Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan tư pháp địa phương

Chia sẻ: Nguyen Nhi | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:14

Thêm vào BST

Báo xấu

134
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Theo số liệu thống kê của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp, năm 2005, các văn bản của chính quyền cấp tỉnh được kiểm tra là 129.989 văn bản; trong đó, số văn bản trái pháp luật là 2.826 văn bản. Lĩnh vực có nhiều văn bản sai trái nhất là: xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, biên chế, công chức, công vụ, phí, lệ phí, đất đai, nông nghiệp, lao động, quản lý văn hóa, xây dựng đô thị, giao thông, quản lý và bảo vệ rừng, … ...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan tư pháp địa phương

Khoa học pháp lý Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan tư pháp địa phương
Theo số liệu thống kê của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp, năm 2005, các văn bản của chính quyền cấp tỉnh được kiểm tra là 129.989 văn bản; trong đó, số văn bản trái pháp luật là 2.826 văn bản. Lĩnh vực có nhiều văn bản sai trái nhất là: xử lý vi phạm hành chính, ưu đãi đầu tư, biên chế, công chức, công vụ, phí, lệ phí, đất đai, nông nghiệp, lao động, quản lý văn hóa, xây dựng đô thị, giao thông, quản lý và bảo vệ rừng, … Các văn bản này thường sai về: căn cứ ban hành văn bản; thẩm quyền ban hành văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản; thể thức, kỹ thuật trình bày; thủ tục xây dựng, ban hành, đăng công báo công bố văn bản. Cá biệt, có những văn bản có trên hai nội dung sai trái. Ngoài ra, số văn bản của chính quyền cấp huyện ban hành trái pháp luật cũng không ít. Thực trạng trên đây có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân pháp luật về công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan tư pháp địa phương chưa hoàn thiện. 1. Quy định của pháp luật và việc áp dụng trên thực tế Công tác thẩm định đối với các dự thảo VBQPPL ở địa phương hiện nay được thực hiện theo: Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 (Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND); Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BHVBPPL của HĐND và* UBND (Nghị định số 91); Thông tư liên tịch số
09/2007/TTLT - BTP-BTC ngày 15/11/2007 của Bộ Tư pháp - Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước đảm bảo cho công tác xây dựng các VBQPPL của HĐND và UBND (Thông tư liên tịch số 09);* Các quy chế, quy định về công tác xây dựng ban hành VBQPPL do UBND các tỉnh ban hành. 1.1. Đối tượng thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương Theo quy định của Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND và Nghị định số 91, thì sở tư pháp và phòng tư pháp (sau đây gọi là: cơ quan tư pháp địa phương) tiến hành thẩm định các VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện ban hành. Để quy định chi tiết đối tượng thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương, Nghị định số 91 cũng đã liệt kê các dạng văn bản do các chủ thể ở địa phương ban hành nhưng không phải là VBQPPL nên không thuộc phạm vi thẩm định, bao gồm: các văn bản do HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của VBQPPL; các văn bản của Chủ tịch UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể. Mặc dù Luật và Nghị định số 91 đã có quy định về vấn đề này; nhưng trong thực tiễn, nội hàm khái niệm “VBQPPL” là một vấn đề chưa được thống nhất, bởi chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định đâu là “quy tắc xử sự chung”. Điều đó dẫn đến việc nhận thức để phân định văn bản có phải là VBQPPL hay không trong nhiều trường hợp là không có sự thống nhất giữa cơ quan soạn thảo và
cơ quan thẩm định. 1.2. Phạm vi thẩm định Khi nhận đủ hồ sơ thẩm định, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định dự thảo theo phạm vi quy định tại khoản 3, Điều 24; khoản 3, Điều 38 và khoản 1, Điều 42 của Luật, bao gồm: sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị. Đối với quy định về phạm vi thẩm định còn một số vấn đề cần làm rõ như sau: Thứ nhất, phạm vi thẩm định được Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND và Nghị định số 91 quy định còn khái quát. Trong khi đó, để có thể thẩm định được VBQPPL, cơ quan tư pháp phải có các tiêu chí cụ thể đánh giá mức độ thế nào là đủ cần thiết để ban hành; hợp hiến, hợp pháp bao gồm những tiêu chuẩn gì? các tiêu chí để khẳng định dự thảo sẽ có tính khả thi... Hiện nay, các nội dung này đều chưa được hướng dẫn cụ thể. Vì vậy, cơ quan tiến hành thẩm định gặp rất nhiều khó khăn trong việc đánh giá các dự thảo VBQPPL. Nhiều khi, văn bản thẩm định chỉ đánh giá chung chung, khái quát là dự thảo cần thiết mà không có lý giải đầy đủ tại sao cần thiết và cần thiết như thế nào; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và khả thi mà không chỉ ra được là dự thảo đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp với điều khoản nào của Hiến
pháp, với VBQPPL nào của cấp trên và khả thi như thế nào. Do vậy, mặc dù đã được thẩm định nhưng nhiều VBQPPL được ban hành vẫn có nhiều sai sót. Thứ hai, hệ thống văn bản pháp luật hiện nay của chúng ta có những quy định không rõ ràng về trách nhiệm hướng dẫn VBQPPL dẫn đến tình trạng văn bản của trung ương đã quy định, hướng dẫn khá chi tiết nhưng địa phương tiếp tục ban hành văn bản để quy định lại. Vì vậy, một số văn bản của địa phương được ban hành dưới dạng sao chép lại các quy định của trung ương, gây lãng phí rất nhiều về thời gian, chi phí hành chính và làm chậm thời gian có hiệu lực của VBQPPL do cơ quan trung ương ban hành ở địa phương. 1.3. Xây dựng chương trình ban hành VBQPPL Việc xây dựng chương trình ban hành VBQPPL của địa phương là rất quan trọng để bảo đảm cho công tác ban hành VBQPPL đi vào nền nếp và đúng luật. Tuy nhiên, trên thực tế các địa phương chưa thực hiện tốt việc xây dựng chương trình này. Nhiều địa phương chưa xây dựng được chương trình ban hành VBQPPL, hoặc chương trình không sát với thực tế ban hành, dẫn đến việc ban hành VBQPPL thường thụ động. Thực trạng này dẫn đến việc thẩm định của cơ quan tư pháp gặp rất nhiều khó khăn về thẩm định nội dung cũng như bố trí nguồn nhân lực, dự toán nguồn kinh phí cho hoạt động thẩm định. 1.4. Thời hạn thẩm định văn bản quy phạm pháp luật Thời hạn thẩm định VBQPPL của HĐND và UBND địa phương
được Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND quy định như sau: đối với Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình, thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo nghị quyết đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý Dự thảo nghị quyết (Điều 24). Đối với Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh: chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 38). Đối với Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện: chậm nhất là mười ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ Dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo đến cơ quan soạn thảo (Điều 42). Như vậy, đối với VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thì thời gian thẩm định là 8 ngày; VBQPPL do UBND cấp huyện ban hành là 03 ngày (với điều kiện cơ quan soạn thảo văn bản gửi đúng hạn và lịch họp của HĐND và UBND không có sự thay đổi so với kế hoạch). Thời gian này bao gồm tất cả các khâu: xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp cơ sở pháp lý, lấy ý kiến
chuyên gia, luật gia... Khoảng thời gian trên là không đủ; đặc biệt là các văn bản phức tạp, văn bản liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc còn nhiều ý kiến khác nhau. Trong khi đó, lực lượng làm công tác thẩm định ở địa phương rất mỏng, hầu hết vẫn phải đảm nhiệm các mảng công tác khác ngoài hoạt động thẩm định. Luật quy định gửi hồ sơ thẩm định ít nhất trước 15 ngày trước phiên họp của HĐND và UBND, tuy nhiên, Luật không định rõ thời gian tối thiểu dành cho cơ quan thẩm định là bao nhiêu ngày. Do vậy, trong các trường hợp cơ quan soạn thảo chuyển hồ sơ muộn, cơ quan thẩm định buộc phải thẩm định cho kịp thời gian gửi cơ quan ban hành mà không có phương án để lựa chọn. Điều này gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng công tác thẩm định đối với VBQPPL. 1.5. Giá trị của văn bản thẩm định Theo quy định của Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND và Nghị định số 91, thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình ban hành VBQPPL ở địa phương. Tuy nhiên, quy định của pháp luật cũng chỉ dừng ở đó mà không có quy định cụ thể giá trị pháp lý của văn bản thẩm định. Văn bản thẩm định chỉ được coi như một kênh ý kiến để cơ quan ban hành tham khảo. Về mặt pháp lý, rõ ràng văn bản thẩm định không phải là VBQPPL nên đương nhiên nó không có giá trị bắt buộc đối tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những người không thi hành. Với địa vị pháp lý như vậy, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định hiện nay nhiều khi còn chưa được coi
trọng đúng mức. Vì vậy, cơ quan soạn thảo có thể không tiếp thu ý kiến thẩm định; không giải trình khi cơ quan thẩm định yêu cầu; thậm chí không cần ý kiến của cơ quan thẩm định mà cũng không phải chịu chế tài pháp lý nào. Bên cạnh đó, pháp luật cũng không quy định về hình thức và cơ cấu của văn bản thẩm định. Do vậy, quá trình xây dựng văn bản thẩm định chưa có sự thống nhất: có địa phương dùng công văn thẩm định nhưng cũng có địa phương văn bản thẩm định là báo cáo thẩm định. Sự không thống nhất này dẫn đến tình trạng ngay cả văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp cũng có thể có sai sót về mặt thể thức, kỹ thuật soạn thảo. Từ đó, uy tín và mức độ tin cậy của văn bản thẩm định cũng bị ảnh hưởng. 1.6. Các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định Theo quy định, chế độ, chính sách của cán bộ làm công tác thẩm định tại cơ quan tư pháp so với các vị trí có yêu cầu trình độ chuyên môn tương tự (cử nhân luật) ở địa phương như: thanh tra viên, thẩm phán, thư ký toà án, kiểm sát viên…, thì cán bộ thẩm định là thiệt thòi nhất vì không được hưởng phụ cấp gì trong khi các ngành khác được hưởng phụ cấp ngành. Trong khi đó, xét vê tính chất và lượng công việc, công tác thẩm định không kém phần phức tạp và nặng nề. Về kinh phí cho công tác thẩm định: Thông tư liên tịch số 09 quy định mức chi kinh phí cho công tác xây dựng VBQPPL như sau: đối với Dự thảo nghị quyết, quyết định của HĐND, UBND: tối đa không quá 5.000.000 đồng /văn bản; đối với Dự thảo chỉ thị
của UBND: tối đa không quá 2.000.000 đồng /văn bản; đối với các VBQPPL trong một số lĩnh vực có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, căn cứ vào khả năng ngân sách địa phương, UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh quy định mức phân bổ kinh phí cho công tác xây dựng VBQPPL của HĐND, UBND các cấp cao hơn mức quy định tại điểm h khoản này, nhưng tối đa không quá 7.000.000 đồng /văn bản. Trong đó, khâu thẩm định của cơ quan tư pháp là 200.000đ/văn bản. Với khoản kinh phí này, cơ quan tư pháp không thể tổ chức hội đồng hay mời các chuyên gia, luật gia tham gia ý kiến cho hoạt động thẩm định. Bên cạnh đó, Thông tư liên tịch số 09 quy định mức kinh phí áp dụng đối vói công tác xây dựng VBQPPL trên phạm vi cả nước như nhau là có những bất cập. Các địa phương có tình hình kinh tế -xã hội khác nhau nên nhu cầu điều chỉnh pháp luật không thể giống nhau. Vì vậy, việc quy định khung cứng cho tất cả các địa phương là không phù hợp. Có địa phương, trước khi có Thông tư số 09 đã áp dụng mức chi cao hơn nhiều so với khung trên; nay, theo quy định phải rút xuống tối đa không quá 7.000.000đ/văn bản. Nếu thực hiện đúng quy định thì sẽ không đủ kinh phí xây dựng văn bản, dẫn đến tình trạng VBQPPL không thể bảo đảm chất lượng. 2. Những kiến nghị hoàn thiện thể chế Để nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của địa phương, đặc biệt là để hoàn thiện công tác thẩm định VBQPPL của cơ quan tư
pháp địa phương, theo chúng tôi, các VBQPPL điều chỉnh vấn đề này cần: 2.1. Nêu rõ phạm vi ban hành, chương trình ban hành VBQPPL của HĐND và UBND Đề nghị Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND quy định: HĐND và UBND chỉ tập trung ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề bức xúc nhất của địa phương và những vấn đề mà văn bản luật giao địa phương quy định chi tiết, tránh trường hợp VBQPPL của địa phương ban hành nhắc lại những quy định của trung ương. Đề nghị sửa đổi quy định về cơ quan chủ trì xây dựng chương trình ban hành VBQPPL ở địa phương theo hướng tăng cường vai trò của cơ quan tư pháp trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL của các ngành trước khi gửi dự kiến đến Văn phòng HĐND và UBND (hiện nay, theo quy định, cơ quan tư pháp có vai trò phối hợp cùng Văn phòng HĐND và UBND trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL, nhưng ở giai đoạn sau khi các ngành đã gửi dự kiến ban hành của ngành mình). 2.2. Sửa đổi quy định về đối tượng thẩm định Ở địa phương, VBQPPL được ban hành chủ yếu dưới hình thức nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND; các văn bản được ban hành dưới hình thức chỉ thị thường chỉ được dùng để đôn đốc hay tăng cường những mặt công tác cụ thể. Việc xác định các chỉ thị này là VBQPPL hay không rất khó. Do vậy, đề
nghị bỏ hình thức chỉ thị của UBND là hình thức VBQPPL cho phù hợp với thực tiễn hoạt động ban hành văn bản của địa phương. Ngoài ra, theo quy định của Nghị định số 91, thì các văn bản quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành không được coi là VBQPPL thuộc phạm vi thẩm định. Theo chúng tôi, nên đưa các văn bản này vào danh mục VBQPPL cần thẩm định. Bởi lẽ, đây là những vấn đề hết sức quan trọng ở địa phương, làm cơ sở để ra các văn bản quản lý điều hành kinh tế - xã hội. Khi các quy hoạch này được duyệt, các ngành sẽ lấy đây làm cơ sở pháp lý cho các VBQPPL tiếp theo. Vì vậy, cần thiết phải đưa các văn bản này vào danh mục VBQPPL cần thẩm định; nếu không, những sai sót có thể có trong các văn bản này sẽ gây ảnh hưởng lớn cho các VBQPPL được ban hành để thực hiện nó. 2.3. Khẳng định việc thẩm định tính khả thi của Dự thảo VBQPPL là bắt buộc Hiện nay, Luật quy định cơ quan thẩm đinh có thể phát biểu về tính khả thi của dự thảo VBQPPL. Theo chúng tôi, việc cơ quan thẩm định phát biểu về tính khả thi của dự thảo văn bản là rất quan trọng. Bởi lẽ, nếu cơ quan tư pháp không thẩm định tốt tính khả thi của dự thảo, thì sẽ để lọt các văn bản không có tính khả thi, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật. Vì vậy, đề nghị Luật phải khẳng định thẩm định
tính khả thi của dự thảo VBQPPL là bắt buộc trong các nội dung dự thảo và cơ quan thẩm định phải đồng thời chịu trách nhiệm cùng với cơ quan soạn thảo về tính khả thi của dự thảo. 2.4. Thay đổi thời gian thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cho phù hợp Nên có sự phân loại đối với các VBQPPL để quy định thời gian cho phù hợp. Mức thời gian như quy định hiện hành có thể áp dụng đối với những VBQPPL không phức tạp. Đối với những VBQPPL cần thành lập Hội đồng thẩm định, thì tăng thời gian thẩm định lên mức tối thiểu là 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩm định đối với VBQPPL của cấp tỉnh và 05 ngày đối với VBQPPL của cấp huyện. Thêm nữa, cần quy định mức thời gian tối thiểu cho hoạt động thẩm định trong trường hợp VBQPPL được ban hành đột xuất ngoài chương trình, kế hoạch. Luật phải định rõ thời gian thẩm định được tính từ ngày cơ quan tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định hợp lệ theo quy định. 2.5. Khẳng định tầm quan trọng của thẩm định trong ban hành VBQPPL Luật phải quy định rằng, cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL (HĐND và UBND) có trách nhiệm từ chối không thông qua văn bản khi chưa có ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp. VBQPPL nếu thông qua mà không có ý kiến thẩm định thì bị coi là vi phạm quy trình ban hành và có thể bị xem xét về giá trị pháp lý; tránh tình trạng cơ quan soạn thảo gửi thẳng dự thảo
đến Văn phòng HĐND và UBND để tiến hành thủ tục thông qua. Cơ quan thẩm định có quyền từ chối thẩm định trong trường hợp hồ sơ không đủ theo quy định hoặc không đảm bảo thời gian thẩm định. 2.6. Thủ tục thông qua VBQPP của UBND linh hoạt hơn Thủ tục thông qua VBQPPL của UBND cần được quy định linh hoạt hơn, phù hợp với điều kiện thực tế của các địa phương. Theo quy định, UBND phải tổ chức phiên họp để thông qua VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tế, do những lý do khác nhau, các UBND tổ chức thông qua VBQPPL bằng các hình thức khác nhau, như: tổ chức phiên họp; gửi phiếu lấy ý kiến; lãnh đạo UBND ký trực tiếp. Vì vậy, đề nghị bổ sung quy định về hình thức thông qua theo hướng các VBQPPL có thể được thông qua theo hai hình thức: tổ chức phiên họp (đối với các VBQPPL phức tạp, có phạm vi tác động rộng) và gửi phiếu lấy ý kiến thành viên UBND (đối với các VBQPPL còn lại). 2.7. Tăng kinh phí cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL Từ thực tiễn nêu trên, nên tăng mức trần đối với hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL. Mức kinh phí xây dựng VBQPPL ở địa phương có thể chia thành nhiều loại, tuỳ theo tính chất từng văn bản và điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương. Bên cạnh đó, cho phép các địa phương có thể chủ động huy động các nguồn kinh phí khác nhau phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành VBQPPL.
Đối với cán bộ làm công tác thẩm định văn bản, cần nghiên cứu bổ sung quy định là một ngạch công chức với các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ cùng với chế độ chính sách khuyến khích phù hợp với tính chất phức tạp của công tác thẩm định. 2.8. Thống nhất hai Luật BHVBQPPL Tiếp tục nghiên cứu để tiến đến thống nhất Luật BHVBQPPL của trung ương và địa phương. Việc thống nhất ở tầm văn bản luật sẽ dần dần đưa công tác ban hành VBQPPL nói chung và công tác thẩm định nói riêng vào nền nếp, trật tự. (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 156-thang-10- 2009 ngày 20/10/2009) ThS Đinh Công Tuấn - Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp.