Luận án Tiến sĩ Luật học: Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: DOCX | Số trang:176

Thêm vào BST

Báo xấu

15
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án Tiến sĩ Luật học "Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước" trình bày các nội dung chính sau: Cơ sở lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước; Quy định pháp luật Việt Nam về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước; Những bất cập và một số gợi ý hoàn thiện Pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Luật học: Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ----------------- Lương Thị Thu Hương SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2023 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ii TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ----------------- Lương Thị Thu Hương SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: NCS2017036 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. VÕ TRÍ HẢO 2. GS.TS. BÙI NGỌC SƠN Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2023
3 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác, các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm nếu Luận án có sự gian dối. Nghiên cứu sinh LƯƠNG THỊ THU HƯƠNG
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN i MỤC LỤC ii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ĐƯQT Điều ước quốc tế ĐCSVN Đảng Cộng sản Việt Nam HĐND Hội đồng nhân dân IPB International Budget Partnership MTTQ Mặt trận Tổ quốc NSNN Ngân sách Nhà nước OECD The Organisation for Economic Co-operation and Development QH Quốc hội Thành phố HCM Thành phố Hồ Chí Minh TTND Thanh tra nhân dân UNDP United Nations Development Programme WB World Bank XHCN Xã hội chủ nghĩa
6 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước luôn là chủ đề được giới nghiên cứu quan tâm. Thúc đẩy sự tham gia của người dân như một phương thức để cải thiện hiệu quả của khu vực công nói chung và của quy trình ngân sách nói riêng đã được chứng minh cả về lý thuyết và thực tiễn. Đồng thời với việc được xem như một phương thức trong quản trị ngân sách hiệu quả, tham gia vào quy trình ngân sách của người dân cũng được nhìn nhận, đánh giá như là một quyền cơ bản của con người được pháp luật quốc tế ghi nhận. Hơn thế nữa, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước còn là một dấu hiệu thể hiện bản chất của nhà nước. Một quốc gia tôn trọng và thể chế hóa sự tham gia của người dân trong lĩnh vực công được xem là dân chủ, lấy quyền lực nhân dân làm gốc cho tổ chức và hoạt động của chính quyền, mọi hoạt động của nhà nước đều vì mục tiêu phát triển của người dân. Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dưới góc độ thực tiễn đã được mô hình và áp dụng ở nhiều quốc gia trên phạm vi toàn cầu vì các giá trị mà nó mang lại gồm: Thứ nhất, thúc đẩy phát triển kinh tế, bởi vì sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước liên hệ mật thiết với công khai, minh bạch và thúc đẩy trách nhiệm giải trình. Các nhân tố này khi được áp dụng đồng thời sẽ giúp cho ngân sách nhà nước được quản lý và sử dụng có hiệu quả hơn. Các công trình đầu tư công giảm được lãng phí, tránh đội vốn trong quá trình thực hiện dự án. Bên cạnh đó, vì sự tham gia thúc đẩy trách nhiệm giải trình và sự minh bạch, chỉ số tín nhiệm quốc gia tốt sẽ làm giảm chi phí vay nợ của quốc gia. Đối với các dự án tài trợ quốc tế, sự tham gia của người dân giúp cho cộng đồng được hưởng các lợi ích vật
7 chất trực tiếp, trong đó, mục tiêu giảm nghèo cũng được biết đến như là kết quả của việc người dân tham gia vào quy trình ngân sách dự án. Thứ hai, sự tham gia vào quy trình ngân sách của người dân giúp cải thiện và đổi mới quản trị nhà nước. Tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trở thành một nguyên tắc trong quản trị nhà nước trở nên phổ biến khi hệ thống kinh tế kế hoạch hóa tập trung sụp đổ. Khi ấy các quốc gia chuyển đổi có nhu cầu tìm kiếm mô hình thể chế mới, cùng thời điểm với làn sóng toàn cầu hóa và nhu cầu mở rộng thị trường của các nước phát triển phương Tây. Trong bối cảnh đó, quyền tham gia như một trụ cột trong các nguyên tắc của quản trị tốt đã được thúc đẩy bởi các tổ chức quốc tế. Bộ nguyên tắc quản trị tốt trong đó có sự tham gia của người dân khi áp dụng trong quản trị nhà nước đã giúp: giảm tham nhũng và lợi ích nhóm trong quá trình ra quyết định ngân sách nhà nước; cải thiện mối quan hệ nhà nước với người dân; cung cấp đầu vào hiệu quả cho quá trình ra quyết định. Thứ ba, tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được chứng minh tạo công bằng trong dịch vụ công. Những minh chứng áp dụng thành công sự tham gia ngân sách của người dân ở nhiều quốc gia đã cho thấy rằng, khi nhà nước phân bổ dịch vụ công, sự tham gia đã mang dịch vụ công tới với những đối tượng vốn bị loại trừ hoặc yếu thế. Khi từng công dân có cơ hội tham gia với lá phiếu có giá trị như nhau thì kết quả cung cấp dịch vụ công được cho thấy đến với những người nghèo hơn thay vì bị ảnh hưởng và phục vụ nhu cầu của tầng lớp tinh hoa. Tại Việt Nam, sự tham gia của người dân vào khu vực công nói chung vào quy trình ngân sách nhà nước nói riêng được ghi nhận với tên gọi là các hình thức dân chủ ở cơ sở, bước đầu được xây dựng trên nền tảng từ các Nghị quyết trong các kỳ Đại hội của ĐCSVN. Khẩu hiệu: “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” được nhắc tới từ Đại hội Đảng toàn
8 quốc lần VI năm 1986. Tuy nhiên, để thúc đẩy và triển khai khẩu hiệu này thành các quy định của pháp luật phải kể đến Nghị Quyết số 03- NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ ba BCHTW Đảng khoá VIII Về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh và đăc biệt, ĐCSVN ban hành Chỉ thị số 30 CT/TW về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở nhận định rằng, để phát huy quyền làm chủ của dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê, kiểm soát nhà nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân chủ và nạn tham nhũng. Theo đó, đạt được mục tiêu này, ĐCSVN nhận định nhiệm vụ cấp bách chính là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, nơi trực tiếp thực hiện mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, là nơi cần thực hiện quyền dân chủ của nhân dân một cách trực tiếp và rộng rãi nhất và yêu cầu nhà nước cần ban hành quy chế dân chủ ở cơ sở. Trước đòi hỏi từ thực tiễn và thúc đẩy của ĐCSVN, vấn đề dân chủ cơ sở bắt đầu được thể chế hóa từ những năm 1998. Theo dòng ngân sách nhà nước, quyền tham gia của người dân được chia thành ba nhóm lĩnh vực khác nhau. Thứ nhất, ngân sách của chính quyền cấp xã, người dân được quy định về quyền tham gia bắt đầu bằng Nghị quyết số 54/1998/NQ -UBTVQH ngày 26 tháng 2 năm 1998 Về Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, thị trấn, phường. Từ Nghị quyết này, Chính phủ ban hành Nghị định số 29/1998/NĐ/CP, ngày 11-5-1998 Về Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Năm 2003 văn bản này được thay thế bằng Nghị định số 79/2003/NĐ-CP Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Bốn năm sau, tức năm 2007, quyền tham gia ngân sách tại chính quyền cơ sở của người dân được điều chỉnh bằng Pháp lệnh thực hiện dân chủ cơ sở tại xã, phường, thị trấn. Vào tháng 7 tới đây, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước chính thức được điều chỉnh bởi Luật Thực hiện dân chủ ở cở sở 2023.
9 Thứ hai, ngân sách khi được sử dụng tại các doanh nghiệp nhà nước được điều chỉnh bằng Nghị quyết số 60/1998/NQ - UBTVQH ngày 20 tháng 8 năm 1998, quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước; Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13-2-1999 Quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước. Và thứ ba, ngân sách nhà nước tại các đơn vị sự nghiệp công lập, được ghi nhận bằng Nghị quyết số 55/1998/NQ - UBTVQH ngày 30 tháng 8 năm 1998 về Quy chế thực hiện dân chủ của cơ quan; Nghị định số 71/1998/NĐ-CP ban hành ngày 8-9-1998 về Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan. Hiện nay, vấn đề ngân sách nhà nước tại các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan hành chính nhà nước được điều chỉnh bởi Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính phủ. Năm 2015, lần đầu tiên pháp luật ngân sách nhà nước ở Việt Nam ghi nhận quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Điều 16 Luật Ngân sách nhà nước 2015 với tên gọi: giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng. Như vậy, tính tới thời điểm hiện tại, vấn đề về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được chính thức ghi nhận gần 25 năm, nhưng Việt Nam đang phải đối mặt với tình trạng tham nhũng
10 ngày càng nghiêm trọng1, các dự án đầu tư công không hiệu quả 2, phân bổ nguồn lực chưa công bằng, chỉ số công khai minh bạch ngân sách được đánh giá quốc tế còn rất thấp3. Vậy nguyên nhân thực chất của vấn đề này bắt nguồn từ đâu? Tại sao quy định pháp luật được thiết kế khá đầy đủ trong một thời gian dài nhưng chưa mang lại kết quả chưa thực sự? Mâu thuẫn này thôi thúc NCS lựa chọn nội dung: Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách 1 Báo cáo tổng kết 10 năm công tác phòng, chống tham nhũng của Tổng Bí Thư Nguyễn Phú Trọng đã nhận định: Tham nhũng là hiện tượng xã hội tiêu cực tồn tại ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tham nhũng gây thiệt hại nghiêm trọng đến các nguồn lực công, xâm hại đến hoạt động đúng đắn của bộ máy nhà nước, làm sai lệch công lý, công bằng xã hội, làm suy giảm niềm tin, cản trở các nỗ lực giảm nghèo và phát triển đất nước, xã hội. Công tác PCTN được Đảng, Nhà nước ta xác định là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên, vừa cấp bách, vừa khó khăn, phức tạp, lâu dài. Số ngân sách nhà nước được kiến nghị phải thu hồi, xử lý tài chính hơn 975.000 tỉ đồng, gần 76.000 ha đất. Công tác thu hồi tài sản tham nhũng có chuyển biến tích cực; cơ quan thi hành án dân sự các cấp đã thu hồi 61.000 tỷ đồng, đạt 34,7%, trong khi năm 2013, tỷ lệ này chỉ đạt dưới 10%. Riêng các vụ án thuộc diện Ban Chỉ đạo theo dõi, chỉ đạo đã thu hồi được gần 50.000 tỷ đồng, đạt 41,3%. Trong 10 năm qua, cấp ủy, ủy ban kiểm tra các cấp đã thi hành kỷ luật hơn 2.700 tổ chức đảng, gần 168.000 đảng viên, trong đó có hơn 7.390 đảng viên bị kỷ luật do tham nhũng. Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã kỷ luật hơn 170 cán bộ cấp cao diện Trung ương quản lý, trong đó có 33 Ủy viên, nguyên Ủy viên Trung ương Đảng, hơn 50 sĩ quan cấp tướng trong lực lượng vũ trang. Từ 2012 đến 2022, ĐCS Việt Nam ban hành 250 văn bản xây dựng, chỉnh đốn Đảng và phòng, chống tham nhũng. Quốc Hội VN ban hành hơn 300 luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chính phủ ban hành hơn 2.600 nghị định, quyết định, chỉ thị. Cấp ủy ở trung ương ban hành hơn 45.000 văn bản, ở địa phương gần 100.000 văn bản cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành, tổ chức thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Xin xem thêm tại: https://dangcongsan.vn/tieu-diem/10-nam-phong-chong-tham-nhung-quyet- liet-dot-pha-dat-nhieu-ket-qua-toan-dien-614124.html 2 Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc Hội. Từ giai đoạn 2016 – 2021 tổng số 3.085 dự án được xác định có thất thoát, gây lãng phí, giảm hiệu quả đầu tư công. dự án chậm tiến độ. Số dự án chậm tiến độ đang có xu hướng tăng lên qua các năm. Tổng hợp báo cáo chưa đầy đủ của các bộ, ngành, địa phương: năm 2016 - 1.448 dự án chậm tiến độ, năm 2017 - 1.609 dự án, năm 2018 - 1.778 dự án, năm 2019 - 1.878 dự án, năm 2020 - 1.867 dự án, năm 2021 - 1.962 dự án gây thất thoát, lãng phí. Xin xem thêm tại: https://vtc.vn/1-300-vu-an-tham-nhung-gay-that-thoat-gan-32-000-ty-dong- ngan-sach-trong-5-nam- r710568.html#:~:text=1.300%20v%E1%BB%A5%20%C3%A1n %20tham%20nh%C5%A9ng%20g%C3%A2y%20th%E1%BA%A5t%20tho %C3%A1t,32.000%20t%E1%BB%B7%20%C4%91%E1%BB%93ng%20ng%C3%A2n%20s %C3%A1ch%20trong%205%20n%C4%83m 3 trong quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam, người dân được tham gia hạn chế vào tiến trình phê chuẩn ngân sách của Quốc hội. Ít hoặc không được tham gia vào việc lập, thực hiện dự toán và kiểm toán ngân sách. Xin xem thêm tại: https://internationalbudget.org/openbudgetsurvey/country results/2021/vietnam; Báo cáo OBI Việt Nam (ngansachvietnam.net); 2021-01-14-2021-OBS-Guide-and- Questionnaire_Final-ENGLISH.pdf (internationalbudget.org)
11 nhà nước làm đề tài của Luận án. Với mục tiêu làm rõ nội dung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời phân tích và luận giải các quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo tiến trình Đổi mới ở Việt Nam cho đến thời điểm hiện tại, tìm ra nguyên nhân thực sự trả lời cho câu hỏi: vì sao sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách của nhà nước tại Việt Nam đã được ghi nhận khá đầy đủ trong hệ thống pháp luật nhưng lại chưa thực sự mang lại hiệu quả? từ những bất cập đó, Luận án đồng thời đưa ra một số các gợi ý chính sách nhằm hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận án là luận giải và làm rõ những quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được quy định như thế nào trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nghiên cứu, tác giả đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Thứ nhất, làm rõ quan điểm của ĐCSVN về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được định hướng và lãnh đạo như thế nào đối với hệ thống pháp luật Việt Nam. - Thứ hai, phân tích, đánh giá quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam. - Thứ ba, nghiên cứu và phân tích những bất cập của các quy định pháp luật Việt Nam về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách
12 nhà nước. - Thứ tư, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án này là những vấn đề lý thuyết pháp lý về nguyên tắc sự tham gia trong lĩnh vực ngân sách nhà nước, các quy định của pháp luật liên quan tới sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách và vấn đề thực thi của của các quy định pháp luật. 3.2. Phạm vi nghiên cứu 3.2.1. Về nội dung Sự tham tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được ghi nhận là quyền con người cơ bản đồng thời được thiết kế trở thành một công cụ trong quản trị công. Việc nghiên cứu nội dung này giới hạn cụ thể như sau: Thứ nhất, sự tham gia ngân sách nhà nước là quyền con người và có hai cơ chế thực hiện, gồm tham gia gián tiếp (tức thông qua cơ chế đại diện), và tham gia trực tiếp, tức người dân tự mình tham gia vào quy trình ngân sách nhằm tác động hoặc gây ảnh hưởng hoặc quyết định ngân sách nhà nước. Luận án tập trung làm rõ sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước với cơ chế tham gia trực tiếp. Thứ hai, ngân sách nhà nước là thuật ngữ được quy định tại khoản 14 Điều 14 Luật Ngân sách nhà nước 2015 gồm toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Dù bất cứ hình thức nào nếu sử dụng ngân sách nhà nước theo quan điểm của Luận án thì đều phải thiết kế để người
13 dân tham gia. Theo đó, nội dung nghiên cứu của đề tài gồm: - Lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước; - Các hình thức tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam; - Đánh giá tính hiệu quả của sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam; - Một số gợi ý hoàn thiện hệ thống pháp luật về sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam. 3.2.2. Về không gian Luận án tập trung nghiên cứu nguyên tắc tham gia dưới hai góc độ. Thứ nhất, dưới góc độ là một quyền cơ bản của con người vì vậy tác giả tiếp cận các văn bản quy phạm liên quan đến quyền tham gia được quy định và ban hành bởi các tổ chức quốc tế, các văn bản nguồn của quyền tham gia theo quy định của pháp luật Việt Nam. Thứ hai, dưới góc độ quyền tham gia được coi là công cụ và phương tiện trong quản trị nhà nước và phát triển kinh tế, Đề tài tiếp cận các nguyên tắc tham gia được ban hành trong bộ nguyên tắc về quản trị tốt của các tổ chức như: OECD; IMF; UNDP…và các quy định liên quan đến sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách trong hệ thống pháp luật Việt Nam. 3.2.3. Về thời gian Luận án tập trung xem xét thực trạng nguyên tắc tham gia của người dân trong hệ thống pháp luật ở Việt Nam từ sau Đại hội Đảng lần thứ VII (năm 1991) cho đến nay. Tuy nhiên, trong phần trình bày về bối cảnh hình thành và phát triển sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách ở Chương 3, Luận án có khảo cứu lại các tài liệu nghiên cứu về
14 sự tham gia của người dân được ghi nhận tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi 2001) và 2013. 4. Các điểm mới và đóng góp của Luận án cho khoa học pháp lý Luận án đã đạt được các điểm mới sau đây: Thứ nhất, Luận án xác định và làm rõ đặc trưng quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam chịu sự định hướng và lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng Cộng Sản Việt Nam, theo đó, được định hình là hình thức dân chủ xã hội chủ XHCN. Người dân được khuyến khích tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước trong khuôn khổ của tập thể (ưu tiên tổ chức trong bộ máy của nhà nước). Mức độ tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước còn thấp, chủ yếu dừng lại ở mức độ được biết thông tin về ngân sách nhà nước. Hình thức tham gia ngân sách nhà nước được sử dụng phổ biến nhất tại Việt Nam hiện nay là giám sát ngân sách nhà nước, được định danh là: giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng. Thứ hai, Luận án phân tích, đánh giá các quy định về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam, từ đó chỉ ra được một số nguyên nhân căn bản khiến việc tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước khó mang lại hiệu quả. Thứ ba, Luận án đưa ra một số các gợi ý nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam. 5. Kết cấu của luận án Luận án được thiết kế thành 4 chương, cụ thể: Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước.
15 Chương 3: Quy định pháp luật Việt Nam về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Chương 4: Những bất cập và một số gợi ý hoàn thiện Pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
16 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1.Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 1.1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về khái niệm sự tham gia của người dân và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu quốc tế tiêu biểu, có giá trị liên quan đến sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách. Năm 2008, Liên Hiệp Quốc (LHQ) xuất bản cuốn sách Participatory Governance and the Millennium Development Goal (MDGs). Nội dung chính đề cập tới vấn đề quản trị tốt trong đó có sự tham gia của người dân. Xuất phát từ nhu cầu xác định lại mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân như là một nhân tố thành công của quá trình phát triển bền vững và cung cấp một nền tảng với các vấn đề thích hợp liên quan giữa quản trị và sự tham gia. Phạm vi nghiên cứu là mối quan hệ giữa chính quyền với khu vực tư nhân trong quá trình phân bổ các nguồn lực công. Các tác giả cho rằng sự tham gia có hai giá trị, thứ nhất, sự tham gia của người dân là quyền con người cơ bản, thứ hai, quyền tham gia được sử dụng như là một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Theo góc độ thứ nhất, bản chất cốt lõi của sự tham gia xuất phát từ quyền tự do tham gia vào các lĩnh vực công là một trong những quyền cơ bản của con người, tương tự như quyền được tự do chính trị, kinh tế. Dưới góc độ coi sự tham gia như là một phương thức quản trị, quyền tham gia được coi là một phương tiện để các chủ thể tham gia gây ảnh hưởng, tác động đến quy trình nhằm đạt được các kết quả có giá trị. Khi phân bổ nguồn lực công, lĩnh vực có đặc tính là tính sở hữu chung nên các hoạt động như phân bổ, sử dụng, giám sát…phải thông qua cơ chế đại diện, do đó, sự tham gia trở thành một công cụ hữu hiệu để tránh các
17 quyết định quan liêu, không hiệu quả. Nội dung của cuốn sách có ý nghĩa rất lớn trong quá trình định hướng và phát triển của Luận án, đặc biệt khi khai thác để hoàn thiện Chương 2 của Luận án. Sách Accountability, Transparency, Participation and Inclusuon. A New Development Consensus? được viết bởi Thomas Carothers và Saskia Brechenmacher, xuất bản bởi tổ chức Carnegie Endowment For International Peace năm 2014. Nội dung chính của cuốn sách trình bày các nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia và hòa nhập, được phát triển và áp dụng bởi các tổ chức viện trợ phát triển quốc tế như UNDP, IMF, OECD, USAID. Cuốn sách này chỉ ra rằng, về mặt lý thuyết, nội dung của các nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia và hòa nhập có những giá trị logic và tốt đẹp. Đó là những cách thức cơ bản để tôn trọng phẩm giá con người và quyền tự chủ của cá nhân. Đây là phương thức gần như duy nhất để bất kỳ ai cũng có thể đưa ra phản đối hoặc ủng hộ đối với các hoạt động của nhà nước nhằm đạt được trách nhiệm giải trình cao hơn. Đây cũng là phương thức để các cơ quan nhà nước minh bạch hơn trong việc xử lý tài chính công, sự tham gia tích cực của người dân vào các quá trình phát triển có ảnh hưởng đến hạnh phúc của họ trong đó có cả việc trao quyền cho các nhóm yếu thế về đời sống kinh tế và xã hội. Theo các tác giả, các nguyên tắc trong đó có sự tham gia đã vượt lên trên những tranh luận ngày càng gay gắt trên khắp thế giới về giá trị của nền dân chủ tự do và liệu nó có phải là hệ thống chính trị hiệu quả nhất và đáng mơ ước cho mọi quốc gia hay không? Các tác giả cũng thừa nhận sự tham gia có giá trị nội tại là quyền cơ bản của con người nhưng đồng thời nó cũng là công cụ và phương tiện trong quản trị khi nhận định “Việc tăng cường sự tham gia của cộng đồng vào các quá trình quản trị ở cấp địa phương và quốc gia sẽ cung cấp cho các cơ quan này thông tin đầu vào trực tiếp về
18 cách đáp ứng tốt nhất nhu cầu của người dân và đưa thêm thông tin về những bất cập, kém hiệu quả vào các quá trình ra quyết định”. Sách này có giá trị tham khảo cho Luận án khi cung cấp các minh chứng về bối cảnh phát triển của nguyên tắc tham gia cũng như vai trò tích cực của nó dưới góc độ quản trị, thúc đẩy dân chủ, nội dung này sẽ được trình bày tại Chương 2, ngoài ra, với các kết luận trong bài nguyên cứu đã một lần nữa khẳng định áp dụng nguyên tắc tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam là cần thiết và sẽ được trình bày trong phần khuyến nghị của Luận án. Bài nghiên cứu Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm của tác giả Joseph E. Stiglitz đăng trên tạp chí Review of Development Economics năm 2002. Theo Stiglitz, trong bối cảnh sụp đổ của hệ thống XHCN, khoa học công nghệ phát triển và toàn cầu hóa diễn ra mạnh mẽ. Các quốc gia chuyển đổi thay thế mô hình phát triển tập trung bằng mô hình phát triển toàn diện. Theo đó, công dân tham gia vào quá trình lên ý tưởng và quyết định tới các chính sách phát triển. Sự tham gia được ví như chìa khóa thành công cho các chính sách phát triển toàn diện, theo tác giả, sự tham gia không chỉ đơn giản là bỏ phiếu. Các quy trình có sự tham gia phải đòi hỏi đối thoại cởi mở và sự tham gia tích cực của người dân và nó yêu cầu các cá nhân có tiếng nói trong các quyết định ảnh hưởng đến họ. Bài viết đã trình bày về bối cảnh phát triển nguyên tắc tham gia của các quốc gia chuyển đổi và chứng minh tác động của nguyên tắc này mang lại hiệu quả cho doanh nghiệp, các dự án, quản trị xã hội và bền vững chính trị. Các nội dung này có giá trị tham khảo cho Luận án khi trình bày về vai trò và ý nghĩa của nguyên tắc tham gia trong Chương 1 của Luận án. Công trình nghiên cứu của World Bank (WB) Participatory Budgeting xuất bản năm 2007. Theo quan điểm của WB, lập ngân sách có
19 sự tham gia đã được sử dụng như một công cụ quả trị trên toàn cầu. Khi tham gia lập ngân sách, người dân sẽ hiểu biết hơn tới các hoạt động vốn thuộc chức năng của chính phủ, đồng thời, tiếng nói của họ có thể ảnh hưởng tới các chính sách của chính phủ, ngoài ra, sự tham gia cũng là sợi dây liên kết nhằm giúp các chính phủ phải chịu trách nhiệm với những cam kết và trách nhiệm của mình. Cuốn sách với các công trình nghiên cứu đã phân tích các giá trị cũng như những nhược điểm khi áp dụng thực hành ngân sách có sự tham gia trên khắp thế giới nhằm cung cấp những chỉ dẫn và gợi ý tốt nhất cho các nhà quản lý. Tài liệu quan trọng này có giá trị tham khảo hữu ích cho Luận án, các nghiên cứu thực hành về ngân sách có sự tham gia trên toàn cầu đã góp phần khẳng định về sự cần thiết phải áp dụng sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là hoàn toàn đúng đắn với yêu cầu của thực tiễn tại Việt Nam. Nghiên cứu Introduction to Participatory Budgeting của tác giả Brian Walmper, đây là một chương trong cuốn sách Participatory Budgeting được WB xuất bản năm 2007. Theo Walmper, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được định nghĩa là một quá trình ra quyết định, qua đó công dân cân nhắc và thương lượng về việc phân bổ các nguồn lực công. Cơ sở nền tảng cho sự phát triển của nguyên tắc tham gia là hỗ trợ của nhánh hành pháp; sự sẵn có của các tổ chức dân sự; môi trường chính trị sẵn sàng và ủng hộ; nguồn lực tài chính để người tham gia lựa chọn dự án. Mặc dù với các địa phương khác nhau và với các chương trình tham gia ngân sách khác nhau nhưng tác giả đã đưa ra những nguyên lý chung khi áp dụng nguyên tắc tham gia trong quy trình ngân sách nhà nước. Liên quan đến Luận án, công trình này đã cung cấp những hướng dẫn cụ thể khi áp dụng nguyên tắc tham gia trên thực tế. Các minh chứng thực nghiệm trong bài viết đã cho thấy sự tham gia vào ngân sách nhà nước đã được áp dụng từ rất lâu trên thế giới và đạt được những thành tựu
20 quan trọng như giáo dục và trao quyền cho công dân, thúc đẩy công bằng xã hội…Tuy nhiên, để đạt được hiệu quả, sự tham gia cũng có những hạn chế và việc áp dụng chúng cần phải đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với môi trường chính trị, lịch sử quản trị, cấu trúc dân cư … 1.1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Sách The Impacts of Fiscal Openness do Paolo de Renzio và Joachim Wehner nghiên cứu, xuất bản bởi NXB Đại học Oxford năm 2017. Bài nghiên cứu tổng hợp 38 nghiên cứu thực nghiệm được xuất bản từ năm 1991 đến đầu năm 2015, gồm các tài liệu làm việc của IMF, WB và một số tác giả, tổ chức khác đã đóng góp đáng kể vào cuộc tranh luận lớn liên quan hoặc thường xuyên được trích dẫn trong các nghiên cứu nhằm hệ thống và đánh giá các bằng chứng đã được công bố về tác động của tính minh bạch và sự tham gia tới ngân sách nhà nước. Mục đích làm rõ tác động của 2 yếu tố này có mối quan hệ nhân quả với giảm thiểu tham nhũng, nâng cao trách nhiệm giải trình trong bầu cử và cải thiện phân bổ nguồn lực hay không? Theo đó, sự tham gia được nghiên cứu và đánh giá dưới hai góc độ. Thứ nhất, sự tham gia là công cụ chính, tức là người dân trực tiếp tham gia. Thứ hai là sự tham gia dưới các hình thức khác như khảo sát công dân; công dân bỏ phiếu về các ưu tiên ngân sách. Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng, lấy sự minh bạch và sự tham gia là biến độc lập với 4 biến phụ thuộc gồm: (a) hiệu quả của ngân sách, (b) phân bổ và cung cấp dịch vụ, (c) quản trị - tham nhũng và trách nhiệm chính trị đến việc huy động công dân và (d) kết quả phát triển - các kết quả trong các lĩnh vực như y tế và giáo dục. Qua đánh giá, sự tham gia hoặc với các cơ chế khác nhau của sự tham gia có mối tương quan với phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ, nó làm tăng tỷ trọng chi tiêu dành riêng cho các lĩnh vực xã hội - nhiều hơn so với những nơi mà các tổ chức có sự tham gia chưa được thành lập -