Luận án Tiến sĩ: Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc quản lý nợ công ở Việt Nam

Chia sẻ: Na Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:146

Thêm vào BST

Báo xấu

97
lượt xem 26
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở khoa học và thực tiễn nghiên cứu, đánh giá về thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, luận án đề xuất các giải pháp chủ yếu để xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công tại Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ: Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc quản lý nợ công ở Việt Nam

1 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các thông tin, số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả nghiên cứu trong luận án chưa từng được công bố. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Đăng Hưng
2 LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận án, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình và tạo điều kiện thuận lợi của giáo viên hướng dẫn, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè. Xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS. TS. Mai Văn Bưu về sự hướng dẫn nhiệt tình và đầy tâm huyết trong suốt quá trình tôi thực hiện luận án. Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô trong khoa Khoa học quản lý, Trường Đại học Kinh tế quốc dân đã giúp đỡ và có những góp ý để luận án được hoàn thành tốt hơn. Xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ Viện Đào tạo sau đại học, Trường Đại học kinh tế quốc dân đã tạo thuận lợi về thủ tục hành chính, hướng dẫn quy trình thực hiện trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu. Xin cảm ơn các cán bộ, các chuyên gia và những nhà khoa học đã giúp đỡ tôi có những thông tin cần thiết cho việc phân tích, đánh giá và hoàn thiện luận án. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Đăng Hưng
3 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TỪ VIẾT TT CỤM TỪ ĐẦY ĐỦ TẮT 1 Asian Development Bank - Ngân hàng Phát triển châu Á ADB 2 Asian Organization of Supreme Audit Institutions ASOSAI - Hiệp hội các Cơ quan kiểm toán tối cao châu Á 3 Bảo hiểm xã hội BHXH 4 Chính phủ bảo lãnh CPBL 5 Chính quyền địa phương CQĐP 6 Hội đồng nhân dân HĐND 7 International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế IMF 8 International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI - Hiệp hội các Cơ quan kiểm toán tối cao trên Thế giới 9 Kho bạc Nhà nước KBNN 10 Kiểm toán Nhà nước KTNN 11 Ngân hàng Nhà nước NHNN 12 Ngân sách nhà nước NSNN 13 Official Development Assistance - Vay theo điều kiện hỗ ODA trợ phát triển chính thức 14 Trái phiếu Chính phủ TPCP 15 United Nations Conference on Trade and Development - UNCTAD Diễn đàn của Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển 16 Ủy ban nhân dân UBND 17 World Bank - Ngân hàng thế giới WB 18 World Trade Organization - Tổ chức Thương mại Thế giới WTO 19 Xây dựng cơ bản XDCB
4 DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ BẢNG NỘI DUNG NGUỒN TRANG BIỂU Bảng 2.1 Phân biệt phạm vi nợ NCS tự tổng hợp công theo cách tính của 32 WB, UNCTAD, INTOSAI và Việt Nam Bảng 2.2 Nội dung quản lý nợ ASOSAI (2009) Hội thảo Kiểm công phân theo vai trò toán về nợ công 42 của các cơ quan tham gia Bảng 2.3 Nội dung kiểm toán nợ ASOSAI (2009) Hội thảo Kiểm công 50 toán về nợ công Bảng 3.1 GDP và GDP bình World Bank quân giai đoạn 2006- 72 2013 Bảng 3.2 Thống kê nợ công Việt NCS tự tổng hợp từ - Bản tin nợ Nam những năm qua công các số;Báo cáo của Bộ Tài 73 chính trình Quốc hội; Thống kê dư nợ nước ngoài tại NHNN Bảng 3.3 Cơ cấu nợ nước ngoài NCS tổng hợp từ: - Cục quản lý nợ theo kỳ hạn nợ công; Bộ Tài chính; 75 WorldBank;Tổng cục Thống kê Bảng 3.4 Đánh giá cơ cấu nợ NCS tổng hợp từ: - Cục quản lý nợ nước ngoài của Việt công; Bộ Tài chính; 85 WorldBank;Tổng cục Thống kê Nam Bảng 3.5 Thâm hụt NSNN qua Niên giám thống kê 2006-2013- 77 các năm Tổng Cục Thống kê Bảng 3.6 Tổng vốn đầu tư toàn Tổng cục Thống kê 78 xã hội qua các năm Bảng 3.7 Vốn đầu tư thực hiện Tổng cục Thống kê của khu vực kinh tế 79 Nhà nước phân theo nguồn vốn
5 Biểu 3.1 Thống kê nợ công Việt Bộ Tài chính Nam giai đoạn 2006- 74 2013 Biểu 3.2 Số liệu nợ công Việt Bộ Tài chính Nam giai đoạn 2006- 74 2013 theo GDP Biểu 3.3 Chỉ số ICOR của Việt Báo cáo Cạnh tranh Việt Nam của 80 Nam năm 2001-2013 Viện Cạnh tranh Châu Á Khung lý thuyết về vai Sơ đồ 1.1 trò của KTNN trong NCS tự tổng hợp 15 quản lý nợ công Sơ đồ 2.1 Mô hình vị trí bên INTOSAI (2009) Hướng dẫn kiểm ngoài hệ thống Quản lý toán nợ công 46 nợ công của KTNN
6 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ..................................................................................................... 1 LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... 2 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................... 3 DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, SƠ ĐỒ ............................................................. 4 Số liệu nợ công Việt Nam giai đoạn 2006-2013 theo GDP .................................... 5 Cơ cấu nợ nước ngoài theo kỳ hạn nợ .................................................................... 4 Đánh giá cơ cấu nợ nước ngoài của Việt Nam ....................................................... 4 Thâm hụt NSNN qua các năm................................................................................. 4 Niên giám thống kê 2006-2013-Tổng Cục Thống kê ............................................. 4 Tổng vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm ............................................................. 4 Tổng cục Thống kê ................................................................................................... 4 Vốn đầu tư thực hiện của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồn vốn ...... 4 Tổng cục Thống kê ................................................................................................... 4 PHẦN MỞ ĐẦU ..................................................................................................... 11 1. Sự cần thiết của luận án ................................................................................ 11 2. Mục đích nghiên cứu của luận án ................................................................ 12 3. Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................ 13 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án ........................................... 13 5. Phương pháp nghiên cứu .............................................................................. 14 5.1. Khung lý thuyết .............................................................................................. 14 5.2. Quy trình nghiên cứu .................................................................................... 15 5.3. Các phương pháp nghiên cứu ....................................................................... 16 6. Những đóng góp mới của đề tài .................................................................... 18 7. Kết cấu của luận án ....................................................................................... 20 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ....................................................... 22
7 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài luận án .......................................................................................................................... 22 1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu trên Thế giới liên quan đến đề tài luận án .......................................................................................................................... 24 1.3. Kết luận rút ra từ tổng quan nghiên cứu .................................................... 28 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA ......................................... 30 KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG ............................ 30 2.1. Nợ công và quản lý nợ công .......................................................................... 30 2.1.1. Nợ công ......................................................................................................... 30 2.1.2. Quản lý nợ công ............................................................................................ 36 2.2. KTNN trong quản lý nợ công ....................................................................... 44 2.2.1. Tổng quan về KTNN ..................................................................................... 44 2.2.2. Mục tiêu của KTNN trong quản lý nợ công ................................................ 44 2.2.3. Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công ......................................... 45 2.2.4. Chức năng của KTNN trong kiểm toán nợ công ........................................ 47 2.2.5. Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ................................................... 49 2.2.5.1. Tổ chức kiểm toán quản lý nợ công. .................................................... 49 2.2.5.2. Đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công.................................................... 52 2.2.5.3. Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công ........... 54 2.2.6. Các tiêu chí đánh giá vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ................ 55 2.2.7. Các yếu tố ảnh hưởng đến vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ....... 56 2.2.7.1. Các yếu tố nội tại của KTNN ................................................................ 56 2.2.7.2. Các yếu tố ảnh hưởng từ bên ngoài ..................................................... 57 2.3. Kinh nghiệm nước ngoài về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công .... 59 2.3.1. Kinh nghiệm của Hy Lạp ............................................................................. 59 2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc ..................................................................... 61 2.3.3. Kinh nghiệm của Mỹ .................................................................................... 65
8 2.3.4. Bài học kinh nghiệm rút ra .......................................................................... 69 CHƯƠNG 3:............................................................................................................ 72 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM................................................... 72 3.1. Quản lý nợ công ở Việt Nam ......................................................................... 72 3.1.1. Nợ công tại Việt Nam những năm qua....................................................... 72 3.1.2. Quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2009 đến nay ................................ 81 3.2. Vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công ........................................ 85 3.3. Chức năng của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua ..................... 87 3.4. Kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thời gian qua88 3.4.1. Kết quả xử lý sai phạm trong lĩnh vực quản lý nợ công ............................. 90 3.4.2. Sai phạm phát hiện trong quản lý nợ công ................................................. 91 3.4.3. Kiến nghị chấn chỉnh quản lý nợ công ..................................................... 102 3.5. Đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ 2006 đến nay ........................................................................................................................ 107 3.5.1. Những thành tựu đạt được......................................................................... 107 3.5.2. Những hạn chế, yếu kém............................................................................ 109 3.6. Nguyên nhân của những hạn chế ............................................................... 111 CHƯƠNG 4: QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG ............................................... 114 QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM ................................................................ 114 4.1. Quan điểm và định hướng nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ........................................................................................................................ 114 4.1.1. Quan điểm ................................................................................................... 114 4.1.1.1. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là nhằm nâng cao vai trò giám sát hoạt động quản lý nợ công. ...................................................... 114 4.1.1.2. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng và phù hợp với các quy định của Luật KTNN và các bộ luật khác về vai trò, vị trí của KTNN trong hoạt động quản lý nợ công116
9 4.1.1.3. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trong quá trình hội nhập hiện nay phù hợp với các thực tiễn tốt của quốc tế và xu thế chung về xác lập vị trí pháp lý và bảo đảm nguyên tắc hoạt động độc lập của KTNN tại các nước có nền kinh tế thị trường trên thế giới ...................................................... 117 4.1.1.4. Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công trên cơ sở nâng cao nhận thức về mối quan hệ giữa đối tượng và khách thể kiểm toán trong hoạt động kiểm toán của KTNN............................................................................................ 119 4.1.2. Định hướng ................................................................................................. 120 4.1.2.1. Định hướng phát triển KTNN ............................................................ 120 4.1.2.2. Định hướng nâng cao vị trí, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ............................................................................................................... 124 4.2. Các giải pháp nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ......... 125 4.2.1. Nhóm các giải pháp nâng cao vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công ................................................................................................................. 125 4.2.1.1. Nâng cao nhận thức của xã hội về vị trí và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ..................................................................................................... 125 4.2.1.2. Nâng cao vị trí pháp lý, chức năng và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ............................................................................................................... 126 4.2.2. Nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu lực của KTNN. ......... 127 4.2.2.1. Nâng cao năng lực kiểm toán.............................................................. 127 4.2.2.2. Nâng cao hiệu lực kiểm toán ............................................................... 128 4.2.2.3. Nâng cao hiệu quả kiểm toán ............................................................. 128 4.2.3. Nhóm các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy, tuyển dụng và đào tạo nhân lực ................................................................................................................. 130 4.2.3.1. Nhóm các giải pháp hoàn thiện bộ máy............................................. 130 4.2.3.2. Nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng tuyển dụng và đào tạo nhân lực ............................................................................................................... 132 4.2.4. Nhóm các giải pháp phát triển cơ sở vật chất, thông tin tuyên truyền và phát triển khoa học-công nghệ thông tin...................................................................... 134
10 4.2.4.1. Giải pháp phát triển cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức, kiểm toán viên của KTNN ................................................................ 134 4.2.4.2. Giải pháp về thông tin tuyên truyền .................................................. 135 4.2.4.3. Giải pháp phát triển khoa học-công nghệ thông tin......................... 135 4.2.5. Giải pháp hội nhập và hợp tác quốc tế về nợ công ................................... 136 4.3.Các kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công . 137 4.3.1. Những kiến nghị đối với Nhà nước ........................................................... 137 4.3.2. Những kiến nghị đối với KTNN ................................................................. 138 4.3.3. Những kiến nghị đối với đối với các cơ quan quản lý nợ công ................ 138 4.3.4. Những kiến nghị đối với đơn vị sử dụng các khoản nợ công .................. 139 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 141 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................................... 143 Tài liệu tham khảo trong nước ............................................................................ 143 Tài liệu tham khảo nước ngoài ............................................................................ 145
11 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của luận án Các khoản nợ công có xu hướng ngày càng tăng ở nhiều quốc gia đang phát triển và được xem như là nguồn tài chính quan trọng để bù đắp các khoản thâm hụt ngân sách và hỗ trợ phát triển cơ sở, hạ tầng, kinh tế xã hội. Tuy nhiên, việc lạm dụng các khoản nợ công cũng như những yếu kém trong quản lý, giám sát nợ công đã tạo ra những rủi ro tài chính vĩ mô theo diện rộng tại nhiều quốc gia trên thế giới. Trong thời gian qua, thế giới liên tục chứng kiến khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp, Ai Len cũng như việc lan rộng sang các nước châu Âu khác như Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Italia theo hiệu ứng đôminô. Các quốc gia ngoài khối "Eurozone" như Trung Quốc, Hoa kỳ, Ạnh, Nhật và các cường quốc khác cũng bị cuốn vào vòng xoáy và chịu ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp bởi khủng hoảng nợ công Châu Âu khi có mối liên hệ mật thiết về tỷ giá hối đoái và các quan hệ đầu tư kinh tế tài chính vào thị trường Châu Âu. Quản lý nợ công trên thế giới đang là vấn đề nóng bỏng, ẩn chứa nhiều rủi ro và cần được nghiên cứu kỹ lưỡng. Cũng trong xu thế ấy, vay nợ của Chính phủ Việt Nam trong những năm gần đây tăng lên đáng kể do nhu cầu đầu tư phát triển và bù đắp bội chi ngân sách. Nhu cầu đầu tư của Chính phủ tăng mạnh trong khi nguồn thu từ thuế, từ khai thác tài nguyên và các nguồn thu khác tăng không đáng kể. Danh mục nợ của Chính phủ ngày càng lớn và phức tạp gây ra những thách thức, rủi ro lớn đối với sự quản lý, giám sát của cơ quan quản lý nợ công. Những yêu cầu đó trong thời điểm hiện nay càng ngày càng bức thiết, cần xác lập vai trò của một cơ quan chuyên môn có vị trí độc lập để giám sát chặt chẽ lĩnh vực quản lý nợ công và công khai thông tin về nợ công, đồng thời lại phải là cơ quan chuyên môn có chức năng về kiểm tra tài chính và được giao nhiệm vụ quản lý giám sát lĩnh vực quản lý nợ công như vậy mới có thể khắc phục những bất cập, những yếu kém tồn tại và đáp ứng nhu cầu đòi hỏi kiểm soát chặt chẽ để tránh những hậu quả bất lợi có thể xảy ra trong tương lai, đảm bảo tính bền vững của tài chính- ngân sách. KTNN, với tư cách là cơ quan chuyên môn độc lập về lĩnh vực kiểm tra tài chính cao nhất của nhà nước do Quốc hội thành lập, hàng năm thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách. Hoạt động của KTNN sẽ đảm bảo tính minh bạch trong quản lý và sử dụng nợ công, giúp ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, từ đó có thể đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý và sử dụng các khoản nợ một cách tốt hơn cũng như đảm bảo tính bền vững của NSNN.
12 Xác định vai trò của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công là rất cần thiết, nhất là trong bối cảnh thế giới đã diễn ra những trường hợp khủng hoảng kinh tế do đổ vỡ nợ công. Trên thực tế ở Việt Nam, mặc dù hàng năm, KTNN vẫn thực hiện kiểm toán tổng quyết toán NSNN và các chương trình, dự án sử dung nợ công và đóng góp các ý kiến chuyên môn trong giai đoạn lập dự toán NSNN. Trong đó, có đóng góp ý kiến cũng như thực hiện kiểm toán việc vay và trả nợ Chính phủ. Tuy nhiên, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công vẫn chưa được xác lập. Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện của nó. Đồng thời, KTNN cũng chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập về lĩnh vực quản lý nợ công, theo đó, việc công khai thông tin về quản lý nợ công cũng chưa chất lượng và được đánh giá cao. Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễn nhằm xác định rõ vai trò của KTNN trong quản lý nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN. Đây là đòi hỏi cấp thiết đối với đất nước nói chung và đối với cơ quan KTNN nói riêng tại thời điểm hiện nay. Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài: “ Vai trò của KTNN trong việc quản lý nợ công ở Việt Nam” để nghiên cứu và bảo vệ luận án Tiến sỹ. 2. Mục đích nghiên cứu của luận án Mục tiêu tổng quát: Trên cơ sở khoa học và thực tiễn nghiên cứu, đánh giá về thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, luận án đề xuất các giải pháp chủ yếu để xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công tại Việt Nam. Mục tiêu cụ thể Thứ nhất, xây dựng khung lý thuyết cho nghiên cứu về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. Thứ hai, đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam trong giai đoạn từ 2006 đến 2013, chỉ rõ sự cần thiết cũng như những điểm mạnh, điểm hạn chế của vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. Thứ ba, đề xuất các giải pháp có cơ sở khoa học nhằm xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam phù hợp với bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và thực tiễn phát triển kinh tế- xã hội của Việt Nam.
13 3. Câu hỏi nghiên cứu Để đạt được mục tiêu nghiên cứu của luận án, các câu hỏi nghiên cứu được đặt ra như sau: Câu hỏi 1: Tổ chức quản lý nợ công như thế nào? KTNN có vị trí, chức năng gì trong quản lý nợ công? Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là như thế nào? Câu hỏi 2: Thực trạng việc triển khai thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam? Câu hỏi 3: Nhóm giải pháp nào cần đưa ra để nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở góc độ vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công, chức năng của KTNN trong quản lý nợ công và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công. Trong đó, tập trung vào ba vai trò chính là tổ chức kiểm toán quản lý nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công. Phạm vi nghiên cứu: Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công bao gồm vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công. Đây là một vấn đề lớn, liên quan đến nhiều lĩnh vực và những hạn chế về thông tin, dữ liệu, lý luận, phương pháp nghiên cứu, thời gian,... nên phạm vi nghiên cứu được giới hạn như sau: - Về nội dung: Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công bao gồm việc xác định vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công. Việc xác định vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công theo hướng độc lập, không nằm trong hệ thống quản lý nợ công là hiệu quả, chức năng của KTNN được tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao Thế giới INTOSAI đã công nhận đó là kiểm tra, giám sát quản lý nợ công. Do đó luận án không đi sâu phân tích vấn đề này. Trong khuôn khổ nghiên cứu này, luận án tập trung nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở góc độ nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công, là: + Vai trò tổ chức kiểm toán quản lý nợ công + Vai trò đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công
14 + Vai trò Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công. - Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam. Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia có mức nợ công lớn, trong đó, chọn mẫu nghiên cứu kinh nghiệm của quốc gia chưa xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là Hy Lạp, quốc gia xác lập vai trò KTNN và có hoạt động quản lý nợ công tốt là Mỹ và Quốc gia đã xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công có hệ thống chính trị tương đồng Việt Nam là Trung Quốc để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. - Về thời gian: Do năm 2006 là năm Luật KTNN ra đời khẳng định vị trí, chức năng và nhiệm vụ của KTNN; Năm 2009 là năm Luật Quản lý nợ công ra đời đánh dấu những thay đổi lớn về tổ chức quản lý cũng như nội dung quản lý nợ công. Bên cạnh đó, số liệu về nợ công mới chỉ công khai đến năm 2013, chưa có số liệu chính thức của năm 2014. Vì vậy Luận án xem xét đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam từ năm 2006 đến năm 2013; đưa ra quan điểm, định hướng, giải pháp xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam đến năm 2020. 5. Phương pháp nghiên cứu 5.1. Khung lý thuyết Từ điển Oxford 2007 của Trường đại học Oxford định nghĩa vai trò (role) là “các chức năng hoặc vị trí mà ai đó có đã hoặc đang dự kiến sẽ có trong tổ chức, trong xã hội hoặc trong một mối quan hệ”; Theo Từ điển Tiếng Việt của GS. Hoàng Phê- Trung tâm Từ điển học, vai trò là “tác dụng, chức năng của ai hoặc cái gì trong sự hoạt động, sự phát triển chung”. Vì vậy Tác giả sẽ tiếp cận vai trò của KTNN dưới góc độ vị trí, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công.
15 Quốc hội KTNN Chính phủ Vai trò Vị trí pháp lý Hệ thống Tổ chức kiểm toán quản quản lý nợ Chức năng: lý nợ công công - Đánh giá, xác nhận báo cáo nợ Đánh giá, kiến nghị quản công lý nợ công Ghi chú: - Tư vấn và kiến nghị về quản lý : Vai trò điều hành, nợ công Công khai thông tin quản kiểm tra, giám sát; lý nợ công : Vai trò báo cáo. Sơ đồ 1.1 : Khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công Nguồn: NCS tự tổng hợp Theo khung lý thuyết, tác giả tiếp cận vai trò của KTNN trong quản lý nợ công dưới 3 góc độ: Vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN đối với quản lý nợ công. Trong đó: - Vị trí pháp lý của KTNN đối với hệ thống quản lý nợ công phải dưới góc độ một cơ quan chuyên môn, hoạt động độc lập không phụ thuộc Chính phủ và nằm ngoài hệ thống quản lý nợ công. - Chức năng của KTNN gồm : (1) Đánh giá, xác nhận báo cáo nợ công; (2) Tư vấn và kiến nghị về quản lý nợ công. - Tác giả sẽ phân tích vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ nhiệm vụ của KTNN, tập trung vào 3 vai trò chính đó là: Tổ chức kiểm toán nợ công; đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công. Từ đó, nêu bật được sự cần thiết và xác lập được vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. 5.2. Quy trình nghiên cứu Quy trình nghiên cứu tiếp cận từ lý luận đến thực tiễn:
16 Bước 1: Đề tài tiến hành nghiên cứu lý thuyết về nợ công, quản lý nợ công, KTNN và chức năng nhiệm vụ, từ đó xây dựng khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. Bước 2: Thu thập và xử lý dữ liệu thứ cấp và sơ cấp. Bước 3: Phân tích kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, rút ra các điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân. Bước 4: Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, đề tài đề xuất các giải pháp và kiến nghị xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam. 5.3. Các phương pháp nghiên cứu Để giải quyết được các câu hỏi nghiên cứu của đề tài và đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận án sử dụng các phương pháp: * Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác- Lê nin vào nghiên cứu xã hội học. Xuất phát từ ứng dụng thực tiễn của Luận án và nghiên cứu cụ thể vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, Luận án sử dụng phương pháp khái quát hóa, tổng hợp và phân tích những nguyên lý cơ bản về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công qua các tài liệu, hướng dẫn, công trình khoa học của một số tác giả gắn với hoạt động của quản lý nợ công và KTNN để thấy được sự cần thiết phải xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, từ đó đưa ra nhận định, đánh giá. Hệ thống hóa tài liệu quốc tế về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, từ đó tổng hợp kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam. * Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp Tác giả thực hiện tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến chủ đề nghiên cứu từ các nguồn như: Sách, giáo trình (Giáo trình Lý thuyết kiểm toán- Đại học Kinh tế quốc dân, Giáo trình kiểm toán- Học viện Tài chính, Giáo trình tài chính công- Học viện Tài chính;, tạp chí (Phương pháp tiếp cận đánh giá hiệu quả quản lý nợ công, Dương Thị Bình Minh và Sử Đình Thành (2009)-Tạp chí Kinh tế phát triển số tháng 9/2009, Nợ công và vai trò của kiểm toán- Tạp chí Tài chính Điện tử số 93 ngày 15/3/2011, Ngưỡng nợ chưa phải là nhất, tạp chí vneconomy, 9/2010, Vấn đề vay nợ và quản lý nợ của Việt Nam hiện nay- Trần Văn Giao Tạp chí Cộng sản, 3/8/2010, 7 tồn tại cơ bản trong quản lý nợ công, Hoàng Hải Tạp chí tài chính điện tử online, 17/09/2010...); luận văn, luận án (“Các giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam”, Đỗ Thị Ánh Tuyết, 2013- Luận án tiến sỹ, “Hoàn thiện tổ chức kiểm
17 toán nợ công tại Việt Nam” Vũ Thanh Hải, 2013- Luận án tiến sỹ…); đề tài nghiên cứu khoa học (“Tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ”, Lê Đình Thăng, Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2007 của KTNN; “Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 – 2009 và khủng hoảng nợ công tại một số nước Châu Âu dưới góc nhìn kiểm toán”, Nguyễn Đình Hòa, Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2012 của KTNN ), các báo cáo đánh giá (“Những thành tựu quản lý nợ ở Việt Nam và những thách thức phía trước”, UNDP, 2004, “Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai” đánh giá của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam, 2013, “Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam”, Vũ Thành Tự Anh, 2010, “Một số vấn đề về chiến lược phát triển KTNN 2008 - 2015 và tầm nhìn 2020 nhằm không ngừng nâng cao chất lượng KTNN”, Thịnh Văn Vinh, 2010, “Thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam”, Hoàng Ngọc Nắng Hồng, 2013) các hướng dẫn thông lệ tốt (Hướng dẫn kiểm toán Chuyên đề Quản lý, sử dụng vốn Trái phiếu chính phủ, KTNN, 2013, Hướng dẫn kiểm toán nợ công IMF, 2001, Hướng dẫn thông lệ tốt kiểm toán tài chính khu vực công tư, INTOSAI, 2007, Tổng kết và khuyến nghị về cách tính và kiểm toán nợ công, INTOSAI, 2007), kỷ yếu hội thảo (Hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công” do KTNN tổ chức năm 2010, Hội thảo “Nợ công – kinh nghiệm quốc tế và những bài học cho Việt Nam” do Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội tổ chức năm 2010, Hội thảo “Hướng dẫn kinh nghiệm kiểm toán nợ công” do INTOSAI tổ chức năm 2009) … Bên cạnh đó, Đề tài cũng thu thập số liệu thứ cấp từ báo cáo của KTNN (Báo cáo kiểm toán tổng quyết toán NSNN 2006- 2013, Báo cáo kiểm toán chuyên đề Trái phiếu Chính phủ 2010, Báo cáo nhanh tình hình quản lý nợ công 2013 trình Quốc hội), Bộ Tài chính (Báo cáo quyết toán thu chi NSNN 2006-2013, Báo cáo thực trạng công tác quản lý nợ công 2012, Báo cáo tình nợ công trình Quốc hội 2013), Ngân hàng Nhà nước(Báo cáo dư nợ tín dụng nước ngoài), Tổng cục Thống kê (Báo cáo thống kê tình hình tài khoản quốc gia, Thống kê thực trạng vốn đầu tư qua các năm, thống kê GDP qua các năm)… * Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp - Ngoài những thông tin thứ cấp có thể thu thập từ nhiều nguồn khác nhau, luận án còn thu thập các thông tin sơ cấp, coi đây là nguồn thông tin quan trọng và đáng tin cậy cho việc tiến hành nghiên cứu. Những thông tin này được thu thập thông qua lấy ý kiến của các chuyên gia một số đơn vị liên quan đến công tác quản lý nợ như Ủy ban Kinh tế Quốc hội, Vụ Kinh tế tổng hợp- Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và đầu
18 tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước… kết hợp phát phiếu điều tra, phỏng vấn các chuyên gia về các chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu (TS. Đoàn Ngọc Xuân- Ban Kinh tế Trung ương, Ths. Nguyễn Hoàng Việt- Vụ Kinh tế tổng hợp- Văn phòng Chính phủ, Ths. Nguyễn Hoàng Hương- Bộ Tài chính, TS Vũ Đình Ánh- Viện nghiên cứu kinh tế Trung ương, TS. Lê Anh Minh- Bộ Tài nguyên và Môi trường…). Tác giả tiến hành trao đổi và phỏng vấn trực tiếp tại Cục quản lý nợ- Bộ Tài chính (TS. Nguyễn Thành Đô, Ths. Nguyễn Anh Tuấn), và những kiểm toán viên đã thực hiện kiểm toán các lĩnh vực có liên quan đến quản lý nợ công (TS. Vũ Thanh Hải, TS. Lê Đình Thăng, TS. Hoàng Văn Lương, Ths. Nguyễn Minh Giang, Ths. Lại Khánh Chi… Kết quả phỏng vấn được mã hóa dữ liệu và thực hiện phương pháp phân tích tổng hợp. Phương pháp này còn được sử dụng để giải quyết những vấn đề còn tranh cãi, những quan điểm còn mâu thuẫn giữa những người phỏng vấn. Tác giả sẽ tổng hợp những thuộc tính, mỗi liên hệ chung của các nhân tố hình thành và xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. * Kỹ thuật xử lý số liệu Sử dụng kỹ thuật phân tích thông thường như thống kê mô tả nhằm nêu ra bức tranh tổng thể về nợ công của Việt Nam, thống kê, tổng hợp và phân tích để nêu bật quá trình thực hiện quản lý nợ công và thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công qua giai đoạn 2006- 2013. 6. Những đóng góp mới của đề tài - Về mặt khoa học: Luận án làm rõ cơ sở lý luận và xây dựng khung lý thuyết về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, xác định mục tiêu thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, tăng cường giám sát của Nhà nước trong quản lý nợ công nhằm bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia, giảm thiểu các hành vi tham nhũng, lãng phí và vi phạm pháp luật trong quản lý nợ công và để nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công. Luận án cũng phân tích được vai trò KTNN trong quản lý nợ công trên 3 góc độ bao gồm: + Góc độ vị trí pháp lý: KTNN phải là một cơ quan chuyên môn độc lập, không nằm trong hệ thống quản lý nợ công thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình đối với hoạt động quản lý nợ công.
19 + Góc độ chức năng: KTNN phải có chức năng kiểm tra, giám sát quản lý nợ công; + Góc độ nhiệm vụ: Qua đó tập trung đi sâu phân tích dưới góc độ nhiệm vụ của KTNN, trong quản lý nợ công, KTNN phải có 3 vai trò chính đó là vai trò tổ chức thực hiện kiểm toán quản lý nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công. Luận án đã nghiên cứu kinh nghiệm vai trò của KTNN các nước trên thế giới trong quản lý nợ công lấy ví dụ một nước có trình độ quản lý nợ công tiên tiến như Mỹ, một nước có công tác quản lý nợ công không tốt để xảy ra tình trạng vỡ nợ vừa qua như Hy Lạp và một nước có thể chế chính trị tương đồng Việt Nam như Trung Quốc. Trên cơ sở đó đã rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: Cần xác lập vị trí pháp lý, xây dựng chức năng và vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam - Về mặt thực tiễn : Luận án đã phân tích, đánh giá vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, giai đoạn 2006- 2013. Kết quả đánh giá chỉ ra những ưu điểm đạt được, những bất cập tồn tại và nguyên nhân của việc thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, cụ thể: - Khuôn khổ pháp lý và các quy định về nợ công chưa quy định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công cũng như quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý nợ, trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề quản lý nợ công. - Cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh. Mức độ quan tâm đến nợ công còn hạn chế dẫn đến KTNN chưa có một đơn vị riêng có chức năng, nhiệm vụ và chịu trách nhiệm kiểm toán, đánh giá nợ công hàng năm. Việc kiểm toán nợ công vẫn chưa được chỉ dẫn một cách rõ ràng bằng các hướng dẫn, quy trình, chuẩn mực riêng đồng thời cán bộ làm công tác kiểm toán của KTNN được tuyển từ nhiều nguồn khác nhau chưa có chuyên sâu và đào tạo bài bản trong lĩnh vực quản lý nợ công. - Nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, vai trò của KTNN nhất là vai trò của KTNN trong quản lý nợ công còn chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí có lúc, có nơi còn sai lệch. - Nhiều vấn đề có tác động, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN trong kiểm toán nợ công
20 - Chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp công tác giữa các cơ quan quản lý nợ công, cơ quan thanh tra, kiểm toán còn thiếu hiệu quả, có lúc còn chồng chéo, trùng lặp với nhau. Bên cạnh đó, Luận án định hướng, đề xuất một số giải pháp nhằm xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, cụ thể: - Nâng cao vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công - Nâng cao chất lượng và hiệu lực của KTNN - Hoàn thiện bộ máy, tuyển dụng và đào tạo nhân lực - Phát triển cơ sở vật chất, thông tin tuyên truyền và công nghệ thông tin - Tăng cường hội nhập và hợp tác quốc tế về quản lý nợ công Luận án cũng đưa ra các kiến nghị nhằm xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam phù hợp với điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế và thực tiễn kinh tế- xã hội của Việt Nam. Ngoài ra, kết quả nghiên cứu của luận án có thể hữu ích đối với: + Kiểm toán Nhà nước: là cơ sở tham khảo nghiên cứu xây dựng tài liệu, quy trình, hướng dẫn kiểm toán nợ công và các chiến lược, trọng tâm kiểm toán qua từng giai đoạn và từng năm cụ thể. + Cơ quan quản lý nợ: là cơ sở tham khảo nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức đồng thời nghiên cứu xây dựng các nội dung quản lý nợ công và triển khai quản lý nợ công một cách kinh tế, hiệu lực và hiện quả. + Chính phủ và Quốc hội: là cơ sở tham khảo xây dựng các văn bản pháp quy, văn bản hướng dẫn quy định cụ thể vai trò của KTNN trong quản lý nợ công. Kết quả nghiên cứu của luận án cũng là tài liệu tham khảo cho các nghiên cứu tiếp theo về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công nhằm nâng cao nâng cao giá trị lợi ích của KTNN và hiệu quả quản lý nợ công. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, cam kết của tác giả, các phụ lục, tài liệu tham khảo, luận án chia thành 4 chương: Chương 1: Tổng quan nghiên cứu