Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo Văn bản pháp luật - Phần 2

Vân đê 4<br /> SOẠN THÀO VẰN BẢN HÀNH CHÍNH<br /> Xin chào các anh/chị học viên!<br /> Chúng tôi rất hân hạnh được trao đổi với các anh/ chị vấn đề 4 của môn<br /> Kỹ thuật soạn thảo Văn bản pháp luật - vấn đề soạn thảo văn bản hành chính;<br /> vấn đề này gm ba phần:<br /> - Phần ì. Khái niệm văn bản hành chính;<br /> - Phần li. Thủ tục, trình tự ban hành văn bàn hành chính;<br /> - Phần III. Soạn thảo hình thức và nội dung của văn bản hành chính.<br /> Mục tiêu chung<br /> Nghiên cứu vấn đề này, anh/ chị có thể hiểu được những vấn đề cơ băn đế<br /> soạn thào hoàn chinh văn bán hành chính.<br /> Mục tiêu cụ thể<br /> - Nêu được khái niệm văn bản hành chính , và phân biệt được văn bản<br /> hành chính với Văn bản quy phạm pháp luật, Văn bàn áp dụng pháp luật;<br /> - Trình bày được đặc điểm của văn bàn hành chính;<br /> - Xác định được thẩm quyền ban hành văn bản hành chính;<br /> - Làm rõ được các thù tục, trình tự ban hành văn bản hành chính;<br /> - Phân tích được những yêu cầu cùa Nhà nước vê cách thức trình bày hình<br /> thức cùa văn bản hành chinh;<br /> - Hiêu và vận dụng được cách thức soạn thảo nội dung của văn bàn hành chính.<br /> Chúc các anh/chị đạt kết quả tốt!<br /> ì. KHÁI NIỆM VĂN BẢN HÀNH CHÍNH<br /> 1. Khái niệm<br /> Nhà nước ra đời xuất phát từ nhu cầu quan lý xã hội. Nhà nước là chu thề<br /> có quyên lực to lớn trons quàn lý xã hội hiện nay, thực hiện chức năng quan lý<br /> nhà nước đối với mọi lĩnh vực khác nhau của đời sổng xã hội. Đê thực hiện<br /> chức nănc quan lý đôi với xã hội cùa mình. nhà nước ban hành rất nhiêu loại<br /> 146<br /> <br /> văn bản khác nhau như Văn bản quy phạm pháp luật, Văn bàn áp dụng pháp<br /> luật và văn bản hành chính... Các loại văn bản này được gọi với tên chung là<br /> văn bàn quàn lý nhà nước.<br /> Văn bàn quàn lý nhả nước là phương tiện quan trọng để áp đặt ý chí Nhà<br /> nước lên các đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý đã đề ra. Thông<br /> qua các văn bản này, ý chí nhà nước được thể hiện, được truyền đạt tới tất cả<br /> các cá nhân, tổ chức có liên quan và được áp đặt lên toàn xã hội.<br /> Văn bản quản lý nhà nước có rất nhiều loại như Văn bàn quy phạm pháp<br /> luật, Văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính (thông dụng)... Trong đỏ,<br /> vãn bản hành chính là một trong những loại văn bản được sử dụng phổ biến<br /> thực tiễn quàn lý Nhà nước. Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu khoa học cũng<br /> như thực tiễn, hiện nay còn có nhiều quan điểm chưa thong nhất về khái niệm<br /> văn bản hành chính, cụ thể nhu sau:<br /> Theo quan điểm cùa các tác già đề cập trong Tập bài giảng Văn bản và<br /> soạn thảo văn bản cùa Trường Đại học Luật Hà Nội năm 1996 [trang 143] thì<br /> văn bản hành chính bao gm các loại sau: Hiến pháp, luật, pháp lệnh..; thông<br /> báo, thông tư, chỉ thị, nghị quyết, quyết định... là những thông báo cùa cấp trên<br /> xuống cấp dưới; đơn từ, báo cáo, biên bản... là những văn bản, giấy tờ giao dịch<br /> giữa cấp trên và cấp dưới; hợp đng, hóa đơn, biên nhận... là những văn bản<br /> giao dịch giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội với nhau và giữa các cá<br /> nhân với cơ quan nhà nước hay tổ chức xã hội; Các văn bản ngoại giao: công<br /> hàm, hiệp định, công ước... là những văn bản giao dịch giữa quốc gia này với<br /> quốc gia khác hay với một tổ chức quốc tế. Như vậy, theo quan điểm của các<br /> tác giả này thì văn bản hành chính đng nghĩa với văn bàn quàn lý nhà nước.<br /> Cách quan niệm như vậy là quá rộng đối với văn bản hành chính, bời những<br /> văn bàn này chủ yêu là những văn bản dùng đê giao dịch giữa các cơ quan, cá<br /> nhân, tổ chức trong quá trình quàn lý nhà nước mà ít nhiều không mang ý chí<br /> áp đặt như một số văn bản được các tác giả này liệt kê như Hiên pháp, luật... là<br /> những Văn bản quy phạm pháp luật hay những văn bàn là nguôn của Luật quốc<br /> tể như công ước, hiệp định...<br /> Trong khi đó, có quan niệm cho rằng văn bản hành chính lại bao gm:<br /> Văn bàn pháp quy: là những văn bản dưới luật thuộc phạm trù lập quy. chứa<br /> đụng các quy tắc xứ sự chung nhằm thực hiện và cụ thể hóa văn bàn dưới luật,<br /> được áp dụng nhiêu làn trong thực tế cuộc sống do các cơ quan tron!; hệ thống<br /> hành pháp và quán lý nhà nước ban hành và sứa đối theo thâm quyền của từng<br /> cơ quan nhất định như nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chi thị<br /> 147<br /> <br /> của Thủ tướng Chính phủ; quyết định, chi thị, thông tư của Bộ trưởng... (hiện<br /> nay, theo Luật Ban hành văn bản quy pháp luật năm 2008 là nghị định của<br /> Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phù, thông tư của Bộ trưởng...);<br /> Văn bản áp dụng (văn bản cá biệt) là văn bản có các hình thức như văn bản<br /> pháp quy, nhưng chi chứa đựng các quy tắc xử sự riêng thuộc thẩm quyền cùa<br /> từng cơ quan ban hành như nghị định hoặc quyết định thành lập một cơ quan<br /> thuộc Chính phủ, thuộc Bộ, ủy ban nhân dân; Quyết định bổ nhiệm, khen<br /> thưởng, kỷ luật một đơn vị, một cá nhân; Quyết định giải quyết một công việc<br /> cụ thể...; Văn bản liên quan là văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền<br /> hoặc giữa cơ quan nhà nước với các đoàn thể cấp tuông đương phôi hợp với<br /> nhau nhằm quyết định hoặc hướng dẫn giải quyết một vấn đề nào đó như nghị<br /> quyết liên tịch, thông tư liên bộ, công văn liên ngành...; Văn bản hành chính<br /> thông thường (vãn bản hành chính) là những văn bản mang tính thông tin quy<br /> phạm của Nhà nước, nhàm thực thi các văn bản pháp quy giải quyết những tác<br /> nghiệp nghiệp vụ cụ thể của hoạt động quản lý; thông tin, báo cáo phản ánh tình<br /> hình lên cấp trên; chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc kiểm tra cấp dưới; trao đổi, giao<br /> dịch, liên hệ công việc với các cơ quan, đơn vị khác; thông tin, ghi chép những<br /> công việc thuộc nội bộ cơ quan, đơn vị. Cách quan niệm này của hai tác giả có<br /> phần hẹp hơn so với cách quan niệm cùa các tác giả Trường Đại học Luật Hà<br /> Nội vừa nêu. Tuy nhiên, trong cách quan niệm này các tác giả vẫn đề cập đến<br /> các văn bàn được xếp vào loại Văn bản quy phạm pháp luật (các vãn bản được<br /> cơ quan hành chính ban hành thuộc phạm trù lập quy) như nghị định, nghị<br /> quyết cùa Chính phù... hay cả những Văn bàn áp dụng pháp luật (văn bàn cá<br /> biệt) cũng được xếp vào văn bản hành chính. Nêu xem các loại văn bàn này và<br /> vãn bản hành chính là một sẽ không hợp lý cả về mặt lý thuyết nghiên cứu cũng<br /> như thực tiễn.<br /> Hiện nay, quy định của pháp luật hiện hành như tại Thông tu<br /> 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 hướng dẫn về thể thức<br /> và kỹ thuật trinh bày văn bản, theo quy định tại Điều 61 Nghị định<br /> 24/2009/NĐ-CP thì văn bàn hành chính bao gm văn bàn hành chính thông<br /> dụng và Văn bàn áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt) và trong nội dung Nghị<br /> định 110/2004/NĐ-CP cũng đề cập đến, quyết định (cá biệt), chì thị (cá biệt)<br /> cũng được xếp vào loại văn bản hành chính. Ngoài ra. Thõng tư<br /> 55/2005/TTLT-BNV-VPCP cũng đã xác định rõ vãn bản hành chinh do cơ<br /> quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà<br /> nước, các tô chức chinh trị - xã hội ban hành còn bao gm: thòng cáo. thông<br /> báo, chương trình, ke hoạch, phương án, đề án, báo cáo, biên bàn. tờ trình hợp<br /> 148<br /> <br /> đng, công điện, giấy chúng nhận, giấyủy nhiệm, giấy mời, giấy giới thiệu,<br /> giấy nghi phép, giấy đi đường, giấy biên nhận h sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển...<br /> Như vậy có thể thấy, văn bản hành chính ở đây lại bao gm cà văn bàn hành<br /> chính thông dụng và Văn bản áp dụng pháp luật. Trong giáo trình này quan<br /> niệm văn bản hành chính chi là vãn bản hành chính thông dụng.<br /> Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về văn bản hành chính<br /> như sau: Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điểu hành<br /> nhằm thực thi các Văn bàn quy phạm pháp luật hoặc dùng đế giải quyết các<br /> công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đoi, ghi chép công việc...<br /> cùa cơ quan nhà nước; Văn bàn hành chính bao gôm nhiêu hình thc văn bàn<br /> khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện,<br /> giấy đi đường, giấy nghi phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi... mà không bao gồm<br /> cả quyết định (cá biệt) và chi thị (cá biệt).<br /> Qua nghiên cứu, xem xét, đánh giá trên đây, văn bàn hành chính có một<br /> số đặc điểm sau:<br /> Th nhất, về nguồn gốc ra đời, văn bản hành chính có nguồn gốc hình<br /> thành từ thực tiễn, xuất phát từ nhu cầu thực tế cùa hoạt động quản lý nhà nước<br /> mà không phải từ quy định của pháp luật. Đây là điểm khác biệt cơ bản với<br /> Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bản áp dụng pháp luật về ngun gốc hình<br /> thành, bời Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bản áp dụng pháp luật luôn luôn<br /> được ban hành bời chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định. Chi một số<br /> chủ thế nhất định mà không phải tất cà chủ thể quản lý Nhà nước được pháp<br /> luật trao quyền ban hành Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bản áp dụng pháp<br /> luật, ví dụ như Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật quy định Thủ tướng<br /> Chính phủ có thẩm quyền ban hành Văn bàn quy phạm pháp luật dưới hình<br /> thức quyết định; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, sửa đổi, b<br /> sung năm 2007 quy định chù tịch Uy ban nhân dân cấp xã ra quyết định xử phạt<br /> vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm hành chính như gây rối trật tự công<br /> cộng... Tuy nhiên, đối với văn bản hành chính, không quy định nào của pháp<br /> luật đề cập đen việc cho phép cơ quan nhà nước hay cá nhân cụ thể có thẩm<br /> quyền ban hành công văn, thõng báo, báo cáo - là những hình thức cơ bàn của<br /> văn bàn hành chính - mà mới quy định về hình thức và kỹ thuật trình bày,<br /> những nội dung cơ bản của văn bản đó; hướng dẫn về quy trình ban hành văn<br /> bản. Chính vì vậy, hiện nay, văn bàn hành chính được ban hành bời tất cả các<br /> chủ thế quản lý nhà nước, bao gm các cơ quan nhà nước, người đứng đầu cơ<br /> quan nhà nước, cán bộ, công chức.<br /> 149<br /> <br /> Th hai, nội dung của văn bản hành chinh là truyền đạt thông tin quản ụ,<br /> ghi nhận các sự kiện thực tế để phạc vụ và đáp ng yêu cầu của quản lý nhà<br /> nước. Do đó, văn bản hành chính không chứa đụng các quy tắc xử sự chung<br /> như Văn bàn quy phạm pháp luật hay mệnh lệnh cụ thể (quy tắc xử sự cá biệt)<br /> trong Văn bản áp dụng pháp luật. Chẳng hạn, trong công văn đôn đốc, cấp trên<br /> đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ đã giao và đốc thúc cấp đuối hoàn thành<br /> nhiệm vụ kịp tiến độ đã đề ra mà không đưa ra những chi thị cụ thể (đưa ra<br /> mệnh lệnh, yêu càu bắt buộc cấp dưới phải thực hiện theo) như trong chi thị...<br /> Th ba, văn bàn hành chính được sử dụng đề hỗ trợ cho việc thực hiện<br /> Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bàn áp dụng pháp luật, mà không có cơ<br /> chế bào đàm thực hiện các nội dung được nêu trong loại văn bàn này. Đây là<br /> sự khác biệt rõ nét của văn bản hành chính với Văn bản quy phạm pháp luật và<br /> Văn bản áp dụng pháp luật. Bời xuất phát từ nội dung cùa văn bản hành chính<br /> thuần túy dùng để truyền đạt thông tin quản lý, ghi nhận các sự kiện thực tế<br /> phục vụ cho hoạt động quàn lý mà không chứa đựng các Quy phạm pháp luật<br /> hay các mệnh lệnh cụ thể như Văn bàn quy phạm pháp luật và Văn bàn áp dụng<br /> pháp luật, vì vậy, về cơ bản, nội dung của văn bản hành chính sẽ không mang ý<br /> chí áp đặt và không bắt buộc phải thực hiện, cũng nhu không có cơ chế đám<br /> bảo thi hành nội dung cùa những văn bàn này như các biện pháp cưỡng chế thi<br /> hành đối với nội dung Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bàn áp dụng pháp<br /> luật. Chẳng hạn như đối với giấy mời họp thì việc đi họp hay không là quyền<br /> cùa người được mời mà không thê có cơ chế cưỡng chế người này để họ có mặt<br /> trong cuộc họp đó, nhưng đối với quyết định thi hành án thì nếu người phải thi<br /> hành án mà không thực hiện việc thi hành án thì cơ quan thi hành án sẽ tiến<br /> hành kê biên tài sản để đàm bào việc thi hành án...<br /> Thử tư, văn bản hành chính đa dạng, phong phủ về hình thc (tên gọi).<br /> Đối với Văn bản quy phạm pháp luật và Văn bàn áp dụng pháp luật thì pháp<br /> luật đã quy định tên gọi nhất định như Hiến pháp, luật, nghị quyết, pháp lệnh,<br /> nghị định, quyết định, chi thị, thông tư... Tuy nhiên, đối với văn bàn hành<br /> chính, số lượng hình thức văn bàn hành chính đa dạng hơn nhiều. Điều này<br /> được lý giải là do nhu cầu thực tế làm phát sinh việc ban hành văn bàn hành<br /> chính cũns như mục đích ban hành loại văn bàn này rất đa dạng và phong phú.<br /> Cho nên, sự đa dạnc, phong phú vê hình thức vãn bản hành chính hơn so với<br /> Vãn bàn quy phạm pháp luật và Văn ban áp dụng pháp luật cũna là điều dễ<br /> hiêu.<br /> <br /> 150<br /> <br />