Điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam - Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội: Phần 1

Chia sẻ: Lê Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:105

Thêm vào BST

Báo xấu

141
lượt xem 14
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Phần 1 Tài liệu Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay do Lê Văn Hòe (chủ biên) biên soạn trình bày nội dung chương 1 - Lập pháp và năng lực lập của Quốc hội, chương 2 - Thực trạng lập pháp và năng lực lập pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam - Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội: Phần 1

HỌC VIỆN CHÍNH TRI - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA H ổ CHÍ MINH PGS. TS. LÊ VÃN HOÈ (Chủ biên) TẪ^G CƯÉG M Ẹ LỊÍC L |p PHẤP CỦA m Hậl TRONG DIỀU KIỆN XÂY DựNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYẾN XÃ HỘI ■ CHỦ NGHĨA ở VIỆT • NAM HIỆN • NAY NHÀ XUẤT BẢN T ư PHÁP HÀ NỘI - 2008
CÁC CỘNG TÁC VIÊN PGS. TS. Lẻ Văn Hòe (chủ biên) ThS. Trương Thị Hồng Hà (thư kỷ) TS. Nguyễn Văn Sáu GS. TS. Hoàng Chí Bảo ThS. Đào Ngọc Báu ThS. Lê Thanh Bình ThS. Mai Thị Chung CN. Nguyễn Kim Đạt ThS. Trương Hồ Hải CN. Hoàng Minh Hội TS. Quách S ĩ Hùng CN. Nguyễn Quang Hương ThS. Nguyễn Thị Khánh CN. Trần Đình Long TS. Phan Trung Lý CN. Nguyễn Thị Tuyết Mai
PGS. TS. Nguyễn Văn Mạnh ThS. Lê Đinh Mùi ThS. Trần Hồng Nguyên CN. Chu Đức Nhuận ThS. Tào Thị Quyên ThS. Nguyễn Đình Quyền TS. Nguyễn c ả n h Quý TS. Trịnh Đức Thảo TS. Trần Đình Thắng ThS. Lé Văn Trung TS. Hoàng Văn Tú TS. Lê Thanh Vân 6
MỤC LỤC Lời nói đầu Chương I LẬP PHÁP VÀ NÁNG Lực LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI 13 I. Khái niệm lập pháp và năng lực lập pháp 13 II. Các yếu tố tạo thành năng lực lập pháp của Quốc hội 33 Chương II THỰC TRẠNG LẬP PHÁP VÀ NÁNG Lực LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM HIỆN NAY 57 I. Thực trạng lập pháp của Quốc hội 57 II. Thực trạng năng lực lập pháp của Quốc hội 64
Chương III QUAN ĐIỂM VÀ NHỬNG KHUYẾN NGHỊ VỚI ĐẢNG, NHÀ NƯỚC VỀ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN TÀNG CƯỜNG NÀNG Lự c LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DựNG NHÀ N ước PHÁP QUYỀN XHCN ở VIỆT NAM HIỆN NAY 107 I. Quan điểm chỉ đạo tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay 107 II. Khuyến nghị với Đảng và Nhà nước về các giải pháp góp phần tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay 127 Danh mục tài liệu tham khảo 173 8
LỜI NÓI ĐẨU Nghiên cứu nhằm tăng cường n ă n g lực xây dựng p h á p luật của các cơ quan nhà nước, trước h ế t là nă n g lực lập pháp của Quốc hội đã được Đ ả n g CSVN đề cập ngay khi đề ra đường lối đốì mới. Thực tế, trong nh ững n ă m đổi mới, hoạt động lập pháp của Quốc hội đã có sự chuyển biến cơ bản. Nếu như trong khoảng 10 năm , từ n ă m 1965 đến th áng 12/1975, Quốc hội chỉ thông qua hai luật; từ 1976 đến 1986, qua hai kh oá Quốc hội (Khoá VI và Khoá VII) chỉ ban hành mộ>t Hiến ph á p (năm 1980) và 10 luật, thì nhiệm kỳ Quốc hội khoá VIII (1987 - 1992) đã có 31 luật, 43 pháp lệnh được ban hành. T rong nh ững năm tiếp theo, ngoài việc ban h à n h H iến p h á p năm 1992, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25.12.2001 về việc sửa đổi, bổ sung m ột số điều của Hiến ph á p này, đến giữa nhiệm kỳ khoá XI đã có hơn 50 luật, bộ luật, hơn 40 pháp lệnh được ban hành, không kể các nghị quyết có chứa các quy phạm p h á p luật. N h ư thế, một năm lập pháp của Quốc hội thời kỳ đổi mới đã bằng cả 20 năm trước đầy cộng lại, v ể nội du n g điều chỉnh, các luật, pháp lệnh đã quy định nhữ ng vấn để cơ bản, n h ư n g quan trọng n h ấ t là cơ sỏ pháp lý cho sự đổi mối N h à nước, xã hội, xây dựng và phát triể n nền kin h t ế thị
trư ờ n g định hướng xã hội chủ nghĩa, p h á t triển nền dân chủ, củng cố quốc phòng, a n ninh, tă n g cường công tác đối ngoại. N h ữ n g th à n h tự u lập p h á p trê n gắn liền với việc tă n g cường năn g lực lập p h á p của Quốc hội, thực hiện đổi mới liên tục h o ạ t động lập pháp, từ đổi mới việc lập chương trìn h xây dựng luật, p h á p lệnh; đổi mới công tác c h u ẩ n bị và phối hỢp giữa cơ q u a n soạn thảo với cơ quan th ẩ m tra các dự á n luật, p h á p lệnh, cải tiến việc xem xét, th ố n g qua dự á n lu ậ t tại kỳ họp Quôc hội, đến việc tiếp tục coi trọ ng và cải tiế n việc lấy ý kiến đóng góp của các tầ n g lớp n h â n d â n vào các dự á n luật, ph á p lệnh, bảo đ ả m th iế t thực, th u h ú t được tr í tuệ của n h â n dân, của các n g àn h, đoàn thể; tă n g cường sự chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động lập p h á p của u ỷ b a n thưòng vụ Quốc hội đối vối Hội đồng D ân tộc, các u ỷ b a n của Quốc hội, tạo điểu kiện và n â n g cao n ă n g lực lập p h á p của đại biểu... Mặc dù vậy, n ă n g lực lập p h á p của Quốc hội vẫn còn n h iều h ạ n chế, n h ấ t là tro n g điều kiện Đ ả n g đề ra chủ trương xây dựng N h à nước ta th à n h N hà nước pháp q u y ề n xã hội chủ n g h ĩa của n h â n dân, do n h â n dân, vì n h â n dân, chủ động hội n h ậ p quốc tế. thực hiện Chiến lược xây dựng và hoàn th iệ n hệ th ố n g p h á p lu ậ t Việt n a m đến năm 2010, đ ịnh hướng đến n ă m 2020 (Nghị q u y ế t số 48-NQ/TW ngày 24.5.2005 của Bộ C hính trị), Sự h ạ n chê đó được th ể h iện k h á rõ n é t ở chương trìn h xây dựng luật, p h á p lện h còn th iếu tín h k h ả thi, chất lượng soạn thảo m ột số dự á n luật, p h á p lệnh chưa bảo 10
đảm, n h ấ t là tình trạ n g luật khung lu ậ t chỉ quy định nguyên tắc chung vẫn phô biên, văn còn n h iều luật, ph á p lệnh hết sức cần thiết phuc vụ cho hội n h ậ p quồc tê chưa được ban hành; công tác giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh chưa được chú trọng, u ỷ b an thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các u ỷ ban của Quổc hội cũng n h ư các đại biểu Quốc hội chưa thực hiện được quyển trìn h dự án luật được Hiến ph áp quy định. Một h ạ n chế nữa trong lập pháp của Quốc hội là kẽ hoạch soạn thảo dự án luật chưa dự kiến cụ thê ngân sách d à n h cho việc soạn thảo và việc thực hiện khi dự á n được th ố n g qua; tính dự báo tác động điều chỉnh trong các dự á n cũng chưa được thể hiện rõ, cụ thể. Từ thực trạ n g trên cuốn sách “T ă n g cường n ă n g lưc lập p h á p của Quốc hội trong điều kiên x ả y d ự n g n h à nước p h á p quyền xả hội ch ủ n g h ĩa ỏ Vỉềt N a m hiên raa>'” nghiên cứu n h ữ n g cơ sở lý lu ậ n về n ă n g lực lập pháp của Quốc hội, chỉ rõ n h ữ n g yếu tô" tạo th à n h n ă n g lực đó của Quốc hội, đ á n h giá thực tr ạ n g n à n g lực lập pháp, các qu an điểm và giải pháp n â n g cao n ă n g lực lập pháp của Quốc hội hiện nay. Vấn đề năng lực lập pháp của Quốc hội là vấn đề phức tạp, về lý luận và thực tiễn còn nhiều q u a n niệm, cách đánh giá khác nhau. Vì lẽ đó, tác giả và các cộng tác viên rấ t mong được dộc giả quan tâm góp ý, hoàn thiện. Cuốn sách này là kết quả nghiên cứu để tài khoa học cấp Bộ của Học việc C hính trị Quôc gia Hồ Chí M inh đã đưỢc nghiệm thu. Để tài do PGS. TS. Lê Văn Hoè làm 11
chủ nhiệm, ThS. Trương Thị H ồng H à làm th ư ký và các cộng tác viên là cán bộ n g h iê n cứu, giảng dạy của Viện N h à nước và P h á p lu ậ t (cơ q u a n chủ trì), các n h à khoa học thuộc Học viện, các đại biểu Quốc hội, cán bộ thực tiễn công tác ở Quốc hội, V ăn phòng Quỗc hội thực hiện, bảo vệ th à n h công tro n g n ă m 2006, Đặc biệt, việc thực hiện đề tài đã được ư ỷ b a n P h á p lu ậ t của Quốc hội (Khoá XI) n h iệ t tìn h giúp đõ có hiệu quả. X in trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc. H à Nội, th á n g 3 n ă m 2008 NHÀ XUẤT BẢN Tư PHÁP 12
Chương I LẬP PHÁP VÀ NĂNG Lực LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI I. KHÁI NIỆM LẬP PHÁP VÀ NĂNG Lực LẬP PHÁP 1. Khái niệm lập pháp Lập pháp là một th u ậ t ngữ mà về ngữ nghĩa có th ể được hiểu khác nhau; Với chức năng của m ột danh từ, lập pháp để chỉ tẽn một cơ quan n h à nưốc (Quôc hội lập pháp, Nghị viện lập pháp), hoặc chỉ một chức năn g nhà nước, như chức n ă n g lập pháp, hay chỉ một quyền lực nhà nước, n h ư quyền lập pháp; chỉ một loại văn bản pháp luật - văn bản lập pháp. Với chức năng của m ột động từ, lậ]) pháp được sử dụng đê chỉ một loại hoạt động nhằm xác lập các quy tắc pháp lý và thể hiện chúng dưối hình thức các đạo luật, làm th à n h một hệ thống thể chê cho chẽ độ (thể chế lập pháp). Thực tẽ hiện nay cho thấy th u ậ t ngữ lập ph áp cũng 13
TĂNG CƯỜNG NĂNG Lực LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI TRONG DIỀU KIỆN XAY d ự n g NHA n ư ớ c ph á p QUYÉN XHCN ở VN _ n h ư các th u ậ t ngữ h à n h pháp, tư pháp đan g có nhiều cách hiếu khác n h au . Từ điển L u ậ t học do N h à x u ấ t bản Từ điển Bách khoa (năm 1993) giải thích t h u ậ t ngữ lập pháp là “quyền của Quốc hội quyết đ ịn h n h ữ n g vấn dề chung, quan trọng của cả nước bằng h ỉn h thức H iến pháp, lu ậ t (đạo luật, n ghị quyết), m ột trong ha m ặ t của quyền lực nhà n ư ớ c '. Rõ rà n g cách hiểu này là không chính xác vì đã đồng n h ấ t lập hiến vối lập pháp; không đúng, bói “đạo luật", n h ìn dưới góc độ p h á p lu ật thực định là cái không có thực, chỉ có luật, bộ luật; đạo lu ậ t chỉ là cách gọi th a y cho lu ật, bộ luật, và chỉ là cách gọi tra n g trọng đốì VÓI v ă n b ả n của cơ q u a n quyển lực n h à nưốc cao n hất. C ũng cách giải thích này, lập p h á p khống được coi là một chức n ă n g của Quốc hội, G ần đây, theo trà o lưu đổi mối, đã có n h ữ n g cách tiếp cận khác vế lập ph áp , th ậ m chí, có cách tiếp cận theo đó Quốc hội khô ng lập p h á p m à chỉ ''giám sá t tôi cao đối với hoạt động lập p h á p của C hính p h ủ " . Từ n h ữ n g lẽ trê n , làm rõ k h á i niệm lập p h á p một cách kh ách q uan, k h o a học là v ấ n để đ ầ u tiên tro n g việc nghiên cứu n ă n g lực lập p h á p và n h ữ n g yếu tố cấu th à n h n á n g lực lập p h á p của Quốc hội. Đó là n h ữ n g vấn đề sau: 1. Về m ặ t lịch sử. t h u ậ t ngữ lập p h á p chỉ x u ấ t hiện 14
Chương I Lập pháp và năng lực lập pháp của Quốc hội____________ tro n g các n h à nước theo chính th ể cộng hoà d â n chủ, th ừ a n h ậ n chủ quyền thuộc về n h â n dân. VỚI tư cách là một khái niệm, lập pháp là cách thức xác lập n h ữ n g cơ sở lu ậ t lệ của một quốc gia. Trong các n h à nước theo chính th ể cộng hoà d ân chủ đầu tiên - n h ữ n g quốc gia t h à n h bang ở La Mã, Hy Lạp cô đại - cách thức đó là Đại hội n h â n dân. Đại hội n h â n dân chính là nơi các cống d â n b àn thảo và quyết định các đạo lu ậ t c h un g cho cả nước. Trong tác p h ẩ m “ổàrt về k h ế ước xã hội", J .J.R ú t- xô đã miêu tả k h á tường tận cách thức này. v ề sau, các quốc gia lớn dần lên về m ặt lãnh thổ và d ân cư. Q uan trọ n g hơn, do sự p h á t triển, tiến hoá của xã hội m à việc cai trị quôc gia trở n ên phức tạp, kéo theo sự phức tạp của bộ máy cai trị, của các hình thức, cách thức cai trị. P h ù hỢp vối xu th ê đó, và nhằm đáp ứng yêu cầu của xu th ế đó, trong các quốc gia dân chủ đã xuất hiện một th iế t chế mối, thực hiện một cách thức mới tro ng việc xác lập các quy tắc lu ậ t lệ làm cơ sở cho sự cai trị. Thiết c h ế đó có tên gọi là Nghị viện hay Quốc hội. Nếu Đại hội n h â n dân là cách thức toàn dân làm lu ậ t thì Quốc hội là cách thức toàn d ân th ôn g qua cơ quan đại diện do m ình trự c tiêp bầu ra để làm luật. N hư vậy, cho dù trực tiêp hay g)án tiêp thì vể bản ch ất, lập pháp là cách thức dân chủ trong làm luật, cũng là phương pháp d â n chủ trong cai trị, qu ản lý xã hội. D â n chủ, do vậy, là bản chất của lập pháp. Cai trị dân 15
TÄNG CƯỜNG NÄNG Lực LẬP PHẢP CỦA QUỐC Hội TRONG ĐIÉU KIỆN XẨY DỰNG NHA n ư ớ c p h á p QUYÉN XHCN ở VN chủ là cai trị bằn g hệ thống các lu ậ t lệ do lập p h á p xác lập. C hính vì thế, tro n g Yêu sách của n h â n d ân An N am gửi các cường quốc chiến th ắ n g trong t h ế chiến th ứ n h ấ t họp tại Véc-xây (Pháp), N guyễn Ái Quốc và một số n h â n sĩ yêu nưóc đã đòi th a y chê độ cai tr ị bằng sắc lệnh độc đoán chuyên quyền cá n h â n bằn g chê độ cai trị của các đạo luật. Sau này, khi Cách m ạ n g th á n g T ám th à n h công, “xép đặt công việc nhà nước và xã hội" bằng H iếu pháp và luật theo lý tưỏng d â n quyển luôn là tư tưởng chỉ đạo xuvên suốt của C h ủ tịch Hồ Chí M inh tro n g lã n h đạo N hà nước, lãn h đạo xã hội. Người k h ẳ n g định “p h ả i làm cho lu ậ t p h á p ngày càng d â n chủ hơn, tốt hơn". 2. Lập pháp là một chức n ă n g công quyên, song do cơ quan n h à nưóc nào p h ụ trách ? H iến ph áp và L u ậ t Tô chức Quốc hội về lòi v ă n không xác định rõ vấn để này, n h ư n g thực t ế đểu th ừ a n h ậ n Quốc hội không chỉ có chức n ă n g lập p h á p m à còn có cả chức n ă n g quyết đ ịn h n h ữ n g vấn đề q u a n trọ n g của đ ấ t nước, giám s á t tôì cao đôi với toàn bộ h o ạ t động của các cơ q u a n n h à nước. Với n h ậ n thức đó, và vì h ầ u n h ư u ỷ b a n thường vụ Quôc hội, Hội đồng D ân tộc, các u ỷ b a n của Quôc hội, đại biểu Quốc hôi không tự m ình trìn h được các dự á n lu ậ t mà đã có ý kiến “c/iể trách", th ậ m chí p h ủ n h ậ n chức n ă n g q u a n trọng này của Quốc hội. Thực t ế trê n đ ặ t r a n h iề u v ấ n đề, trước h ế t là bốn 16
Chương I Lập pháp và nâng lực lập pháp của Quôc hội____________ v ấn đề sau; 1) lập pháp là chức n ă n g của Quốc hội h ay là chức nă n g chung của Nhà nước? 2) nội du ng chức n ă n g lập pháp bao gồm những phương diện h o ạ t động nào? 3) về mối quan hệ giữa chức n ă n g lập p h á p với chức n ă n g quyết định những vấn đề q u a n trọ ng của đ ấ t nước và chức n ă n g giám sá t tô'i cao đối vối ho ạt động của Quốc hội; 4) lập pháp với n g h ĩa là một quyền lực n h à nước. Về bốn vấn đề trên có th ể lý giải n h ư sau: Trước hết, liên quan đến vấn đề th ứ nhất, cần quan niệm chức năng nói chung là một phương diện hoạt động, bao gồm một tổ hợp các hoạt động cụ th ể có qu an hệ chặt chẽ vái nhau, và đểu được định hưỏng theo một mục tiêu chung. Tính chất và nội dung của tổ hỢp các hoạt động đó đưỢc quy định bởi chính mục tiêu được xác định trước. Vấn đề là ỏ chỗ chủ thể của các hoạt động trong khuôn khổ của một chức năng là cá nhân, tổ chức nào? Theo khoa học tổ chức, chức năng là yếu tô' quy định tổ chức. Để thực hiện chức năng, n h ấ t là những chức n ă n g quan trọng, phức tạp, tấ t yếu phải có nhiểu chủ thể, kéo theo phải có sự phân công và phối hỢp giữa các chủ th ể trong khuôn khổ Lhực hiện chức liầng. Diều cần lưu ý là quan niệm về chức năng như vậy nếu đem áp dụng trong các lĩnh vực hoạt động của n hà nước thì cần phải tín h đên các yếu tố khác chi phối, như bản chất và h ìn h thức n h à nưỏc, 2 Tăng cường n/lưc lâp pháp-A 17
TÄNG CƯỜNG NÄNG Lực LẬP PHÄP CỦA QUỐC HỘI TRONG ĐIỂU KIỆN XẢY DỰNG NHÀ N ư ớc PHẤP QUYÉN XHCN ở VN mô hình và cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực n h à nước. Lập pháp vâi tín h cách là m ột chức n ă n g , là một phương diện h oạt động, bao gồm m ột tổ hỢp các h oạt động cụ thể, đa dạng, với m ục tiê u là xác lậ p hệ th ố n g th ể c h ế làm cơ sở cho c h ế độ n h à nước d â n chủ, cho t r ậ t tự và pháp chế. Đó là sứ m ệ n h cao cả, h ế t sức khó k h ă n , phức tạp, và n h ư J .J .R ú t-x ô k h ẳ n g đ ịn h , là “đỉn/i cao của sự hoàn th iệ n m à sức m ạ n h tập th ể có th ể đ ạ t tớ i'"’. Và n h ư th ế , Quôc hội khó có th ể tự m ìn h thực h iện được to à n bộ chức n ă n g lậ p p h á p . Nói cách khác, lập pháp k h ô ng còn là chức n ă n g chỉ riê n g của Quốc hội mà là chức n ă n g của N h à nước, c ù n g với chức n á n g h à n h ph áp , tư p h á p quy đ ịn h k h á c h q u a n to à n bộ tổ chức và h o ạ t đ ộn g của n h à nưóc. T ấ t n h iê n , tro n g thự c h iện chức n ă n g lập p h á p , Quốc hội luôn giữ vai trò là ngưòi chỉ đạo, q u y ế t đ ịn h, đồng thời c ũ n g là th iế t chẽ có vai trò q u y ế t đ ịn h tro n g b ảo đ ả m lập pháp, làm cho các đạo l u ậ t được tô n trọn g , đưỢc th ự c h iện và được bảo vệ. Q uan niệm lập p h á p là m ột chức n ă n g n h à nước cỏ ý nghĩa sau: J.J.Rút-xô: Bàn về k h ế ước xã hội, Nxb. thành phô' Hồ Chí Minh. 1992, tr. 72. 18 2 Tăng cưòng n/lực lâp pháp-B
Chương I ___________ỊJp pháp và năng lực lập pháp của Quõc hội____________ - Nó bác bỏ quan niệm cho ràng Quốc hội không lập pháp, chỉ giám sát Chính phủ lập pháp; - Nó là cách nhìn nh ận mới vé chức n ă n g n h à nưốc, bởi nó không sa vào những lĩnh vực, v ấn đề cụ th ể của quản lý n h à nước vôn không ổn đinh do sự v ận động xã hội và xu hướng xã hội hoá trong q u ả n lý; xu hướng này phù hỢp với quv luật phát triển của q u ả n lý n h à nưỏc xã hội chủ nghĩa, từ chỗ nhà nước đại diện n h â n d ân quản lý đến n h â n dân quản lý lấy chính m ình. Cách nhìn n h ậ n mới về lập pháp là một chức n ă n g của n h à nước còn xuất p h á t từ quy trình quàn lý n h à nước và n h ững điều kiện bảo đảm quản lý nhà nước b ằ n g p h á p lu ậ t một cách dân chủ, gồm: bộ máy quản lý, n h ữ n g c h u ẩ n mực cho qu ản lý, quyền uy trong quản lý, cho dù là q u ả n lý lĩnh vực nào đi nữa. Cũng từ cách n h ìn n h ậ n mỏi này cho phép thấy rõ đưỢc tính độc lập tương đối cũng như tín h quy định lẫn nhau giữa các chừc n ă n g n h à nước, giữa các quyền lực nhà nước trong m ột chỉnh th ể thống nh ất, phù hợp với quan điểm của Đ àn g và quy định của Hiến pháp về sự phân công và phối hợp giữa các cơ qu an n h à nước trong thực hiện các quyền lập pháp, quyền h à n h pháp và quyển tư pháp. - Cách nhìn nhận mối lập pháp là m ột chức n ă n g nhà nước chứ không phải là chức năng duy n h ấ t của Quốc hội là phù hỢp với bản chất dân chủ của lập pháp, với vai trò 19
TĂNG CƯỜNG NANG Lực LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI TRONG ĐIỀU KIỆN XẢY DỰNG NHẢ Nước PHÁP QUYÊN XHCN ở VN qu an trọng của nó tron g toàn bộ hoạt động n h à nưốc - vai trò của n g àn h công nghiệp nặng, n h ư J.J.R út-xô k h ẳ n g định: “ỏ n g vua chỉ là m theo m ô h ìn h của n hà lập pháp. N h à lập p h á p là kỹ s ư sá n g chê ra m áy, ông vua chỉ là người thợ dựng m áy lên và vận h à n h m á y”"\ và hoàn toàn phù hỢp vâi nhữ ng đặc trưng cơ bản, có tính phổ q u á t của nhà nưốc ph áp quyền - một n h à nưóc m à ở đó luật trị vì, n h à nước q u ả n lý bằn g luật, sức m ạn h của n h à nưốc được th ể h iện và được bảo đảm bởi chính sức m ạn h và hiệu q uả điều chỉnh của các đạo luật. T h ứ hai, về nội d u n g chức n ă n g lập pháp. Trong mối liên hệ và quy định lẫ n n h a u giữa các chức n ă n g n h à nưốc cho phép xác đ ịnh nội d u n g chức n ă n g lập pháp. Lập p háp khống đồng n h ấ t vối xây dựng ph á p luật, củng n h ư h à n h pháp và tư p h á p không chỉ thực hiện p h á p luật, bảo vệ ph áp luật. H à n h p h á p và tư p h á p cũng đ ặ t ra các quy tắc p h á p lý để q u ả n lý và th a m gia lập pháp. Nói cách khác, lập p h á p là một bộ p h ậ n của xây dựng pháp luật, n h ư n g là bộ p h ậ n có sứ m ệnh xác lập hệ thống th ể chế quốc gia dưói h ìn h thức các đạo luật, làm cơ sỏ cho chẽ độ, cho q u ả n lý xã hội, cho sự v ận h à n h của các chức n ă n g h à n h pháp, tư pháp. Lập pháp, vì thế, luôn thống n h ấ t tro n g quy trìn h của nó việc p h â n tích"’ J.J.Rút-xô: Sđd, tr. 71. 20
Chương I Lập pháp và năng lực lập pháp của Quốc hội chính sách và xác lập các quy tắc điều chỉnh. Đó là hai cấp độ lập pháp gắn bó với nhau, trong đó việc soạn th ảo một đạo luật đòi hỏi trưốc hết phải xác định chính sách về lĩnh vực m à đạo lu ậ t điều chỉnh, Q uan niệm ưề lập p h á p với quy trin h của nó gồm ha i cấp độ trên đòi hỏi p h ả i làm rõ m ột số ư ấ n đ ề sau: M ột là, về khái niệm chính sách. Lâu nay, có qu an niệm chính sách không phải pháp luật; chính sách chỉ đạo pháp lu ật hoặc chính sách là “tiền p h á p lu ậ t”. Có q u a n niệm ngược lại, tầm thường hoá chính sách, coi việc đ ặ t ra và thực thi chính sách thuộc về th ẩ m quyền của b ấ t kỳ cơ quan, tổ chức nào. Và cả hai q u a n niệm đó đều không chỉ ra được n hững hình thức p h á p lý của chính sách; không chỉ ra được bất kỳ một h ìn h thức nào. H ậu quả của n h ữ ng quan niệm này là làm cho chính sách không m inh bạch, không được thực hiện n h ấ t quán, và n h ấ t là không p hù hỢp với n h ữ n g đặc trư n g của n h à nưốc pháp quyền. Vậy chính sách là gì? C hính sách là nhữ ng đ ịn h hướng p h á t triển các lĩn h vực xã hội theo m ột m ục tiêu xác định, p h ù hợp ưới điều kiện, hoàn cảnh lịch sứ cụ thề, th ể hiện quan điểm , th á i độ của nhà nước trong việc x ử lý các lĩnh vực l ã hội, củng n h ư xác đ ịn h cách thức, h in h thức và các điều kiện bảo đ ả m thực hiện các m ục tiêu p h á t triển đó. Với quan niệm trê n có thể phân loại chính sách theo 21
t A ng c ư ờ n g NANG lự c lập p h á p c ủ a q u ố c hội TRONG ĐIỀU KIỆN XẢY DỰNG NHA n ư ớ c PHAP QUYÉN XHCN ở VN các câ’p độ khác nhau: 1) cấp độ chính sách chính trị, tồ n tại lâu dài, có giá trị định hướng n h à nưóc, xã hội p h á t triển phù hỢp vối quy lu ật vôn có của nó. Việc hoạch đ ịn h loại chính sách này thuộc về sứ m ệnh của Đ ảng chính t r ị cầm quyển; 2) cấp độ chín h sách n h à nưốc trê n từ n g lĩn h vực của đòi sông xã hội, được hoạch định trê n cơ sở c h ín h sách chính trị, do các cd q u a n n h à nưốc thực hiện và t h ể hiện dưới những h ìn h thức pháp lu ậ t cụ thể. Đến lượt mình, chính sách n h à nước lại được p h â n ra th à n h h a i cấp độ, gồm chính sách do Quốc hội vối vị trí là cơ q u a n quvển lực n h à nước cao n h ấ t th a y m ặ t n h â n d ân quyêTt định (chính sách cd bản), được th ể hiện dưói n h ữ n g h ì n h thức pháp luật thuộc th ẩ m quyền của Quốc hội b a n hành. Chính sách cấp chính p h ủ là sự cụ th ể hoá c h ín h sách cd bản, cùng vối chính sách cơ bản tạo th à n h m ột h ệ thống n h ấ t quán, được th ể hiện dưối n h ữ n g h ìn h th ứ c pháp luật thuộc th ẩ m quyền của C hính phủ. Q u an niệm về các cấp độ chính sách n h ư trê n góp p h ầ n xác định rõ mối q u a n hệ giữa Đảng, Quốc h ộ i , C hính phủ trong cơ chẽ tổng th ể lã n h đạo - q u ả n lý x ă hội, mỏ ra ý tưởng mới về đổi mới tổ chức bộ máy Q uốc hội, n h ằm bảo đảm cho việc hoạch định chítih sách cd bản thông qua lập pháp, dưói h ìn h thức các đạo lu ậ t c h i do Quôc hội ban h à n h . H ai là, về lập p h á p xác lập các quy tắc điều c h ỉn h 9.9