Khoá luận tốt nghiệp Quản trị văn phòng: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:93

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của khoá luận "Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc" nhằm tìm hiểu và làm rõ thực trạng, những mặt tích cực và hạn chế, nguyên nhân từ đó đề ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Khoá luận tốt nghiệp Quản trị văn phòng: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc

BỘ NỘI VỤ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI KHOA QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI VĂN PHÒNG HĐND VÀ UBND HUYỆN BÌNH XUYÊN, TỈNH VĨNH PHÚC Khóa luận tốt nghiệp ngành : QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG Người hướng dẫn : THS. NGUYỄN THỊ HƯỜNG Sinh viên thực hiện : NGUYỄN THÚY HƯỜNG Mã số sinh viên : 1705QTVC026 Khóa : 2017-2021 Lớp : 1705QTVC HÀ NỘI - 2021
LỜI CẢM ƠN Gần bốn năm học tập dưới mái trường Đại học Nội Vụ Hà Nội, tôi được Quý thầy cô truyền đạt các kiến thức lý luận cơ bản ngành Quản trị văn phòng. Qua đợt kiến tập và thực tập do Nhà trường tổ chức, tôi được UBND huyện Bình Xuyên tiếp nhận về cơ quan thực tập, những kiến thức lý luận được học tại trường trong suốt thời gian qua được đem ra thực hành và soi chiếu áp dụng vào thực tế, tiếp cận công việc hằng ngày như một cán bộ văn phòng. Tôi đã quan sát, tiếp thu và học hỏi được rất nhiều điều cũng như kỹ năng nghiệp vụ văn phòng, trách nhiệm ý thức trong công việc, thái độ ứng xử làm việc nơi công sở, vững vàng tự tin với nghề nghiệp tôi đã chọn. Qua bài khóa luận này, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất tới Ban lãnh đạo UBND huyện Bình Xuyên đã tạo điều kiện cho tôi đến cơ quan học hỏi, tham gia các hoạt động cùng Ủy ban trong thời gian vừa qua. Và gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến cán bộ Phạm Thanh Hải - Chánh Văn Phòng, các anh chị cán bộ, công chức đã giúp đỡ tôi trong quá trình tìm và phân tích tài liệu có liên quan đến bài khóa luận để tôi hoàn thành công trình nghiên cứu của mình. Để hoàn thành tốt bài khóa luận, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến ThS. Nguyễn Thị Hường - người đã hướng dẫn tận tình, góp ý kiến trực tiếp cho tôi. Tuy đã có nhiều cố gắng nghiên cứu hoàn thành luận văn, nhưng do thời gian nghiên cứu hạn hẹp và trình độ còn hạn chế nên chắc chắn không thể tránh khỏi thiếu sót. Kính mong nhận được sự cảm thông và góp ý từ Quý thầy cô cùng các Quý vị độc giả quan tâm đến đề tài để bài khóa luận được hoàn thiện hơn. Tôi xin chân thành cảm ơn./. Hà Nội, ngày 08 tháng 05 năm 2021 Sinh viên Nguyễn Thúy Hường 1
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài khóa luận: “Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc” là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của ThS. Nguyễn Thị Hường. Số liệu được sử dụng trong khóa luận có tính xác thực và do cá nhân nghiên cứu, khảo sát, sưu tầm và tổng hợp. Tôi xin hoàn toàn chịu mọi trách nhiệm về đề tài nghiên cứu của mình. Tác giả Nguyễn Thúy Hường 2
DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT STT Kí hiệu viết tắt Cụm từ đầy đủ 1 UBND Ủy ban nhân dân 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 QLNN Quản lý nhà nước 4 VBHC Văn bản hành chính 5 CBNV Cán bộ nhân viên 6 CNTT Công nghệ thông tin 7 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật MỤC LỤC 3
PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 6 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ............................................................................... 11 1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước ....................................... 11 1.1.1. Một số khái niệm .............................................................................................. 11 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quản lý Nhà nước ......................................................... 12 1.1.3. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước ........................................................ 12 1.1.4. Vai trò của văn bản quản lý nhà nước .............................................................. 14 1.2. Các loại văn bản quản lý nhà nước .................................................................. 15 1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................ 15 1.2.2. Văn bản hành chính .......................................................................................... 17 1.2.3. Văn bản chuyên ngành...................................................................................... 19 1.3. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản ........................................................ 20 1.3.1. Khái niệm công tác soạn thảo văn bản ............................................................. 20 1.3.2. Nội dung của công tác soạn thảo và ban hành văn bản .................................... 20 1.3.3. Yêu cầu của công tác soạn thảo và ban hành văn bản ...................................... 22 Tiểu kết: ..................................................................................................................... 27 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI VĂN PHÒNG HĐND VÀ UBND HUYỆN BÌNH XUYÊN ....................... 28 2.1. Khái quát về UBND huyện Bình Xuyên .......................................................... 28 2.1.1. Giới thiệu chung ............................................................................................... 28 2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND huyện Bình Xuyên .......................................................................................................................... 29 2.1.3. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. ......................................................................................... 32 2.2. Thực trạng về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên ...................................................................... 33 2.2.1. Cơ sở pháp lý quy định về soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên ........................................................................ 33 2.2.2. Số lượng văn bản được ban hành tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên .......................................................................................................................... 34 4
2.2.3. Chất lượng soạn thảo và ban hành tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên ................................................................................................................. 36 2.3. Nhận xét về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên ........................................................... 44 2.3.1. Ưu điểm ............................................................................................................ 44 2.3.2. Hạn chế ............................................................................................................. 46 2.3.3. Nguyên nhân tồn tại những hạn chế ................................................................. 47 Tiểu kết ...................................................................................................................... 50 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN TẠI VĂN PHÒNG HĐND VÀ UBND HUYỆN BÌNH XUYÊN ............................................................................................................................. 51 3.1. Hoàn thiện thể chế về công tác soạn thảo và ban hành văn bản ................... 51 3.2. Nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản ............................................................................................................. 52 3.2.1. Nâng cao nhận thức của lãnh đạo UBND huyện Bình Xuyên ......................... 53 3.2.2. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp tham gia vào công tác soạn thảo và ban hành văn bản ................................................................................... 53 3.2.3. Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ, công chức làm công tác soạn thảo văn bản ........................................................................................................ 54 3.3. Kiểm tra rà soát thường xuyên các văn bản được ban hành ........................ 54 3.4. Xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản................ 55 3.5. Mẫu hóa văn bản nhằm phục vụ công tác soạn thảo và ban hành văn bản. 56 3.6. Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị, ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác soạn thảo và ban hành văn bản ................................................... 57 3.6.1. Cơ sở vật chất, trang thiết bị văn phòng ........................................................... 57 3.6.2. Ứng dụng công nghệ thông tin ......................................................................... 57 Tiểu kết ...................................................................................................................... 59 KẾT LUẬN ...................................................................................................................... 60 TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................................... 62 PHỤ LỤC ......................................................................................................................... 64 5
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, soạn thảo và ban hành văn bản là một vấn đề hết sức quan trọng và cần được quan tâm một cách đúng mức. Công tác soạn thảo văn bản được ví như “bốn chiếc bánh xe giúp cho xe có thể chuyển động được”. Việc soạn thảo và ban hành văn bản sẽ đảm bảo cho hoạt động của cơ quan diễn ra một cách có hệ thống, đảm bảo tính pháp quy, thống nhất chứa đựng bên trong các văn bản quản lý hành chính nhà nước trong giải quyết công việc của cơ quan mình. Chính vì vậy, quan tâm đúng mức tới việc hoàn thiện, nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác soạn thảo và ban hành văn bản sẽ góp phần tích cực và tăng hiệu quả công tác quản lý của cơ quan, tổ chức. UBND huyện Bình Xuyên là cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương. Với chức năng quản lý và điều hành thì cơ quan đã ban hành nhiều loại văn bản hành chính, văn bản chuyên môn. Trong nhiều năm qua, UBND huyện đã không ngừng thực hiện công tác soạn thảo và ban hành văn bản đảm bảo cho hoạt động của cơ quan diễn ra một cách có hệ thống, đáp ứng được yêu cầu cơ bản của quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế như: văn bản thiếu mạch lạc; văn bản ban hành trái thẩm quyền; văn bản sai về thể thức và thủ tục hành chính;…những văn bản đó gây nhiều ảnh hưởng không nhỏ đối với mọi mặt của đời sống xã hội, làm giảm uy tín và hiệu quả tác động của cơ quan. Là sinh viên khoa Quản trị văn phòng, tôi đã được học các học phần liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản, được tạo điều kiện đi khảo sát thực tế tại UBND huyện Bình Xuyên, nhận thấy công tác soạn thảo và ban hành văn bản là một trong những khâu quan trọng, có ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động quản lý hành chính của cơ quan. Vì vậy tôi lựa chọn đề tài: “Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc” làm đề tài khóa luận. Tôi hy vọng đề tài sẽ cung cấp cho bạn đọc những kiến thức mới, từ đó có thể áp dụng vào thực tiễn góp phần nâng cao hiệu quả công việc của cơ quan. 2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Văn bản luôn là đề tài thu hút sự quan tâm của những nhà khoa học, chuyên gia trong lĩnh vực này. Ở Việt Nam, trong những năm gần đây việc tìm kiếm các giải pháp nhằm 6
nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản nói chung và chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản của UBND cấp cơ sở nói riêng đã thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, các học viên, các sinh viên đại học ở phạm vi mức độ khác nhau, cụ thể: Có thể kể đến một số cuốn sách, giáo trình thường được dùng để tham khảo và nghiên cứu như: - PGS. Vương Đình Quyền: Lý luận và phương pháp công tác văn thư, NXB Đại học Quốc Gia Hà Nội, năm 2011; giáo trình cung cấp kiến thức lý luận và các phương pháp tiến hành soạn thảo và ban hành văn bản, quản lý văn bản, lập hồ sơ. - Cuốn sách “Quản lý văn bản quản lý hành chính nhà nước” của tác giả TS. Lưu Kiếm Thanh, NXB Thống kê, Hà Nội đã giới thiệu những vấn đề chung của văn bản quản lý nhà nước, vai trò, kỹ năng soạn thảo một số văn bản quản lý nhà nước đối với các bước và quy trình soạn thảo văn bản cụ thể; - Giáo trình “Văn bản quản lý nhà nước và công tác văn thư lưu trữ trong các cơ quan nhà nước” của Học viện hành chính Quốc gia (NXB Giáo dục 1997) cung cấp những kiến thức cơ bản về văn bản quản lý nhà nước và những hiểu biết về công tác văn thư trong cơ quan nhà nước; - “Soạn thảo và ban hành văn bản của cơ quan, tổ chức” của Tạ Hữu Ánh (NXB Lao động 2008) cho độc giả một cái nhìn tổng quan về việc soạn thảo và ban hành văn bản trong các cơ quan, tổ chức nói chung; - “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của Nguyễn Văn Thâm (NXB Chính trị Quốc gia 2009) đã trình bày những nội dung soạn thảo, hướng dẫn nghiệp vụ, cách xử lý văn bản khá chi tiết cho những người làm công tác soạn thảo; - “Soạn thảo văn bản hành chính” của Ngô Sỹ Trung (NXB Giao thông vận tải 2015). Cuốn sách cung cấp kiến thức lý luận về văn bản hành chính, hướng dẫn các kỹ năng cần thiết để soạn thảo văn bản hành chính; - “Kỹ năng nghiệp vụ hành chính” của TS. Nguyễn Văn Hậu (NXB Lao động 2015) cung cấp cho độc giả những kiến thức cụ thể về nghiệp vụ hành chính bao gồm những nội dung gì, và cần những kỹ năng gì để thực hiện nghiệp vụ hành chính; - PGS.TS Triệu Văn Cường (Ch.b), Trần Việt Hà, Nguyễn Mạnh Cường, Chu Thị Hậu, Trịnh Thị Năm (2017), “Giáo trình văn thư”, NXB Lao động. Trong cuốn sách này, các tác giả đã đề cập đến tiêu chuẩn về mẫu trình bày văn bản; công tác quản lý văn bản đi; việc soạn thảo, phê duyệt và phát hành văn bản đi trong môi trường mạng. Đồng thời, 7
còn nói về công tác soạn thảo văn bản từ khái niệm, chức năng, hệ thống, phân loại văn bản quản lý nhà nước đến kỹ thuật và trình thảo văn bản. Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu ở cấp độ luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, khóa luận tốt nghiệp như: - Đinh Thị Kim Cúc (2016), Khóa luận tốt nghiệp: Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Hà Nội. - Nguyễn Thị Linh (2017), Khóa luận tốt nghiệp: Tìm hiểu công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại công ty cổ phần dịch vụ bảo vệ Fire wall, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Hà Nội; - Nguyễn Thu Thảo Linh (2017), Khóa luận tốt nghiệp: Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội, Hà Nội; - Luận án của Nguyễn Thế Quyền về: Hiệu lực và hiệu quả quản lý văn bản hành chính, năm 2004; Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến vấn đề về công tác soạn thảo và ban hành văn bản, các yếu tố thể thức và kỹ thuật trình bày, quy trình, thủ tục ban hành văn bản,... Đó chính là nguồn tài liệu tham khảo quan trọng để tác giả thực hiện bài khóa luận này. Đề tài khóa luận tôi thực hiện là sự tiếp thu, kế thừa từ các nghiên cứu đi trước và tìm hiểu một cách thận trọng, chuyên sâu thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. Đặc biệt, chưa có bất kì công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ và hoàn thiện về đề tài này. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu: Tìm hiểu và làm rõ thực trạng, những mặt tích cực và hạn chế, nguyên nhân từ đó đề ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. Nhiệm vụ nghiên cứu: - Phân tích cơ sở lý luận chung về văn bản quản lý nhà nước và công tác soạn thảo, ban hành văn bản. - Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của UBND huyện Bình Xuyên. Và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. 8
- Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản, đánh giá về ưu điểm, hạn chế, xác định nguyên nhân và đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu về thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên trong khoảng thời gian từ năm 2017 đến năm 2021. 5. Giả thuyết nghiên cứu Hệ thống văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên còn nhiều hạn chế về nội dung, thẩm quyền ban hành, kỹ thuật trình bày các thành phần thể thức, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản. Vì vậy, nếu đánh giá được thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản, xác định rõ nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản sẽ góp phần nâng cao kỹ năng soạn thảo cho cán bộ, công chức tại Văn phòng HĐND nói riêng và UBND huyện Bình Xuyên nói chung. 6. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp sau đây: - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Nghiên cứu các tài liệu có liên quan đến đối tượng, tổng hợp thông tin để đưa ra một hệ thống lý thuyết đầy đủ và sâu sắc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản. - Phương pháp thu thập và xử lý thông tin: Thu thập tài liệu một cách có chọn lọc nhằm đảm bảo các thông tin đưa vào bài một cách chính xác, khách quan. - Phương pháp phỏng vấn: Thu thập thông tin trực tiếp từ các cán bộ trong Văn phòng về thực tế công tác soạn thảo và ban hành văn nhằm bổ sung và làm rõ thông tin cho đề tài. - Phương pháp so sánh: so sánh những quy định trên văn bản với thực trạng hoạt động tại cơ quan nhằm đưa ra các ưu điểm, hạn chế và cách khắc phục phù hợp với cơ quan. - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Đọc và tìm hiểu các công trình nghiên cứu khoa học trước đó liên quan đến đề tài như luận văn, văn bản và các giáo trình, internet để phục 9
vụ cho việc hoàn thiện khóa luận. 7. Kết cấu của khóa luận Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục từ viết tắt, tài liệu tham khảo, phụ lục, đề tài được chia làm 03 chương, cụ thể: Chương 1: Cơ sở lý luận về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quản lý nhà nước. Chương 2: Thực trạng về công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. Chương 3: Giải pháp nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Văn phòng HĐND và UBND huyện Bình Xuyên. 10
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước 1.1.1. Một số khái niệm 1.1.1.1. Khái niệm văn bản Văn bản được sử dụng trong tất cả các lĩnh vực khác nhau trong đời sống xã hội với những nội dung và mục đích khác nhau. Chính vì vậy, văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, qua các góc độ khác nhau vì thế khi nghiên cứu về văn bản, mỗi ngành khoa học đều đưa ra khái niệm văn bản phù hợp với góc độ nghiên cứu của mình. Dưới góc độ hành chính học, trong cuốn sách Lý luận và phương pháp công tác văn thư, tác giả Vương Đình Quyền nhận định rằng “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn giấy tờ hình thành trong hoạt động của cơ quan tổ chức”, còn dưới góc độ văn bản học thì “Văn bản được hiểu là vật mang tin được ghi bằng kí hiệu ngôn ngữ nhất định” [29; 45-47]. Dưới góc độ ngôn ngữ học, tác giả Lê A và Đinh Thanh Huệ cho rằng “Văn bản là sản phẩm lời nói ở dạng chữ viết của hoạt động giao tiếp mang tính hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung nhằm đạt tới một số giao tiếp nào đó.”. Nhìn chung, văn bản theo nghĩa rộng được hiểu là một công cụ để ghi lại và truyền đạt thông tin, quyết định từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc ngôn ngữ nhất định. Theo quan niệm, mọi giấy tờ, tài liệu, sách vở và kể cả các loại khẩu hiệu, câu đối, băng ghi âm,… đều được coi là văn bản vì đây là một phương tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin. Văn bản theo nghĩa hẹp được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức quần chúng, tổ chức kinh tế,…hoặc tài liệu cá nhân có giá trị pháp lý, xã hội nhất định. 1.1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý Nhà nước Từ những quan niệm về văn bản trên, có thể hiểu văn bản quản lý nhà nước là một loại công cụ để ghi nhận những quy tắc pháp lý của cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo một trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và mang tính quyền lực. Tuy nhiên, hiện nay khái niệm văn bản QLNN còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Trong cuốn sách Lý luận và phương pháp công tác văn thư, tác giả Vương Đình Quyền cho rằng “Văn bản quản lý Nhà nước là văn bản mà các cơ quan Nhà nước dùng 11
để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định.”[29; 48]. Trong cuốn Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, tác giả Nguyễn Văn Thâm định nghĩa văn bản QLNN như sau: “Văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước đối với cấp dưới. Đó là hình thức để cụ thể hóa luật pháp, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của nhà nước. Văn bản quản lý là nước do cơ quan nhà nước ban hành và sửa đổi theo luật định.”[10,26]. Tóm lại, có thể hiểu văn bản quản lý Nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quản lý Nhà nước Thứ nhất, chủ thể ban hành văn bản quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền soạn thảo và ban hành. Thứ hai, nội dung văn bản quản lý nhà nước chứa quyết định quản lý và thông tin quản lý. Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật. Thứ tư, mục đích ban hành văn bản quản lý nhà nước được ban hành nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nhà nước giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. 1.1.3. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước 1.1.3.1. Chức năng thông tin Đây là chức năng tổng quát phổ biến nhất của tất cả các loại văn bản đặc biệt là văn bản quản lý giúp các cơ quan thu nhận các tin cần thiết cho hoạt động quản lý, đánh giá các thông tin thu được qua các hệ thống truyền đạt thông tin khác. Các hình thức ghi tin và truyền đạt thông tin hiện nay rất phong phú tuy vậy trong hoạt động quản lý văn bản vẫn là phương tiện chủ yếu. Truyền đạt thông tin quản lý qua văn bản được xem là hình thức thuận lợi và đáng tin cậy nhất. Để đảm bảo chức năng thông tin, phải quan tâm đến khả năng tiếp cận thông tin qua văn bản thuận lợi hay không; những 12
thông tin đó được sử dụng như thế nào? Đặc biệt đóng một vai trò quan trọng là sự ghi chép và truyền đạt thông tin theo phương pháp kết hợp văn bản với kỹ thuật truyền thông hiện đại. Hiện nay người ta có thể truyền qua vô tuyến không chỉ nội dung mà cả hình thức một văn bản quản lý (fax). 1.1.3.2. Chức năng quản lý Chức năng này xuất hiện khi văn bản được sử dụng để thu thập thông tin, ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý vì các thông tin trong văn bản chính là những căn cứ để các cơ quan đề ra các quyết định quản lý. Văn bản cũng là phương tiện để các cơ quan có thể tổ chức, điều hành và nắm được tình hình và kết quả thực hiện các quyết định quản lý của mình. Để đảm bảo chức năng quản lý, văn bản phải đảm bảo được khả năng thực thi của cơ quan nhận được (tính hiệu quả khả thi của văn bản ). Từ góc độ chức năng quản lý, văn bản quản lý hành chính nhà nước gồm 2 loại: • Những văn bản là cơ sở tạo nên tính ổn định của bộ máy lãnh đạo và quản lý (xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn vị trí của mỗi cơ quan cơ quan; xác lập mối quan hệ, điều kiện hoạt động). • Những văn bản giúp cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước tổ chức các hoạt động cụ thể theo quyền hạn của mình (quyết định, chỉ thị, thông báo, công văn, báo cáo,…) 1.1.3.3. Chức năng pháp lý Đây chính là cơ sở pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước (văn bản ghi lại và truyền đạt các quy phạm pháp luật và các quyết định hành chính). Ngoài ra, tùy thuộc vào từng loại văn bản, chức năng pháp lý còn thể hiện trong việc xác lập mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc bộ máy quản lý hành chính nhà nước, giữa hệ thống quản lý với hệ thống bị quản lý. Để đảm bảo chức năng pháp lý, cần xem việc xây dựng các văn bản quản lý hành chính là một bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, khi xây dựng và ban hành phải chuẩn mực. Các văn bản thể hiện tính chất pháp lý không giống nhau, có những văn bản chỉ mang tính thông tin quản lý thông thường, có những loại mang tính chất cưỡng chế thực hiện. 13
1.1.3.4. Chức năng văn hóa Xem xét văn bản dưới quan điểm văn hóa cho thấy chúng cũng là sản phẩm sáng tạo của con người được hình thành trong quá trình lao động và cải tạo thế giới. Văn bản góp phần quan trọng ghi lại và truyền bá cho mọi tầng lớp cho các thế hệ mai sau những truyền thống văn hóa quý báu của đất nước. Thông qua văn bản người ta có thể thấy được các hoạt động văn hóa xã hội truyền thống và bản sắc văn hóa của mỗi dân tộc, mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Qua văn bản, người ta cũng có thể nhận biết trình độ văn hóa, trình độ quản lý, trình độ giao tiếp của các cơ quan, của người soạn thảo ra văn bản. 1.1.4. Vai trò của văn bản quản lý nhà nước Thứ nhất, văn bản đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý Trong hoạt động của các cơ quan, đơn vị, nhu cầu phục vụ về thông tin rất lớn, đa dạng và biến đổi. Thông qua văn bản, có thể thu thập rất nhiều thông tin cần thiết đó là các thông tin về chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu, phương hướng hoạt động của cơ quan, nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị; quan hệ công tác giữa các cơ quan, đơn vị với nhau. Nếu văn bản thiếu thông tin, không cụ thể về trách nhiệm sẽ không đảm bảo được việc truyền đạt nội dung tới người đọc, cũng như khó khăn cho việc quản lý. Thứ hai, văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý Văn bản được sử dụng như một phương tiện thu thông tin và ban hành truyền đạt thông tin để tổ chức duy trì, điều hành hoạt động quản lý. Các quyết định được thể chế hóa thành văn bản sẽ truyền đạt tới các đối tượng có liên quan, đây là vai trò cơ bản của văn bản quản lý nhà nước. Thứ ba, văn bản là phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý Các thông tin trong văn bản là cơ sở quan trọng giúp cho các nhà lãnh đạo tổ chức tốt công việc của mình, kiểm tra cấp dưới theo yêu cầu của quá trình lãnh đạo, điều hành. Văn bản là cơ sở để kiểm tra việc ra quyết định của cấp dưới theo hệ thống quản lý của từng ngành, là phương tiện truyền đạt đầy đủ, chính xác đến mọi đối tượng cần thiết nhằm tạo nên tính ổn định cho hoạt động của cơ quan, tổ chức mình nói riêng và các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước nói chung. Thứ tư, văn bản là công cụ xây dựng hệ thống pháp luật 14
Hệ thống văn bản trong hoạt động quản lý của các cơ quan, tổ chức là sự cụ thể hóa các luật lệ hiện hành, hướng dẫn việc thực thi các luật lệ đó trong thực tế. Để xây dựng hệ thống pháp luật thì khi xây dựng và ban hành văn bản cần đảm bảo các yêu cầu về nội dung, hình thức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức để văn bản khi ban hành ra có thể áp dụng vào thực tế. 1.2. Các loại văn bản quản lý nhà nước 1.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật - Theo điều 2, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Trong đó, có thể hiểu “quy phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. - Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật: + Do những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện như: Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, hội đồng nhân dân các cấp, uỷ ban nhân dân các cấp,… + Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức do pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kĩ thuật trình bày. Theo quy định của pháp luật (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị Định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính Phủ quy định cho biết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), văn bản quy phạm pháp luật phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: Quốc hiệu; tiêu ngữ; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận. 15
+ Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật là các quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn và là cơ sở để ban hành các văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. + Trình tự, thủ tục ban hành tuân theo quy định của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự: lập chương trình xây dựng văn bản; soạn thảo; lấy ý kiến đóng góp; thẩm định, trình, thông qua, kí chứng thực và ban hành. Theo Nghị định 154/2020/NĐ-CP của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đã ban hành 43 mẫu văn bản quy phạm pháp luật mới hoặc được thay thế. Ví dụ: Mẫu 1: Nghị định của Chính phủ (quy định trực tiếp); Mẫu 2: Nghị định của Chính phủ (ban hành Quy định/Quy chế/Điều lệ/...); Mẫu 3: Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Mẫu 4: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (quy định trực tiếp); Mẫu 5: Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (ban hành Quy định/Quy chế...).Quy định/Quy chế... ban hành kèm theo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Mẫu 6: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện (quy định trực tiếp); Mẫu 7: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện (ban hành Quy định/Quy chế...). Mẫu 8: Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện (quy định trực tiếp); Mẫu 9: Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện (ban hành Quy định/Quy chế...); Mẫu 10: Quy định/Quy chế... ban hành kèm theo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Mẫu hóa văn bản chính là việc soạn thảo ra mẫu định sẵn văn bản từ những quy định của nhà nước về thẩm quyền, thể thức và kỹ thuật trình bày. Các văn bản mẫu hóa này, sẽ được áp dụng vào cơ quan, tổ chức soạn thảo và ban hành văn bản. Mẫu hóa về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật thực hiện đúng quy định theo Nghị định 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mẫu hóa nội dung văn bản là bố cục, trình tự nội dung của văn bản, các nội dung được lặp đi lặp lại mà thường xuyên phải soạn thảo thì có thể đưa ra mẫu hóa văn bản về nội dung đó, mẫu hóa nội dung càng chi tiết càng tạo điều kiện cho 16
công tác soạn thảo được nhanh gọn, chính xác. Các văn bản mẫu hóa phải đảm bảo được tính đúng đắn, đáp ứng được các yêu cầu của nhà nước về soạn thảo và ban hành văn bản. 1.2.2. Văn bản hành chính - Theo PGS.Vương Đình Quyền đưa ra trong cuốn Lý luận và phương pháp Công tác văn thư: “Văn bản hành chính là loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính quy phạm pháp luật được dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý”. - Văn bản hành chính có những đặc điểm sau: Thứ nhất, mọi cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia hoạt động quản lý xã hội đều có quyền ban hành văn bản hành chính. Thứ hai, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi điều chỉnh tương đối hẹp và ít đối tượng thi hành. Trong một số trường hợp (như các quy chế, quy định, nội quy của cơ quan, tổ chức) được áp dụng nhiều lần, phạm vi điều chỉnh trong toàn cơ quan, tổ chức, áp dụng đối với nhiều đối tượng. Thứ ba, văn bản hành chính sử dụng ngôn ngữ và văn phong hành chính. Thứ tư, văn bản hành chính được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định và có thể thức thống nhất nhằm đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực thi hành văn bản. - Theo Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2020 của Chính phủ về Công tác văn thư thì văn bản hành chính gồm 29 loại sau: Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản thỏa thuận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, phiếu gửi, phiếu chuyển, phiếu báo, thư công. Trong đó: Văn bản không có tên loại: Công văn là hình thức văn bản không có tên gọi được dùng để giao dịch chính thức với cơ quan và quần chúng nhân dân vào các mục đích: đề nghị, hỏi, trả lời, phản ánh tình hình, hướng dẫn, đôn đốc,…Ví dụ: Công văn đôn đốc, công văn trả lời, công văn mời họp, công văn giải thích, công văn yêu cầu, công văn kiến nghị, công văn chất vấn. Văn bản có tên loại bao gồm: Quy chế là hình thức văn bản gồm những quy định đã thành chế độ, đưa ra các nguyên tắc, trách nhiệm, quyền hạn, chế độ và lề lối làm việc của cơ quan, tổ chức để mọi người 17
trong cơ quan, tổ chức đó phải tuân theo. Quy định là hình thức văn bản xác định các nguyên tắc, tiêu chuẩn và chế độ cụ thể nhất định phải thực hiện và tuân theo một lĩnh vực công tác của cơ quan, tổ chức hoặc trong mối quan hệ công tác giữa các tổ chức có cùng chức năng, nhiệm vụ. Thông cáo là hình thức văn bản dùng để công bố về một sự kiện, sự việc quan trọng về đối nội hoặc đối ngoại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông báo là hình thức văn bản dùng để truyền đạt, phổ biến, báo tin cho các cơ quan, cá nhân về tình hình công tác, hoạt động, các quyết định về quản lý hoặc các vấn đề, sự việc khác có liên quan biết hoặc thực hiện. Hướng dẫn là hình thức văn bản giải thích, hướng dẫn cụ thể việc tổ chức thực hiện văn bản của cơ quan cấp trên hoặc phương hướng, cách thức tiến hành một hoạt động cụ thể. Chương trình là hình thức văn bản dùng để trình bày toàn bộ những việc cần làm đối với một lĩnh vực công tác hoặc tất cả các mặt công tác của một cơ quan, tổ chức theo một trình tự nhất định để thực hiện trong một thời gian nhất định. Kế hoạch là hình thức văn bản dùng để xác định phương hướng, nhiệm vụ, chỉ tiêu, biện pháp tiến hành một lĩnh vực, một nhiệm vụ công tác của Nhà nước nói chung hoặc của từng ngành, cơ quan, đơn vị, địa phương nói riêng. Phương án là hình thức văn bản dùng để trình một cách có hệ thống về một trong nhiều giải pháp (về quy hoạch, kiến trúc, công nghệ, kết cấu…) được đưa ra giúp cho việc lựa chọn và tìm đến một giải pháp tối ưu. Đề án là hình thức văn bản dùng để trình bày có hệ thống về một dự kiến, kế hoạch, giải pháp thực hiện một nhiệm vụ công tác hoặc một công việc nào đó trong một thời gian nhất định. Dự án là bản thảo một văn kiện về luật pháp hay về một kế hoạch cụ thể nào đó. Báo cáo là hình thức văn bản dùng để phản ánh tình hình, tường trình lên cấp trên hoặc với tập thể về tình hình hoạt động của tổ chức hoặc về một đề án, một vấn đề, sự việc nhất định có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình; sơ kết, tổng kết công tác. Biên bản là văn bản ghi chép tại chỗ về một sự việc đang diễn ra hoặc đã xảy ra có chữ ký xác nhận của người có liên quan hoặc người làm chứng. Tờ trình là văn bản của cấp dưới gửi lên cấp trên hoặc cơ quan có thẩm quyền để trình bày về một chủ trương, một chế độ chính sách, một dự thảo văn bản, các tiêu chuẩn định 18
mức, hoặc sửa đổi, bổ sung chế độ chính sách…và đề nghị cấp trên phê duyệt. Hợp đồng là hình thức văn bản thể hiện sự thoả thuận giữa hai bên trong việc xác lập quan hệ pháp lý về quyền lợi và nghĩa vụ của mỗi bên. Công điện là hình thức văn bản dùng để thông tin hoặc truyền đạt lệnh, quyết định của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong trường hợp cần kíp. Bản ghi nhớ là văn kiện ngoại giao nói rõ lập trường và thái độ về phía mình đối với một vấn đề nào đó, hoặc thông báo cho đối phương một số điều cần chú ý. Bản thỏa thuận là hình thức văn bản ghi nhận những điều đã được hai hay nhiều cơ quan, tổ chức trong nước, ngoài nước thoả thuận thực hiện. Giấy ủy quyền là văn bản xác định hành vi pháp lý của một chủ thể trao cho một chủ thể khác quyền để chủ thể đó nhân danh mình thực hiện công việc nhất định trong một khoảng thời gian xác định. Giấy mời là văn bản dùng để mời đại diện các cơ quan khác hoặc cá nhân tham dự một hoạt động nào đó hoặc đến trụ sở của cơ quan để giải quyết một vấn đề có liên quan. Giấy giới thiệu là văn bản cấp cho cán bộ, nhân viên cơ quan khi đi giao dịch, liên hệ công tác để thực hiện nhiệm vụ được giao hoặc giải quyết việc riêng của cá nhân. Giấy nghỉ phép là văn bản cấp cho cá nhân được nghỉ phép theo quy định. Phiếu gửi là hình thức văn bản dùng để gửi kèm theo các văn bản quan trọng hoặc có nội dung bí mật. Phiếu chuyển là hình thức văn bản dùng để chuyển kèm theo văn bản, tài liệu mà cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận được sang cơ quan, tổ chức, cá nhân khác đúng chức năng thẩm quyền giải quyết. Thư công là hình thức văn bản của cá nhân ở dạng thư nhưng đại diện (nhân danh) cơ quan, tổ chức gửi tới cho cơ quan, tổ chức hoặc các cá nhân khác trao đổi về công việc hoặc khen ngợi, động viên, chúc mừng, chia buồn nhân dịp một sự kiện nào đó. 1.2.3. Văn bản chuyên ngành - Là loại văn bản do một cơ quan nhà nước quản lý một lĩnh vực nhất định, được Nhà nước ủy quyền ban hành, dùng để quản lý một lĩnh vực điều hành của bộ máy Nhà nước. Những loại văn bản này liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như: tài chính, ngân hàng, giáo dục, y tế, văn hóa,… - Văn bản chuyên ngành có đặc điểm là mang tính chất đặc thù về mặt thể thức và kỹ thuật trình bày. Ngoài những thành phần chung áp dụng cho các loại văn bản quản lý nhà 19