gia tăng sự hấp dẫn thu hút đầu tư tư nhân, nâng cao thu hồi chi phí, đẩy mạnh phân bổ nguồn lực hiệu quả, và tăng cường quyền sở hữu đối với nước (Ngân hàng Thế giới, 2003), tất cả các chủ đề về tiếp cận thị trường hóa/tư nhân hóa. Khả năng thực thi của các sáng kiến tư nhân hóa nguồn nước đã gây ra nhiều tranh cãi. Theo UNDP (2006), một số chương trình tư nhân hoá có kết quả tích cực. Tuy nhiên, số liệu thống kê lại là không đáng khích lệ. Từ Argentina tới Bolivia, và từ Phillipin sang Hoa Kỳ, sức thuyết phục mà trong đó thành phần tư nhân mang đến một “viên đạn ma thuật" đối với việc tạo ra tính công bằng và hiệu quả cần thiết để đẩy nhanh tiến trình mang nước đến cho tất cả mọi người đã được chứng minh là đặt sai chỗ. Những thất bại trong quá khứ về nhượng quyền nước đã không cung cấp bất cứ bằng chứng nào cho thấy vai trò của thành phần tư nhân, nhưng nó đã chỉ ra sự cần thiết về cảnh báo, quy định và cam kết công bằng trong quan hệ đối tác công-tư nhân. (trang 10). Một báo cáo từ WaterAid & Tearfund (2003), một tổ chức phi chính phủ về dịch vụ giao hàng của Anh (không phải là một nhà phê bình cực đoan về tư nhân hoá nguồn nước), có kết luận tương tự trong đánh giá những kinh nghiệm của mình: Nghiên cứu của chúng tôi chỉ ra rằng chính sách về sự tham gia của thành phần tư nhân (PSP) không giải quyết toàn diện những nguyên nhân tiềm ẩn về sự thất bại trong sử dụng nước để cung cấp cho người nghèo. Trong bốn lĩnh vực chính: năng lực xây dựng, sự tham gia của cộng đồng, tài chính, và cải cách thể chế, những vấn đề lớn nhất vẫn còn tồn cho thấy có lẽ các thành phần tư nhân đa quốc gia đang không đóng bất kỳ vai trò quan trọng nào trong việc đạt được các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (trang 5). Việc đẩy mạnh tư nhân hóa đã vấp phải những phản kháng mạnh mẽ từ các nhóm phong trào xã hội, các tổ chức cộng đồng, các công đoàn lao động, và nhóm ủng hộ nhân quyền. Không có sự nhiệt tình tham gia từ các doanh nghiệp đa quốc gia; việc thu hút các công ty tư nhân thường đòi hỏi phải bảo đảm tỷ lệ hoàn vốn, rủi ro bảo hộ, các biện pháp khuyến khích tốn 8
kém khác. Đáp lại, Ngân hàng Thế giới và các nhóm ủng hộ tư nhân hóa khác trong những năm gần đây đã chuyển sang một sự chú trọng hơn vào "quan hệ đối tác công-tư". Tuy nhiên, sự thay đổi trong thực tiễn vẫn là không rõ ràng: đánh giá bởi các tổ chức chức phi chính phủ Public Citizen của Hoa Kỳ tìm ra rằng 56 trên 60 khoản vay nợ về nước của Ngân hàng Thế giới là trong giai đoạn 2000-2004 với các quy định về việc thúc đẩy tư nhân hoá, trong khi đó 54 / 60 quy định khuyến khích sự phục hồi giá. Hoa Kỳ thường xuyên bỏ phiếu để ủng hộ các dự án về nước của Ngân hàng Thế giới. Trong số 53 dự án được xem xét về tài nguyên nước, cung cấp nước và vệ sinh môi trường trong giai đoạn 2005 - 2006, Hoa Kỳ đã bỏ phiếu "không" vào ba dự án và bỏ phiếu trắng cho hai dựa án khác, tất cả vì lý do chính trị mà không hề liên quan đến nội dung dự án. Hoa Kỳ phản đối hai khoản vay cho Iran dựa vào các dự luật về chống khủng bố đã được thông qua trong Quốc hội trước đó và một khoản cho vay khác với Bosnia và Herzegovina do không dẫn độ tội phạm chiến tranh. Hai phiếu trống đã được dành cho các dự án do vin vào việc không đáp ứng các nhu cầu cơ bản của con người, và khởi sự cho một quá trình ủy nhiệm lập pháp khác. Các con đập lớn gây tranh cãi và Uỷ ban Thế giới về Đập (WCD) Cùng với các câu hỏi về quá trình tư nhân hoá, có lẽ vấn đề bất đồng lớn nhất trong chính sách nước quốc tế là vai trò của các đập nước lớn và các dự án cơ sở hạ tầng về nước. Các dự án này là nhân tố chính của chiến lược phát triển quốc gia ở các nước hợp chủng như Hoa Kỳ, Liên Xô, Trung Quốc, Brazil và Ấn Độ. Những nước này cũng đã trải qua sự chỉ trích dữ dội từ một mạng lưới toàn cầu cũng ngày càng được liên kết tốt hơn của các nhà hoạt động nhân quyền, các nhà môi trường, các nhóm cộng đồng, và các nhóm chủ trương phát triển cơ sở. Trong những năm 1990, các nhóm này đã triển khai những kháng nghị ngày một sắc sảo hơn, đồng thời nhắm đến các dự án riêng rẽ, các nguồn tài chính quốc tế hỗ trợ cho họ, và con đường trí tuệ để hợp pháp hóa họ (Conca, 2006; Keck & Sikkink, 1998; Khagram, 2004). Những áp lực làm suy yếu năng lực của các chính phủ và các đồng minh quốc tế của họ trong việc biện minh, cấp kinh phí, và xây dựng đập nước đến mức mà những người ủng hộ đập nước buộc phải thỏa hiệp với những người chống đối họ. Kết quả dẫn đến sự ra đời của Uỷ ban Thế giới về Đập (WCD), một sự tập hợp đa phương của nhiều bên liên quan đã đưa cả những người ủng hộ đập và những người phản đối xây dựng đập ngồi lại với nhau để có thể trao đổi và thảo luận thẳng thắn hơn (WCD, 2000). Kết quả của đợt khảo sát trong vòng 2 năm của WCD về kinh nghiệm của quốc tế với các đập lớn trong đó đã nhấn mạnh đến các vấn đề bất cập của các đập nước, thất bại trong việc xác định đầy đủ các tác động môi trường của đập nước, và sự thiếu tiếng nói từ các cộng đồng bị ảnh hưởng (Conca, 2006). Nhân đó, các nhà hoạt động chuyển hướng một phần sang gây sức ép với các chính phủ để các chính phủ thực thi các khuyến nghị của họ. Đối với các chính phủ tài trợ, điều này có nghĩa là sử dụng các nguyên tắc của WCD như là một tấm bình phong về hỗ trợ phát triển và cho các cơ quan xuất khẩu tín dụng. Giống như hầu hết các nước tài trợ, Hoa Kỳ đã bày tỏ sự ủng hộ đối với các nguyên tắc của WCD. Các tập đoàn đầu tư tư nhân của Hoa Kỳ ở nước ngoài, đang hỗ trợ đầu tư và bảo hiểm rủi ro cho các công ty Hoa Kỳ ở nước ngoài, đã kết hợp những “giá trị cốt lõi và ưu tiên chiến 9
lược” của WCD vào các cơ chế sàng lọc của mình trong xem xét hỗ trợ dự án (International Rivers Network, 2005, trang 8). Theo các tổ chức phi chính phủ bảo vệ môi trường của Hoa Kỳ, tổ chức mà lâu nay vẫn chỉ trích việc xây dựng các đập nước lớn và thúc đẩy việc hình thành của WCD, OPIC "sử dụng các tiêu chuẩn khắt khe hơn so với những tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới để hướng dẫn hỗ trợ cho các đập lớn và đảm bảo bảo tồn đa dạng sinh học" (Lawrence, 2005). Các Ngân hàng Xuất nhập khẩu của Hoa Kỳ (nd) trích dẫn các nguyên tắc của WCD như là tiêu chuẩn có liên quan trong quá trình sàng lọc dự án trong khi kiểm tra về tính thực tiễn của dự án: Ex-Im Bank sẽ đánh giá các dự án thủy điện và tài nguyên nước theo hướng phản biện với các nước triển khai dự án và các nguyên tắc quốc tế có khả năng áp dụng cũng giống như là những nguyên tắc của Ngân hàng Thế giới. Các thành viên tham gia dự án cũng được khuyến khích để xác định, để tăng tính thực tế, các nguyên tắc có liên quan có trong báo cáo tổng kết của Ủy ban Thế giới về đập nước. USAID cũng đã chấp nhận các nguyên tắc của WCD và đã chỉ trích sự miễn cưỡng của các ngân hàng phát triển đa phương (MDBs) trong việc thực thi một cách đầy đủ và rứt khoát. Trong đánh giá năm 2001 về các khoản vay MDB mà nổi lên là những mối quan ngại về môi trường, USAID đã nhấn mạnh đến một khoản vay thủy điện của Hiệp hội phát triển quốc tế / Tập đoàn Tài chính Quốc tế đối với Uganda cho một loạt các đập nước. Hướng tới sự cần thiết phải đánh giá tốt hơn về môi trường, những mối quan ngại về tác động tích lũy của các đập nước, và tác động đến các cộng đồng chịu ảnh hưởng, USAID (nda) đúc kết rằng: Những khoản cho vay [từ Ngân hàng Thế giới] trong bối cảnh này cần thiết phải xem xét đến những phát hiện của Ủy ban Thế giới về Đập; tuy nhiên, các ngân hàng có vẻ chậm làm điều đó trong bất kỳ cách công khai hoặc đúng nguyên tắc nào, đối với cả dự án này và các dự án khác nói chung. Tương tự như vậy, về sự cho vay của Ngân hàng Phát triển Interamerican (IDB), USAID đã chỉ ra rằng hỗ trợ của Hoa Kỳ về khoản cho vay đa phương cho các dự án thuỷ điện là không chắc chắn nếu dựa trên việc xem xét các nguyên tắc của WCD: Theo mô tả của IDB về dự án này, Brazil đã có kế hoạch 10 năm cho việc xây dựng đập mà bắt đầu từ cuối những năm 1990. Nó có thể rất hữu ích đối với các ngân hàng phát triển đa phương và các cơ quan Hoa Kỳ để xem xét lại những kế hoạch đó - và những tư tưởng hiện tại của Brazil – dựa trên những kết quả xác minh trong báo cáo của Ủy ban Thế giới về Đập, và để định hướng cho những xét duyệt của chúng tôi về hỗ trợ của MDB cho các dự án đó (USAID, n.d.b) Tuy nhiên, Hoa Kỳ đã không sử dụng quyền bỏ phiếu của mình tại các ngân hàng đa phương để thúc đẩy những thay đổi chính sách hoặc đình chỉ các dự án đập gây tranh cãi. Trong tháng 3 năm 2005, Hoa Kỳ bỏ phiếu trắng đối với dự án gây tranh cãi Nam Theun 2 tại Lào mà đã được phê duyệt bởi Ban giám đốc ngân hàng. Tháng tư năm 2007, Hoa Kỳ đã bỏ phiếu để ủng hộ một khoản cho vay cho dự án thuỷ điện Bujagali gây tranh cãi tại Uganda, và dự án cuối cùng cũng đã được phê duyệt. 10
Nhu cầu sử dụng nước phải được coi như một “nhân quyền” Sự bất đồng giữa chính sách của Hoa Kỳ và thế giới có lẽ xuất phát từ ý tưởng mà nhu cầu sử dụng nước của cư dân phải được thừa nhận như một “nhân quyền”. Những người ủng hộ cái mà chúng ta tạm gọi là “nhân quyền về nước” khẳng định rằng đây là điều quan trọng không chỉ để xúc tác hành động của chính phủ mà còn để tạo cơ hội cho các công dân có thể yêu cầu, đòi hỏi khi họ không có đủ nước đảm bảo chất lượng để dùng. Gleick (1999) đã có một nền tảng lâu đời về luật pháp, hiệp ước, và các tuyên bố quốc tế đối với việc công nhận quyền đòi hỏi những yêu cầu về nguồn nước của cư dân - mặc dù về mặt lịch sử, cái quyền đó đã được thể hiện trong luật pháp quốc tế chỉ đơn thuần như là "một phần ẩn trong quyền được đòi hỏi về lương thực, chăm sóc sức khỏe, và cuộc sống hạnh phúc" (trang 490). Công ước 1986 về Quyền trẻ em là văn kiện pháp lý quốc tế đầu tiên thể hiện quyền của con người đối với nhu cầu về nước rõ ràng (Calaguas, 1999). Gần đây, mạng lưới ủng hộ quốc tế và các phong trào xã hội đã được tiếp sức cho chiến dịch đòi hỏi quyền về nước như là một quyền cơ bản của con người (bao gồm cả các hành động chống xây đập nước, chống tư hữu hóa đã được thảo luận trước đó). Chìa khóa quan trong cho chiến thắng của các cuộc vận động năm 2002 khi Ủy ban LHQ về kinh tế, xã hội và văn hóa phát hành Tổng luận 15 xác định các quyền của con người đối với nước, cũng như nghĩa vụ của nhà nước về tôn trọng, bảo vệ, và phải thực hiện quyền đó (Uỷ ban Liên hợp quốc về kinh tế, xã hội và văn hóa quyền, 2002). Ba khía cạnh của Tổng luận 15 là đáng chú ý là: Thứ nhất, nó bao gồm một ý tưởng được bảo vệ bởi các nhà hoạt động nhưng bị phản đối bởi Hoa Kỳ - đó là việc ban đầu chỉ coi nước như là một mặt hàng kinh tế, do đó đã nảy sinh sự căng thẳng khi chuyển sang thừa nhận nhu cầu về nước như là một quyền xã hội. Thứ hai, nó được ra đời trong bối cảnh của các quyền Quốc tế về kinh tế, xã hội, văn hóa mà Hoa Kỳ đã không phê chuẩn. Thứ ba, ngược lại với sự nhấn mạnh của Hoa Kỳ về quyền chính trị như là chìa khóa để thực hiện an sinh xã hội, nó đã nhấn mạnh một quyền con người đối với nước là "không thể thiếu để dẫn đến một chân giá trị của cuộc sống. Đó là một điều kiện tiên quyết cho việc thực hiện các quyền khác của con người "(UN Ủy ban về kinh tế, xã hội và văn hóa quyền, 2002, trang. 1, đoạn 1). Kể từ khi phát hành Tổng luận 15, chiến dịch biến mục tiêu “nhân quyền về nước” đã chuyển biến theo các hướng khác nhau. Tại Diễn đàn Nước Thế giới lần thứ tư (năm 2006), một liên minh rộng lớn của các NGO đã kêu gọi các chính phủ thực thi các bước đi cụ thể tiến gần hơn đến “nhân quyền nước”, bao gồm cả thông qua một nghị quyết trong Hội đồng Nhân quyền LHQ; thiết lập một cơ chế giám sát quốc tế, ví dụ như báo cáo viên đặc biệt của LHQ; và đưa các luật quốc gia vào Tổng luận số 15 (Heinrich Boll Foundation, n.d.). Trong vài năm qua, nhiều chính phủ châu Âu đã công nhận một cách rõ ràng về quyền con người đối với tài nguyên nước, bao gồm Bỉ, Hà Lan, và Anh. Trong năm 2006, một liên minh rộng lớn các nước đang phát triển và các quốc gia châu Âu đã đưa ra một nghị quyết tại Hội đồng Nhân quyền LHQ để tham vấn (Barlow, 2006; Hội đồng Nhân quyền Liên Hiệp Quốc, 2006). Trong tháng 3 năm 2008, hội đồng đã thông qua một nghị quyết để bổ nhiệm một chuyên gia độc lập về "bổn phận nhân quyền liên quan đến việc tiếp cận với nước sạch và vệ sinh môi 11
trường" để chuẩn bị một bản tóm tắt hành động và làm rõ bổn phận về nhân quyền của các quốc gia (Hội đồng Nhân quyền LHQ, 2008, trang 3). Một chiến dịch cũng đã xuất hiện để “tiếp sức” cho một công ước LHQ về nhân quyền nước (Barlow, 2006; Green Cross International, 2005). Hoa Kỳ đã luôn thể hiện những nỗ lực phản đối đối với quá trình điều lệ hóa hoặc chính thức hóa nhân quyền nước, khi lập luận rằng các quyền dân sự và chính trị củng cố quá trình tiếp cận hiệu quả đối với tài nguyên nước. Ví dụ, USAID xác định "dân chủ và nhân quyền" là một trong những mục tiêu chiến lược của tổ chức này. Trong thực tế, điều này có nghĩa là quyền lợi chính trị, luật pháp, và các tổ chức dân chủ. Điều thú vị là một trong những hình ảnh trên trang web của USAID về dân chủ và quyền con người cho thấy trẻ em chơi đùa dưới vòi nước chảy. "Sự phân quyền dân chủ và tham gia của công dân khuyến khích cộng đồng địa phương lập kế hoạch và quản lý sự tiếp cận các dịch vụ cơ bản của chính họ" (USAID, NDC). Nói cách khác, con đường dẫn đến nhân quyền về nước không phải là sự thừa nhận như vậy mà đúng hơn là thông qua sự tham gia chính trị để đưa đến những lựa chọn chọn lọc và thành quả xã hội tốt hơn. Một lần nữa, điều này đi ngược lại những quan điểm của LHQ như đã thảo luận, trong đó nhấn mạnh vai trò nền tảng của các quyền kinh tế xã hội như một điều kiện tiên quyết để hiện thực hóa các quyền khác. Hoa Kỳ đã rất tích cực trong việc chống lại sự công nhận chính thức đối với nước như là các quyền về kinh tế, xã hội, hay văn hóa. Hoa Kỳ phản đối tham chiếu đến quyền về nước trong một nghị quyết năm 2005 của Ủy ban Nhân quyền kêu gọi các tiểu bang để "mang lại hiệu lực đầy đủ về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá". Để giải thích cho việc bỏ phiếu trắng của mình, đại diện Hoa Kỳ đã nhấn mạnh ba mối quan ngại: sự nhấn mạnh thái quá lên các mục tiêu kinh tế nhắm vào các chi phí về quyền dân sự và chính trị, những mối nguy hiểm của việc tạo ra một khuôn khổ hạn chế mà không cho phép các quốc gia hiện thực hóa các quyền bằng các điều kiện khác nhau, và sự thiếu vắng của các uỷ ban thường trực của LHQ để ban hành các ý kiến pháp lý có căn cứ (LHQ, 2005 ). Hoa Kỳ đã không phê chuẩn Công ước Quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, và cũng không phê chuẩn Công ước về Quyền trẻ em (Công ước nhân quyền đầu tiên có quy định rõ ràng về quyền đối với nhu cầu về nước). Gleick (2003) cho biết các thành viên của phái đoàn Hoa Kỳ đã cố gắng loại bỏ những ý kiến về việc xem xét nhân quyền về nước bằng những phát biểu tại một số hội nghị quốc tế về nước gần đây. Trong một nỗ lực để thay đổi chính sách của Hoa Kỳ, đại diện dân chủ Quốc hội Jan Schakowsky đã giới thiệu về nghị quyết "Nước cho Thế giới" trong năm 2005. Dự luật này khẳng định sự tin tưởng công chúng và nhân quyền về nước, phản đối việc đối xử với nguồn nước như là một thứ hàng hóa tư nhân, và kêu gọi chính phủ Hoa Kỳ đưa các nguyên tắc của dự luật này vào chính sách phát triển. Dự luật này không nhận được sự ủng hộ từ đảng Cộng hòa vốn chiếm ưu thế tại Quốc hội (năm 2005-2006) và đã không được giới thiệu lại kể từ khi đảng Cộng hòa tiếp quản Quốc hội. Sự chia sẻ quốc tế về các lưu vực sông Một phần khác về xây dựng tổ chức có liên quan đến sự chia sẻ các lưu vực sông, mà thường là các trở ngại cho các hợp tác quốc tế. Khi các lưu vực chia sẻ được liên kết bởi các mối quan hệ sinh thái phức tạp, cần thiết phải có sự hợp tác để có thể giải quyết những vấn đề nảy 12
sinh một cách hiệu quả. Tuy nhiên, thường thì các lưu vực chia sẻ cũng tạo ra mối quan hệ mất cân đối thượng nguồn/hạ lưu mà có thể làm tăng thêm trở ngại cho những hợp tác phát triển. Việc thành lập các nguyên tắc khung và xác định những hành động để quản lưu vực sông chia sẻ là một thử thách khó khăn cho cộng đồng quốc tế. Hội đồng luật pháp quốc tế của LHQ đã phải cân nhắc trong hơn hai thập kỷ trước khi viết dự thảo báo cáo cho một công ước khung về những dòng sông quốc tế để đệ trình lên Đại hội đồng. Các bài viết đã tạo ra nền tảng cho Công ước về Luật Sử dụng vô hướng (non-navigation) của các dòng sông quốc tế (Liên Hiệp Quốc, 1997), mà được Đại hội đồng phê duyệt vào năm 1997. Tuy nhiên, công ước này đã không nhận được đủ tỷ lệ ủng hộ để phê chuẩn có hiệu lực. Bảng 2 liệt kê các nguyên tắc chính của Công ước Watercourses. Mục tiêu của nó là tạo ra một khung pháp lý cho việc đàm phán về các thỏa thuận lưu vực cụ thể, nhưng sự lan tỏa của những nguyên tắc này đến cấp lưu vực là một quá trình khó khăn (Conca, Wu, & Mei, 2006). Tuy nhiên, công ước này đã cung cấp một thước đo hữu dụng đối với các xu hướng nổi lên về luật nước quốc tế: nhấn mạnh nhiều hơn vào việc phối hợp, chia sẻ thông tin, và giải quyết xung đột; tính nhạy cảm cao đối với bảo vệ môi trường và nhu cầu nước nội dòng; và nhấn mạnh hơn không chỉ đối với các quyền về nước của các quốc gia mà còn là trách nhiệm, đặc biệt đối với các quốc gia phía thượng nguồn, để tránh thiệt hại cho láng giềng phía hạ lưu của họ. Hoa Kỳ đã sử dụng những nguyên tắc này đến đâu khi đối xử với những người láng giềng của họ là Canada và Mexico? Cơ sở dữ liệu về tranh chấp nước ngọt xuyên biên giới đã liệt kê danh sách 36 dòng sông quốc tế của Hoa Kỳ chung với Canada trong giai đoạn 1909-1989 và 23 với Mehico trong giai đoạn 1889-1994 (Transboundary Freshwater Dispute Database, n.d.). Với một số lượng lớn các thỏa thuận, phân tích nội dung của những thỏa thuận trên là ngoài tầm với của bài viết này. Tuy nhiên, Conca và nnk (2006) đã tiến hành các phân tích một loạt các báo cáo về lưu vực sông quốc tế trong giai đoạn 1980-2000, bao gồm năm báo cáo gần đây nhất trong cơ sở dữ liệu của Hoa Kỳ, và tìm thấy các nguyên tắc LHQ có mặt rất ít trong các báo cáo Bắc Mỹ (trường hợp điển hình cho một số khu vực trên thế giới). Ngoài việc đàm phán hiệp định quốc tế, Hoa Kỳ đã xây dựng các tổ chức hợp tác và quản lý với những người láng giếng Mehico và Canada, điều này có nghĩa là không phải chỉ có hiệp ước nơi duy nhất để có thể tìm thấy một cam kết về quản trị chia sẻ lưu vực sông. Năm 1909, Hoa Kỳ và Canada đã ký Hiệp ước “ranh giới nước” hình thành Ủy ban phối hợp quốc tế (IJC) tạo ra một cơ chế để giải quyết tranh chấp về nguồn nước giữa hai nước. Năm 1944, Hoa Kỳ và Mexico cùng xây dựng Ủy ban quốc tế về ranh giới nước (IBWC). Theo Stephen Mumme và Pamela Duncan (1997-1998), hai Ủy ban này, với một ngoại lệ quan trọng, đã giải quyết các vấn đề môi trường dựa trên mối quan hệ bình đẳng ngang hàng. Đối với IJC của Hoa Hỳ - Canada, các tác giả đã cho rằng mặc dù gây dựng được tiếng tăm như là một mô hình giải quyết tranh chấp và tùy biến theo thời gian đối với các vấn đề mới như quản lý chất lượng môi trường mới phát sinh, IJC đã phải chịu đựng "rất nhiều hạn chế và miễn cưỡng ngày một tăng của các thành viên chính phủ trong việc viện dẫn nó để giải quyết tranh chấp về các vấn đề môi trường quan trọng" (Mumme & Duncan, 1997-1998, trang 43). Về phần mình, IBWC Hoa Kỳ-Mexico "đã hoạt động với những thẩm quyền thậm chí còn hạn hẹp hơn trong công tác bảo vệ môi trường" và hoạt động IBWC bị hạn chế bởi những ủy nhiệm của nó 13
và sự tập trung có tính truyền thống vào các vấn đề kiểm soát lũ lụt, thủy điện, vệ sinh môi trường, và tích trữ nước (Mumme & Duncan, 1997-1998, trang 43). Bảng 2. Các nguyên tắc phối hợp quản lý nước trong Công ước Liên Hợp Quốc về các thủy vực chảy (Watercourses)  Mỗi tiểu quốc gia có thủy vực chảy được quyền tham gia các cuộc đàm phán đối với toàn bộ thủy vực và tư vấn về những thỏa thuận ít gây ảnh hưởng hơn đến quốc gia đó (Điều 4).  Các quốc gia phải thực hiện "sử dụng công bằng và hợp lý" đối với các thủy vực chảy quốc tế trong phạm vi lãnh thổ của họ (Điều 5).  Các quốc gia có nghĩa vụ không gây "tác động có hại" đối với các quốc chia sẻ thủy vực chảy khác (Điều 7).  Các quốc gia có nghĩa vụ phải hợp tác trên cơ sở "bình đẳng chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, cùng có lợi và tin tưởng lẫn nhau" (Điều 8).  Các quốc gia chia sẻ thủy vực chảy phải thường xuyên trao đổi thông tin và dữ liệu (Điều 9).  Các quốc gia được yêu cầu phải tham khảo ý kiến của các quốc gia chung thủy vực chảy khác về những tác động của bất kỳ của “những tính toán có kế hoạch" (Điều 11).  Các quốc gia phải cung cấp thông báo trước về bất cứ "những tính toán có kế hoạch mà có thể có tác động có hại" đối với các quốc gia chia sẻ thủy vực chảy khác (Điều 12).  Những nghĩa vụ về môi trường được xây dựng để bảo vệ và bảo tồn hệ sinh thái, kiểm soát ô nhiễm, ngăn ngừa sự xuất hiện của những loài lạ, và bảo vệ môi trường biển (Điều 20-23).  Các quốc gia có nghĩa vụ giải quyết tranh chấp một cách hòa bình; công ước này xác nhận các nguyên tác phân xử, trọng tài và hòa giải, và xác định các thủ tục đối với các ủy ban đi tìm hiểu thực tế (Điều 33). Nguồn: Conca, Wu và Mei (2006) Những yếu kém trong IBWC là một nguyên nhân quan trọng thúc đẩy sự ra đời của một tổ chức môi trường mới, Uỷ ban Hợp tác môi trường (CEC), trong bối cảnh của Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ. Sự ủy thác của CEC bao gồm các vấn đề chất lượng nước, nhưng những văn kiện này không phải chỉ chuyên biệt cho các vấn đề về nước. Trường hợp ngoại lệ mà Mumme và Duncan (1997-1998) đề cập là hợp tác của Hoa Kỳ- Canada đối với Great Lakes. Kể từ những năm 1970, nguyên tắc cho việc quản lý nguồn nước chia sẻ giữa hai nước dựa trên Hiệp định Chất lượng nước Great Lakes ký năm 1972. Mục đích của thỏa hiệp, được gia hạn vào năm 1978, là "để phục hồi và duy trì tính toàn vẹn về hóa học, vật lý và sinh học trong hệ sinh thái Great Lakes" (Cơ quan Bảo vệ môi trường Mỹ, nd). IJC thường được trích dẫn như là một mô hình mà với nó hai nước đã đạt được một số thành công kể từ khi có Hiệp định vào năm 1972. Tuy nhiên, nhìn chung hai nước đã không sử dụng IJC đối với phần nào các công việc phối hợp quản lý các thủy vực chảy trong Công ước Liên Hợp Quốc. Trong tháng mười 2006, IJC đã ban hành một báo cáo kêu gọi một thỏa thuận mới (IJC, 2006). Các đề xuất cải cách bao gồm một kế hoạch ủy thác hành động song phương, sự hợp tác rõ ràng về các mục tiêu bảo vệ cùng với các mục tiêu hiện tại của việc phục hồi và bảo tồn, tiếp cận hệ sinh thái như một đơn vị cơ bản, và một diễn đàn tổ chức hai năm một lần về quản lý IJC cho các bên liên quan. Không một đề xuất nào trong số này là phù 14
hợp hoàn toàn với Công ước Liên Hợp Quốc về thủy vực chảy trong bối cảnh của thỏa thuận hiện hành. Cuối cùng, các xu hướng trong pháp luật quốc tế về thủy vực chảy được quan tâm không đơn giản là những gì liên quan đến các cam kết của Hoa Kỳ và các hiệp ước quốc tế mà còn cho các dòng sông xuyên biên giới trong nội địa Hoa Kỳ. Cấu trúc của hệ thống liên bang Mỹ, kết hợp với số lượng lớn các con sông mà chảy qua các bang của quốc gia có kích cỡ lục địa này, tạo ra nhiều thách thức trong phối hợp về chính sách xuyên biên giới. Vì thế, những hành động trong nước của Hoa Kỳ về nước xuyên biên giới có thể được so sánh với các tiêu chuẩn quốc tế và “best practices”. Theo đề xuất trước đó, vai trò ngày càng tăng của các mạng lưới xuyên quốc gia liên kết các thành viên tư pháp và lập pháp (Slaughter, 2004) làm cho các hoạt động trong nước trở thành một phần quan trọng của lãnh đạo quốc tế, không chỉ đơn giản là vì lợi ích của sự nhất quán hay để tránh những phí tổn của những vấn đề về đạo đức giả, mà còn để cung cấp nguyên liệu sơ khai cho các ý tưởng và kinh nghiệm mà có được thông qua các mạng lưới chính sách này. Nếu chúng ta thay sự tập trung từ các hiệp định quốc tế giữa các đơn vị có chủ quyền đối với các cơ chế về các thủy vực xuyên giới trong một hệ thống các quốc gia lớn hơn, khi đó Công ước châu Âu năm 1992 về bảo vệ và sử dụng các thủy vực chảy xuyên biên giới và các hồ quốc tế cung cấp một mốc chuẩn tiên tiến hơn so với Công ước LHQ7. Một số quy định của Công ước châu Âu cũng cho thấy sự ưu việt vượt xa so với Công ước Liên Hợp Quốc: áp dụng các nguyên tắc quản lý nước ở mức độ trong nước cũng như mức độ xuyên biên giới; một cách tiếp cận toàn diện đối với các chu trình thủy văn; chú trọng hơn vào các vấn đề môi trường như phòng chống, kiểm soát, và giảm thiểu ô nhiễm; nguyên tắc phòng ngừa và nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; và một sự ủy nhiệm cụ thể hơn cho các ủy ban lưu vực như là các cơ quan chung của các quốc gia láng giềng (Ban Kinh tế châu Âu LHQ, nd). Hệ thống chính trị - pháp lý Hoa Kỳ trên lý thuyết chứa nhiều cơ chế cho việc giải quyết tranh chấp về các vùng nước chung giữa các tiểu bang của Hoa Kỳ, bao gồm cả các thỏa thuận giữa các tiểu bang, các quyết định của Tòa án tối cao, và pháp chế của Quốc hội. Theo Clemons (nd), mối quan hệ giữa các cơ chế trong thực tế là khá “tăm tối”. Quốc hội chỉ sử dụng quyền lực của mình có hai lần để phân bổ nguồn nước, giữa các tiểu bang California, Arizona, Nevada và trên sông Colorado vào năm 1928 và giữa bang California và Nevada trên sông Truckee, sông Carson, và hồ Tahoe trong năm 1990 (Clemons, nd). Sự thỏa thuận giữa các tiểu bang cũng tương đối hiếm, với 39 biên bản thỏa thuận đạt được trong suốt khoảng thời gian từ năm 1922 đến năm 1997 8. Một hạn chế đối với những thỏa thuận này là chúng phải phải làm rõ rào cản thẩm quyền đa cấp, được quốc hội thông qua, cũng như là thỏa mãn được các lợi ích của các bang. Theo Clemons (nd), thẩm quyền của các bang để liên kết với các bang khác đến từ Điều khoản Liên kết trong Hiến pháp. Các điều khoản liên kết này không bao gồm tất cả các thỏa thuận giữa các tiểu bang, mà chỉ bao gồm những thỏa thuận mà có thể tăng thêm sự liên kết quyền lực chính trị các bang mà không tổn hại đến lới ích của quốc gia. Vì vậy, khi một thỏa thuận giữa các tiểu bang gắn với lợi ích liên bang, các điều khoản liên kết cần có được sự chuẩn y của Quốc hội. Những tranh chấp giữa các tiểu bang về nguồn 15
nước có liên quan tiềm tàng đến hai lợi ích của liên bang: về dòng chảy định hướng, quyền lực của liên bang về điều hướng bị ảnh hưởng; trên vùng nước không định hướng, quyền lực độc quyền của chính phủ liên bang để điều chỉnh thương mại giữa các tiểu bang trở thành một yếu tố quan trọng. Bởi vì xung đột giữa các tiểu bang về nguồn nước sẽ ảnh hưởng đến một hoặc cả hai của những lợi ích liên bang, do đó sự phê chuẩn của quốc hội là cần thiết. Trong nhiều trường hợp, khi Quốc hội không phê chuẩn và các bang không đồng thuận, Tòa án tối cao Hoa Kỳ đóng vai trò trong xét xử các tranh chấp giữa các tiểu bang. Ngoài ra những “tăm tối” về thể chế, nội dung của luật pháp Hoa Kỳ đối với các thủy vực chảy chung đã không theo kịp với sự tiến triển của các “best practice” quốc tế. Điều này không phải luôn luôn như vậy, khi Tòa án Tối cao cơ bản đã đẩy luật về nguồn nước của các tiểu theo một quỹ đạo mà nó đã được dự liệu trước (và truyền cảm hứng) về sự phát triển trong luật pháp quốc tế. Những chú trọng của Tòa án Tối cao vào "quyền bình đẳng" (chứ không phải là theo một khuôn khổ các quyền cụ thể nào như là “quyền về nguồn nước trên lãnh thổ” hay quyền “tư hữu trước”) phản ánh học thuyết sử dụng công bằng mà cho tới gần đây mới có được vị trí cao nhất trong luật quốc tế về nước (Clemons, nd). Tuy nhiên, tòa án đã không chuyển biến như mạnh mẽ như luật pháp quốc tế về nước trong việc làm ôn hòa nguyên tắc về sử dụng công bằng với các nguyên tắc về phòng tránh tác động có hại. Một học thuyết về sử dụng công bằng có xu hướng ưu tiên các thành phần ở phía thượng nguồn, đảm bảo cho họ sự chia sẻ công bằng về nước cho các mục đích phát triển. Học thuyết về phòng tránh các tác động có hại nói chung là ưu ái hơn cho những người láng giềng ở hạ nguồn, trong đó nó bắt đầu với một quyền để tránh tác động có hại của bên thượng nguồn của nếu không sử dụng công bằng. Trong vụ tranh tụng giữa Colorado và New Mexico, tòa án đã tìm ra rằng một sự lệch lạc trong sử dụng nguồn nước bởi Colorado (bang thượng nguồn) có thể được bù đắp bằng cách sử dụng hiệu quả hơn ở New Mexico. Điều này nhấn mạnh về trách nhiệm của cả hai bang để sử dụng tài nguyên một cách khôn ngoan và hiệu quả xoay quanh các vấn đề liệu một sự lệch lạc ở thượng nguồn liệu có gây thiệt hại đáng kể cho phía hạ nguồn. Nói cách khác, sự chú trọng trong luật pháp Hoa Kỳ là bình đẳng không phân biệt bất kể vị trí của dòng nước trong bang, trong khi đó trong luật pháp quốc tế quan tâm hơn đến những nguyên tắc về tác động có hại mà được có thể thấy sự ưu ái này bằng việc tạo ra một vị trí mạnh mẽ hơn cho các tiểu bang ở hạ nguồn chứ không phải là một khuôn khổ về sử dụng công bằng nghiêm ngặt. Chính sách về nước ở Hoa Kỳ Rõ ràng, một cam kết đối với kinh tế tự do hóa nguồn nước và sự chống đối trong việc công nhận nước như một quyền kinh tế xã hội là yếu tố quyết định quan trọng trong chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ về nước. Tuy nhiên, một đặc tính quan trọng thứ hai là sự phân mảnh, tới mức mà không thể có được sự nhất quán trong các phát ngôn về chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ đối với các vấn đề về nước. Điều này khá trái ngược: phụ thuộc vào khía cạnh cụ thể của chính sách nước, Cơ quan đứng đầu Hoa Kỳ có thể là Ủy ban Bảo vệ Môi trường, Bộ ngoại giao, USACE, USAID, Ngân hàng Xuất nhập khẩu, hoặc đại diện của Hoa Kỳ tại Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Ngân hàng Thế giới, và các ngân hàng phát triển khu vực. Một báo cáo tóm 16
tắt gần đây của Bộ ngoại giao Hoa Kỳ đã xác định 22 cơ quan liên bang và các phòng ban riêng biệt phụ trách chuyên môn và tham gia trong các vấn đề nước quốc tế (US Department of State, 2006, Phụ lục A). Chính sách nước quốc tế của Hoa Kỳ cũng phân mảnh do Hoa Kỳ thiếu một chính sách toàn diện về nước hay một khuôn khổ về thể chế ở cấp độ trong nước. Theo Gerlak (2006), "không có một chính sách quốc gia về nước thực sự tại Hoa Kỳ, mà đó chỉ là những chính sách phân mảnh và chính sách cho việc điều chỉnh các vấn đề khủng hoảng gia tăng. Các mối quan hệ bang - liên bang là trung tâm của cuộc xung đột này. Một cuộc đấu tranh giữa uy quyền quốc gia và các địa phương tự chủ bao trùm hầu hết các vấn đề về quản lý nước" (trang 231). Trong lịch sử, chưa bao giờ có được một khuôn khổ luật pháp quốc gia về nước và điều đó ngày càng phổ biến trên thế giới. Thay vào đó là sự phân mảnh về chính sách, liên kết vấn đề bị giảm thiểu hóa, sự chắp vá điều tiết phức tạp, một “mê cung lịch sử” các quyền phân xử về nước, và thiếu sự hợp tác giữa các tổ chức. Đã có thời kỳ trong lịch sử Hoa Kỳ khi chính phủ liên bang đã đóng vai trò mạnh mẽ trong việc kích thích thúc đẩy các hoạt động phát triển liên quan đến nguồn nước - thủy lợi cho miền Tây nước Mỹ trong thế kỷ 19, thủy điện trong thời kỳ New Deal, và các quy định về môi trường trong năm 1970 (Worster, 1985). Tuy nhiên, trong những thập niên gần đây xu hướng trong chính sách về nước của Hoa Kỳ đã có sự phân cấp. Theo Gerlak (2006), Sự hoạch định chính sách nước đã trở nên rất phân mảnh, với các cơ quan quản lý nhiều thành phần nhỏ hẹp, từ việc bảo tồn sông đến bảo vệ chất lượng nước, từ thuỷ điện đến kiểm soát lũ lụt. Một sự thừa nhận ngày càng tăng về các giới hạn của sự phân mảnh và phương pháp tiếp cận manh mún trong quản lý tài nguyên (trang 246). Cách tiếp cận manh mún này đối với nước xuất hiện tràn lan trong các thỏa thuận quốc tế. Ý tưởng cần phải có một chính sách quốc tế toàn diện của Hoa Kỳ đối với các vấn đề về nước là tương đối mới. Nước là một trong những vấn đề được đưa ra trong Báo cáo hội thảo toàn cầu năm 2000 gửi đến Tổng thống (Hội đồng về chất lượng môi trường và Bộ Ngoại giao, 1980) thực hiện ở cuối những năm 1970 do chính quyền Carter nhưng không tạo được bước ngoặt nào đáng kể. Gần đây, các đề án đã được lưu hành trong một ủy ban quốc gia về nước của Hoa Kỳ để thúc đẩy sự phối hợp và hội nhập về chính sách, và Gleick (2003) đã kêu gọi thành lập một ủy ban như vậy để gắn liền với phương diện quốc tế. Các Tổ chức phi chính phủ về nước của Hoa Kỳ Hiểu biết về chính sách đối ngoại về nước đòi hỏi một cái nhìn rộng hơn không chỉ về các kênh thông qua đó ảnh hưởng được đưa vào, mà còn về những người điều phối các kênh đó. Karkkainen (2004) và rất nhiều các học giả khác đã chỉ ra rằng sự nổi lên của một mô hình lai về quản lý và giải quyết vấn đề, trong đó các tiểu bang có chủ quyền và các thành phần khác hợp tác một cách tích cực, gần như là đối tác bình đẳng, nhằm xác định các vấn đề rất phức tạp mà vượt quá khả năng của các bang có chủ quyền có thể tự giải quyết một mình. (trang 74). 17
Đối với các chính sách quốc tế về nước của Hoa Kỳ, một điều kiện quan trọng đối với cả những phản đối về tự do hóa kinh tế và sự phân mảnh về thể chế là những điểm yếu của các thành tố phi chính phủ của Hoa Kỳ về các vấn đề nước quốc tế. Trong số các lĩnh vực khác nhau được phác thảo trong bài viết này, các tổ chức phi chính phủ Hoa Kỳ là thành phần tích cực nhất trong các cuộc tranh cãi về các đập lớn. Các tổ chức Hoa Kỳ là trung tâm của chiến dịch để xanh hóa Ngân hàng Thế giới, trong đó các đập nước nổi lên như là mục tiêu trọng yếu. Quốc phòng môi trường đã sớm được gắn liền với các chiến dịch bảo vệ đập nước; một thành phần trọng yếu sau này sau này được coi như một thành viên hội đồng về WCD. Berkeley, mạng lưới sông quốc tế (IRN), là trung tâm hàng đầu cho kháng nghị quốc tế và các hoạt động bảo vệ đập nước, cũng đã có một tiếng nói quan trọng. Các NGO Hoa Kỳ ít tập trung vào những phạm vi khác về chính trị đối với vấn đề nước toàn cầu. Công chúng đã có chiến dịch "Nước cho Tất cả mọi người” chống lại sự tư hữu hoá nguồn nước. Khi một nhóm làm việc quốc tế được đôn lên để tìm hiểu về sự đối thoại giữa các bên liên quan về sự tham gia của các thành phần tư nhân cá lẻ, tuy nhiên nó lại không bao gồm các NGO Hoa Kỳ trong các nhóm lãnh đạo. Cũng không có các công đoàn lao động của Hoa Kỳ nằm trong số những nhóm đứng đầu trong chiến dịch chống tư hữu hóa (có lẽ bởi vì xâm nhập hạn chế mà trong đó sự hữu hoá được thực hiện trong quá trình tái cơ cấu lại ngành nước ở Hoa Kỳ). Tương tự như vậy, mặc dù rất các tổ chức nhân đạo phi chính phủ của Hoa Kỳ có liên quan với các dự án về nước trên thế giới, vẫn chưa có một sự thể hiện đáng kể nào đối với vấn đề nước toàn cầu hay vòng luẩn quẩn nghèo đói trong giai đoạn gần đây. Trong số 437 tổ chức thành viên của Mạng lưới hành động toàn cầu vì nước ngọt (FAN), chỉ có một số có trụ sở tại Hoa Kỳ. FAN đã được tạo ra được sự thức tỉnh của Diễn đang thế giới về nước lần thứ hai (năm 2000) "để bảo đảm rằng miền Nam [các tổ chức xã hội dân sự] đang làm các vấn đề về nước hoặc các vấn đề vệ sinh môi trường được có được vị thế mạnh mẽ tại các diễn đàn về chính sách nước quốc tế [để] tiếng nói của họ ngày càng có trọng lượng hơn trong các cuộc tranh luận chính trị về nước" (FAN, nda, ndb). Trong số các tổ chức phi chính chủ chốt của Hoa Kỳ về môi trường, chỉ có Hội đồng Quốc phòng về tài nguyên thiên nhiên, Ủy ban Bảo tồn Thiên nhiên, và Liên đoàn về động vật tự nhiên hoang dã là các thành viên. Gần đây, các MDG thúc đẩy sự hình thành một liên minh của các tổ chức Hoa Kỳ dưới danh nghĩa là một Khối liên minh Thiên niên kỷ về nước (Millenium Alliance - MWA). Trong số các thành viên và các chi nhánh của nó là các NGO cứu trợ nhân đạo, các dịch vụ cứu tế Công giáo, và Worldvision. MWA đã đưa ra chương trình cung cấp nước, vệ sinh môi trường, và giáo dục về nước ở Kenya và Ethiopia, với sự tài trợ của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, USAID, Coca Cola, và các nguồn khác từ các quỹ và tổ chức tư nhân khác. Khớp nối yếu của các NGO Hoa Kỳ là sự phân tán và chia nhỏ trong một bức tranh tổng thể về cứu trợ của Hoa Kỳ mà đã được phác thảo trước đó. Việc không có tiếng nói mạnh mẽ làm giảm sự thúc đẩy các nguồn tài trợ, và sự tài trợ có giới hạn không có vai trò trong phát triển hoạt động của các NGO. Kết luận Như đã đề cập trong phần đầu của bài viết này, đánh giá về sự lãnh đạo nước đối với các vấn đề nước toàn cầu là phức tạp, với nhiều lý do: vì số lượng lớn các lĩnh vực trong xây dựng tổ chức về nước; sự lãnh đạo đối với các vấn đề "xuyên khu vực" như các vấn đề về nước đòi 18
hỏi phải đánh giá sự tranh luận và các hoạt động thực tiễn nội địa, không chỉ đơn giản là việc tuân thủ một hiệp ước với một chế độ thỏa thuận; và bởi vì các vấn đề thuộc loại này liên quan đến một mảng rộng lớn của các thành phần chính phủ và phi chính phủ. Với những phức tạp kể trên, có thể nói gì về vai trò lãnh đạo của Hoa Kỳ? Hoa Kỳ là một nhà bảo trợ quan trọng đối với khối lượng tổng thể viện trợ nhân đạo về nước, nhưng cũng là một quốc gia mà không đặt ưu tiên về nước hay tỷ lệ hóa viện trợ nước. Dòng chảy viện trợ nhân đạo tiếp tục hướng theo những ưu tiên chính trị, nước không phải là ưu tiên cân xứng với các đối tượng khác, cam kết về mức viện trợ cao hơn không đạt được, và cơ hội để sử dụng tầm ảnh hưởng của Hoa Kỳ tại Ngân hàng Thế giới được đáp ứng với sự chấp nhận tương đối khiên cưỡng trong các hoạt động của ngân hàng trong các vấn đề về nước. Đối với phương diện lãnh đạo liên quan đến “best practices”, có rất nhiều cách trong đó các chính sách nội địa về nước của Hoa Kỳ tụt lại phía sau những gì có thể được coi như là “best practices” trên phạm vi thế giới. Hoa Kỳ thiếu các loại khuôn khổ luật pháp quốc gia về nước mà hiện tại đang phổ biến trong các dự án quản lý tổng hợp tài nguyên nước (IWRM) – nơi trong đó nhấn mạnh nước như là một sự tin tưởng một quốc gia và nhân quyền, tập hợp các ưu tiên rõ ràng giữa các đối tượng sử dụng, khuyến khích các cơ chế phân bổ hiệu quả và chiến lược quản lý nhu cầu có hệ thống, và thực thi các hệ thống hành chính ở quy mô lưu vực để quản lý và quản trị nguồn nước. Vẫn chỉ có một vài bước thử nghiệm về hướng phát triển của quản lý lưu vực có sự tham gia của nhiều bên liên quan (đáng chú ý nhất là Ủy ban vịnh Chesapeake). Phân bổ quyền về nước vẫn còn vướng mắc những phức tạp trong tranh tụng về các tập quán truyền thống. Những tranh chấp xuyên biên giới len lỏi theo cách của các quốc gia thông qua hệ thống tòa án trong bối cảnh thiếu vắng các cơ chế giải quyết tranh chấp được thể chế hóa. Mặc dù sự tiến bộ đáng kể đã có được trong việc loại bỏ liên hệ giữa tiêu thụ nước và tăng trưởng kinh tế, hầu hết công dân Hoa Kỳ sử dụng trên 600 lít mỗi ngày, nhiều hơn gấp đôi của Pháp, gần gấp ba Đức, và gấp bốn lần Anh (UNDP, 2006, trang 1). Vai trò lãnh đạo đối với thách thức môi trường xuyên quốc gia như các vấn đề về nước cũng có tính dập khuôn. Chính sách quốc tế về nước của Hoa Kỳ phần chủ yếu tiếp tục phản ánh một mô hình những năm 1990 về kinh tế tự do hóa nguồn nước, ở thời điểm khi mà những tư duy tiến bộ của thế giới về nước đã được đặt trong sự nhấn mạnh mới đối với vai trò lâu dài của quốc gia, tầm quan trọng của một khung pháp lý vững mạnh, và sự tập trung hóa nhận thức về nước như một nhân quyền. Hồ sơ không mấy ấn tượng của các sáng kiến thị trường hóa đã cắt xén vai trò lãnh đạo của Hoa Kỳ trong xu hướng thị trường hóa, ấy vậy mà chính sách của Hoa Kỳ vẫn quá chậm trễ trong việc điều chỉnh. Điều này rõ ràng là Hoa Kỳ không đóng vai trò lãnh đạo trong việc thúc đẩy để biến nhu cầu về nước thành một nhân quyền. Ngược lại, đến mức mà có những mâu thuẫn giữa xử lý nước như là một nhân quyền và như là một thứ hàng hóa thị trường, sự chú trọng mạnh mẽ trong chính sách của Hoa Kỳ về thị trường hóa, phân bổ hiệu quả, nguyên tắc kinh doanh, và phục hồi chi phí thúc đẩy theo một hướng khác. Chắc chắn là việc coi nước như là một nhân quyền sẽ đối nghịch với việc coi nước như là một thị trường hàng hóa. Nguyên tắc Dublin năm 1992, một khung quan trọng về nước toàn cầu, nhấn mạnh cả quyền con người và phương diện hàng hóa thị trường của nước. Tuy nhiên lại có ít hoặc không có hướng dẫn làm thế nào để điều hoà hai nguyên tắc (Hội nghị quốc tế về nước và môi trường, 19
1992). Tuy vậy, hơn là phản ánh sự căng thẳng biến động này, chính sách của Hoa Kỳ lại đi xuống khá rõ rệt về mặt thị trường hàng hóa. Với đặc tính không đồng nhất nhất định về xây dựng cơ quan toàn cầu về nước, hệ thống chính sách nội địa phân mảnh về nước của Hoa Kỳ và khoảng trống giữa những hành động của Hoa Kỳ với các quan niệm quốc tế đang phát triển về “best pratices”, điều đó không có gì là ngạc nhiên rằng Hoa Kỳ không phải là một nhà lãnh đạo toàn cầu có hiệu quả về nước. Đến nay, các nỗ lực để thay đổi này thực tế này đang tập trung vào việc tăng cường viện trợ nước, và sự thông qua của Hạ viện Hoa Kỳ đối với Đạo luật Nghèo đói có thể mang lại một số lợi ích trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, sự thay đổi lớn hơn và khó khăn hơn đó là tính dập khuôn. Những thay đổi bị gây cản trở bởi cả hạn chế tương đối về sự xâm nhập “best practices” quốc tế vào chính sách về nước của Hoa Kỳ và sự chậm trễ của các NGO Hoa Kỳ đối với một số lĩnh vực then chốt của các cuộc tranh luận nước toàn cầu. Những lưu ý 1. Hoa Kỳ chưa phê chuẩn Công ước về Đa dạng sinh học, Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới các chất thải nguy hại, Hiệp ước Quốc tế về Nguồn tài nguyên di truyền thực vật cho Lương thực và Nông nghiệp, Công ước Rotterdam về thỏa thuận thủ tục thông báo Trước đối với các hoá chất độc hại và thuốc trừ sâu trong thương mại quốc tế, và Công ước Stockholm về các chất gây ô nhiễm hữu cơ khó phân hủy; Hoa Kỳ đã không ký Nghị định thư Cartagena về an toàn sinh học hay Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật biển; và Hoa Kỳ đã rút khỏi Nghị định thư Kyoto trong Công ước khung Liên Hợp Quốc về Biến đổi khí hậu. 2. Danh sách của các tổ chức về nước đang nổi lên, xem Conca (2006, chương 5) và Varady, Meehan, Rodda, McGovern, và Iles-Shih (2008). 3. Mặc dù IWRM đã được xác định bằng nhiều cách, phương châm trung tâm của nó thường bao gồm sự cần thiết phải lưu tâm đối với quản lý trên phương diện nhu cầu cũng như là những cân nhắc trong cung cấp nước; sự cần thiết đối với các hệ thống và hoạt động quản lý tổng hợp nước đa cấp, đa ngành; tầm quan trọng của sự tham gia giữa các bên liên quan; và sự cần thiết về tăng cường giám sát, quản lý dựa trên kiến thức, và các hệ thống thông tin về nước (xem nước toàn cầu tác, nd; về sự tiến hóa của khái niệm, xem Conca, 2006, chap 5). 4. Mặc dù mức tăng 34% trong hỗ trợ phát triển chính thức trong năm 2005, nhưng chủ yếu được điều tiết viện trợ cho Afghanistan và Iraq, Hoa Kỳ đã đóng góp chỉ có 0,22% trong tổng thu nhập quốc dân trong hỗ trợ phát triển, đứng thứ ba trong số 22 Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) các nhà tài trợ (OECD Uỷ ban Hỗ trợ, nd, trang 8) có tỷ lệ đóng góp ít nhất. 5. Lập bảng kê từ dữ liệu trong tài liệu Grusky và Fiil-Flynn (2004). 6. Danh sách các dự án cho vay theo lĩnh vực và quốc gia, xem các cơ sở dữ liệu về hỗ trợ dự án có sẵn trên trang Web của Ngân hàng Thế giới. Để biết thông tin về hồ sơ bỏ phiếu của đại diện Hoa Kỳ đối với Ngân hàng Thế giới, xem US Department of the Treasury (nd). 20